周小平，馮宇晴，余述瓊

(1.北京師范大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100875；2.國家自然資源督察廣州局,廣東 廣州 510030)

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。該市場涵蓋我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)出讓的總體范圍，由兩部分組成：一是因公共利益實(shí)行土地征收后將其納入國有建設(shè)用地出讓市場(以下簡稱“出讓”)；二是基于除公共利益以外的目標(biāo)直接入市形成集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(以下簡稱“入市”)。同時(shí)，《決定》要求建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益，這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的核心。2020年1月，《土地管理法》修正案開始實(shí)施，首次明確了集體土地入市的合法地位，但尚未談及入市土地收益分配的相關(guān)規(guī)定。

自2015年以來，包括廣西北流市在內(nèi)的33個(gè)農(nóng)村土地制度改革3項(xiàng)試點(diǎn)，其土地收益分配比例與方式差異巨大[1]，而且難以實(shí)現(xiàn)入市與出讓土地收益分配大體平衡[2]，導(dǎo)致兩方面問題：一是入市模式下政府土地收益大幅降低，嚴(yán)重加劇了地方財(cái)政壓力[3]，降低了政府的入市積極性；二是改革試點(diǎn)存在農(nóng)民集體的入市收益遠(yuǎn)高于出讓的問題，農(nóng)民集體傾向于選擇入市而抵觸出讓，不僅有可能沖擊征地制度[3-4]，而且可能因各主體收益分配不公而引發(fā)新的社會(huì)矛盾。因此，如何實(shí)現(xiàn)兩種交易模式中土地收益的合理分配，以達(dá)到既保證地方政府推進(jìn)改革的積極性，又適當(dāng)提高農(nóng)民集體收益的目標(biāo)[5]，是入市新政落實(shí)的關(guān)鍵。

近年來，學(xué)術(shù)界涌現(xiàn)出較多入市土地收益分配相關(guān)研究，可分為兩類：第一類研究主要關(guān)注集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市，不僅涉及分析框架[1, 6-11]、核算模型及技術(shù)方法[12-14]、法律和政治制度構(gòu)建[15-18]，而且重點(diǎn)探討了各利益主體收益分配比例，提出了國家和集體“三七開”或“二八開”分配方案[19]，或者是35%～45%和55%～65%的比例關(guān)系[20]，然而這一分配思路脫離了已長期存在的出讓土地收益分配體系，容易出現(xiàn)因入市和出讓兩種交易模式收益分配差異較大而產(chǎn)生相關(guān)利益主體的偏向問題。第二類研究主要探討兩種交易模式的收益分配差異，指出增強(qiáng)兩項(xiàng)改革的聯(lián)動(dòng)性，重構(gòu)入市收益分配格局[2-4, 12, 21-23]。這一思路存在現(xiàn)實(shí)合理性，因?yàn)檗r(nóng)民集體關(guān)注相對(duì)收益而非絕對(duì)收益[11]，也即無論土地以何種方式(入市或出讓)進(jìn)入市場，農(nóng)民集體關(guān)注的是其所獲收益不能低于周邊類似進(jìn)入市場土地相關(guān)人所獲收益。在入市改革前，從土地一級(jí)市場獲取土地主要有劃撥、出讓、作價(jià)出資和授權(quán)經(jīng)營等方式，其中劃撥、作價(jià)出資和授權(quán)經(jīng)營含有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)成分，而出讓是土地進(jìn)入市場唯一合法的市場化途徑。而且，國有土地出讓市場經(jīng)過了長期培育和制度的完善，相對(duì)于新交易模式——入市，出讓的收益分配相對(duì)成熟并為大眾所熟知，所以，在征地制度不斷完善的基礎(chǔ)上，出讓可以作為入市土地收益分配的重要對(duì)標(biāo)。相關(guān)政策文件也支持了這一思路，《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》(財(cái)稅〔2016〕41號(hào))(以下簡稱《暫行辦法》)要求，試點(diǎn)縣按土地征收轉(zhuǎn)用(即征收轉(zhuǎn)用后出讓)與入市取得的土地增值收益在國家和集體之間分享比例大體平衡以及保障農(nóng)民利益等原則，確定調(diào)節(jié)金征收比例，按土地增值收益的20%～50%征收(1)《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見(征求意見稿)》也作出了相同規(guī)定。。

