趙琳 余自武

由于對氣候變暖問題的關(guān)注，航空業(yè)成為全球第一個限制碳排放的行業(yè)，二氧化碳排放規(guī)制成為民用航空最主要的綠色壁壘。據(jù)國際民航組織（ICAO）研究，現(xiàn)階段全球航空運輸業(yè)排放的二氧化碳約占總量的2.4%。國際清潔運輸理事會（ICCT）的一項研究顯示，到2050年，航空業(yè)碳排放量將達到全球溫室氣體總排放量的22%。

2020年9月22日，在第75屆聯(lián)合國大會期間，我國提出將采取更加有力的政策和措施，爭取在2030年前使二氧化碳排放量達到峰值，在2060年前實現(xiàn)碳中和。

碳排放規(guī)制的由來

20世紀(jì)60年代以來，歐洲的環(huán)保意識逐漸增強，“環(huán)境政治”孕育而生，并對全球產(chǎn)生了深遠影響。

歐洲國家通過國際談判促使二氧化碳減排超出國家界限，其成功經(jīng)驗為全球環(huán)境治理提供了一個模式。美國亦接受這一理念，認(rèn)為應(yīng)盡早將氣候變化問題列入國家安全議題，“環(huán)境政治”理念逐漸萌芽并發(fā)展?；诖?，1992年的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、1997年的《京都議定書》、2015年的《巴黎協(xié)定》等文件共同構(gòu)建了全球應(yīng)對氣候變化的政治與法律進程，二氧化碳減排成為各締約國的重要任務(wù)。

歐美國家對二氧化碳減排的問題始于“環(huán)境政治”理念的發(fā)展，但其背后深層次的原因主要為國際間錯綜復(fù)雜的戰(zhàn)略利益分配。歐洲各國在20世紀(jì)后期對新能源和環(huán)保技術(shù)進行了大量投資，但是國內(nèi)市場需求有限，積極推動全球二氧化碳減排可以使其新能源和環(huán)保技術(shù)獲得經(jīng)濟利益。美國政府推動二氧化碳減排的戰(zhàn)略意圖也很明顯，就是希望通過綠色能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保持美國的全球競爭力和影響力。

如今，碳排放規(guī)制不僅是二氧化碳減排的措施，也逐漸成為各國政治、經(jīng)濟、技術(shù)博弈的一種手段。歐美發(fā)達國家憑借強大的政治地位、雄厚的經(jīng)濟實力、領(lǐng)先的技術(shù)力量，一方面以二氧化碳減排的名義，通過碳排放交易等市場化手段，為本國新能源產(chǎn)業(yè)開拓市場;另一方面實行貿(mào)易保護主義，搶占新一輪全球競爭的先機。

航空碳排放規(guī)制現(xiàn)狀

歐盟航空碳排放規(guī)制主要由《2003年排放交易指令》和《2008年101號指令》組成。前者已要求歐盟各國將溫室氣體減排納入法律體系，并向歐盟委員會提交相關(guān)行業(yè)的碳排放配額計劃。后者更是要求自2012年1月1日起將航空業(yè)納入歐盟碳排放交易體系，對往返歐盟國家的航班征收碳稅。

相比之下，美國只有州和地區(qū)級的碳排放交易體系。美國環(huán)保署（EPA）于2007年4月正式取得對二氧化碳排放進行規(guī)制的立法授權(quán)，并于2009年9月公布了強制性報告溫室氣體規(guī)則。2009年12月，美國進一步把二氧化碳作為污染物納入《清潔空氣法案》，奠定了碳排放交易制度的法律基礎(chǔ)。該法案規(guī)定，從2020年起，為保護本國已減排產(chǎn)品，將對中國等多個沒有進行碳排放限額規(guī)定的國家征收懲罰性關(guān)稅。

