陳基平，沈揚(yáng)揚(yáng)

(北京師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院/經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院，北京 100875)

一、引言

中國(guó)的減貧成績(jī)得到了世界的廣泛認(rèn)可，聯(lián)合國(guó)《千年發(fā)展目標(biāo)2015年報(bào)告》指出，中國(guó)農(nóng)村貧困人口的大幅下降對(duì)全球減貧的貢獻(xiàn)率超過了70%。2020年我國(guó)全面消除絕對(duì)貧困，但這并不意味著貧困的終結(jié)。黨的十九屆四中全會(huì)首次提出，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制。這意味著2020年消除了絕對(duì)貧困之后，脫貧攻堅(jiān)的重心將轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困。

黨的十九大報(bào)告指出，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)穩(wěn)步解決了十幾億人的溫飽問題，但人民對(duì)美好生活的向往日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全和環(huán)境等方面的要求也日益增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新階段，貧困的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了顯著變化，對(duì)貧困概念的理解也應(yīng)隨之改變[1]。2020是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的收官之年，也是定義“后小康”社會(huì)的起點(diǎn)，以滿足“溫飽”問題、解決絕對(duì)貧困為主的時(shí)代已經(jīng)過去，而追求更高物質(zhì)生活標(biāo)準(zhǔn)，重視社會(huì)發(fā)展充分、發(fā)展公平的相對(duì)貧困將成為“后小康”時(shí)代關(guān)注的重要對(duì)象。

面向2020年的減貧新時(shí)代，重新梳理貧困的基本概念，區(qū)分絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困的本質(zhì)區(qū)別，認(rèn)識(shí)我國(guó)現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)橫向、縱向水平，比較絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困人群的結(jié)構(gòu)特征，不僅對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定具有重要意義，而且對(duì)后2020建立緩解相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制也有啟發(fā)作用。2020后，絕對(duì)貧困完全消除并不意味著貧困的終結(jié)，此刻更應(yīng)對(duì)貧困概念追本溯源，打破僅從絕對(duì)意義認(rèn)識(shí)貧困的傳統(tǒng)觀念，從貧困本質(zhì)的生存和發(fā)展要素出發(fā)重塑完整的貧困概念。重塑貧困概念，實(shí)現(xiàn)由關(guān)注生存需求的絕對(duì)貧困向關(guān)注發(fā)展需求的相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變，對(duì)我國(guó)未來解決發(fā)展不平衡不充分問題具有重要的政策意義，對(duì)監(jiān)測(cè)我國(guó)低收入人群發(fā)展問題，實(shí)現(xiàn)我國(guó)貧困標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際接軌也具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

本文擬通過以下幾個(gè)部分探討上述問題：第二部分，梳理有關(guān)貧困概念、貧困標(biāo)準(zhǔn)，與我國(guó)2020后貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定討論的文獻(xiàn)；第三部分，比較我國(guó)現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)的縱向與橫向位置；第四部分，討論農(nóng)村相對(duì)貧困人群的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)；第五部分，討論后2020相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的政策與現(xiàn)實(shí)意義；第六部分，提出后2020相對(duì)貧困治理的機(jī)制建構(gòu)與政策設(shè)計(jì)。

二、貧困概念、貧困標(biāo)準(zhǔn)與我國(guó)相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的討論

(一)重塑貧困：認(rèn)識(shí)貧困的相對(duì)屬性

對(duì)貧困的理解方式不同，關(guān)注的貧困類型也就具有明顯差異。例如，有根據(jù)物質(zhì)與精神分類的物質(zhì)貧困和精神貧困，有根據(jù)客觀與主觀劃分的客觀貧困和主觀貧困，還有討論最多的根據(jù)絕對(duì)和相對(duì)程度劃分的絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困?？偟膩碚f，貧困經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于貧困概念的理解形成了兩種主流分析方法：一種是基于福祉主義出發(fā)的福利方法；另一種是基于能力維度出發(fā)的能力方法[2]。

用福利方法理解貧困，貧困體現(xiàn)為福利或福祉上的不足(經(jīng)濟(jì)學(xué)上的效用水平)，衡量個(gè)體的貧困狀態(tài)主要考查個(gè)體的福利狀況。在現(xiàn)實(shí)情況中，多數(shù)國(guó)家都采用收入或者消費(fèi)作為個(gè)體的福利指標(biāo)，福祉貧困最后多體現(xiàn)為收入或消費(fèi)水平的不足[3]。用能力方法理解貧困，可行能力欠缺是導(dǎo)致貧困的最終原因，因此貧困主要體現(xiàn)為可行能力的不足[3]。在能力方法中，最常見的就是牛津大學(xué)OPHI研究院提出的多維貧困概念。多維貧困從個(gè)人的教育、健康、住房以及生存環(huán)境的富裕程度來反映個(gè)人的發(fā)展能力，確定個(gè)體是否處于貧困[4-5]。然而，無(wú)論是福利方法還是能力方法，兩者對(duì)貧困概念的本質(zhì)設(shè)定都具有“相對(duì)”的屬性。從福利方法來看，個(gè)體福利(效用函數(shù))不僅取決于個(gè)體指標(biāo)(例如收入)，還受到其他指標(biāo)的影響[6]。由于相對(duì)收入也會(huì)影響個(gè)體的福利狀況，因此傳統(tǒng)的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)固定在一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的人均收入均值或者中位數(shù)的一定比例上，通過這種方法可以確保貧困人口不被社會(huì)發(fā)展所排斥。這種方法的含義就在于體現(xiàn)福利函數(shù)所包含的“相對(duì)屬性”。從能力方法來看，個(gè)體是否貧困不僅取決于個(gè)體維持基本生存的能力，而且還取決于個(gè)體融入社會(huì)的能力，個(gè)體是否受到了社會(huì)排斥。因此，多維貧困指標(biāo)體系除了包含吃穿住等可行能力，往往還會(huì)加入不被社會(huì)排斥的可行能力，而且隨著社會(huì)發(fā)展程度的提高，這種不被社會(huì)排斥的可行能力要求就越高，相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)線也被認(rèn)為是個(gè)體融入社會(huì)所需的最低成本[7]。