第二類研究思路為本文提供了基礎(chǔ)，但目前僅有少量文獻(xiàn)進(jìn)行了相關(guān)實(shí)證研究，且存在兩點(diǎn)不足：(1)研究單元主要為市或區(qū)縣級(jí)，研究尺度過大，易掩蓋內(nèi)部區(qū)位差異問題，從而降低研究結(jié)論的可信度，同時(shí)，有研究指出未來可針對(duì)更小研究單元(如個(gè)別項(xiàng)目)進(jìn)行深入研究[22]；(2)已有研究主要針對(duì)非商住用地，但商住用地的市場化程度更高、收益更敏感，在構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場中更具代表性。

廣西北流市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，具有一定的土地市場交易規(guī)模；同時(shí)，作為改革試點(diǎn)地區(qū)，北流市入市樣本較為豐富，截至2019年6月，已實(shí)施入市項(xiàng)目146宗，面積達(dá)5.18×106平方米，成交總額20.38億元。試點(diǎn)期間，北流市積極探索，在入市土地收益分配機(jī)制方面積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。為此，本文以北流市為研究區(qū)域，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市用于商品住宅項(xiàng)目(以下簡稱“商住入市”)作為研究對(duì)象，通過分析入市與出讓土地價(jià)值構(gòu)成的關(guān)系，統(tǒng)一兩者土地價(jià)值內(nèi)涵和核算口徑，進(jìn)而從區(qū)位類型(城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn))和典型案例等不同研究單元，對(duì)比兩種交易模式的總價(jià)值及收益分配結(jié)果，從而以試點(diǎn)實(shí)踐數(shù)據(jù)為佐證，挖掘入市土地收益分配存在的問題，有針對(duì)性地提出入市土地收益分配優(yōu)化建議，為形成兼顧國家、集體、個(gè)人的入市土地收益分配機(jī)制提供最新實(shí)證研究依據(jù)，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的構(gòu)建。

一、入市土地價(jià)值構(gòu)成及其收益歸屬

本研究中，土地收益量化為土地價(jià)值的貨幣化，即土地價(jià)格。土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)的完整性是收益合理分配的基本保障，厘清土地價(jià)值構(gòu)成是研究收益分配的前提。土地增值收益是土地價(jià)值扣除宗地取得成本與土地開發(fā)支出的凈收益(2)定義來源于2016年4月18日財(cái)政部和自然資源部聯(lián)合印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》(財(cái)稅〔2016〕41號(hào))。，也即政府土地增值收益調(diào)節(jié)金本應(yīng)以土地增值收益為基數(shù)，但入市試點(diǎn)多以毛地總價(jià)值為基數(shù)，缺乏分配的合理性與科學(xué)性。因此，本文采用比較分析法，以出讓土地價(jià)值構(gòu)成為比較對(duì)象，逐一匹配后獲得入市土地價(jià)值構(gòu)成及其收益歸屬，為收益分配提供合理科學(xué)的依據(jù)。

北流市出讓為熟地出讓，熟地總價(jià)值包括農(nóng)民集體補(bǔ)償R1、出讓相關(guān)稅費(fèi)R2、土地前期開發(fā)費(fèi)用R3、投資成本利息Ri、政府土地收益R4等5個(gè)分項(xiàng)；入市為毛地出讓，毛地總價(jià)值包括入市農(nóng)民集體直接收益T11、入市相關(guān)稅費(fèi)T2和土地增值收益調(diào)節(jié)金T4等3個(gè)分項(xiàng)。下面從農(nóng)民集體收益、過程成本、政府收益3方面與出讓對(duì)比，在入市毛地總價(jià)值基礎(chǔ)上補(bǔ)齊缺失項(xiàng)，以獲得入市熟地總價(jià)值構(gòu)成(表1)。

