姜川

隨著移動互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，以銀行卡為代表的卡基支付近年來受到極大沖擊，為了順應(yīng)移動支付的潮流，卡基支付實施了許多創(chuàng)新手段，如虛擬卡、以手機Pay為代表的NFC支付、碰一碰、銀聯(lián)掃碼付、銀聯(lián)刷臉付等都在回應(yīng)支付便利化的需求。除此之外，銀行卡作為最普惠的金融工具，在我國法律和政策體系中占據(jù)著極為重要的地位，銀行卡已經(jīng)成為支撐我國諸多政策的工具，甚至已經(jīng)超越金融領(lǐng)域，成為國家治理的基礎(chǔ)設(shè)施，如果忽略這一基本事實，恐怕無法合理評價銀行卡這一張薄薄的卡片背后所承載的社會價值與政策價值。以下試結(jié)合我國近些年的法律與政策予以說明。

網(wǎng)絡(luò)身份認證的基石

國家認證能力是國家基礎(chǔ)能力，通過不斷強化對公民、財產(chǎn)等的認證，現(xiàn)代國家才得以建立包括身份制度、財稅系統(tǒng)、教育醫(yī)療、福利保障等在內(nèi)的全面治理體系。我國以身份證為基礎(chǔ)建立了線下身份認證體系。然而，隨著互聯(lián)網(wǎng)日益成為公共輿論、法治建設(shè)、知識產(chǎn)權(quán)保護、基本人權(quán)保護的高風險地帶，提高互聯(lián)網(wǎng)治理能力迫切要求國家對網(wǎng)絡(luò)上的“網(wǎng)民”進行識別和認證。

通過公安系統(tǒng)進行身份認證是最為基礎(chǔ)的手段，但是公安系統(tǒng)的身份驗證服務(wù)時間較短等問題無法滿足網(wǎng)絡(luò)實名制的需要。以銀行卡為基礎(chǔ)的銀聯(lián)身份認證就成為使用最為廣泛的驗證方式。由于銀行卡辦理時都需要進行實名認證，出于了解客戶原則的監(jiān)管要求，銀行辦理儲蓄卡I類卡與信用卡首卡時還必須進行線下核驗，所以中國銀聯(lián)的身份認證具有極高的可信性以至于可以成為其他機構(gòu)實行實名認證的基礎(chǔ)，例如微信和支付寶等App的身份認證都是可以通過綁定銀行卡來完成。

銀聯(lián)身份認證除了商用應(yīng)用之外， 也在政務(wù)應(yīng)用中廣泛使用，例如2016年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南的通知》提出“申請人在以個人身份進行網(wǎng)上辦事前，需先行注冊成為互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)門戶的個人用戶。注冊時，應(yīng)填寫申請人的真實姓名、身份證號碼、郵箱地址、手機號碼等主要信息，并通過銀聯(lián)卡實名認證等方式完成申請人的實名認證”。

弱勢群體權(quán)利保護的抓手

尊重和保障人權(quán)是國家治理的精髓所在，也是國家現(xiàn)代性的根本體現(xiàn)。特殊人群、社會相對弱勢群體的權(quán)利是其中重要的環(huán)節(jié)。國家在《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》也言明“農(nóng)民……殘疾人、老年人等特殊群體是當前我國普惠金融重點服務(wù)對象”，在對這些弱勢群體的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的保護中，銀行卡作為金融基礎(chǔ)設(shè)施在殘疾人、老年人、農(nóng)民與農(nóng)民工等弱勢群體的保護中發(fā)揮了極大的作用。

老年人權(quán)利保護。部分老年人沒有智能手機、不會上網(wǎng)、不會使用智能手機，面臨的“數(shù)字鴻溝”問題日益凸顯。銀行卡作為一種傳統(tǒng)支付工具，已得到廣大老年人的廣泛使用，國務(wù)院在《關(guān)于切實解決老年人運用智能技術(shù)困難的實施方案》中要求“零售、餐飲、商場、公園等老年人高頻消費場所，水電氣費等基本公共服務(wù)費用、行政事業(yè)性費用繳納，應(yīng)支持現(xiàn)金和銀行卡支付。強化支付市場監(jiān)管，加大對拒收現(xiàn)金、拒絕銀行卡支付等歧視行為的整改整治力度。”所以銀行以其廣泛網(wǎng)點的分布成為老年人面對越來越多無法通過手機解決問題的“避風港”，這與“用戶無法找到微信支付客服墜樓”等新聞形成鮮明的對比。

