韓志超（沈陽(yáng)建筑大學(xué)管理學(xué)院， 遼寧 沈陽(yáng) 110168）

0 引 言

TOT全名為T(mén)ransfer-Operate-Transfer，即移交-經(jīng)營(yíng)-移交。TOT融資模式是指由政府或者原有公司將已經(jīng)建設(shè)好的項(xiàng)目工程轉(zhuǎn)交給投資公司（人），有償?shù)亟o予一定期限的經(jīng)營(yíng)權(quán)，由投資公司（人）進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理控制[1]；投資公司（人）在這一有限的經(jīng)營(yíng)期內(nèi)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，收回投資資金，取得相應(yīng)的合理收入，并在經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后再將項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)交回政府或原有公司。

1 TOT融資模式的實(shí)施過(guò)程

新興的TOT融資模式在我國(guó)運(yùn)行多年，實(shí)施程序也日漸成熟。筆者以我國(guó)政府部門(mén)項(xiàng)目發(fā)起TOT融資為起點(diǎn)，闡述TOT項(xiàng)目融資的主體程序（見(jiàn)圖1）。

圖1 TOT項(xiàng)目融資實(shí)施程序

（1）首先由項(xiàng)目的融資方（政府部門(mén)或項(xiàng)目的發(fā)起方）進(jìn)行項(xiàng)目的前期策劃，確定和編制相關(guān)的項(xiàng)目建議書(shū)，提交到相關(guān)部門(mén)審批，國(guó)家批準(zhǔn)后方可實(shí)施項(xiàng)目。

（2）批準(zhǔn)實(shí)施后，融資方可成立項(xiàng)目特殊目的公司（Special Purpose Corporation，SPC），確定項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理規(guī)劃、所有權(quán)、項(xiàng)目的實(shí)施期監(jiān)管、協(xié)調(diào)等，確立項(xiàng)目法人制度，合法合規(guī)。

（3）由SPC公司開(kāi)始進(jìn)行項(xiàng)目的招投標(biāo)。招投標(biāo)過(guò)程須符合國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)。以TOT項(xiàng)目受讓方的形式招標(biāo)，過(guò)程可以對(duì)比BOT招投標(biāo)形式，包括招標(biāo)準(zhǔn)備、資格預(yù)審、準(zhǔn)備招標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)等。在招投標(biāo)過(guò)程中應(yīng)該在項(xiàng)目招標(biāo)文件中確定項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)年限、經(jīng)營(yíng)范圍、資金財(cái)務(wù)管理、收益分配等條款，投資方在購(gòu)買(mǎi)招標(biāo)文件后看自身是否符合規(guī)定。在激烈的競(jìng)拍中，SPC公司一定要嚴(yán)格審查競(jìng)拍方，排除不利因素，正確選擇經(jīng)營(yíng)者，這是整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施的重點(diǎn)所在。

（4）在確定經(jīng)營(yíng)者后簽訂合同，移交項(xiàng)目。經(jīng)營(yíng)者按照相關(guān)條款進(jìn)行投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，根據(jù)要求給予轉(zhuǎn)讓方相關(guān)資金。轉(zhuǎn)讓方接收資金后可以進(jìn)行下一個(gè)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)投資。

（5）運(yùn)營(yíng)期滿(mǎn)后移交給轉(zhuǎn)讓方。

2 TOT融資模式存在的問(wèn)題

2.1 國(guó)家項(xiàng)目融資對(duì)應(yīng)的法律體系不健全

我國(guó)的項(xiàng)目融資相關(guān)法律法規(guī)目前為止還處在方向性的指導(dǎo)階段，而不是全方位地指導(dǎo)、規(guī)范市場(chǎng)，無(wú)法調(diào)控市場(chǎng)。目前我國(guó)融資市場(chǎng)配套文件只有中央政府允許社會(huì)資本允入的項(xiàng)目文件、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的項(xiàng)目融資實(shí)操文件（特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本、特許經(jīng)營(yíng)條例等）和國(guó)家關(guān)于我國(guó)各類(lèi)法人及其在境外控股企業(yè)在境外投資的系列管理辦法。由于沒(méi)有直接性的全方位的立法，我國(guó)TOT融資市場(chǎng)魚(yú)龍混雜現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，違規(guī)操作屢禁不止。這樣不利于對(duì)國(guó)家融資市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管、有效的監(jiān)督，也不利于融資市場(chǎng)健康向前發(fā)展。