表1 出讓和入市熟地總價(jià)值構(gòu)成及其收益歸屬

(1)出讓模式的農(nóng)民集體收益包括農(nóng)民集體補(bǔ)償R1中的3項(xiàng)：土地補(bǔ)償費(fèi)R11、安置補(bǔ)助費(fèi)R12和地上物補(bǔ)償費(fèi)R13。相應(yīng)地，按照產(chǎn)權(quán)理論，R11對(duì)應(yīng)于入市農(nóng)民集體直接收益T11，二者均歸農(nóng)民集體所有。但入市為毛地交易，沒有進(jìn)行前期開發(fā)和實(shí)施拆遷補(bǔ)償，因此，R12和R13作為前期成本在入市毛地總價(jià)值中未能體現(xiàn)，該成本由入市土地受讓方在開發(fā)后期額外支付給農(nóng)民集體，應(yīng)在入市毛地總價(jià)值基礎(chǔ)上補(bǔ)全(記作T12和T13)。

(2)過程成本主要包含3方面：①出讓和入市的相關(guān)稅費(fèi)成本(R2,T2)互相對(duì)應(yīng)，差異較小，包含耕地占用稅(R21,T21)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)(R22,T22)、耕地開墾費(fèi)(R23,T23)、地籍調(diào)查和測繪費(fèi)(R24,T24)、地價(jià)評(píng)估費(fèi)(R25,T25)與交易服務(wù)費(fèi)(R26,T26)，其中耕地開墾費(fèi)(R23,T23)占比最大。根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》和原國土資源部《關(guān)于印發(fā)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則的通知》，入市方式包括就地入市、異地調(diào)整入市和集中整治入市等3種。全國入市試點(diǎn)地區(qū)在不同程度上采取了就地入市和異地調(diào)整入市2種方式。其中，異地調(diào)整入市需要實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡，因此入市過程成本包含耕地占用稅和耕地開墾費(fèi)，而就地入市則不包含此兩項(xiàng)。②出讓的投資成本利息Ri是土地受讓方負(fù)擔(dān)的過程成本，未體現(xiàn)在入市毛地總價(jià)值中，因此需要在其基礎(chǔ)上補(bǔ)齊入市投資成本利息Ti。利率按照土地估價(jià)行業(yè)投資回報(bào)年利率計(jì)，取同期1至3年期銀行貸款利率與一定的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整系數(shù)之和，定為8%。③出讓土地前期開發(fā)費(fèi)用R3在入市毛地總價(jià)值中無對(duì)應(yīng)項(xiàng)。主要原因是出讓的土地取得來源多為農(nóng)用地，需建設(shè)全新土地基礎(chǔ)設(shè)施后出讓，因而總價(jià)值包含土地前期開發(fā)費(fèi)用。但入市多為毛地出讓，土地受讓人自行組織前期開發(fā)、支付相關(guān)費(fèi)用，因而該費(fèi)用未體現(xiàn)在毛地總價(jià)值中。故在入市毛地總價(jià)值基礎(chǔ)上補(bǔ)齊土地前期開發(fā)費(fèi)用T3。

(3)出讓的政府土地收益R4對(duì)應(yīng)于入市土地增值收益調(diào)節(jié)金T4，均歸地方政府所有。需要說明的是，本文以現(xiàn)行改革政策框架為基礎(chǔ)，按照《暫行辦法》，遵循兩種交易模式的土地收益在國家和集體之間分享比例大體平衡的原則，確定調(diào)節(jié)金征收比例。這里的“調(diào)節(jié)金”即入市中政府獲取的土地收益，這也是本文的研究前提。

綜上所述，完整的入市熟地總價(jià)值包括：(1)農(nóng)民集體土地收益，即入市農(nóng)民集體直接收益T11，以及根據(jù)出讓補(bǔ)充的安置補(bǔ)助費(fèi)T12和地上物補(bǔ)償費(fèi)T13。(2)過程成本，即入市相關(guān)稅費(fèi)T2，以及根據(jù)出讓補(bǔ)充的土地前期開發(fā)費(fèi)用T3和投資成本利息Ti。(3)政府土地收益，即土地增值收益調(diào)節(jié)金T4。其中，參與分配的土地收益為扣除過程成本后的價(jià)值。