綜上可見，追溯貧困概念的本質(zhì)，從主流貧困經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論出發(fā)，無(wú)論是哪一種方法都認(rèn)為貧困并不是完全絕對(duì)的，貧困本身就具有相對(duì)的屬性。尤其需要注意的是，這種相對(duì)屬性體現(xiàn)了個(gè)體不僅從個(gè)體的生存需求，而且從個(gè)體的社會(huì)需求(或者發(fā)展需求)來認(rèn)識(shí)貧困，認(rèn)識(shí)自己的福利與能力。然而，盡管貧困經(jīng)濟(jì)學(xué)都認(rèn)為貧困具有相對(duì)屬性，但是在國(guó)際實(shí)踐上，使用絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家都廣泛存在，相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的定位和適用也存在廣泛的爭(zhēng)論。

(二)國(guó)際比較：不同貧困標(biāo)準(zhǔn)的定位與適用

從國(guó)際實(shí)踐來看，低收入國(guó)家都更傾向于使用絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，而高收入國(guó)家都更傾向于使用相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。這種貧困標(biāo)準(zhǔn)使用的差異源于不同國(guó)家所處的發(fā)展階段、貧困標(biāo)準(zhǔn)的定位對(duì)象存在明顯差異[8]。

在低收入國(guó)家中，物質(zhì)貧困、饑餓和營(yíng)養(yǎng)不良還廣泛存在，因此使用絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)是為了針對(duì)性地扶持這一部分極端貧困群體。而且在整體收入水平偏低的社會(huì)，使用傳統(tǒng)的以中位數(shù)、百分比來定義的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，將會(huì)得到一個(gè)較低的貧困發(fā)生率，掩蓋了“普遍貧窮”的事實(shí)[9]。在高收入國(guó)家中，饑餓和營(yíng)養(yǎng)不良的現(xiàn)象幾乎不再存在，但是一些個(gè)體在社會(huì)中缺乏基本的生存技能和教育機(jī)會(huì)，或者受社會(huì)歧視而不能自由地參與社會(huì)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從而被邊緣化，在整個(gè)社會(huì)中處于一種被“相對(duì)剝奪”和受到社會(huì)排斥的狀態(tài)。湯森[10]認(rèn)為他們也應(yīng)該被認(rèn)定為貧困。湯森的理論引起了巨大的反響，英國(guó)也于1979年廢除了以前“購(gòu)物籃子”的絕對(duì)貧困概念而轉(zhuǎn)而采用相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，還專門成立了“社會(huì)排斥局”[8]。然而，湯森關(guān)于相對(duì)貧困的論斷受到了阿瑪?shù)賮啞ど瓕?duì)相對(duì)貧困缺乏絕對(duì)內(nèi)核的質(zhì)疑，森認(rèn)為貧困應(yīng)該具有一個(gè)絕對(duì)內(nèi)核，個(gè)體不能因?yàn)橹車硕继幱谪毨Ь捅荒J(rèn)為不處于貧困當(dāng)中[9]。湯森[11]在答復(fù)森的質(zhì)疑中指出，關(guān)注貧窮、饑餓和營(yíng)養(yǎng)不良的絕對(duì)貧困只廣泛存在于第三世界國(guó)家，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，在饑餓和營(yíng)養(yǎng)不良現(xiàn)象不再存在的社會(huì)，關(guān)于貧困的關(guān)注點(diǎn)應(yīng)該轉(zhuǎn)向社會(huì)排斥。

顯然，相對(duì)貧困并不適用于第三世界國(guó)家的低收入經(jīng)濟(jì)，因?yàn)樨毟F與饑餓尚且沒有得到解決，自然不能直接跨過消除絕對(duì)貧困關(guān)注的饑餓與營(yíng)養(yǎng)不良，而直接關(guān)注社會(huì)排斥與社會(huì)融入；但是，一旦危及生存的絕對(duì)貧困得到了解決，關(guān)注發(fā)展需求的相對(duì)貧困就應(yīng)該引起重視。因此，一般來看，發(fā)展中國(guó)家主要采用絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體多采用相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。然而，即便是在發(fā)展中國(guó)家，貧困標(biāo)準(zhǔn)也并非一成不變。Ravallion[12]通過購(gòu)買力平價(jià)平減了各國(guó)的購(gòu)買力差異，比較了88個(gè)發(fā)展中國(guó)家的國(guó)家貧困線，發(fā)現(xiàn)人均消費(fèi)水平越高的國(guó)家，貧困線也越高。這意味著即便是在發(fā)展中國(guó)家，貧困也并不是一個(gè)完全絕對(duì)的概念，發(fā)展中國(guó)家所處的發(fā)展階段不同，絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)也存在明顯差異。

隨著全球減貧事業(yè)的進(jìn)一步推進(jìn)，新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁增長(zhǎng)，絕對(duì)貧困將會(huì)逐步退出歷史舞臺(tái)，而相對(duì)貧困將會(huì)受到越來越多的重視。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在消除社會(huì)的絕對(duì)貧困問題后，都紛紛使用相對(duì)意義的貧困標(biāo)準(zhǔn)，或者展開相對(duì)貧困人口的統(tǒng)計(jì)工作，從關(guān)注個(gè)人的生存需求向關(guān)注個(gè)人的發(fā)展需求與發(fā)展能力轉(zhuǎn)變[13]。2020年消除了絕對(duì)貧困之后，我國(guó)同樣面臨著繼續(xù)沿用絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，還是轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的選擇。但目前關(guān)于我國(guó)2020后是否使用相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，仍存在較大的爭(zhēng)議。

(三)關(guān)于我國(guó)后2020貧困標(biāo)準(zhǔn)的討論

我國(guó)長(zhǎng)期沿用的是絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，但是對(duì)相對(duì)貧困問題較早就有大量文獻(xiàn)進(jìn)行了討論。盡管所得結(jié)論表明我國(guó)相對(duì)貧困問題日趨嚴(yán)重，但是因?yàn)榻^對(duì)貧困尚未消除，相對(duì)貧困問題一直以來也就沒有得到足夠的重視[14-15]。最新數(shù)據(jù)測(cè)算發(fā)現(xiàn)，以全國(guó)人均收入中位數(shù)的40%為相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)農(nóng)村的相對(duì)貧困發(fā)生率為11.0%，而全國(guó)的相對(duì)貧困人口中有八成以上都在農(nóng)村[16]。這再次將我國(guó)的相對(duì)貧困問題暴露出來，2020年消除了絕對(duì)貧困之后，農(nóng)村是否要采用相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)？