2.2 政府部門(mén)與國(guó)有企業(yè)對(duì)融資項(xiàng)目的壟斷

目前，我國(guó)的融資項(xiàng)目絕大部分在政府部門(mén)以及國(guó)有企業(yè)中。融資項(xiàng)目周期長(zhǎng)、投入資金大、運(yùn)營(yíng)管理技術(shù)要求高等特點(diǎn)遏制了很大一部分民營(yíng)私有企業(yè)的進(jìn)入，大多有能力、有經(jīng)驗(yàn)、資金雄厚、管理技術(shù)全面的國(guó)有企業(yè)才有這個(gè)實(shí)力進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)，而且政府部門(mén)又急于緩解財(cái)政壓力、迅速回款、使項(xiàng)目投產(chǎn)盈利，只能與相對(duì)合適的國(guó)有企業(yè)合作。當(dāng)?shù)卣ＷC了財(cái)政收入，城市得到投資發(fā)展，只是損失小部分的經(jīng)營(yíng)權(quán)；國(guó)有企業(yè)融到了資金，賬面上有了營(yíng)業(yè)收入流水，公司得以運(yùn)轉(zhuǎn)，但是，這違背了國(guó)家項(xiàng)目融資的初衷。社會(huì)的資本沒(méi)有進(jìn)入到政府的項(xiàng)目中來(lái)，項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)不靈活，國(guó)家最終承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也是巨大的。

2.3 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間工程項(xiàng)目回收價(jià)值難以確定

融資方與投資方簽訂合同后，將經(jīng)營(yíng)權(quán)交于對(duì)方，而經(jīng)營(yíng)者急于在短時(shí)間內(nèi)獲得最大利益，在合約期內(nèi)盡可能地增大自己的資產(chǎn)規(guī)模，沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)的項(xiàng)目健康的經(jīng)營(yíng)規(guī)劃。經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后，該項(xiàng)目的折舊破損可能達(dá)到不可想象的地步，盡管對(duì)土地來(lái)說(shuō)其價(jià)值一般不會(huì)出現(xiàn)降低，但是項(xiàng)目本身就不能正常估價(jià)了。移交后，由于上一任經(jīng)營(yíng)者的錯(cuò)誤管理、非常規(guī)的使用，項(xiàng)目本身受之前的管理理念、經(jīng)營(yíng)模式影響，不能正常合理地運(yùn)轉(zhuǎn)下去，在競(jìng)爭(zhēng)激烈的國(guó)際市場(chǎng)中也會(huì)被淘汰出門(mén)，而這樣的項(xiàng)目注定是一個(gè)失敗的例子。

2.4 對(duì)經(jīng)營(yíng)者的選擇與監(jiān)察不到位

融資方對(duì)經(jīng)營(yíng)者的正確選擇是整個(gè)項(xiàng)目的重點(diǎn)，我國(guó)很多TOT項(xiàng)目中因經(jīng)營(yíng)者選取失敗而導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯、財(cái)政收入下降、項(xiàng)目爛尾的比比皆是。一方面，政府（相關(guān)融資者）在招投標(biāo)階段選擇經(jīng)營(yíng)者的時(shí)候只顧著利益最大化、項(xiàng)目早些啟動(dòng)、誰(shuí)家出的資金高就選擇哪一家，對(duì)投標(biāo)者的審查不足，忽視了對(duì)企業(yè)文化、企業(yè)能力、企業(yè)的道德誠(chéng)信水平等的考量，選擇了那些信譽(yù)低、業(yè)務(wù)能力差、運(yùn)維管理水平差的不良經(jīng)營(yíng)者[2]。另一方面，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，經(jīng)營(yíng)者擁有著項(xiàng)目的所有權(quán)，但本著利益最大化，隨意利用項(xiàng)目所在范圍的土地進(jìn)行違規(guī)的投機(jī)行為，違建、違拆，破壞了原有的項(xiàng)目設(shè)施，損害了公共利益，這也是融資方的監(jiān)察失職、管控不力導(dǎo)致的。