二、土地收益核算方法及數(shù)據(jù)說明

(一)政府和農(nóng)民集體土地收益核算方法

土地收益分配核算的常用方法包括德爾菲法、博弈論Shapley值法、成本法與剩余法等。其中，德爾菲法主觀性較強(qiáng)；博弈論Shapley值法用于探討不同主體參與方式下的收益分配情況；成本法與剩余法較為常用，且按成本要素組合累加或者扣除進(jìn)行核算，與本文按土地價(jià)值構(gòu)成核算土地收益是一致的，因此選用成本法與剩余法核算土地收益分配。

1.入市模式

根據(jù)表1及上述入市土地價(jià)值構(gòu)成分析結(jié)果，將北流市入市毛地總價(jià)值補(bǔ)齊為熟地總價(jià)值Tv(公式1)，參照政策標(biāo)準(zhǔn)核算過程成本Tc(公式2和公式3)和政府土地收益T4(公式4)。借鑒剩余法的要素價(jià)值扣減思路，在入市熟地總價(jià)值中扣減上述兩項(xiàng)得到農(nóng)民集體土地收益T1(公式5)。公式如下：

Tv=Tp+T12+T13+T3+Ti

(1)

Tc=T2+T3+Ti

(2)

T2=T21+T22+T23+T24+T25+T26

(3)

T4=r×Tp

(4)

T1=Tv-(T4+Tc)

(5)

其中，Tv為入市熟地總價(jià)值，Tp為入市毛地總價(jià)值，Tc為入市過程成本，r為土地增值收益調(diào)節(jié)金征收比例(參照北流市政策，就地入市取40%，異地調(diào)整入市取48%(3)在北流市實(shí)踐中，部分中心城區(qū)的舊城改造入市項(xiàng)目(屬于就地入市)按15%征收土地增值收益調(diào)節(jié)金，但這是政府為推進(jìn)舊城改造入市項(xiàng)目做出的短期讓利行為，不具備普遍性。因此，本文在核算時(shí)嚴(yán)格按照政策標(biāo)準(zhǔn)，將該項(xiàng)目的調(diào)節(jié)金征收比例調(diào)整為40%。)，其他變量含義同表1。

2.出讓模式

參照表1，借鑒成本法的要素價(jià)值累加思路，根據(jù)政策標(biāo)準(zhǔn)累加核算農(nóng)民集體土地收益R1(公式6)和過程成本Rc(公式7和公式8)。結(jié)合剩余法的要素價(jià)值扣減思路，在出讓熟地總價(jià)值中扣減上述兩項(xiàng)得到政府土地收益R4(公式9)。公式如下：

R1=R11+R12+R13

(6)

Rc=R2+R3+Ri

(7)

R2=R21+R22+R23+R24+R25+R26

(8)

R4=Rv-(R1+Rc)

(9)

其中，Rc為出讓過程成本，Rv為出讓熟地總價(jià)值， 其他變量含義同表1。

(二)數(shù)據(jù)選擇、來源與處理

本文采用的出讓和入市交易宗地?cái)?shù)據(jù)、相關(guān)政策文件等來源于北流市人民政府及自然資源局。為避免地方招商引資等原因?qū)I(yè)用地價(jià)格的干擾，本文僅選取商住入市項(xiàng)目。相較于入市用于工業(yè)倉儲(chǔ)類項(xiàng)目，試點(diǎn)中的商住入市市場化程度高、土地收益分配相對(duì)完整成熟，其入市交易數(shù)據(jù)更為客觀合理，同時(shí)北流市商住入市項(xiàng)目的規(guī)模較大，具備較好的研究條件。在入市用途上，北流市商住入市項(xiàng)目多是大面積住宅加外圍底商的混合形式，商業(yè)用途面積占比不超過5%，加之商業(yè)與住宅用地價(jià)格差異較小，而且在土地成交公告中未公布不同用途的具體價(jià)格，因此，本文不考慮項(xiàng)目內(nèi)部不同用地類型的價(jià)格差異；同時(shí)，本文所選項(xiàng)目不包含單獨(dú)的商業(yè)用地入市項(xiàng)目。在入市方式上，北流市商住入市均為異地調(diào)整入市，收取稅費(fèi)的比例為定值，無需分類討論。在研究單元設(shè)置上，本文分城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩種區(qū)位類型(4)城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分依據(jù)為《北流市城市總體規(guī)劃(2011—2030)》，城區(qū)為規(guī)劃所列的4個(gè)中心城區(qū)(城東舊城區(qū)、城北新區(qū)、城南新區(qū)和城西新區(qū))，北流市轄區(qū)內(nèi)的其他地區(qū)即視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)。分別進(jìn)行測算，以彌補(bǔ)以往研究中因區(qū)位差異造成的收益分配測算誤差，同時(shí)增加典型案例作為補(bǔ)充，以兼顧區(qū)域平均水平和案例水平的差異。