殘疾人權(quán)利保護。殘疾人由于身體功能限制，在業(yè)務(wù)中往往需要特殊流程和特殊設(shè)施，往往更依靠線下的銀行卡和銀行網(wǎng)點進行支付、金融服務(wù)。中國銀行保險監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“銀保監(jiān)會”）和中國銀行業(yè)協(xié)會也多次出臺政策與文件落實殘疾人的權(quán)益保障，2012年銀監(jiān)會（現(xiàn)為銀保監(jiān)會）在《關(guān)于銀行業(yè)金融機構(gòu)加強殘疾人客戶金融服務(wù)工作的通知》提出了殘疾人金融權(quán)益保護的方向性要求，同年中國銀行業(yè)協(xié)會在《關(guān)于進一步完善殘障人士銀行服務(wù)的自律要求》中針對肢體障礙、書寫障礙、視力障礙、聽力障礙等不同類型的殘疾人設(shè)定了不同的特殊服務(wù)標準，2018年中國銀行業(yè)協(xié)會發(fā)布的《銀行無障礙環(huán)境建設(shè)標準》更是將銀行業(yè)服務(wù)殘疾人的軟硬設(shè)施進行了規(guī)范化。2017年試點開始并于2019年推向全國的第三代智能化殘疾人證更是集成了銀行卡功能，卡片加入了銀聯(lián)芯片，能通過銀聯(lián)網(wǎng)絡(luò)支付，具有身份識別、業(yè)務(wù)管理、社會服務(wù)、金融應(yīng)用等多項功能。銀行卡與銀聯(lián)便利殘疾人的諸多舉措體現(xiàn)了行業(yè)的社會責任，踐行著黨中央“健全殘疾人幫扶制度”的要求。

農(nóng)民工權(quán)利保護。農(nóng)民工欠薪問題一直是社會治理的大問題，住建部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、司法機關(guān)多方著力都面臨著政策落實到農(nóng)民工手中最后一步缺乏抓手的難題，2014年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》，首次在國家層面提出通過“推廣實名制工資支付銀行卡”實現(xiàn)農(nóng)民工工資的直接支付，這一措施在后續(xù)多個文件中得到強調(diào)，最終于2020年發(fā)布的《保障農(nóng)民工工資支付條例》形成法律，要求“施工總承包單位……通過農(nóng)民工工資專用賬戶直接將工資支付到農(nóng)民工本人的銀行賬戶……用于支付農(nóng)民工工資的銀行賬戶所綁定的農(nóng)民工本人社會保障卡或者銀行卡，用人單位或者其他人員不得以任何理由扣押或者變相扣押”，銀行卡作為國家與農(nóng)民工之間的直接聯(lián)系，構(gòu)成了保障農(nóng)民工工資準時足量到戶的重要一環(huán)。

農(nóng)村金融。農(nóng)村金融是鄉(xiāng)村振興與普惠金融兩項國家計劃的交匯：鄉(xiāng)村振興需要農(nóng)村金融助力，而農(nóng)村支付是農(nóng)村金融的基礎(chǔ)，2018年黨中央國務(wù)院發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》要求“加快農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，持續(xù)深入推進農(nóng)村支付環(huán)境建設(shè)，全面激活農(nóng)村金融服務(wù)鏈條”;普惠金融發(fā)展存在城鄉(xiāng)不均衡，2018年中央一號文明確“普惠金融重點要放在鄉(xiāng)村”，而在《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》中更是在農(nóng)村普惠金融章節(jié)中提出拓展銀行卡的使用具體要求“拓展銀行卡助農(nóng)取款服務(wù)廣度和深度。支持有關(guān)銀行機構(gòu)在鄉(xiāng)村布放POS機、自動柜員機等各類機具，進一步向鄉(xiāng)村延伸銀行卡受理網(wǎng)絡(luò)”。銀行卡是國家治理延伸到農(nóng)村基層的體現(xiàn)。

