民航湖北監(jiān)管局 童堯青 民航湖北空管分局 劉夢(mèng)琪/文

民航中南管理局創(chuàng)造性提出“九字安全監(jiān)管法”，從“問、巡、查、談、堵、盯、罰、誠(chéng)、責(zé)”九個(gè)方面，為安全監(jiān)管工作提供了行動(dòng)指南。在基層監(jiān)管實(shí)踐中，正確理解和靈活運(yùn)用九字監(jiān)管法，對(duì)于提升監(jiān)管能力具有重大意義。本文闡述了在粗放型監(jiān)管向精準(zhǔn)監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變過程中，對(duì)“九字安全監(jiān)管法”的內(nèi)涵和邏輯的理解；嘗試基于各空管單位的特征，通過差異化運(yùn)用“九字安全監(jiān)管法”，梳理、總結(jié)、優(yōu)化基層監(jiān)管方法，以期尋找更適應(yīng)空管業(yè)務(wù)特點(diǎn)的“九字”應(yīng)用策略。

厘清“九字安全監(jiān)管法”在民航監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變過程中的一個(gè)常見誤區(qū)

對(duì)于行業(yè)監(jiān)管，無(wú)論事前還是事中，有限的監(jiān)管資源和監(jiān)管能力都不可能對(duì)復(fù)雜的安全生產(chǎn)行為、海量的安全運(yùn)行細(xì)節(jié)進(jìn)行全程把控，這是對(duì)監(jiān)管事實(shí)的基本判定。因此，自2004年民航行政管理體制改革以來(lái)，特別是2018年行政執(zhí)法模式調(diào)整改革后，民航監(jiān)管理念逐步從粗放型向精準(zhǔn)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從保姆式向系統(tǒng)監(jiān)管轉(zhuǎn)變、推動(dòng)企業(yè)從“他律”向“自律”轉(zhuǎn)變。我們采用行業(yè)監(jiān)察事項(xiàng)庫(kù)、企業(yè)法定自查、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、信用監(jiān)管、精準(zhǔn)監(jiān)管、雙隨機(jī)一公開等一系列新型監(jiān)管理念，逐步轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，更好推動(dòng)企事業(yè)單位主體責(zé)任落實(shí)，努力讓局方從“保姆式”監(jiān)管工作中逐漸解放出來(lái)。

“九字安全監(jiān)管法”是全鏈條的監(jiān)管方法。通過“問、巡、查”更有效地發(fā)現(xiàn)問題，通過“談、堵、盯”防范風(fēng)險(xiǎn)、督促整改、解決問題，通過“罰、誠(chéng)、責(zé)”做實(shí)信用監(jiān)管、系統(tǒng)監(jiān)管。這九個(gè)方面分三個(gè)層級(jí)，條理清晰地呈現(xiàn)出：以風(fēng)險(xiǎn)管理為核心的監(jiān)督檢查——防范引導(dǎo)——責(zé)任體系的層層遞進(jìn)的邏輯關(guān)系。每一個(gè)字都指向監(jiān)管質(zhì)量和能力，“九字”涵蓋了監(jiān)管的九種手段，是對(duì)監(jiān)管過程的一種規(guī)范與指引，體現(xiàn)著“過程安全觀”。

提升安全監(jiān)管能力是民航局確定的深化改革重點(diǎn)任務(wù)之一，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式并不意味著可以忽視對(duì)監(jiān)管方法的探索和研究。首先，要防止出現(xiàn)認(rèn)為“九字監(jiān)管法”是要讓我們回歸保姆式監(jiān)管的思想誤區(qū)。再者，新型理念中精準(zhǔn)監(jiān)管的前提和基礎(chǔ)就是精準(zhǔn)掌握監(jiān)管相對(duì)人規(guī)模能力的差異化、判定相對(duì)人自我管理能力的差異化、識(shí)別相對(duì)人重大風(fēng)險(xiǎn)的差異化，本身意味著對(duì)監(jiān)管能力和方法的更高要求。從這個(gè)意義上講，“九字安全監(jiān)管法”是提升監(jiān)管能力的方法論，是行業(yè)治理能力現(xiàn)代化的一種支撐。讓企業(yè)在厘清主體責(zé)任和安全監(jiān)管定位的前提下，主動(dòng)思考、總結(jié)、規(guī)范、提升安全監(jiān)管的方法，絕不是要做保姆式監(jiān)管，而是用其打牢監(jiān)管“三基”，提升行業(yè)治理能力。