為保證兩種交易模式收益分配的可比性，本文從兩方面統(tǒng)一核算口徑：一方面，根據(jù)入市土地價(jià)值構(gòu)成分析，統(tǒng)一為熟地價(jià)值，補(bǔ)齊項(xiàng)核算依據(jù)為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，統(tǒng)一交易時(shí)點(diǎn)。2016—2018年北流市出讓國有土地的征地環(huán)節(jié)大多在2015年改革啟動(dòng)前完成，即“當(dāng)前價(jià)值對(duì)應(yīng)過去成本”；而同期入市項(xiàng)目為“當(dāng)前價(jià)值對(duì)應(yīng)當(dāng)前成本”。因此，對(duì)出讓交易數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，以出讓地塊為單位，追溯其征地批文和原地上物類型，按2018年征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)重新計(jì)算，從而統(tǒng)一交易數(shù)據(jù)時(shí)點(diǎn)。

三、入市土地收益分配核算結(jié)果與出讓對(duì)比分析

(一)入市與出讓土地收益分配核算結(jié)果

根據(jù)公式(1)—(9)，考慮個(gè)體差異和區(qū)位差異，分區(qū)域和案例兩種研究單元、按城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩種區(qū)位類型，核算2016—2018年北流市入市與出讓的收益分配情況(圖2、圖3)。

圖2 北流市區(qū)域水平入市土地收益分配構(gòu)成及與出讓對(duì)比

(二)入市土地收益分配核算結(jié)果討論——入市與出讓的對(duì)比

綜合上述結(jié)果，北流市入市土地總價(jià)值及收益分配呈現(xiàn)以下3方面特征(表2)：

表2 北流市入市土地總價(jià)值及收益構(gòu)成高于出讓的比例

(1)在總價(jià)值方面，入市在區(qū)域和案例水平均顯著低于出讓。其中，在區(qū)域水平上，城區(qū)入市熟地總價(jià)值比出讓低26.1%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)低4.7%(表2)。主要原因?yàn)槿胧腥蕴幱谠圏c(diǎn)階段，因信息不對(duì)稱和入市政策的不確定性，出于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的考慮，競地主體更偏向國有土地出讓方式，導(dǎo)致入市地塊市場競爭不足，低于出讓價(jià)格，不符合“同地同價(jià)”原則；總價(jià)偏低，扣除剛性的過程成本，必然壓縮各主體的收益分配額度，難以滿足收益分配需求。

(2)在過程成本方面，入市低于出讓。其中，在區(qū)域水平上，城區(qū)入市比出讓低44.7%，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)低18.9%(表2)。原因主要為入市模式無需額外發(fā)生項(xiàng)目代征地成本(出讓代征地成本包含在農(nóng)民集體補(bǔ)償R1的各項(xiàng)費(fèi)用中，入市代征地成本的減少意味著項(xiàng)目周邊基礎(chǔ)設(shè)施配套水平的下降，長遠(yuǎn)發(fā)展而言不合理)，同時(shí)北流市入市模式采用增減掛鉤方式補(bǔ)充耕地，根據(jù)《耕地占用稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》(財(cái)政部令第49號(hào))，增減掛鉤模式中的耕地占用稅等相關(guān)稅費(fèi)視情況減免，致使北流市入市相關(guān)稅費(fèi)低于出讓。