營商環(huán)境優(yōu)化的基礎(chǔ)設(shè)施

營商環(huán)境是一個綜合、復雜和有機的體系，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標志。我國一直致力于優(yōu)化營商環(huán)境，尤其是近年來我國在世界銀行營商環(huán)境報告中的排名逐年遞減，展示了優(yōu)化營銷環(huán)境的良好效果。而在其中多項政策中，銀行卡作為一項政策工具發(fā)揮了巨大的作用。

銀行卡交易費率降低促進商業(yè)流通。我國的銀行卡境內(nèi)交易費率在經(jīng)歷了多次改革之后現(xiàn)已遠低于歐美發(fā)達國家，顯著降低流通環(huán)節(jié)費用，改善我國內(nèi)循環(huán)經(jīng)濟的營商環(huán)境。2012年、2013年有三個國務(wù)院辦公廳文件都要求“優(yōu)化銀行卡刷卡費率結(jié)構(gòu)，降低總體費用水平，擴大銀行卡使用范圍”，2020年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于以新業(yè)態(tài)新模式引領(lǐng)新型消費加快發(fā)展的意見》再次提出“優(yōu)化與新型消費相關(guān)的支付環(huán)境，鼓勵銀行等各類型支付清算服務(wù)主體降低手續(xù)費用，降低商家、消費者支付成本，推動銀行卡、移動支付在便民消費領(lǐng)域廣泛應(yīng)用?！?我國銀行和銀行卡行業(yè)不斷讓利服務(wù)于國家優(yōu)化營商環(huán)境的大局。

銀行卡便利涉企政務(wù)服務(wù)開展。早在2002年制定《稅收征收管理法實施細則》時就明確要求使用銀行卡繳稅，“稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當根據(jù)方便、快捷、安全的原則，積極推廣使用支票、銀行卡、電子結(jié)算方式繳納稅款?！?2017年國務(wù)院在《關(guān)于強化實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略進一步推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新深入發(fā)展的意見》中進一步要求通過銀行綜合服務(wù)機、手機銀行等繳稅，“推進銀行卡受理終端、網(wǎng)上銀行、手機銀行等多元化繳稅方式?！?銀行卡不僅助力政務(wù)服務(wù)的現(xiàn)代化與電子化，還促進我國政府的智慧化轉(zhuǎn)型，例如在新冠肺炎疫情后的復工復產(chǎn)中，商務(wù)部就和中國銀聯(lián)合作，在其文件商辦消費函[2020]161號中就提出與中國銀聯(lián)“強化信息共享……為出臺消費促進政策提供科學嚴謹?shù)男畔?、?shù)據(jù)支持”，我國的復工復產(chǎn)中政策的精準實施與退出也有著銀行卡行業(yè)和中國銀聯(lián)的一份貢獻，這種實踐也是我國推進智慧政務(wù)的有益嘗試。

銀行卡孕育和促進電子商務(wù)發(fā)展。我國電子商務(wù)冠絕全球，這也得益于我國良好的電子支付為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)營商環(huán)境，國務(wù)院辦公廳在2005年印發(fā)的《關(guān)于加快電子商務(wù)發(fā)展的若干意見》中要求“推進在線支付體系建設(shè)。加緊制訂在線支付業(yè)務(wù)規(guī)范和技術(shù)標準，研究風險防范措施，加強業(yè)務(wù)監(jiān)督和風險控制;積極研究第三方支付服務(wù)的相關(guān)法規(guī)，引導商業(yè)銀行、中國銀聯(lián)等機構(gòu)建設(shè)安全、快捷、方便的在線支付平臺，大力推廣使用銀行卡、網(wǎng)上銀行等在線支付工具”，隨后廣大電商平臺才能蓬勃發(fā)展起來。

銀行卡、中國銀聯(lián)協(xié)助債務(wù)執(zhí)行。債務(wù)執(zhí)行是營商環(huán)境優(yōu)化的重要環(huán)節(jié)，也是世行營商環(huán)境報告的核心指標之一，我國正在攻克執(zhí)行難問題，銀行作為資金的管理方，中國銀聯(lián)作為資金交易的清算方，都在其中發(fā)揮重要的作用。2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快推進失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機制建設(shè)的意見》，就要求“各金融機構(gòu)、中國銀聯(lián)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等企事業(yè)單位之間的網(wǎng)絡(luò)連接，建成覆蓋全國地域及土地、房產(chǎn)、存款、金融理財產(chǎn)品、證券、股權(quán)、車輛等主要財產(chǎn)形式的網(wǎng)絡(luò)化、自動化執(zhí)行查控體系，實現(xiàn)全國四級法院互聯(lián)互通、全面應(yīng)用。”銀行業(yè)和司法機關(guān)配合密切，極大提升了執(zhí)行的力度，2019年底最高法院宣布基本解決執(zhí)行難問題，銀行業(yè)和中國銀聯(lián)居功至偉。