近年來，學(xué)者們關(guān)于2020后貧困標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定展開了熱烈的討論。其中，一類觀點(diǎn)認(rèn)為，后2020不應(yīng)該采用相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。例如，汪三貴和曾小溪[17]認(rèn)為2020后使用相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)可能很難體現(xiàn)扶貧成效，但是貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定也應(yīng)該根據(jù)人的基本需求變化而變化；汪晨等[18]認(rèn)為我國(guó)使用相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)會(huì)造成較大的財(cái)政支出缺口，當(dāng)下使用相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)還為時(shí)過早。另一類觀點(diǎn)認(rèn)為，2020后應(yīng)該采用相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。例如，沈揚(yáng)揚(yáng)和李實(shí)[16]認(rèn)為隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，貧困標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該順勢(shì)調(diào)整，后2020應(yīng)該分城鄉(xiāng)設(shè)定貧困標(biāo)準(zhǔn)，先以40%收入中位數(shù)作為相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)起點(diǎn)，以后每隔一定時(shí)間上調(diào)這個(gè)比例，并逐步和國(guó)際相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)接軌；孫久文和夏添[19]也持有同樣觀點(diǎn)。還有一些其他觀點(diǎn)。例如，王小林和馮賀霞[13]認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)只解決了經(jīng)濟(jì)維度的“貧”，并沒有解決社會(huì)維度的“困”，建議后2020采取多維的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)；張琦和孔梅[20]則認(rèn)為，脫貧攻堅(jiān)仍然存在一些薄弱環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)尚不牢固，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)之后，“十四五”時(shí)期的首要任務(wù)是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，因此鞏固拓展期應(yīng)該參考相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，但是重點(diǎn)考慮絕對(duì)貧困時(shí)期的邊緣貧困人口，為開啟治理相對(duì)貧困奠定基礎(chǔ)。

總的來說，關(guān)于我國(guó)2020后是否采用相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)沒有統(tǒng)一答案。尤其值得注意的是，上述關(guān)于2020后是否選擇相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的討論多是從貧困標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)實(shí)適用性角度來考慮問題的，少有研究從貧困的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵出發(fā)分析后2020轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的理由和原因，缺乏通過對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的系統(tǒng)比較來考察我國(guó)現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)的縱向與橫向位置，還缺乏對(duì)我國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困人口特點(diǎn)差異的一個(gè)比較。因此，后2020為什么要從絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，為什么要提高貧困標(biāo)準(zhǔn)？使用絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)和相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別的貧困人口特點(diǎn)有什么不同？對(duì)這些問題都亟待系統(tǒng)的答復(fù)和數(shù)據(jù)上的佐證。

綜上可見，貧困標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該隨社會(huì)的發(fā)展階段不同而相應(yīng)變化，在消除導(dǎo)致饑餓、營(yíng)養(yǎng)不良的絕對(duì)貧困之后，社會(huì)中存在的發(fā)展機(jī)會(huì)缺失，受到社會(huì)排斥的“相對(duì)剝奪”應(yīng)該得到足夠的重視。我國(guó)長(zhǎng)期以來沿用絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，忽視了社會(huì)中存在的相對(duì)貧困問題，尤其是農(nóng)村社會(huì)雖然物質(zhì)上逐漸豐裕，但是和城市的生活水平、發(fā)展機(jī)會(huì)差距越來越大，農(nóng)村的相對(duì)貧困問題一直沒有得到和絕對(duì)貧困同樣的重視。隨著我國(guó)2020年消除了絕對(duì)貧困之后，關(guān)于2020后農(nóng)村是否采用相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)展開了熱烈討論，但是目前并沒有討論出一個(gè)統(tǒng)一答案。為此，本文基于已有文獻(xiàn)對(duì)我國(guó)農(nóng)村相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的討論，縱向與橫向考察現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，測(cè)算我國(guó)農(nóng)村相對(duì)貧困的變動(dòng)趨勢(shì)與結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，針對(duì)上述討論論證我國(guó)后2020向相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變的政策意義與現(xiàn)實(shí)意義，并提出緩解我國(guó)農(nóng)村相對(duì)貧困的政策建議。

三、現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)的縱向與橫向比較

(一)我國(guó)貧困標(biāo)準(zhǔn)的縱向比較

從2010年到2019年，我國(guó)農(nóng)村人均可支配收入從6000元左右提高到16000元左右，農(nóng)民生活水平得到了大幅提高，農(nóng)村貧困發(fā)生率從17.2%迅速下降到0.6%。然而，自2010年以來，農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)一直采取的是2010年不變價(jià)下的2300元/年，扣除農(nóng)村價(jià)格因素和貧困人群的食物消費(fèi)權(quán)重因素，農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)自2010年以來一直沒有發(fā)生過變化。如果不考慮價(jià)格因素，都以名義值計(jì)算，農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)線與農(nóng)村人均可支配收入的相對(duì)值從2010年的36.7%下降到2018年的20.1%(1)收入數(shù)據(jù)來源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)住戶調(diào)查統(tǒng)計(jì)年鑒》，貧困標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)來自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)的解釋，http://www.stats.gov.cn/tjzs/cjwtjd/201308/t20130829_74325.html。。這說明，2010年以來農(nóng)村貧困人口規(guī)模的大幅下降不僅與農(nóng)村收入的明顯提高有關(guān)，還與貧困標(biāo)準(zhǔn)線一直沒有發(fā)生變動(dòng)、采取完全的絕對(duì)概念有關(guān)。在貧困絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)不變化的情況下，人均收入的提高大概率都會(huì)導(dǎo)致貧困發(fā)生率下降。這為我國(guó)貧困狀況評(píng)估提出一個(gè)新的問題：貧困標(biāo)準(zhǔn)是否應(yīng)該隨收入或生活水平的提高而提高？

