【摘要】隨著生產(chǎn)力的巨大發(fā)展，工業(yè)文明造成的環(huán)境污染與資源破壞引起了人類的注意。我國黨和國家明確規(guī)劃出“五位一體”（社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)、政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)）的總建設(shè)布局。本文主要針對(duì)涼山州的生態(tài)文明建設(shè)問題，提出依靠政府職能更好的使涼山州的生態(tài)文明建設(shè)得到發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】涼山州;政府職能;生態(tài)建設(shè)

涼山州是四川寶地，資源豐富，環(huán)境秀麗。改革開放以來，中央政府和自治州政府共同為涼山生態(tài)建設(shè)而努力，這就對(duì)涼山州政府職能提出了新要求，在中國的特色領(lǐng)導(dǎo)體制下，要求自治州在生態(tài)文明建設(shè)中居于主導(dǎo)地位。

早在1987年，當(dāng)時(shí)的專家學(xué)者就提出了“生態(tài)文明建設(shè)”這一概念，并提出人類的活動(dòng)邊界應(yīng)該適度，不能超出自然界能夠承受的范圍。在州域縣域生態(tài)文明建設(shè)的政府職能研究中，部分學(xué)者認(rèn)為，中央政府應(yīng)為地方政府制定適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)發(fā)展策略，不讓地方政府被過度追求經(jīng)濟(jì)建設(shè)所束縛，否則就超出了環(huán)境的承受能力。本文在前人研究的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出政府究竟應(yīng)扮演怎樣的角色，并在政府的政治，經(jīng)濟(jì)，文化三大職能方面進(jìn)行了闡述以發(fā)展地方生態(tài)。

一、涼山州生態(tài)文明建設(shè)政府職能理論研究

（一）生態(tài)文明

在人類的發(fā)展過程中依次經(jīng)歷了原始文明、農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明。而三百年的工業(yè)文明，使人類陷入了征服自然的怪圈中，接踵而來的生態(tài)危機(jī)使人類認(rèn)識(shí)到自身的渺小以及要與大自然和平共處的事實(shí)，從而誕生了一個(gè)新的文明形態(tài)——“生態(tài)文明”。

（二）生態(tài)文明建設(shè)中的政府職能

（1）政府職能

黨的十八大首次提出經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的“五位一體”的戰(zhàn)略布局。將“生態(tài)文明建設(shè)”與其他四項(xiàng)相提并論，并將其看做使政府的“第五職能”，體現(xiàn)了我國近年來對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的重視程度，表明了我國與時(shí)俱進(jìn)的決心，是黨和國家應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境危機(jī)所作出的明智的決定。

（2）生態(tài)文明建設(shè)中的政府職能

一是綜合性。地方政府開展的生態(tài)治理活動(dòng)往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，比如制定地方環(huán)保政策，對(duì)污水廢氣排放量進(jìn)行監(jiān)管等，這無疑對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了一定的影響。政府要權(quán)衡利弊，考慮到社會(huì)大眾、企業(yè)以及自身的利益，這就要求政府具有綜合性的手段進(jìn)行協(xié)調(diào)。二是干預(yù)性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，各企業(yè)對(duì)資源，能源，生態(tài)以及環(huán)境配置具有盲目性，自發(fā)性逐利性等特點(diǎn)，這就要求政府采取干預(yù)性、強(qiáng)制性的措施來彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈引起的各種破壞生態(tài)文明的問題。三是長(zhǎng)期性。要求政府在做出相關(guān)決策時(shí)，擁有長(zhǎng)遠(yuǎn)的目光，注重未來經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)文明效益，將生態(tài)文明建設(shè)視作一項(xiàng)長(zhǎng)期工程。

二、涼山州生態(tài)文明城市建設(shè)概況

涼山州，全名涼山彝族自治州，地處四川西南部，“中國烏拉爾”、“動(dòng)植物基因庫”、“川南糧倉”等是涼山州得天獨(dú)厚自然資源最好的說明。但由于涼山地處川滇交界高原，地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，生態(tài)保護(hù)形式不容樂觀。因此，政府需要將涼山的優(yōu)勢(shì)最大化，在“綠水青山就是金山銀山”的引導(dǎo)下，為涼山注入“綠色能量”。