犯罪治理的利器

國家治理現(xiàn)代化是將犯罪預防放在社會治理的大局中展開的，在主體上要求共治、共建、共享，技術(shù)上要求科學化、智能化。而銀行卡行業(yè)和中國銀聯(lián)，掌握著資金流動和資金信息，深度參與詐騙、洗錢、經(jīng)營黃賭毒違禁品等犯罪的治理。

銀行卡與中國銀聯(lián)協(xié)力防范犯罪。一方面減少犯罪團伙所能使用的支付工具數(shù)量與類型，除了不斷強調(diào)做好特約商戶管理之外，2016年六部委印發(fā)《防范和打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的通告》（以下簡稱《通告》），其中就針對大量跑分平臺使用他人銀行卡轉(zhuǎn)賬的情況，要求“出租、出借、出售、購買銀行賬戶卡或支付賬戶的單位和個人……5年內(nèi)停止其銀行賬戶卡非柜面業(yè)務(wù)、支付賬戶所有業(yè)務(wù)”。另一方面降低受欺詐對象的潛在損失，該《通告》要求“個人通過銀行自助柜員機向非同名賬戶轉(zhuǎn)賬的，資金24小時后到賬”限制了通過ATM的詐騙，與此同時各銀行柜臺阻止了大量的有犯罪嫌疑的轉(zhuǎn)賬，挽回了大量損失。

銀行卡產(chǎn)業(yè)致力于阻斷犯罪的產(chǎn)業(yè)鏈。針對眾多“黑產(chǎn)”類犯罪的復雜化、隱蔽化趨勢，中國人民銀行與公安機關(guān)緊緊抓住支付這一“黑產(chǎn)”變現(xiàn)的必經(jīng)通道，銀行、支付機構(gòu)的反洗錢部門成為了阻斷犯罪的第一線，銀行在反洗錢斗爭中不斷完善對異常交易的監(jiān)管模型，《金融機構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》（以下簡稱《辦法》）中要求“金融機構(gòu)應(yīng)當制定本機構(gòu)的交易監(jiān)測標準，并對其有效性負責”，針對這些可疑交易，一方面自主限制可疑賬戶和可疑交易，另一方面積極配合中國人民銀行及公安機關(guān)調(diào)查。而中國銀聯(lián)作為掌握著大量交易信息的組織，踐行著《辦法》所要求的 “銀行卡清算機構(gòu)……應(yīng)當按照中國人民銀行有關(guān)規(guī)定開展交易監(jiān)測分析、報告工作”，也在反洗錢工作中扮演著重要角色。

綜上所述，銀行卡產(chǎn)業(yè)與中國銀聯(lián)在我國所發(fā)揮的巨大功效早已超越金融與支付領(lǐng)域，在國家治理現(xiàn)代化中的作用并不局限于以上4個方面，銀行卡產(chǎn)業(yè)在國家治理現(xiàn)代化進程中可謂廣闊天地大有可為。然而也正是由于銀行卡承載著大量的公共職能，銀行卡的創(chuàng)新步伐不能邁得太大，也使得銀行卡顯得并沒有那么新潮。但由于銀行卡產(chǎn)業(yè)極高的發(fā)卡量、廣泛的服務(wù)網(wǎng)點、極高的持卡人數(shù)、掌握著海量的資金和支付信息等特點，使得銀行卡產(chǎn)業(yè)成為我國國家治理現(xiàn)代化中的重要基礎(chǔ)設(shè)施。這些特征意味著在可以預見的未來，傳統(tǒng)的卡基支付方式還是會與其他種類的電子支付共存，共同服務(wù)于國家經(jīng)濟社會的發(fā)展。

作者系南昌大學南昌大學立法研究中心研究員、法學博士