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)生活水平的提高并不必然提高貧困標(biāo)準(zhǔn)，這也是我國(guó)自2010年采取一個(gè)不變的貧困標(biāo)準(zhǔn)的原因。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的向前發(fā)展和生活水平的普遍提高，基本生活需求的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該逐步提高。二者雖然不是1∶1的關(guān)系，但是基于生活標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況而逐步調(diào)整[21]。其實(shí)，向前回溯，我國(guó)自改革開放以來貧困標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)社會(huì)發(fā)展情況已經(jīng)經(jīng)歷了兩次大的調(diào)整：2008年將農(nóng)村基本食物支出比重從1978年設(shè)定的85.0%下調(diào)到65.0%，實(shí)現(xiàn)了絕對(duì)意義上的貧困標(biāo)準(zhǔn)的第一次調(diào)整。2010年，根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》，脫貧標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步拓寬涵蓋了“兩不愁、三保障”等因素，在滿足穩(wěn)定溫飽的情形下，進(jìn)一步提高了貧困標(biāo)準(zhǔn)；根據(jù)鮮祖德等[22]的計(jì)算，2014年貧困標(biāo)準(zhǔn)中食物比重進(jìn)一步下降到53.5%。兩次調(diào)整都是以降低貧困標(biāo)準(zhǔn)中食物支出比重、提高非食物比重來實(shí)現(xiàn)貧困標(biāo)準(zhǔn)的提高，其背后的邏輯是隨著社會(huì)生活水平的提高，食物支出的比重(恩格爾系數(shù))會(huì)逐漸下降，而滿足最低生存需求的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該納入更多的非食物支出部分。由此可見，我國(guó)雖然長(zhǎng)期沿用絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，但是我國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)并非一個(gè)絕對(duì)意義上的貧困標(biāo)準(zhǔn)線，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)貧困標(biāo)準(zhǔn)也經(jīng)過了幾次大的上調(diào)。那么后2020，我國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)是繼續(xù)沿用“老辦法”來提高絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，還是采用“新辦法”更換為相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)？縱向比較來看，無(wú)論采用哪一種辦法，2020后貧困標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)該相應(yīng)提高，問題是貧困標(biāo)準(zhǔn)提高的“相對(duì)程度”應(yīng)該是多大？我們通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和貧困標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)系的橫向國(guó)際比較來說明這個(gè)問題。

(二)我國(guó)貧困標(biāo)準(zhǔn)的橫向比較

從橫向的國(guó)際比較來看，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，以購(gòu)買力平價(jià)衡量的收入貧困標(biāo)準(zhǔn)(無(wú)論絕對(duì)貧困，還是相對(duì)貧困)也會(huì)隨之提高，盡管這個(gè)貧困標(biāo)準(zhǔn)與收入增長(zhǎng)的彈性小于1，但是除了世界上的極端貧困國(guó)家，這個(gè)彈性在其他國(guó)家都是明顯大于0的[21]。Ravallion[21]和Jolliffe[23]比較了全球各國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果都發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的國(guó)家，貧困標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)更高。葉興慶和殷浩棟[24]發(fā)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困線自2010年以來就已經(jīng)略高于世界銀行的極端貧困線。鮮祖德等[22]也認(rèn)為，以購(gòu)買力平價(jià)計(jì)算，消除城鄉(xiāng)之間30%的價(jià)格差異，2011年我國(guó)農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)相當(dāng)于2.3美元/天，超過了世界銀行公布的1.9美元/天的國(guó)際貧困線。然而值得注意的是，世界銀行公布的1.9美元/天的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)是世界上收入最低的15個(gè)國(guó)家貧困線的均值，因此這是考慮全球極端貧困人口設(shè)定的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。汪三貴和曾小溪[17]認(rèn)為后2020新貧困線標(biāo)準(zhǔn)不僅要高于世界銀行的1.9美元/天的標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)該超過3.2美元/天的中度貧困線，因?yàn)橹卸蓉毨Ь€是發(fā)展中國(guó)家的平均標(biāo)準(zhǔn)。

如果從不同的發(fā)展水平對(duì)應(yīng)的貧困標(biāo)準(zhǔn)來看，我國(guó)現(xiàn)行的貧困標(biāo)準(zhǔn)在相應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的經(jīng)濟(jì)體中確實(shí)是一個(gè)較低的標(biāo)準(zhǔn)。2019年，我國(guó)人均國(guó)民總收入為10410美元，遠(yuǎn)高于中等收入國(guó)家的平均水平，是一個(gè)中等偏上收入的國(guó)家。然而，從世界各國(guó)來看，我國(guó)目前采用的貧困標(biāo)準(zhǔn)與低收入國(guó)家的貧困標(biāo)準(zhǔn)最為接近，低于中低收入國(guó)家3.2美元/天的貧困標(biāo)準(zhǔn)，低于中高收入國(guó)家的5.5美元/天的貧困標(biāo)準(zhǔn)，更不用說與高收入國(guó)家貧困標(biāo)準(zhǔn)的差距了。目前來看，我國(guó)現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)處于國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)線的25%～50%行列，僅相當(dāng)于中低收入國(guó)家貧困標(biāo)準(zhǔn)線的72%，中高收入國(guó)家的42%，高收入國(guó)家的11%(表1)。

表1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與貧困標(biāo)準(zhǔn)的比較

數(shù)據(jù)來源：Jolliffe和 Prydz(2016)，其中絕對(duì)分類指標(biāo)是世界銀行根據(jù)人均國(guó)民收入分類定義的四類國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，相對(duì)分類指標(biāo)是作者搜集各國(guó)貧困線依據(jù)分位區(qū)間劃分的標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)貧困標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)鮮祖德等(2016)計(jì)算的2.3美元/天。