（一）生態(tài)環(huán)境整體向好，但仍存危機(jī)

近年來，涼山州大力開展“大規(guī)模綠化涼山”行動(dòng)，以退耕還林，人工造林為手段，環(huán)境大體有所好轉(zhuǎn)。盡管如此，涼山州在生態(tài)環(huán)境治理方面仍然存在很多問題，首先，一些生態(tài)建設(shè)未能標(biāo)本兼治，涼山州干熱河谷區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化，這其中最主要的人為因素是由于過度放牧，和頻繁樵采，但當(dāng)?shù)卣畬?shí)施的示范工程以恢復(fù)林草植被為主，而忽視了過度放牧和頻繁樵采的生產(chǎn)生活方式。其次，涼山州部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)相沖突，由于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，極易產(chǎn)生廢氣廢水廢渣等“三廢”，但其中絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都沒有配套設(shè)施處理“三廢”，導(dǎo)致人居環(huán)境受到污染，生態(tài)建設(shè)也停滯不前，而政府沒能才去有效措施平衡生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)。

（二）經(jīng)濟(jì)社會(huì)落后依舊，但穩(wěn)步向前

涼山州一直以來都在與貧窮做斗爭(zhēng)，多年來政府致力于改貌涼山社會(huì)經(jīng)濟(jì)面貌，特別是農(nóng)村面貌。近年來，“彝家新寨”“藏區(qū)新村”“安寧河谷新村”的民族特色的招牌打響，吸引了各地游客前來旅游，涼山經(jīng)濟(jì)提升的步伐逐漸加快。首先，改變了過去落后的村容村貌。為達(dá)到這一目的，涼山州共有的3741個(gè)行政村將被分別打造為保障基本型、環(huán)境整治型、改善提升型、旅游特色型和美麗宜居型，使人居環(huán)境得到全面改善。其次，實(shí)施產(chǎn)業(yè)提升行動(dòng)，積極探索各種產(chǎn)業(yè)模式。加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)化發(fā)展，打造“大涼山”特色農(nóng)產(chǎn)品，將“大涼山”優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)區(qū)域公用品牌做大做強(qiáng);加快推進(jìn)涼山旅游業(yè)及相關(guān)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，保護(hù)與開發(fā)“八山、七湖、三大公園”，打造旅游綜合體。最后，優(yōu)化公共服務(wù)體系，方便村民日常生活。自2013年來，“彝家新寨”新村建設(shè)開工，居民生活質(zhì)量大大改善，磨盤村新建了村公所、村衛(wèi)生室、農(nóng)村書屋等公共服務(wù)體系，更有村體育文化場(chǎng)所來強(qiáng)健居民的體魄;更引人注意的是半山村電子商務(wù)便民服務(wù)點(diǎn)，集中了全村的農(nóng)場(chǎng)品在網(wǎng)上售出，加速了涼山的現(xiàn)代化的腳步。

（三）涼山州自然生態(tài)優(yōu)勢(shì)未能轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的原因

（1）自然原因。森林資源是涼山最豐富的自然資源之一，但多年來，由于政府管理的疏漏和人們對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的過度追求，森林資源被過度開采，使森林覆蓋率大幅度降低。其次，由于政府宣傳工作不到位和教育落后，人民的草地資源的保護(hù)意識(shí)并不強(qiáng)，主要采取輪歇和火燒草地的方式，這兩種生產(chǎn)方式加速了草地生產(chǎn)力的退化。

（2）社會(huì)歷史原因。直到20世紀(jì)50年代，涼山還處于奴隸制、農(nóng)奴制和封建制并存的階段。1956年，涼山終于開始改革，涼山彝族地區(qū)實(shí)現(xiàn)了人人平等，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻不是一朝一夕就能完成的，再加上涼山的地理位置偏遠(yuǎn)，交通堵塞，這就強(qiáng)化了彝族高度的封閉性，使落后的生產(chǎn)方式難以改進(jìn)。