(3)在土地收益分配方面，存在兩方面特征：①對(duì)于農(nóng)民集體收益，在區(qū)域水平，城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)入市均顯著高于出讓(圖2)。其中，城區(qū)的前者比后者高112.2%，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)高60.7%。在案例水平，城區(qū)入市比出讓高101.7%，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)兩者基本一致(表2)，實(shí)現(xiàn)了兩種交易模式農(nóng)民集體收益分配大體平衡。②對(duì)于政府收益，在區(qū)域水平上，城區(qū)入市比出讓低50.4%，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)低34.3%(表2)?？梢?，無論是在城區(qū)還是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，入市模式的政府收益均顯著低于出讓模式的政府收益。北流市實(shí)踐雖然尚未嚴(yán)格按照《暫行辦法》的規(guī)定以土地增值收益為基數(shù)收取政府增值收益調(diào)節(jié)金，有待改進(jìn)，但仍為保障農(nóng)民集體收益做出了初步嘗試，在一定范圍內(nèi)降低了政府收益。

綜上，在總價(jià)值、過程成本和政府收益方面，入市模式均低于出讓模式，而在農(nóng)民集體收益方面，入市模式高于出讓模式，這與國內(nèi)相關(guān)研究結(jié)論大體一致[3,22,24]，說明北流市入市土地收益分配機(jī)制符合國內(nèi)總體實(shí)際情況。城區(qū)由于土地總價(jià)值高、利潤空間大，兩種交易模式的收益分配差異比鄉(xiāng)鎮(zhèn)更明顯，但因入市項(xiàng)目多集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，故鄉(xiāng)鎮(zhèn)的比較結(jié)果更有代表性。

四、入市土地收益分配問題分析及優(yōu)化建議

針對(duì)上述分析結(jié)果，基于市場引導(dǎo)和成本管理，從分配比例和分配方式兩方面優(yōu)化收益分配。

基爾克認(rèn)為，團(tuán)體法乃是規(guī)范有組織的全體成員之法，“主要調(diào)整團(tuán)體內(nèi)部關(guān)系，在團(tuán)體、團(tuán)體成員及團(tuán)體機(jī)關(guān)之間即團(tuán)體內(nèi)部發(fā)生效力，對(duì)團(tuán)體外部人不產(chǎn)生約束力”[3]。農(nóng)村集體與集體成員的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上屬于團(tuán)體與團(tuán)體成員的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)遵循團(tuán)體法的基本邏輯。

(一)開源保障——強(qiáng)化市場引導(dǎo)

對(duì)比分析結(jié)果表明，在相類似的區(qū)位上，北流市入市總價(jià)值低于出讓總價(jià)值，而國有土地出讓市場經(jīng)過多年發(fā)展，市場化程度相對(duì)較高，總價(jià)值較為合理，因此，入市總價(jià)值低于合理市場價(jià)值。這不利于保障農(nóng)民集體和政府的收益。建議強(qiáng)化市場引導(dǎo)，從供需雙方培育集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場，盡快促進(jìn)入市總價(jià)值回歸理性，為收益分配提供開源保障。其中最重要的是明確入市的合法地位，2020年1月實(shí)施的《土地管理法》修正案已為此提供了法律支持，保障了兩種交易模式的土地權(quán)利人享有平等的土地權(quán)利，消除了投資者和土地使用者對(duì)入市合法性的擔(dān)憂，提高了其參與入市競地的積極性。此外，建議從兩方面進(jìn)一步優(yōu)化：

一是合理確定入市底價(jià)。參考出讓底價(jià)評(píng)估模式，結(jié)合基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估成果，參照區(qū)域綜合土地開發(fā)成本和收益標(biāo)準(zhǔn)，委托地方評(píng)估機(jī)構(gòu)完成入市地塊底價(jià)評(píng)估。同時(shí)，建立地價(jià)聯(lián)席會(huì)議審批制度，由市人民政府組織自然資源、住建、物價(jià)等有關(guān)單位建立土地市場管理委員會(huì)，聯(lián)合審批入市底價(jià)，從制度上規(guī)避入市總價(jià)值過低的問題。

二是完善入市競爭機(jī)制。遵循市場化原則，將獲批入市項(xiàng)目統(tǒng)一在市政務(wù)中心公開招拍掛出讓，除法律另有規(guī)定外，中國境內(nèi)外的自然人、法人和其他組織均可申請參加競買，確保入市交易公平、公開，按價(jià)高者得且不低于底價(jià)原則確定競得人，從而提高入市交易的市場化程度。