“九字安全監(jiān)管法”在空管行業(yè)的差異化應(yīng)用

具體到空管監(jiān)管安全實(shí)踐中，由于不同的服務(wù)對(duì)象、不同的運(yùn)行模式、不同的航班流量使得機(jī)坪塔臺(tái)、中小機(jī)場(chǎng)、空管分局這三類空管單位在制度建設(shè)、安全管理工作中各具特點(diǎn)。據(jù)此將監(jiān)管對(duì)象分為了以下三類：監(jiān)管法律體系尚未完善的監(jiān)管對(duì)象——機(jī)坪塔臺(tái)，法規(guī)健全但安全基礎(chǔ)薄弱的監(jiān)管對(duì)象——中小機(jī)場(chǎng)，安全運(yùn)行較為規(guī)范的監(jiān)管對(duì)象——湖北空管分局。我們使用思維導(dǎo)圖（見圖），思考根據(jù)不同監(jiān)管對(duì)象，靈活運(yùn)用“九字”的差異化監(jiān)管方法。

“九字監(jiān)管法”在空管行業(yè)差異化應(yīng)用思維導(dǎo)圖

（一）以“問、查、堵”發(fā)現(xiàn)問題、制定措施，筑牢機(jī)坪塔臺(tái)安全管理之基

2018年8月，武漢天河機(jī)場(chǎng)完成機(jī)坪管制移交，機(jī)坪塔臺(tái)成立。但機(jī)坪塔臺(tái)管制執(zhí)照管理、系統(tǒng)培訓(xùn)相應(yīng)規(guī)章、規(guī)范性文件等尚未出臺(tái)，行業(yè)監(jiān)管事項(xiàng)庫(kù)中并未對(duì)機(jī)坪管制監(jiān)管要求進(jìn)行明確，屬于監(jiān)管法律體系尚未完善的監(jiān)管對(duì)象。針對(duì)此類對(duì)象，我們考慮重點(diǎn)運(yùn)用“問”“查”“堵”的監(jiān)管方法：?jiǎn)柍龉芾硭悸泛凸芸卮胧槌鐾怀鲲L(fēng)險(xiǎn)，堵住法規(guī)漏洞。

問的內(nèi)容：重點(diǎn)了解管理人員運(yùn)行管理思路，通過對(duì)針對(duì)傳統(tǒng)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的處置、新增運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的防范、機(jī)坪管制責(zé)任界定以及定期培訓(xùn)機(jī)制的提問，以此來(lái)了解管理人員是否對(duì)機(jī)坪運(yùn)行管理有全盤把握、防控機(jī)坪運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)思路和舉措是否到位。

查的方法：研究制定專門檢查單，基于監(jiān)察事項(xiàng)庫(kù)中沒有涉及機(jī)坪塔臺(tái)的內(nèi)容，參照現(xiàn)有管制檢查單，結(jié)合機(jī)坪塔臺(tái)運(yùn)行特點(diǎn)和突出風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)計(jì)制定機(jī)坪管制專項(xiàng)檢查單。用自制檢查單，通過新增檢查項(xiàng)目，將機(jī)坪塔臺(tái)列入監(jiān)管范圍，作為“打補(bǔ)丁”式的補(bǔ)充手段。

堵的手段：經(jīng)過對(duì)機(jī)坪塔臺(tái)前期排查發(fā)現(xiàn)，存在機(jī)坪管制員英語(yǔ)資質(zhì)能力不滿足復(fù)雜情況下的管制要求、機(jī)坪管制員資質(zhì)培訓(xùn)和崗位培訓(xùn)未形成體系等風(fēng)險(xiǎn)隱患。在督促制定相應(yīng)整改措施的同時(shí)，我們分析認(rèn)為，這些隱患與法規(guī)體系不健全有關(guān)。對(duì)此，呼吁健全法規(guī)體系，及時(shí)堵塞漏洞。

（二）以“巡、盯、罰”解決問題、防范風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防中小機(jī)場(chǎng)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)之患

由于歷史原因，湖北地區(qū)中小機(jī)場(chǎng)存在空管安全管理體系建設(shè)滯后、風(fēng)險(xiǎn)隱患排查薄弱、管制專業(yè)技能不足等諸多問題。特別是去年以來(lái)轄區(qū)個(gè)別中小機(jī)場(chǎng)空管出現(xiàn)安全形勢(shì)滑坡的態(tài)勢(shì)，屬于安全基礎(chǔ)薄弱的監(jiān)管對(duì)象，需要經(jīng)常性地“巡”、精準(zhǔn)性地“盯”、依法依規(guī)地“罰”。

巡的技巧：善用“管制員執(zhí)照技能考核監(jiān)考”，增加檢查頻次；通導(dǎo)、氣象專業(yè)合理安排巡查路線：安排充裕時(shí)間深入偏遠(yuǎn)臺(tái)站、內(nèi)場(chǎng)自動(dòng)氣象觀測(cè)系統(tǒng)，爭(zhēng)取檢查更全面；借助局方聘請(qǐng)的檢查員，聯(lián)合監(jiān)察，豐富監(jiān)管力量。