無(wú)論從縱向變化，還是從橫向的國(guó)際比較來看，我國(guó)現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)較低是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。然而，我們應(yīng)該注意到，貧困標(biāo)準(zhǔn)過低并不能成為提高貧困標(biāo)準(zhǔn)的充分條件，貧困標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立與變更需要理解貧困標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵?，F(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為以2010年不變價(jià)計(jì)算的2300元/年，其背后的邏輯在于：第一，從國(guó)內(nèi)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r出發(fā)，考慮“吃飽、穿暖”的溫飽前提下，進(jìn)一步滿足“兩不愁、三保障”的基本生活需要。第二，從世界貧困標(biāo)準(zhǔn)來看，與世界銀行公布的1.9美元/天相對(duì)應(yīng)。由此可見，現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)在邏輯重視的主要是絕對(duì)貧困中的“極端貧困”，也就是日常所說的“赤貧”現(xiàn)象；現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)過低主要是因?yàn)樗龀謱?duì)象的主體是“赤貧群體”，是為了全面解決溫飽問題設(shè)定的目標(biāo)線。從這個(gè)角度講，現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)注對(duì)象與我國(guó)在2020年全面建成小康社會(huì)，解決人民溫飽問題的目標(biāo)是相適應(yīng)的。后2020時(shí)代，在全面建成小康社會(huì)之后，我國(guó)將開啟實(shí)現(xiàn)共同富裕這一“第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)”的新征程，無(wú)論是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段還是從縮小發(fā)展差距的角度出發(fā)，2020后貧困的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了變化，考慮更多低收入人群的同步發(fā)展，建立緩解相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制應(yīng)該是后2020減貧時(shí)代的新內(nèi)容。

四、我國(guó)農(nóng)村相對(duì)貧困的變動(dòng)趨勢(shì)與現(xiàn)狀特點(diǎn)

按照現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)我國(guó)農(nóng)村極端貧困將得到全面消除，可是極端貧困的消除并不意味著貧困的終結(jié)。雖然以人均GDP或者人均國(guó)民收入衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，我國(guó)即將進(jìn)入高收入國(guó)家，但從人均可支配收入來看，我國(guó)農(nóng)村仍然存在數(shù)量龐大的低收入人群，這一人群雖然擺脫了絕對(duì)貧困，但貧困脆弱性強(qiáng)，收入持續(xù)增長(zhǎng)乏力，成為我國(guó)農(nóng)村嚴(yán)峻的相對(duì)貧困問題。本部分利用國(guó)際上通用的相對(duì)比例方法測(cè)算我國(guó)農(nóng)村相對(duì)貧困的變動(dòng)趨勢(shì)及現(xiàn)狀特點(diǎn)，并與我國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)進(jìn)行比較，考察兩種貧困類型下的“變”與“不變”。

(一)相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)選取

世界上的發(fā)達(dá)國(guó)家主要采用相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，例如歐盟標(biāo)準(zhǔn)和OECD國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。由于這些發(fā)達(dá)國(guó)家收入差距較小，因此固定比例設(shè)定為人均收入中位數(shù)的50%或者60%等較高的比例。但采取同樣的標(biāo)準(zhǔn)“接軌”國(guó)際并不適用于我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，而且考慮到我國(guó)目前較大的收入差距，即便識(shí)別出更多的貧困人口也缺乏足夠的財(cái)政資金進(jìn)行幫扶。因此沈揚(yáng)揚(yáng)和李實(shí)[16]建議以人均可支配收入中位數(shù)的40%為相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，之后隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步提升而逐步調(diào)高比例。下文也采取以農(nóng)村40%收入中位數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)為主要的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，人均可支配收入低于整個(gè)農(nóng)村社會(huì)人均收入40%的被稱為相對(duì)貧困人口。

(二)農(nóng)村相對(duì)貧困規(guī)模的趨勢(shì)演變

與以絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量我國(guó)貧困發(fā)生率的變化情況不同，如果以相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，近20年來我國(guó)農(nóng)村的相對(duì)貧困發(fā)生率呈波動(dòng)上升的趨勢(shì)(圖1)。2018年，以O(shè)ECD的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)(中位數(shù)的60%)衡量，我國(guó)農(nóng)村的相對(duì)貧困發(fā)生率為24.8%；以歐盟標(biāo)準(zhǔn)(中位數(shù)的50%)衡量，貧困發(fā)生率為20.0%；即便以較低的40%收入中位數(shù)標(biāo)準(zhǔn)衡量，農(nóng)村的相對(duì)貧困發(fā)生率也達(dá)到了16.2%，和我國(guó)2010年利用絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量的貧困規(guī)模差不多(17.2%)。值得注意的是，和絕對(duì)貧困不同，收入增長(zhǎng)并不必然導(dǎo)致相對(duì)貧困發(fā)生率的下降，因此16.2%的相對(duì)貧困規(guī)模和17.2%的絕對(duì)貧困規(guī)模對(duì)于政策扶貧來講不能相提并論。實(shí)際上，相對(duì)貧困的降低要比絕對(duì)貧困的降低困難得多，相對(duì)貧困的降低不僅要求貧困人口收入的增長(zhǎng)，而且要求收入分配趨于公平。考慮到對(duì)于我國(guó)長(zhǎng)期保持高位的收入差距，緩解相對(duì)貧困將是一個(gè)長(zhǎng)期過程。如果利用微觀數(shù)據(jù)測(cè)算，我國(guó)農(nóng)村的相對(duì)貧困發(fā)生率也在逐漸上升。從全國(guó)來看，以40%全國(guó)收入中位數(shù)作為相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)家庭收入調(diào)查CHIP1995年、2002年、2013年和2018年的微觀數(shù)據(jù)測(cè)算結(jié)果顯示，從1995年到2018年，全國(guó)相對(duì)貧困人口中農(nóng)村人口一直占據(jù)絕大部分，2018年超過80%的相對(duì)貧困人口是農(nóng)村居民(2)限于篇幅，沒有在正文中再次報(bào)告利用微觀數(shù)據(jù)測(cè)算的農(nóng)村貧困發(fā)生率變化趨勢(shì)，感興趣的讀者可以向作者索取。。