3 解決目前TOT項(xiàng)目融資存在的問(wèn)題的對(duì)策建議

3.1 加快國(guó)家法律法規(guī)的準(zhǔn)確落實(shí)與政府職能轉(zhuǎn)型

協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)關(guān)系的基石就是融資法制化。對(duì)于我國(guó)現(xiàn)有的關(guān)于項(xiàng)目投融資的法律法規(guī)進(jìn)行有針對(duì)性的分類(lèi)，針對(duì)外資進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)進(jìn)行投融資的項(xiàng)目，適當(dāng)放寬審批政策；針對(duì)融資項(xiàng)目的立項(xiàng)、創(chuàng)辦SPC項(xiàng)目公司、招投標(biāo)過(guò)程管理、經(jīng)營(yíng)者的選擇、運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的監(jiān)管、移交的項(xiàng)目回收等，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)更加細(xì)致的法律規(guī)范。以政府與社會(huì)資本合作推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要國(guó)家建立更加包容開(kāi)放的治理格局，以頂層設(shè)計(jì)合理規(guī)劃政府與市場(chǎng)的權(quán)力邊界[3]。疏導(dǎo)市場(chǎng)環(huán)境、規(guī)劃市場(chǎng)機(jī)制，尤其是在對(duì)經(jīng)營(yíng)者選擇的程序時(shí)候，要有相關(guān)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入制度，把控項(xiàng)目正常合規(guī)地、健康地運(yùn)營(yíng)下去。這也可以降低國(guó)家政治、外匯、法規(guī)等方面的風(fēng)險(xiǎn)。此外，要落實(shí)國(guó)家行政體制改革戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)變政府職能，形成行業(yè)管理新格局。

促進(jìn)融資項(xiàng)目公司的轉(zhuǎn)型升級(jí)，打造高端的項(xiàng)目融資企業(yè)，借助“一帶一路”倡議，實(shí)現(xiàn)我國(guó)項(xiàng)目融資業(yè)走出國(guó)門(mén)。實(shí)施社會(huì)私有企業(yè)的供給側(cè)改革，為工程建設(shè)提供整體化的綜合服務(wù)，提高行業(yè)工作管理效率和價(jià)值。以工程項(xiàng)目建設(shè)程序?yàn)橹骶€(xiàn)，理順國(guó)家行政管理體制，治理工程咨詢(xún)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立有利于項(xiàng)目投融資全過(guò)程的法律法規(guī)體系，配套相應(yīng)的制度政策。

3.2 加大對(duì)社會(huì)資本的扶持力度，保證融資市場(chǎng)的透明規(guī)范化

為了更好地清潔投融資項(xiàng)目市場(chǎng)環(huán)境，我們應(yīng)鼓勵(lì)和扶持民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)將社會(huì)私有資金投資到國(guó)有或政府項(xiàng)目中來(lái)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)運(yùn)作靈活起來(lái)。在選取經(jīng)營(yíng)者的階段，政府或項(xiàng)目所有者要根據(jù)情況將目光多放在有實(shí)力、口碑好、管理能力優(yōu)越的民營(yíng)企業(yè)或者外資企業(yè)。對(duì)民營(yíng)經(jīng)營(yíng)者企業(yè)的貸款融資過(guò)程，相關(guān)金融、銀行機(jī)構(gòu)可以加快審核速度、簡(jiǎn)化審批程序、對(duì)民營(yíng)企業(yè)的融資項(xiàng)目稅收給予減免。放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入條件讓更多社會(huì)私有資本進(jìn)入項(xiàng)目市場(chǎng)中來(lái)。在整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段保持信息公開(kāi)化、程序公開(kāi)化、政策公開(kāi)化、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況公開(kāi)化等，改善融資環(huán)境使市場(chǎng)更加透明。鼓勵(lì)現(xiàn)有民營(yíng)企業(yè)組成聯(lián)合體，通過(guò)聯(lián)合承攬方式實(shí)施“一線(xiàn)多點(diǎn)”的全過(guò)程TOT項(xiàng)目運(yùn)行模式。鼓勵(lì)通過(guò)并購(gòu)、重組等方式，打造具有全過(guò)程綜合實(shí)力的經(jīng)營(yíng)企業(yè)。加大人才培養(yǎng)力度，培養(yǎng)一批熟悉全過(guò)程TOT項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)、具有統(tǒng)籌管理能力的高端人才。

3.3 對(duì)運(yùn)維期間的融資項(xiàng)目進(jìn)行檢查、監(jiān)管、評(píng)分制度，規(guī)范市場(chǎng)

很多時(shí)候由于項(xiàng)目所有者疏于對(duì)經(jīng)營(yíng)者的管理、監(jiān)督，造成項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)不良、甚至破產(chǎn)，所以政府（項(xiàng)目所有者）和監(jiān)督管理部門(mén)要在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段不定時(shí)地對(duì)融資項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地走訪(fǎng)、督查督辦、監(jiān)督經(jīng)營(yíng)者是否按照項(xiàng)目規(guī)劃進(jìn)行。嚴(yán)禁一切原因的土地投機(jī)事件發(fā)生；如發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目違規(guī)、違反相關(guān)管理?xiàng)l例、與合同不符的一律進(jìn)行整改，并且在整改結(jié)束后上報(bào)整改報(bào)告，如發(fā)現(xiàn)屢教不改的，且造成嚴(yán)重?fù)p失的，對(duì)其經(jīng)營(yíng)者的項(xiàng)目強(qiáng)制進(jìn)行收回，追繳損失。

