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        宋代國防政策淺析

        2021-02-21 01:07:46
        軍事歷史 2021年4期
        關(guān)鍵詞:禁軍軍費開支軍費

        ★ 張 操

        兩宋時期是中國古代經(jīng)濟空前繁榮的歷史階段。北宋是古代中國國民生產(chǎn)總值占據(jù)世界比重的最高峰,這一時期社會經(jīng)濟非常發(fā)達,處于中國封建王朝的頂峰。南宋與印度洋北岸的阿拉伯帝國構(gòu)成了當(dāng)時世界貿(mào)易圈的兩大軸心。然而在軍事上,宋朝教訓(xùn)慘痛,強大的經(jīng)濟實力不但沒有助其走上軍事強國的道路,反而被國防連累,負(fù)擔(dān)日益繁重,最終走向衰敗。

        一、基本國策與國防政策

        國防政策是國家進行國防建設(shè)、使用國防力量以及從事國防建設(shè)相關(guān)活動的準(zhǔn)則,是一國國防建設(shè)和國家長治久安的重要保證。北宋前期,在經(jīng)過幾次對遼戰(zhàn)爭后,開始進入調(diào)整恢復(fù)期,一系列治國安邦的基本政策和國防政策一方面推動了經(jīng)濟快速發(fā)展,武裝力量不斷擴大,但另一方面卻導(dǎo)致軍事力量大而不強,國防成本之高,經(jīng)濟負(fù)擔(dān)之重,導(dǎo)致國家逐漸走向衰敗。

        (一)“將無重權(quán)”。為加強皇權(quán)和軍事階層的穩(wěn)定,宋太祖“杯酒釋兵權(quán)”,解除一批手握重兵的將領(lǐng)對軍隊的控制,并設(shè)立中央禁軍,將各地精兵收歸京城禁軍管轄,同時規(guī)定,禁軍不再設(shè)置最高統(tǒng)帥,而且把禁軍兩司(殿前司和侍衛(wèi)馬步軍司)分為“三衙”,即殿前司與侍衛(wèi)馬軍司、侍衛(wèi)步軍司,鼎足而立。三衙的將領(lǐng)雖統(tǒng)率軍隊,但軍隊的調(diào)遣和移防等事則須聽命于樞密院。樞密院長官分割了宰相的掌兵之權(quán),彼此制衡。南宋繼承北宋元豐改制后的政治體制,設(shè)樞密院、三省為中央最高權(quán)力機構(gòu)。紹興和議后,解除諸大將兵權(quán),以都制司管軍,總領(lǐng)所餉軍,安撫使負(fù)責(zé)一路治安,戰(zhàn)時則臨時命帥統(tǒng)軍,其統(tǒng)軍結(jié)構(gòu)的內(nèi)在精神則是“兵權(quán)散主”。可見,南宋中央軍事主體力量的重建,主要是將軍隊的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、指揮權(quán)收歸中央,由中央指揮全部軍隊,核心就是“將無重權(quán)”。從這一點來說,南宋諸都統(tǒng)制司可以看作北宋時期三衙的外延,只不過兵權(quán)更加分散。一方面,該政策讓宋王朝在限制地方事權(quán)的同時,在戰(zhàn)爭進行的特殊狀態(tài)下,又對此種限制作出變通,顯示了其政策上的靈活性。但另一方面,調(diào)兵權(quán)與統(tǒng)兵權(quán)相分離,統(tǒng)兵將領(lǐng)不具備戰(zhàn)場指揮隊伍的權(quán)力,一旦戰(zhàn)事來臨,一切決定要聽命于中央,這樣不僅易造成“將兵不相習(xí)”的局面,而且瞬息萬變的戰(zhàn)事也使得中央無法進行有效的指揮,這也是宋朝軍事力量不穩(wěn)定的重要因素。