圖1 農(nóng)村相對(duì)貧困發(fā)生率變化

(三)農(nóng)村相對(duì)貧困人口分布與結(jié)構(gòu)特征

利用最新一輪的中國(guó)家庭收入調(diào)查CHIP2018的微觀數(shù)據(jù)計(jì)算，我國(guó)農(nóng)村相對(duì)貧困和絕對(duì)貧困的地區(qū)特點(diǎn)十分相似：農(nóng)村相對(duì)貧困人口主要集中在西部地區(qū)，西部地區(qū)的相對(duì)貧困人口超過農(nóng)村貧困人口的50%；但是從樣本來看，西部農(nóng)村人口分布只有不到1/3，說明西部地區(qū)的農(nóng)村相對(duì)貧困發(fā)生率較高。的確，從東中西的貧困發(fā)生率對(duì)比來看，如果以40%收入中位數(shù)為相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，西部地區(qū)的相對(duì)貧困發(fā)生率高達(dá)18.8%，而中部只有9.8%，東部只有7.5%。可見農(nóng)村相對(duì)貧困人口主要集中在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)(表2)。

表2 農(nóng)村相對(duì)貧困與絕對(duì)貧困的地區(qū)發(fā)生率及分布

農(nóng)村相對(duì)貧困人口和絕對(duì)貧困人口的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)也極為相似，表現(xiàn)為與非貧困人口存在較大的教育差距、勞動(dòng)能力差距、健康水平差距和撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)差距。教育方面，相對(duì)貧困人口小學(xué)及以下比例高于非貧困人口，高中及以上人口比例低于非貧困人口。年齡方面，相對(duì)貧困人口未成年人和老人偏多。反映在家庭的撫養(yǎng)系數(shù)上，相對(duì)貧困人口中平均每個(gè)家庭勞動(dòng)力要撫養(yǎng)0.51～0.57個(gè)單位人口，而非貧困人口只需要撫養(yǎng)0.47個(gè)單位人口。另外，相對(duì)貧困人口無(wú)論是主觀的自評(píng)健康狀況，還是客觀的身體殘疾情況都顯示，相對(duì)貧困人口的健康狀況不如非貧困人口。最后，醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的參與狀況沒有明顯差異，這可能是因?yàn)榻陙磙r(nóng)村“新農(nóng)合”和“新農(nóng)保”的普遍覆蓋所帶來的無(wú)差異性(表3)。

表3 農(nóng)村相對(duì)貧困人口的結(jié)構(gòu)特征

綜上可見，相對(duì)貧困人口的結(jié)構(gòu)特征和絕對(duì)貧困人口并無(wú)不同，教育程度低、勞動(dòng)能力缺乏、健康狀況較差和家庭撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)較重仍是他們的顯著特點(diǎn)。與絕對(duì)貧困相比較，相對(duì)貧困的人群特點(diǎn)沒有發(fā)生變化，但是相對(duì)貧困人口的規(guī)模和變化趨勢(shì)卻和絕對(duì)貧困人口明顯不同。相對(duì)貧困人口規(guī)?；鶖?shù)大，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不能直接“消除”相對(duì)貧困，經(jīng)濟(jì)的平衡增長(zhǎng)才能逐步緩解相對(duì)貧困，這意味著2020后，解決相對(duì)貧困問題將是一項(xiàng)艱巨任務(wù)。盡管任務(wù)艱巨，但是當(dāng)下作為“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)交匯時(shí)期的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，更應(yīng)該迎難而上，加快農(nóng)村絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)向相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變，監(jiān)測(cè)與重視農(nóng)村低收入人群的同步發(fā)展，這對(duì)縮小我國(guó)城鄉(xiāng)生活水平差距、在“第二個(gè)一百年”實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

五、我國(guó)農(nóng)村向相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變的重要意義

(一)政策意義

盡管我國(guó)已經(jīng)連續(xù)多年采用絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，但是從理論上來講，個(gè)體和社會(huì)對(duì)貧困的理解都不是只局限于“絕對(duì)”的概念，貧困的概念和定義本身就是一個(gè)“絕對(duì)+相對(duì)”的綜合物。無(wú)論是基于福利主義還是基于能力主義理解貧困，對(duì)貧困最初的定義中都包含了個(gè)人需求和發(fā)展需求的因素。對(duì)我國(guó)來說，長(zhǎng)期沿用絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，從政策來講是將關(guān)注重心放在了極端赤貧群體上，幫助他們解決溫飽問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，極端貧困已經(jīng)消滅殆盡，雖然個(gè)人的生存需求已經(jīng)得到了滿足，但個(gè)人的發(fā)展需求卻長(zhǎng)期被忽視了。

尤其是，隨著我國(guó)收入差距的持續(xù)擴(kuò)大，收入分配不公、社會(huì)分化的問題越來越突出，大眾對(duì)貧困的理解已經(jīng)從“絕對(duì)貧困”潛移默化地向“相對(duì)”貧困轉(zhuǎn)化了，甚至對(duì)貧困的理解出現(xiàn)了主觀上的認(rèn)知。一些研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)未帶來主觀獲得感、幸福感、滿足感的提高，貧富差距的拉大反而造成了社會(huì)價(jià)值觀缺失、不滿情緒滋生等不穩(wěn)定因素。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展讓貧困的外延擴(kuò)大了，收入水平的普遍提高也加快了絕對(duì)貧困退出歷史舞臺(tái)的步伐。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的前提下，貧困的關(guān)注對(duì)象不應(yīng)再局限于“赤貧”群體，而應(yīng)該重視低收入群體的發(fā)展問題、收入持續(xù)增長(zhǎng)的問題，乃至整個(gè)社會(huì)的收入分配問題，這對(duì)社會(huì)的同步發(fā)展與和諧穩(wěn)定都具有重要意義，而這些其實(shí)都是相對(duì)貧困關(guān)注的核心問題。

對(duì)我國(guó)來說，雖然目前我們已經(jīng)完成了消除絕對(duì)貧困的目標(biāo)，但是長(zhǎng)期以來卻一直忽視相對(duì)貧困，因此現(xiàn)在要對(duì)貧困的相對(duì)內(nèi)核加以重視，要重新認(rèn)識(shí)與完善貧困的概念。2020后向相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變，是滿足生存需求后，進(jìn)一步滿足發(fā)展需求，從政策意義講，是從解決溫飽問題向解決發(fā)展不平衡不充分問題的轉(zhuǎn)變。