除歐美國家規(guī)制外，鑒于國際民航業(yè)的特殊性，行業(yè)內(nèi)二氧化碳排放主要由ICAO負(fù)責(zé)管制。2016年10月，ICAO通過了國際航空碳抵消和減排計劃（CORSIA），要求企業(yè)自2019年1月起對國際航班的碳排放量進行記錄，并依據(jù)2019～2020年平均碳排放水平建立全球碳排放基準(zhǔn)，2021～2026年采取自愿原則，企業(yè)對超過基準(zhǔn)水平的碳排放進行抵消。

2017年，ICAO正式通過了航空器二氧化碳排放標(biāo)準(zhǔn)，并將其寫入《國際民用航空公約》有關(guān)環(huán)境保護的附件中。該標(biāo)準(zhǔn)于2020年生效，適用于民用航空的新機型，對于已在產(chǎn)的機型放寬至2023年，若2028年仍未達到標(biāo)準(zhǔn)，則要求停止生產(chǎn)。

目前，我國碳排放制度體系還不完善，碳交易市場機制還不成熟。針對國際社會碳排放限制，我國中央及地方政府采取了一系列措施（具體見表1）?！笆濉币詠?，我國建立了碳排放強度控制制度，正在著手建設(shè)碳排放總量控制制度。我國的《生態(tài)文明體制改革總體方案》《“十三五”規(guī)劃綱要》和《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》均提出要開展碳排放總量控制，上海、廣東等地從地方層面探索了碳排放總量控制制度和落實機制。

我國碳排放成本計算

2019年，我國共有定期航班航線5521條，其中，國內(nèi)航線4568條，國際航線953條，全年旅客吞吐量13.52億人次，較上一年增長6.9%，貨郵吞吐量1710萬噸，較上一年增長2.1%。截至2020年，我國民航運輸規(guī)模已經(jīng)連續(xù)15年位居世界第二位。

伴隨著我國民航運輸業(yè)的發(fā)展，在役飛機數(shù)量、運輸量以及航空油耗持續(xù)提高，航空運輸業(yè)的碳排放量不斷增加。以南航集團為例，2017～2019年，其二氧化碳排放量年均增長6.4%。按照歐盟2020年8月碳排放權(quán)期貨價格約每噸30歐元計算，2019年南航碳排放成本高達8.59億歐元，折合人民幣約66.9億元。

目前，ICAO碳排放基準(zhǔn)還不明確，我國航空運輸碳排放與ICAO基準(zhǔn)的差距還不明朗，但鑒于我國民航處于快速發(fā)展階段，燃油消耗量快速上升，國產(chǎn)飛機的燃油效率在采用國產(chǎn)發(fā)動機后與歐美產(chǎn)品的碳排放差距可能進一步拉大，成本可能會相應(yīng)增加。

對我國民航業(yè)的影響及建議

雖然ICAO也主張在實行二氧化碳減排的同時，為部分高速增長的航空公司以及新進入航空業(yè)的經(jīng)營者提供特殊待遇，但特殊待遇具體指哪些、如何爭取、是否可行等，仍然還是未知數(shù)?？梢源_定的是，ICAO的碳排放限制，以及歐美國家的碳排放規(guī)制將從三個方面影響我國的民用航空產(chǎn)業(yè)：

第一，將增加我國民航運輸?shù)某杀荆绊憞a(chǎn)飛機的市場需求。按照ICAO排放總量控制的目標(biāo)，排放配額的總量會受到嚴(yán)格控制，并且持續(xù)減少，以保證市場中配額的稀缺性，激發(fā)企業(yè)的減排動力。

為實現(xiàn)2020年以后國際航空碳排放零增長目標(biāo)，國際航協(xié)提出了四種關(guān)鍵策略：改進技術(shù)、改善經(jīng)營管理、優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施和采取積極的經(jīng)濟措施。短期來看，通過碳交易等市場措施抵銷部分碳排放是最可行的方案，但是按照我國民航運輸業(yè)現(xiàn)在的體量，成本將非常高昂。