        (二)“更戍法”。宋朝為防止軍隊私有化,禁軍實行“更戍法”,即禁軍的駐屯地點每隔幾年更換一次,而將領(lǐng)不隨之更動,使得“兵無常帥,帥無常師”,將兵不相習(xí)。這就使得一方面一旦發(fā)生緊急情況,將領(lǐng)與兵卒互不適應(yīng),缺少默契配合,將領(lǐng)很難把控指揮軍隊;另一方面,頻繁的調(diào)防政策造成軍餉不斷增加,大量冗兵出現(xiàn),巨大的物力財力消耗與日俱增,國家經(jīng)濟負(fù)擔(dān)日益繁重。

        二、兵制兵種與國防支出

        兵役制度方面,兩宋時期主要實行募兵制,由國家供養(yǎng)規(guī)模巨大的職業(yè)軍隊,軍隊在整體組織結(jié)構(gòu)上推行禁軍、廂軍互補制度。這一制度在北宋中后期逐漸蛻變而漸失活力、日益僵化,致使募兵制變?yōu)槟急K身制,廂軍職能也隨之變化,從而導(dǎo)致軍隊規(guī)模與軍費開支不斷膨脹,軍費分配結(jié)構(gòu)失調(diào),最終成為影響其軍事實力的重要因素之一。

        從軍隊規(guī)模上看,在募兵制與國家財政的雙重作用下,宋朝常備軍規(guī)?;鶖?shù)較大,雖然不同時期員額有所變化,但總體上保持著擴張趨勢。開國之初,宋朝軍隊為40 萬人左右,此后數(shù)十年持續(xù)增長,至仁宗時期,“禁軍約七十萬,廂軍約五十萬,積兵之多,仰天子之食,五代而上,上至秦漢無有也,祖宗以來無有也”①[北宋]蔡襄:《蔡忠惠公集》卷18《國論要目·強兵》。,為規(guī)模最龐大時期,此后雖有縮小,但大致也保持在70 萬至80 萬左右。而到南宋滅亡前五年,“算兵帳見兵可七十余萬人,老弱柔脆,十分汰二,為選兵五十余萬人”②《宋史·汪立信傳》。,可見當(dāng)時可用之兵仍有50 余萬之多。這充分說明兩宋時期三百余年,國家始終供養(yǎng)著規(guī)模龐大的常備軍。一方面,常備軍中存在大量老弱病殘,不僅缺乏應(yīng)有的戰(zhàn)斗力,而且也給國家財政造成繁重負(fù)擔(dān);另一方面,大量常備軍的存在減少了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力,對社會生產(chǎn)力的發(fā)展也有一定程度的阻礙作用。

        從軍隊結(jié)構(gòu)上看,宋朝實行自愿性的募兵制,北宋時期軍隊分為禁軍、廂軍、鄉(xiāng)兵、藩兵四種。禁軍是正規(guī)軍,也是宋朝軍隊的主力;廂軍是各州的鎮(zhèn)兵,由地方長官控制,為禁軍副署,非戰(zhàn)斗兵種,很少進行軍事訓(xùn)練,主要從事工程與雜役。禁軍與廂軍的養(yǎng)兵費用由國家負(fù)擔(dān),兩者構(gòu)成常備軍。鄉(xiāng)兵則是按戶籍抽調(diào)的壯??;藩兵是防守在邊境的非漢民族軍隊。北宋前六朝,禁軍、廂軍大體保持著6∶4的比例,可見廂軍絕對數(shù)量不小,真宗天禧年間廂軍數(shù)量甚至超過禁軍,神宗時期甚至高達50 萬。南宋前期在承襲北宋中期以來軍制革新變化的基礎(chǔ)上,對軍隊進行調(diào)整、組建,以屯駐大軍代替三衙禁軍,成為南宋的正規(guī)軍,禁軍則降至與廂兵同等地位。南宋時期兵種有屯駐大軍、禁兵、廂軍、土兵和弓手,還有水軍。在經(jīng)過苗劉兵變、淮西兵變、第一次“紹興和議”與收兵權(quán),南宋中央在招收潰兵、盜賊及勤王之兵等基礎(chǔ)上,開始軍事重建之路,實行募兵制,最終形成幾支較強大的軍事力量,有了岳家軍、韓家軍的出現(xiàn)。