(二)現(xiàn)實(shí)意義

從全球的貧困標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家發(fā)展水平來看，貧困標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度存在正相關(guān)關(guān)系(欠發(fā)達(dá)時(shí)期平緩，發(fā)達(dá)時(shí)期彈性較強(qiáng))；但是從2010年到2019年，我國(guó)從一個(gè)中等收入國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)中高收入國(guó)家，貧困標(biāo)準(zhǔn)卻沒有發(fā)生變化。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的持續(xù)提高，貧困標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該相應(yīng)有所提高。從貧困標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際比較來看，我國(guó)作為一個(gè)中高收入國(guó)家，貧困標(biāo)準(zhǔn)卻和世界上收入最低的15個(gè)國(guó)家貧困標(biāo)準(zhǔn)平均值差不多；和其他同等發(fā)展水平的國(guó)家相比，貧困標(biāo)準(zhǔn)太低。

從數(shù)據(jù)來看，我國(guó)農(nóng)村的相對(duì)貧困現(xiàn)狀不容小覷。盡管農(nóng)村絕對(duì)貧困發(fā)生率不斷下降，但是相對(duì)貧困發(fā)生率卻在不斷上升，而且農(nóng)村的相對(duì)貧困人口在教育程度、勞動(dòng)能力、健康狀況方面都處于劣勢(shì)，家庭撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)也較重，這些特點(diǎn)和農(nóng)村的絕對(duì)貧困人口特點(diǎn)沒有明顯的區(qū)別。需要清楚地認(rèn)識(shí)到，全國(guó)相對(duì)貧困人口超過80%居住在農(nóng)村，而農(nóng)村的相對(duì)貧困發(fā)生率也高達(dá)11.0%左右，這反映了以相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)測(cè)度的低收入人口規(guī)模的龐大，也反映了后2020解決農(nóng)村低收入人口發(fā)展問題的艱巨程度。

總之，2020向相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。從貧困標(biāo)準(zhǔn)來看，增加一條相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，既能保持貧困標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度同步，也能基于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，提高已經(jīng)多年不變的貧困標(biāo)準(zhǔn)；從貧困監(jiān)測(cè)來看，建立相對(duì)貧困指標(biāo)監(jiān)測(cè)體系有助于與國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)接軌，有助于監(jiān)測(cè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“親貧”程度；從貧困瞄準(zhǔn)來看，這一轉(zhuǎn)變有助于監(jiān)測(cè)農(nóng)村低收入人口的收入增長(zhǎng)問題與我國(guó)的收入分配問題。

六、后2020我國(guó)相對(duì)貧困治理機(jī)制建構(gòu)與政策建議

(一)相對(duì)貧困治理機(jī)制建構(gòu)

1. 以將脫貧攻堅(jiān)主體納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為方向。2020后，在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)之后，不僅需要建立緩解相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，還要在國(guó)家層面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興兩者并不沖突，在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)過程中已經(jīng)形成的人力、物力以及腦力都應(yīng)該以新的形勢(shì)過渡到鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略中去統(tǒng)籌安排；脫貧攻堅(jiān)形成的一系列行之有效的政策、制度和工作體系也都應(yīng)移植到鄉(xiāng)村振興中，從而全面推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、人才、生態(tài)、文化、組織五個(gè)維度的全方位振興。

2. 以建構(gòu)多元相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)測(cè)、救助體系為思路。2020后我國(guó)向高收入國(guó)家行列又前進(jìn)了一步，現(xiàn)行農(nóng)村的貧困標(biāo)準(zhǔn)僅關(guān)注生存需求已經(jīng)不能反映當(dāng)前社會(huì)存在的發(fā)展不平衡不充分的主要矛盾。但是，一方面，我國(guó)消除絕對(duì)貧困過后仍需鞏固絕對(duì)貧困的脫貧成果，避免貧困人口返貧；另一方面，2020后我國(guó)面臨開啟相對(duì)貧困的新局面。從能力維度來看，2020前我國(guó)只解決了貧困的“貧”，并沒有解決貧困的“困”。因此，后2020貧困標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定具有多元性和多維性，這和我國(guó)當(dāng)下的發(fā)展階段和現(xiàn)狀有著密不可分的關(guān)系。新形勢(shì)下，應(yīng)該統(tǒng)籌考慮絕對(duì)貧困、相對(duì)貧困，乃至多維貧困人口，建構(gòu)多元的相對(duì)貧困指標(biāo)監(jiān)測(cè)體系，之后再逐步由絕對(duì)貧困救助體系過渡到相對(duì)貧困救助體系。

3. 以常態(tài)化推進(jìn)緩解相對(duì)貧困持久戰(zhàn)為工作機(jī)制。在以“超常規(guī)”治理機(jī)制取得全面消除農(nóng)村絕對(duì)貧困的巨大成就之后，后2020緩解相對(duì)貧困應(yīng)該實(shí)行“常態(tài)化”展開持久戰(zhàn)的工作機(jī)制。相對(duì)貧困終歸是一個(gè)發(fā)展差距問題，發(fā)展差距會(huì)長(zhǎng)期存在?！俺Ｒ?guī)”的治理機(jī)制對(duì)絕對(duì)貧困的消除具有明顯效果，但是相對(duì)貧困的消除是不可能一蹴而就的。2020后應(yīng)該以“常態(tài)化”的工作機(jī)制推進(jìn)相對(duì)貧困的緩解工作，做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備，通過逐步縮小我國(guó)城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距來逐步緩解我國(guó)的相對(duì)貧困問題。

4. 以關(guān)注欠發(fā)達(dá)、農(nóng)村地區(qū)貧困人口的發(fā)展為重心。無(wú)論是以絕對(duì)貧困還是以相對(duì)貧困為標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的貧困人口都主要分布在欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)。盡管在相對(duì)貧困的視野下，城鎮(zhèn)貧困也是一個(gè)不能忽視的問題，但是從整個(gè)國(guó)家同步發(fā)展的視野來看，欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)相對(duì)落后更多，發(fā)展程度更低，理應(yīng)得到更多的重視。欠發(fā)達(dá)地區(qū)不僅在收入和消費(fèi)等經(jīng)濟(jì)福利上，而且在公共服務(wù)、發(fā)展機(jī)會(huì)方面，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)地區(qū)，因此，即便是后2020轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困治理，仍然應(yīng)該以欠發(fā)達(dá)、農(nóng)村地區(qū)為重心。