此外，由于現(xiàn)階段我國國產(chǎn)民機主要采用歐美發(fā)動機，燃油效率較高，在采用國產(chǎn)發(fā)動機后與歐美產(chǎn)品相比，碳排放成本可能會增加，這也將直接影響航空公司接受國產(chǎn)民機的意愿。

第二，將提高國產(chǎn)民機的市場進入壁壘。ICAO的二氧化碳排放限制，將使我國民用飛機產(chǎn)品在國際市場競爭中長期處于不利地位。目前，中美、中歐均已簽訂雙邊全面互認(rèn)協(xié)議，按照ICAO的要求，由于ARJ21支線飛機在國內(nèi)已經(jīng)獲得型號合格證，理論上來說，該機型產(chǎn)品在中、美、歐市場均屬于在產(chǎn)機型，其二氧化碳排放標(biāo)準(zhǔn)2023年生效;C919大型客機還處于試驗試飛階段，屬于新機型，其二氧化碳排放標(biāo)準(zhǔn)2020年生效。

但是，這種雙邊全面互認(rèn)只是技術(shù)認(rèn)可，ARJ21的型號設(shè)計還必須經(jīng)過美國和歐洲相關(guān)機構(gòu)的審核，需要花費的時間成本還具有不確定性。對于C919大型客機來說，由于波音、空客的同類型產(chǎn)品均已在產(chǎn)，其二氧化碳排放需要早于競品三年達標(biāo)，面臨的綠色壁壘更具挑戰(zhàn)。

同時，若我國民機產(chǎn)品二氧化碳排放在2028年仍未達到標(biāo)準(zhǔn)，將面臨不得不停止生產(chǎn)的可能?？梢?，ICAO的碳排放標(biāo)準(zhǔn)將進一步提高新進入者的綠色壁壘，影響我國民機產(chǎn)品進入國際市場。

第三，將拉高國產(chǎn)民機產(chǎn)品價格，影響我國民用航空整體發(fā)展。2020年，伴隨ICAO碳排放標(biāo)準(zhǔn)的實施，在歐美碳排放規(guī)制下，我國還可能面臨懲罰性的碳關(guān)稅，其實質(zhì)就是發(fā)達國家的貿(mào)易保護主義。這和以往的反傾銷、反補貼等傳統(tǒng)貿(mào)易壁壘不同，具有波及范圍廣、缺乏多邊協(xié)調(diào)機制、主要針對新興經(jīng)濟體等特點。

發(fā)達國家一旦實行碳關(guān)稅，發(fā)展中國家將被迫進入強制性節(jié)能減排的發(fā)展軌道中來，將拉高我國民機產(chǎn)品的銷售價格，與歐美飛機產(chǎn)品相比，喪失價格優(yōu)勢，民用航空產(chǎn)業(yè)將受到較大的負(fù)面影響。

面對國際社會設(shè)置的較高的民用航空碳排放壁壘，筆者建議，從三方面著手應(yīng)對：

一是不斷提升我國航空公司的經(jīng)營管理水準(zhǔn)，優(yōu)化民航運輸基礎(chǔ)設(shè)施，減少民航運輸碳排放。

二是將民機產(chǎn)品碳排放納入法制軌道，構(gòu)建國家層面的法律規(guī)范框架，完善碳排放權(quán)交易法規(guī)體系，以完善的法律制度作保障，綜合利用法律、經(jīng)濟和行政手段，建立行業(yè)節(jié)能減排長效機制。

三是從戰(zhàn)略層面規(guī)劃清潔能源的研發(fā)和低碳技術(shù)的發(fā)展，加快具有自主知識產(chǎn)權(quán)的新型燃料研發(fā)，提升燃油效率，加快綠色飛機生產(chǎn)工藝研發(fā)，提升設(shè)備及資源使用效率，提高我國民機產(chǎn)品的市場競爭力，保護我國民用航空產(chǎn)業(yè)未來的發(fā)展空間。