(二)節(jié)流保障——規(guī)范成本管理

由前述對(duì)比分析可知，北流市入市過程成本低于出讓過程成本，主要原因是尚未建立入市成本管理機(jī)制，在實(shí)踐中存在少列或多列成本的現(xiàn)象?！吧倭小痹诒绷魇畜w現(xiàn)為入市模式代征地成本(或基礎(chǔ)設(shè)施配套水平)和耕地占用稅等相關(guān)稅費(fèi)低于出讓對(duì)應(yīng)成本。其中，由于存在地方耕地占補(bǔ)平衡的硬性考核約束，未來的耕地占用稅標(biāo)準(zhǔn)必將明確；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是入市的必備前期開發(fā)環(huán)節(jié)，相關(guān)成本不可壓縮，否則項(xiàng)目后期運(yùn)營管理將遇到問題?！岸嗔小奔礊閷⒎浅杀卷?xiàng)納入成本核算范疇。這些成本錯(cuò)算問題將影響待分配的收益基數(shù)核算精度。因此，需規(guī)范入市成本管理，為土地收益分配提供節(jié)流保障。主要包括兩方面：

一是在國家整體制度設(shè)計(jì)中，參照國有土地儲(chǔ)備入市相關(guān)制度如《土地儲(chǔ)備辦法》《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理辦法》等，結(jié)合入市成本特點(diǎn)，規(guī)范成本列支。

二是在地方實(shí)踐中，參照國家政策，出臺(tái)地方入市成本核算管理辦法。同時(shí)，加強(qiáng)入市條件驗(yàn)收和資金審計(jì)等審核環(huán)節(jié)，確保入市地塊達(dá)到統(tǒng)一的熟地出讓標(biāo)準(zhǔn)，精確核算交易成本。

(三)渠道保障——優(yōu)化收益分配

根據(jù)上文對(duì)比分析，北流市入市模式的農(nóng)民集體收益高于出讓模式的農(nóng)民集體收益，而入市模式的政府收益低于出讓模式的政府收益。據(jù)此，本文遵循以下思路對(duì)入市收益分配進(jìn)行優(yōu)化，為未來利用土地增值稅進(jìn)行收益調(diào)節(jié)奠定基礎(chǔ)。

第一，堅(jiān)持“一高一低”的分配格局，保障農(nóng)民集體的產(chǎn)權(quán)收益。在農(nóng)民集體收益方面，根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，農(nóng)民集體享有農(nóng)村土地所有權(quán)，對(duì)其擁有土地享有占有、使用、收益和處分權(quán)利。農(nóng)民集體作為土地入市主體，理應(yīng)更多地獲得土地收益，這與當(dāng)前征地補(bǔ)償中提高農(nóng)民集體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)道理相同。而政府在短期讓利農(nóng)民集體，未來通過入市獲取長期地方發(fā)展正效益，故入市的政府收益略低于出讓也可接受。上述比較分析結(jié)果表明：入市農(nóng)民集體收益高于或等于出讓農(nóng)民集體收益，入市政府收益低于出讓政府收益。這“一高一低”的分配格局符合產(chǎn)權(quán)理論要求，應(yīng)予以堅(jiān)持。

第二，堅(jiān)持可操作性原則，動(dòng)態(tài)對(duì)標(biāo)出讓模式保障收益分配的大體平衡。在堅(jiān)持“一高一低”分配格局的基礎(chǔ)上，為避免農(nóng)民集體在入市和出讓兩種模式中的攀比心理，應(yīng)堅(jiān)持可操作性原則，入市和出讓兩種交易模式下的農(nóng)民集體收益在總量和增幅上均不應(yīng)差別過大，確保城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場有序運(yùn)行。根據(jù)此次“三塊地”改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，征地制度與入市改革聯(lián)動(dòng)，在合理縮小征地范圍并優(yōu)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法的基礎(chǔ)上，入市模式的農(nóng)民集體收益可對(duì)標(biāo)出讓補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。而在總價(jià)值一定的前提下，農(nóng)民集體收益與政府收益此消彼長，《暫行辦法》設(shè)定了政府增值收益占土地增值收益的比例為20%～50%，該設(shè)定參照了試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，具有現(xiàn)實(shí)合理性?？稍诖朔秶鷥?nèi)給地方一定的自由裁量權(quán)，根據(jù)土地用途、交易方式和政府對(duì)入市宗地周邊基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套等開發(fā)投入等因素，確定具體分配比例。