（3）人口原因。人口增長(zhǎng)過快對(duì)涼山州資源和環(huán)境造成了巨大的壓力。解放時(shí)，涼山州共有人口175萬，經(jīng)過近七十年的發(fā)展，截至2018年末，涼山州戶籍人口已達(dá)529.94萬人，控制涼山人口增長(zhǎng)成為了迫在眉睫的問題。

三、涼山州生態(tài)文明建設(shè)政府職能的現(xiàn)狀分析

在黨和國家的大力支持下，涼山生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)文明建設(shè)工作取得了一定成績(jī)，如政策和資金支持力度得到加大，人居環(huán)境得到改善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力得到提升，該區(qū)的脫貧攻堅(jiān)和可持續(xù)發(fā)展能力顯著提升。

（一）涼山州生態(tài)文明建設(shè)政府積極作用

（1）生態(tài)文明建設(shè)逐漸引起政府的重視，因此政策資金支持力度不斷加大。截至2020年9月17日，涼山州已完成集體和個(gè)人公益林生態(tài)效益補(bǔ)償金8162.2188畝，兌現(xiàn)資金103944.19萬元。退耕還林方面共計(jì)投入資金100470萬元，是涼山州實(shí)施范圍最廣、建設(shè)周期最長(zhǎng)、群眾參與最多、資金投入最大的生態(tài)工程。

（2）提升了生態(tài)執(zhí)法的力度。隨著中央對(duì)環(huán)境治理的重視程度不斷加深，涼山頒布了《關(guān)于寧南縣境內(nèi)江河流域春季禁漁》通告。在禁漁期捕撈水產(chǎn)品，情節(jié)嚴(yán)重者，構(gòu)成非法捕撈水產(chǎn)品罪。涼山環(huán)境監(jiān)管部門要求各企業(yè)或事業(yè)單位申領(lǐng)排污許可證，否則將按日連續(xù)罰款、停業(yè)、關(guān)閉等處罰。

（3）完善人才待遇制度。由于涼山物質(zhì)條件、地理環(huán)境、工資待遇等問題，使得涼山很難留住人才，“感情留人”、“事業(yè)留人”也基本上都是空談，但近年來，涼山州政府為了引入專業(yè)人才搞好州內(nèi)發(fā)展提升了待遇，試用期滿并與用人單位簽訂引進(jìn)協(xié)議的具有正高級(jí)職稱任職資格和全日制博士研究生學(xué)歷學(xué)位的人才至少給予30萬元安家補(bǔ)助。

（二）涼山州生態(tài)文明城市建設(shè)中政府職能的不足

（1）政治職能發(fā)揮中存在的問題

一是法律法規(guī)缺失，缺乏制度保障，盡管十九大報(bào)告提出了“綠水青山就是金山銀山”的理念，但由于制定了過高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，很多部門仍在“綠水青山”與“金山銀山”之間猶豫不決。二是存在部門權(quán)責(zé)不明，互相推諉的問題，如涼山州雷波縣生態(tài)補(bǔ)償過程中，由于涉及到國土資源局、林業(yè)局、農(nóng)牧局、財(cái)政局等多部門管理，就形成了部門之間各自為政，多頭管理的特點(diǎn)。