5. 以扶持人的發(fā)展能力為根本目標(biāo)。無(wú)論是哪一種貧困，從長(zhǎng)期來看，導(dǎo)致貧困的根本原因在于可行能力的不足或多維發(fā)展環(huán)境的落后。因病致貧、因勞動(dòng)能力致貧、因?qū)W致貧等發(fā)展能力的缺失成為貧困人口脫離貧困陷阱的主要障礙。在相對(duì)貧困的研究視野中，更需要重視人的可持續(xù)發(fā)展能力，避免出現(xiàn)“消極養(yǎng)懶漢”，陷入“貧困陷阱”和貧困“代際傳遞”等現(xiàn)象。因此，只有重視人的發(fā)展，通過扶持人的發(fā)展能力激發(fā)貧困人口自身的內(nèi)生動(dòng)力，才能從根本上縮小發(fā)展差距，從而緩解相對(duì)貧困問題。

(二)相對(duì)貧困治理政策設(shè)計(jì)

1. 堅(jiān)持對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)實(shí)施傾斜的區(qū)域型政策。2020后仍然要堅(jiān)持中央扶貧資金向欠發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)傾斜，尤其是向貧困人口多的深度貧困地區(qū)傾斜。在人力、物力和腦力的支持上，均應(yīng)該優(yōu)先考慮這些深度貧困地區(qū)的發(fā)展問題，仍然扮演“雪中送炭”而不是“錦上添花”的角色，這是政府職能所決定的。當(dāng)然，解決貧困人口的發(fā)展問題并不一定要就地解決，對(duì)于一些實(shí)在缺乏資源、處于惡劣環(huán)境的貧困人口，可以通過轉(zhuǎn)移就業(yè)、易地扶貧搬遷等靈活方式幫助他們更好發(fā)展。

2. 進(jìn)一步開展針對(duì)貧困人口的產(chǎn)業(yè)就業(yè)政策。脫貧攻堅(jiān)過程培育的地方產(chǎn)業(yè)，開辦的本地工廠，2020后仍然應(yīng)該繼續(xù)扶持。這對(duì)穩(wěn)定貧困人口就業(yè)、增收，防止他們返貧具有重要意義。在操作層面，可以設(shè)置一個(gè)過渡期，對(duì)貧困人口超過一定比例的產(chǎn)業(yè)或工廠提供階梯型的補(bǔ)助；政府引導(dǎo)培育的產(chǎn)業(yè)園區(qū)要逐步降低對(duì)政府資金的依賴，最終交由市場(chǎng)運(yùn)行。同時(shí)，應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)貧困人口進(jìn)行“軟件”上的就業(yè)培訓(xùn)，提升他們自身的就業(yè)素質(zhì)，培育他們的發(fā)展能力，逐步縮小與非貧困人口的發(fā)展差距。

3. 推進(jìn)實(shí)施基本公共服務(wù)普惠政策的進(jìn)程。在相對(duì)貧困的視野下，發(fā)展平等、機(jī)會(huì)公平應(yīng)該是基本要求。由于我國(guó)在教育、醫(yī)療等公共服務(wù)方面存在機(jī)會(huì)不均等現(xiàn)象，人與人的發(fā)展差距明顯拉大；尤其是農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療、教育資源匱乏，造成城鄉(xiāng)公共服務(wù)存在巨大的差距，農(nóng)村的資源、技術(shù)和人才紛紛流到城市，從而進(jìn)一步拉大了我國(guó)的城鄉(xiāng)發(fā)展差距。這顯然不是城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)。因此，2020后為了緩解我國(guó)的相對(duì)貧困，縮小我國(guó)城鄉(xiāng)之間存在的發(fā)展差距，推進(jìn)基本公共服務(wù)普惠政策均等化、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化尤其重要。

4. 對(duì)特殊群體實(shí)行差異型救助政策。重視人的發(fā)展是相對(duì)貧困治理的重心。具有勞動(dòng)能力的個(gè)體可以通過就業(yè)實(shí)現(xiàn)脫貧，但是早期的兒童貧困和晚期的老年貧困，以及缺乏勞動(dòng)能力的殘障貧困應(yīng)該得到特殊類型的差異型救助。針對(duì)老年貧困，應(yīng)該提供基本的醫(yī)療、養(yǎng)老優(yōu)惠政策，提供相應(yīng)的公共服務(wù)，保障他們的生存和發(fā)展需要；針對(duì)兒童貧困，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)貧困家庭撫養(yǎng)知識(shí)的培訓(xùn)，保證貧困兒童享有均等的教育機(jī)會(huì)，達(dá)到均等化的教育標(biāo)準(zhǔn)，阻斷貧困的代際傳遞；針對(duì)殘障貧困，應(yīng)該提供免費(fèi)救治，并幫助他們恢復(fù)生活和社會(huì)技能。

5. 動(dòng)員社會(huì)力量，開展互幫互扶救助政策。后2020是緩解相對(duì)貧困的開端，也是我國(guó)切實(shí)解決發(fā)展不平衡不充分問題的起點(diǎn)。在“兩個(gè)一百年”的交匯之際，面向“第二個(gè)一百年”實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)應(yīng)該保持一定的戰(zhàn)略定位。鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶欠發(fā)達(dá)地區(qū)，進(jìn)一步拓寬東西部扶貧協(xié)作的范圍，加大東西扶貧協(xié)作的力度，動(dòng)員社會(huì)企業(yè)、個(gè)人的力量對(duì)農(nóng)村、落后地區(qū)和低收入人口進(jìn)行救助，形成社會(huì)事業(yè)共建、社會(huì)事務(wù)共治、社會(huì)成果共享的局面，建立緩解相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，翻開全面實(shí)現(xiàn)共同富裕的新篇章。