        從兵制特點和兵種職能上看,宋朝的軍隊編制體制中,禁軍、廂軍分屬不同序列,雖然征募上相對獨立,但服役上形成了一種互補制度,即廂軍中的精壯士兵可升為禁軍,稱為“升隸”,而“禁軍有退惰者”則降為廂軍,謂之“落廂”。③參見朱舸:《兵制對北宋國防開支及軍事實力的影響》,《西北師大學(xué)報(社會科學(xué)版)》2013年第5 期。這樣的模式一方面有利于保持并提高軍隊的戰(zhàn)斗力,另一方面有利于妥善安置軍中剩余人員,因此具有一定積極意義。然而,該制度后逐漸異化。一方面為鞏固中央集權(quán),防止地方部隊在補充兵員時仍招募到精兵,規(guī)定凡身強力壯者皆招募為禁軍,同時將“不計尺度而稍怯弱者”“悉皆收配(廂軍)”,使得廂軍逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槲障缓细窠姷闹匾d體,募兵制的范圍被大大擴展;另一方面,禁軍經(jīng)一定服役年限后再行退伍遣散就更加難以實現(xiàn),只能被安置到廂軍,廂軍遂逐漸成為禁軍的養(yǎng)老之地,失去了過去“落廂”的真正意義。同時,廂軍除少部分承擔(dān)后勤保障與軍工生產(chǎn)任務(wù)外,大部分都用于負(fù)擔(dān)雜役,因此也被稱為“役兵”。北宋中期,尤其是仁宗治國的幾十年間,因官僚機構(gòu)與官吏規(guī)模逐漸膨脹,廂軍甚至一度成為官僚體系用來謀利的工具。因此,宋朝軍隊?wèi)?zhàn)斗兵種與非戰(zhàn)斗兵種按照一定比例同時擴張,成為了日益固定僵化的模式。北宋普通士兵一般至60歲后才可復(fù)員,募兵制實際上已經(jīng)蛻變?yōu)槟急K身制,這是其一。其二,在互補的兵制與廂軍職能異化的共同作用下,該制度如何得以維持成為軍費開支的主要考量因素,國防開支不但比例固化僵硬,而且數(shù)額日益上漲,因此也就直接影響了養(yǎng)兵費用開支的規(guī)模與結(jié)構(gòu)。廂軍不但要在數(shù)量上與禁軍保持一定比例以便有足夠“落廂”位置,而且要在待遇上與禁軍保持同步增長,這樣國防開支主要是滿足互補制度本身的需要,而非國防建設(shè)的實際需求。

        歷史證明,“慷慨”的國家財政投入并沒有提高宋軍的戰(zhàn)斗力,并沒有鍛造出強大的國防軍事實力。不僅對宋朝軍隊的國防能力、特別是實戰(zhàn)能力產(chǎn)生了消極影響,最終導(dǎo)致宋朝國防處于“進不可攻,退不可守”局面,而且給國家經(jīng)濟帶來了繁重的負(fù)擔(dān),弱轉(zhuǎn)貧,貧促弱,國防與經(jīng)濟雙雙陷入弱貧相更的狀態(tài)。

        三、軍人俸祿與軍費開支

        宋朝軍費開支規(guī)模之巨為歷代僅有。由于始終實行募兵制政策,宋朝招募的兵員都有著非常豐厚的俸祿,國家為此支付的費用相當(dāng)驚人。仁宗時宰相富弼談及軍費開支時說:“自來天下財貨所入,十中八九贍軍?!雹伲勰纤危堇顮c:《續(xù)資治通鑒長編》卷196,嘉祐七年二月。神宗時,大臣陳襄奏稱:“臣觀治平二年天下所入財用大數(shù),都約緡錢六千余萬,養(yǎng)兵之費約五千萬,乃是六分之財,兵占其五?!雹冢勖鳎蔹S淮、楊士奇編:《歷代名臣奏議》卷220,上海:上海古籍出版社,1989年,第2897 頁。在龐大的軍費開支中,有很大比例是用于軍人俸祿的,軍隊規(guī)模之大加上軍人俸祿之高,給國家財政帶來了巨大負(fù)擔(dān),甚至出現(xiàn)財政入不敷出的狀況。英宗治平二年(1065),國家財政收入約為一億一千六百一十三萬八千四百零五緡,財政支出約為一億二千零三十四萬三千一百七十緡(錢千文為緡),赤字達四百二十萬緡。