（2）經(jīng)濟(jì)職能發(fā)揮中存在的問題

首先是平衡州內(nèi)發(fā)展成果不顯，由于地區(qū)條件復(fù)雜，差異較大，導(dǎo)致州內(nèi)發(fā)展失衡嚴(yán)重，具體看來，州內(nèi)縣市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。比如2016年涼山州的17個(gè)縣市中，西昌、會(huì)東、冕寧、會(huì)理、鹽源5個(gè)縣的地區(qū)產(chǎn)值，共生產(chǎn)GDP922.93億元，占涼山州GDP總值的70.2%，剩下12個(gè)縣僅占涼山州GDP的29.8%。涼山州的五個(gè)縣生產(chǎn)了大部分GDP。因而，涼山州整體生態(tài)文明建設(shè)也是不平衡的，相較于這五個(gè)縣，涼山州的其他經(jīng)濟(jì)較為落后的區(qū)域?qū)Νh(huán)境的消耗更加巨大。其次是提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次步伐不快，涼山州主要以第一產(chǎn)業(yè)為主，二三產(chǎn)業(yè)比重較低，具體看來，四川省同期產(chǎn)業(yè)比值為37.6%，而涼山州的產(chǎn)業(yè)比值為58.9%，是四川省的1.57倍，相比之下，二三產(chǎn)業(yè)卻不容樂觀，第二產(chǎn)業(yè)方面，四川省同期產(chǎn)業(yè)比值為26.8%，涼山州的13.9%僅占四川省比值的51.9%，在第三產(chǎn)業(yè)方面，四川省同期產(chǎn)業(yè)比值為35.6%，涼山州的27.2%的產(chǎn)業(yè)比重僅占四川省比值的76.4%。由于第一產(chǎn)業(yè)的組成主要是農(nóng)、林、牧、漁，而涼山州又主要以農(nóng)業(yè)為主，但仍然以傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕作方式為主，因此涼山農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率較低，如果不盡快改變這種將大量勞動(dòng)力束縛在土地上的生產(chǎn)方式，涼山將仍然改變不了落后的生產(chǎn)面貌。

（3）文化職能發(fā)揮中存在的問題

生態(tài)文明不能光靠政府的強(qiáng)制手段，政府的文化職能存在也是必要的。近年來，涼山政府在公眾宣傳教育方面大力投入，先后開展了“改善環(huán)境質(zhì)量 推動(dòng)綠色發(fā)展”主題紀(jì)念大會(huì)、“低碳生活 綠色騎行”騎行宣傳等活動(dòng)。相較以往，涼山人民群眾尊重自然，保護(hù)自然的意識(shí)得到提升。但是，群眾仍然沒有改掉許多遺留下的陋習(xí)，政府在公眾生態(tài)意識(shí)培養(yǎng)方面，還有一些工作需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

（三）涼山州生態(tài)文明城市建設(shè)中政府職能不足的原因

（1）政府重視程度不夠。部分縣市和部門工作的核心目標(biāo)依然是GDP，財(cái)政收入，固定資產(chǎn)投資等指標(biāo)，生態(tài)文明建設(shè)沒有被擺在和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要的位置上，甚至在某些重大項(xiàng)目中，一些部門甚至犧牲寶貴的生態(tài)資源換取眼前的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)。在省環(huán)保督察期間，全州出現(xiàn)多處環(huán)境問題，但事后沒有一事一處追責(zé)問責(zé)，部分縣市和部門“睜一只眼，閉一只眼”的情況嚴(yán)重。

（2）涼山環(huán)保機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不匹配。在嚴(yán)重的環(huán)境責(zé)任面前，環(huán)保機(jī)構(gòu)的事權(quán)與事責(zé)，財(cái)權(quán)與財(cái)責(zé)以及人權(quán)與人責(zé)都不匹配，因此造成上級(jí)政策落地難、屬地管理壓力大等突出問題，這些問題導(dǎo)致環(huán)保監(jiān)察部門權(quán)威蕩然無存，形同虛設(shè)。

（3）新經(jīng)濟(jì)形式發(fā)展效率低下。由于資源和人才的匱乏，涼山對(duì)一些新經(jīng)濟(jì)的敏銳性不夠，新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)涼山整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)度還很低。比如在人工智能、信息科技、新能源（包括光伏、電動(dòng)汽車）等領(lǐng)域的創(chuàng)新與發(fā)展中，以及第三方移動(dòng)支付、共享經(jīng)濟(jì)、物聯(lián)網(wǎng)等行業(yè)發(fā)展中，涼山均未能夠搶占先機(jī)，錯(cuò)失了許多發(fā)展機(jī)遇。