第三，打破土地收益分配與入市總價(jià)值按比例掛鉤的分配方式，以入市總價(jià)值扣除過程成本為收益分配基數(shù)，優(yōu)先保障農(nóng)民集體收益。北流市以入市毛地總價(jià)值為基數(shù)征收政府增值收益調(diào)節(jié)金，全國范圍內(nèi)有許多地區(qū)也存在相同做法(如上海市松江區(qū)、浙江省德清縣、四川省成都市郫都區(qū)和四川省瀘縣等)，原因?yàn)槿胧谐杀居?jì)算復(fù)雜，以毛地總價(jià)值為基數(shù)不僅更簡單，而且可以反映收益分配的實(shí)際均衡結(jié)果及各主體的可接受情況[25]。但是，毛地總價(jià)值等于土地增值收益與入市相關(guān)稅費(fèi)之和，若以此為基數(shù)按比例征收調(diào)節(jié)金，將導(dǎo)致調(diào)節(jié)金被高估。同時(shí)，農(nóng)民集體收益和過程成本的彈性遠(yuǎn)小于政府收益，若調(diào)節(jié)金被高估，而過程成本均為固定的直接成本，最終壓縮的將是農(nóng)民集體收益，突破了農(nóng)民利益不受損的底線。因此，建議以入市總價(jià)值扣除過程成本作為收益分配基數(shù)，優(yōu)先保障彈性較小的農(nóng)民集體收益，最后分配彈性較大的政府收益。

五、結(jié)論與討論

以北流市為例，分析入市土地價(jià)值構(gòu)成及其收益歸屬，從不同研究單元核算對(duì)比入市和出讓的土地收益分配，結(jié)果表現(xiàn)為入市的農(nóng)民集體收益高于或等于出讓的農(nóng)民集體收益，入市的政府收益低于出讓的政府收益。這“一高一低”的分配格局符合產(chǎn)權(quán)理論要求，也與國內(nèi)相關(guān)研究結(jié)論大體一致。另外，不論是區(qū)域平均水平還是案例水平，城區(qū)入市與出讓之間的收益分配差異均大于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。隨著城區(qū)存量建設(shè)用地減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將成為未來入市的重點(diǎn)區(qū)域，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的核算結(jié)果更具參考性、更能體現(xiàn)未來趨勢，今后兩種交易模式的收益分配差異將逐步縮小。

同時(shí)，發(fā)現(xiàn)兩個(gè)問題：入市總價(jià)值比出讓總價(jià)值低，導(dǎo)致入市收益分配總資金較少，難以滿足分配需求；入市過程成本是剛性成本、不可壓縮，但因成本核算不規(guī)范而低于出讓過程成本。為此，建議強(qiáng)化市場引導(dǎo)和規(guī)范入市成本管理，以實(shí)現(xiàn)入市總價(jià)值的客觀合理性，并在此基礎(chǔ)上從3個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化：一是堅(jiān)持“一高一低”的分配格局，保障農(nóng)民集體的產(chǎn)權(quán)收益；二是堅(jiān)持可操作性原則，動(dòng)態(tài)對(duì)標(biāo)出讓模式，保障兩種模式下收益分配的大體平衡，進(jìn)而由各地根據(jù)實(shí)際情況確定具體分配比例；三是以入市總價(jià)值扣除過程成本為收益分配基數(shù)，優(yōu)先保障農(nóng)民集體收益。

本研究利用廣西北流市的入市試點(diǎn)數(shù)據(jù)，從不同層面(不同區(qū)位、典型案例)對(duì)比入市和出讓的土地收益分配，探討集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配這一廣受關(guān)注的問題，研究結(jié)論進(jìn)一步佐證了我國入市改革成果，也為完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配提供了有益參考。