        從兵種上看,禁軍中,中等禁兵月俸為五百至七百文,廂兵月俸“五百至三百凡三等”,中等廂兵的月俸約在三百至四百文之間,到英宗時,“禁軍一兵之費……,一歲約費五十千,廂軍一兵之費,歲約三十千”③[北宋]蔡襄:《蔡忠惠公集》卷18《論兵十事疏》。??梢?,禁軍與廂軍的軍費支出大致為5∶3 左右。而真宗、仁宗兩朝,官僚機構(gòu)及其利益迅速膨脹,對廂軍這樣的“役兵”需求更是十分迫切。因此,這一時期,廂軍規(guī)模迅猛擴張,一方面可以滿足禁軍的“落廂”需求,另一方面可以滿足官僚階層的消費需求,隨之而帶來的巨額成本只能由國家來承擔(dān)。在單兵軍費支出只漲不降,國防開支比例固化僵硬的情況下,這對國家財政來講無疑是“雪上加霜”。

        四、財稅政策與軍費籌措

        從開國之初的40 萬,到仁宗慶歷年間的120 多萬,宋軍規(guī)模百年間幾乎增加了5 倍,僅養(yǎng)兵費就占國家財政總收入的大部分。④龔澤琪、董連澤主編:《中國軍事經(jīng)濟全史》上冊,北京:海潮出版社,1999年,第319 頁。皇祐年間任過三司使的蔡襄,曾對當(dāng)時1181532 人的軍隊開支,同國家總收入、總支出進行過統(tǒng)計(見表1)。從中可以看出軍費支出在總支出所占的比重之高,而絹帛一項甚至出現(xiàn)了超支。

        表1:北宋皇祐年間養(yǎng)兵費支出⑤龔澤琪、董連澤主編:《中國軍事經(jīng)濟全史》上冊,第320 頁。

        南宋時,雖然兵員數(shù)量大大減少,但養(yǎng)兵費在總支出中的比重并沒有減下來,以致孝宗在傳位給光宗時,不忘叮嚀:“當(dāng)今天下財賦以十分為率,八分以上用兵,不可不知?!雹儇骸痘仕沃信d兩朝圣政》卷64,委宛別藏叢書(影印本),臺北:臺灣商務(wù)印書館,1988年,第2031 頁。除巨大的養(yǎng)兵費外,裝備生產(chǎn)和維修費、軍事工程建設(shè)費、軍馬費等都是當(dāng)時財政支出的大項。可惜,龐大的軍隊規(guī)模和軍費開支并未使宋軍強大,與敵作戰(zhàn)仍多遭敗績。如,宋太宗自太平興國四年(979)貿(mào)然北伐,至雍熙三年(986),八年之內(nèi)就先后在高粱河、莫州、岐溝關(guān)、朔州、君子館打了五大敗仗,喪師不下30 萬。