盯的重點(diǎn)：重點(diǎn)單位：根據(jù)安全管理水平及安全運(yùn)行記錄，將某空管站列為重點(diǎn)檢查對(duì)象，增加檢查頻次；重點(diǎn)人員：管制人員，尤其是新放單管制員，因其知識(shí)、技能、心態(tài)、習(xí)慣等綜合能力的不足，是“盯”的重中之重。今年，針對(duì)中小機(jī)場(chǎng)管制員技能水平不高等問題，湖北監(jiān)管局舉辦了管制業(yè)務(wù)交流活動(dòng)，組織中小機(jī)場(chǎng)管制員到湖北空管分局進(jìn)行系統(tǒng)跟班觀摩學(xué)習(xí)，并且督促中小機(jī)場(chǎng)對(duì)照空管系統(tǒng)制定整改方案，采取防控措施。

罰的手段：針對(duì)違規(guī)行為，敢于較真、動(dòng)真，果斷依法實(shí)施行政處罰。去年以來(lái)，對(duì)轄區(qū)中小機(jī)場(chǎng)空管已實(shí)施兩起行政處罰。相關(guān)單位后續(xù)對(duì)公司及部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行調(diào)整，增加了管理力量。

（三）以“談、誠(chéng)、責(zé)”做實(shí)監(jiān)管、精準(zhǔn)監(jiān)管，提升空管系統(tǒng)監(jiān)管之效

湖北空管分局隸屬空管系統(tǒng)，其標(biāo)準(zhǔn)的制定、規(guī)章的落實(shí)、安全管理、安全文化都走在湖北空管行業(yè)的前列，屬于安全運(yùn)行較為規(guī)范的監(jiān)管對(duì)象。近年來(lái)，湖北空管分局正處于快速發(fā)展時(shí)期，面臨著武漢客貨運(yùn)雙樞紐、天河機(jī)場(chǎng)三跑道的修建、武漢終端管制區(qū)、7800m以上高空接管等重大戰(zhàn)略推進(jìn)。湖北空管分局的安全工作面臨重大挑戰(zhàn)。我們考慮重點(diǎn)以“談”的應(yīng)用繃緊思想的弦，以“誠(chéng)”的實(shí)踐開展信用管理，以“責(zé)”的完善來(lái)健全體系。

談的應(yīng)用：談前提前充分準(zhǔn)備，抓住不安全事件中暴露出來(lái)的問題，抓住要害，剖開了談深、談透；談中認(rèn)真聽取對(duì)方發(fā)言，了解情況。對(duì)照規(guī)章規(guī)范和民航局文件精神，若發(fā)現(xiàn)不當(dāng)之處，應(yīng)及時(shí)地在本次談話中指出。

誠(chéng)的實(shí)踐：空管分局專業(yè)人員數(shù)量最多，執(zhí)照材料審核占用精力多。在執(zhí)照審核中應(yīng)用，可以采用信用管理手段，盡快推行“證明事項(xiàng)告知承諾制”。有關(guān)學(xué)歷學(xué)位、培訓(xùn)經(jīng)歷、工作經(jīng)歷等證明材料，由各單位承諾合規(guī)，提高審核效率。

責(zé)的完善：在不安全事件調(diào)查和日常監(jiān)察中，也時(shí)常發(fā)現(xiàn)空管分局存在的“標(biāo)準(zhǔn)寬、思想松、管理軟”等問題?？傮w而言，相較于中小機(jī)場(chǎng)，空管分局在安全運(yùn)行保障上的問題相對(duì)隱蔽。在對(duì)空管分局的監(jiān)管上，牢牢以無(wú)后果違章為抓手，高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，做好細(xì)節(jié)監(jiān)管。發(fā)現(xiàn)問題不放過，督促?gòu)氖录?zé)任人、管理層、制度建設(shè)上系統(tǒng)排查原因，健全安全責(zé)任體系。

綜上所述，“九字安全監(jiān)管法”充分體現(xiàn)了綜合治理思維和SMS理念，利用行政檢查中的“問、巡、查”，行政約談、談心談話中的“談”，行政處罰中的“罰”，風(fēng)險(xiǎn)隱患治理中的“盯、堵”，信用體系中的“誠(chéng)”，最終建立系統(tǒng)完善的“責(zé)”。是法律手段和行政手段緊密融合、多管齊下，全鏈條、可循環(huán)的系統(tǒng)監(jiān)管法。

在空管監(jiān)管領(lǐng)域中，我們基于精準(zhǔn)監(jiān)管理念，根據(jù)監(jiān)管對(duì)象不同安全運(yùn)行基礎(chǔ)和水平，試圖嘗試尋找其安全監(jiān)管的規(guī)律，從而差異化運(yùn)用“九字安全監(jiān)管法”。但并不是絕對(duì)化割裂“九字”。在生動(dòng)鮮活的實(shí)踐中，監(jiān)管活動(dòng)也必將是重點(diǎn)論與系統(tǒng)論的統(tǒng)一。不斷探索、總結(jié)安全監(jiān)管規(guī)律，積極主動(dòng)提升安全監(jiān)管能力，通過正確靈活地使用 “九字”，實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合，為監(jiān)管提質(zhì)增效，努力推動(dòng)民航行業(yè)治理能力與治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。