在監(jiān)督檢查過(guò)程中可以引入項(xiàng)目運(yùn)行評(píng)分制度，制定檢查評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)檢查項(xiàng)目每個(gè)大類(lèi)別分為保證項(xiàng)目和一般項(xiàng)目，對(duì)每一項(xiàng)項(xiàng)目檢查要求按照完成效果進(jìn)行打分，總分設(shè)置為100分，設(shè)置合格分60分，將每一次的檢查結(jié)果上傳到項(xiàng)目系統(tǒng)管理平臺(tái)上，按照月、旬、年為單位進(jìn)行分?jǐn)?shù)管理審核評(píng)價(jià)，這樣就可以對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督管控。表1為檢查項(xiàng)目評(píng)分表。

表1 檢查項(xiàng)目評(píng)分表

3.4 嚴(yán)格對(duì)投資經(jīng)營(yíng)者的審核、考察

招投標(biāo)期間，根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)準(zhǔn)入條例等嚴(yán)格選擇項(xiàng)目投資經(jīng)營(yíng)者，在評(píng)標(biāo)定標(biāo)期間對(duì)投標(biāo)公司進(jìn)行實(shí)地的調(diào)查，通過(guò)對(duì)其公司經(jīng)營(yíng)狀況、財(cái)務(wù)收支狀況、行業(yè)誠(chéng)信狀況、社會(huì)口碑等對(duì)相應(yīng)的指標(biāo)進(jìn)行收集梳理進(jìn)行排名，對(duì)比投資報(bào)價(jià)情況綜合進(jìn)行排名，最終選取最佳的投資經(jīng)營(yíng)者。杜絕選擇承諾給予的利益多的公司作為經(jīng)營(yíng)者。

項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，適時(shí)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理狀況、財(cái)政收支、負(fù)債情況等進(jìn)行檢查，所有者負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目工程的監(jiān)督權(quán)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

運(yùn)營(yíng)期滿(mǎn)項(xiàng)目收回期間，當(dāng)運(yùn)營(yíng)期滿(mǎn)后，項(xiàng)目所有者對(duì)其項(xiàng)目從經(jīng)營(yíng)者手中收回時(shí)，經(jīng)營(yíng)者要對(duì)在經(jīng)營(yíng)期間的經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行總結(jié)、歸檔項(xiàng)目期間所有相關(guān)資料、項(xiàng)目折舊清單表，所有者有權(quán)對(duì)其收回項(xiàng)目進(jìn)行剩余價(jià)值估算，兩方按照合同書(shū)上的折舊條款與實(shí)際驗(yàn)算估價(jià)商討收回價(jià)格，避免因經(jīng)營(yíng)者運(yùn)營(yíng)期間的項(xiàng)目折舊嚴(yán)重給項(xiàng)目所有者帶來(lái)利益上的損失。

4 對(duì)我國(guó)未來(lái)TOT項(xiàng)目融資的展望

雖然我國(guó)的相對(duì)的法律法規(guī)和融資市場(chǎng)機(jī)制還不是很成熟，TOT項(xiàng)目在我國(guó)未來(lái)的發(fā)展還是有著巨大潛力的。發(fā)掘民間企業(yè)來(lái)盤(pán)活社會(huì)經(jīng)濟(jì)，雖然市場(chǎng)準(zhǔn)入有限制、法律法規(guī)不健全、缺少保障、行政干預(yù)太多、多頭管理現(xiàn)象嚴(yán)重[4]。但我國(guó)政府相關(guān)部門(mén)正加快、加大政府職能轉(zhuǎn)型、完善相關(guān)法律法規(guī)政策、加強(qiáng)市場(chǎng)管理機(jī)制、加大民間資本扶持力度為了營(yíng)造出一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)公平公正、行政管理透明的投資市場(chǎng)。我們國(guó)家近些年正大力開(kāi)發(fā)中西部地區(qū)，為了改善地區(qū)發(fā)展、縮小東西差距，引入外資和社會(huì)資本。TOT項(xiàng)目模式恰好符合國(guó)家建設(shè)發(fā)展要求，無(wú)疑是開(kāi)發(fā)中西部地區(qū)盤(pán)活經(jīng)濟(jì)的重要舉措，對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)強(qiáng)有力的推手。

5 結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，TOT項(xiàng)目融資模式發(fā)展前景廣闊，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及基礎(chǔ)建設(shè)有著強(qiáng)有力的作用，同時(shí)也存在著很多風(fēng)險(xiǎn)，不確定因素很多，但是隨著我國(guó)國(guó)家政策不斷完善，TOT模式也會(huì)日益成熟。