        巨額的軍費開支,使宋朝面臨嚴(yán)重的財政危機。自仁宗慶歷后,每年入不敷出,差額在300 萬緡以上,作為“軍國所資”的兩稅收入,遠不能應(yīng)付這樣龐大的開支。為此,宋朝的統(tǒng)治者不得不采取各種措施來籌措軍費,方法主要有:一是擴大“兩稅”征收,包括“折變”和“支移”。所謂“折變”,即本應(yīng)納米,卻限令折納絹,絹再折成麥,麥再折成錢,輾轉(zhuǎn)折變之后,實收甚至達到應(yīng)納稅額的77 倍之多。所謂“支移”即納稅地點改變,本應(yīng)就地納稅的,以供軍用等名義,令人民改輸指定的其他州縣繳納,把遠途運送費用也加在人民頭上。二是濫立新科斂。宋朝不僅繼承了五代時期增設(shè)的各種苛捐雜稅,而且發(fā)展創(chuàng)立了一些新的稅目,如“和糴”“和買”等。三是加增工商稅。宋時商品經(jīng)濟有了較大發(fā)展,工商稅越來越成為國家財政收入的重要來源。這其中,對鹽、茶、酒實行專賣,礬香、坑冶等也是收稅大項,到真宗時,財政支出已主要靠“經(jīng)度茶、鹽、酒稅以充歲用”。四是無名課派,統(tǒng)治者常以軍事所需之名亂征亂要。五是紙幣供軍。北宋發(fā)明了世界上最早的紙幣“交子”,南宋使用紙幣“會子”,二者直接服務(wù)于軍隊,這利于當(dāng)時的商業(yè)發(fā)展,也不失為宋朝軍費籌措的一個創(chuàng)舉,但因軍費過大而超額發(fā)行,遂致貶值,甚至遭禁,引起社會動蕩不安。六是允許軍隊進行贏利性經(jīng)營。宋朝允許軍隊從事一些贏利性的生產(chǎn)經(jīng)營活動,如開辦酒坊酒店、藥局和出租房產(chǎn)等,南宋尤甚。大批軍人從事經(jīng)商賺錢,雖然籌措了部分軍費,但嚴(yán)重腐蝕了軍隊的機體,造成軍隊?wèi)?zhàn)斗力極大削弱。

        古之軍費多為實物,自然宋朝籌措軍費的首議之策當(dāng)是如何廣開軍糧之源,使農(nóng)業(yè)有較大的發(fā)展。針對宋初人口逃亡,田地荒蕪的情況,宋朝發(fā)展軍糧生產(chǎn)的首策是設(shè)法招致流民歸業(yè)。在人口增加的基礎(chǔ)上,朝廷大力鼓勵墾荒,勸課農(nóng)桑,這些都使宋朝的農(nóng)業(yè)有了極大的發(fā)展,為軍糧籌措打下了堅實的基礎(chǔ)。宋朝籌措軍糧的一個輔助措施是屯田。太宗時,“以(何)承矩為制置(河北)沿邊屯田史,(黃)懋為大理寺丞充判官,發(fā)諸鎮(zhèn)兵一萬八千人結(jié)其役?!敝撂祆?,諸州屯田數(shù)已達4200 公頃,收入頗為可觀。南宋時,為興屯田,朝廷還對營置有功者多給獎賞。不過,宋代屯田時興時廢,所以其對軍糧籌措僅起輔助作用。

        宋朝國家財政收入的大幅增加,有力地支持了同期軍費規(guī)模的不斷擴大。但龐大的軍費開支使得國家財政逐漸陷入了窘境。軍費猶如一個巨大的無底洞,讓富裕繁榮的宋朝在財政上長期拮據(jù)。令人惋惜的是,如此龐大的軍費開支,并沒有發(fā)揮其應(yīng)有作用,軍隊?wèi)?zhàn)斗力始終十分孱弱,本應(yīng)保家衛(wèi)國的軍隊反而成為了國家的累贅,給繁榮發(fā)達的宋朝扣上了“積貧”的帽子。

        綜觀兩宋319年的歷史,一方面,繁榮的經(jīng)濟和長時期的和平環(huán)境為國防支出、軍費籌措、軍事技術(shù)發(fā)展和人民安居樂業(yè)提供了重要保障;另一方面,軍事制度及政策的局限性,使經(jīng)濟實力未能轉(zhuǎn)換成強大的軍事實力。長期的和平環(huán)境,也使得宋朝人民長期處于一種比較富足、安逸的狀態(tài),軍隊的戰(zhàn)斗力逐漸退化。事實一再證明,強大的經(jīng)濟實力并不能自然轉(zhuǎn)換為強大的軍事實力,在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上必須同時注重國防實力的發(fā)展。

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