（4）參與主體欠缺。盡管涼山州在生態(tài)文明建設(shè)方面設(shè)立了專家會(huì)制度，邀請(qǐng)了全國各地的院士參與，有些專家也提出了真正有建設(shè)性的建議，但是否采納還是由政府決定，專家會(huì)基本也流于形式。其次是參與引導(dǎo)不足，很多群眾不知道如何參與，這說明政府的宣傳引導(dǎo)不足，但另一方面，群眾思想還停留在“多一事不如少一事，事不關(guān)己高高掛起”的階段，導(dǎo)致真正的人民群眾監(jiān)督作用并未完全發(fā)揮。一些涼山的普通老百姓，年級(jí)較長(zhǎng)，或是未受過大學(xué)教育，基于怕麻煩，做了也沒有好處的心理而不愿意參與到生態(tài)建設(shè)當(dāng)中來也是重要的原因。

四、完善涼山州生態(tài)文明建設(shè)中政府職能的相關(guān)建議

（一）完善涼山州政府在生態(tài)文明建設(shè)中的政治職能

（1）完善生態(tài)文明建設(shè)的法律法規(guī)。目前，我國生態(tài)文明建設(shè)法律法規(guī)尚不夠完善，分散于各個(gè)領(lǐng)域的法律中，并未形成統(tǒng)一的體系，這與我國的生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐無法適應(yīng)，也不能提供制度上的保障。要逐步解決這一問題，就要從整體上對(duì)自然資源開發(fā)利用，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行綜合性的法律調(diào)整，并對(duì)自然資源開采的原則、標(biāo)準(zhǔn)、方式、期限做更加明確的規(guī)定，再完善生態(tài)文明建設(shè)的地方性法規(guī)，使其符合生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展。

（2）明確職責(zé)分工。進(jìn)一步理順垂直管理部門和地方政府的權(quán)責(zé)關(guān)系。州發(fā)改委會(huì)同州級(jí)有關(guān)部門指導(dǎo)縣市做好相關(guān)前期準(zhǔn)備工作，對(duì)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督檢查;州財(cái)政局負(fù)責(zé)會(huì)同州級(jí)有關(guān)部門根據(jù)規(guī)劃項(xiàng)目、加強(qiáng)項(xiàng)目資金監(jiān)督管理，加大生態(tài)保護(hù)與建設(shè)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。

（二）完善涼山州政府在生態(tài)文明建設(shè)中的經(jīng)濟(jì)職能

（1）大力發(fā)展涼山生態(tài)旅游。涼山地處攀枝花與樂山之間，加上成都經(jīng)濟(jì)圈，客源可依托這些人口密度較高的城市，與涼山接壤的云南，西藏等地也可作為遠(yuǎn)距離目標(biāo)。建立多層次營銷手段，針對(duì)旅行團(tuán)、企業(yè)、單位、家庭、單人等不同的旅行主題，開辟多種形式的營銷渠道。做好文化旅游宣傳活動(dòng)，以“火把節(jié)”、“彝歷年”等為代表，打造旅游熱點(diǎn)亮點(diǎn)。

（2）大力發(fā)展涼山林業(yè)經(jīng)濟(jì)。涼山州作為林業(yè)資源大洲，發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟(jì)不僅是為了迎合當(dāng)前的環(huán)保需求，更是為了涼山自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)目前看來但林業(yè)產(chǎn)值卻很低，除了缺少科學(xué)技術(shù)支撐之外，政府的支持政策也明顯不夠完善，成立林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組，深入基層，摸清涼山林情，加工新技術(shù)、新工藝、延長(zhǎng)林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)鞘滓蝿?wù)。

（三）完善涼山州政府在生態(tài)文明建設(shè)中的文化職能

（1）基層政府要樹立生態(tài)文明價(jià)值觀，以科學(xué)的生態(tài)價(jià)值觀指導(dǎo)涼山生態(tài)文明建設(shè)各項(xiàng)事宜，從政策、制度、人力、財(cái)力方面保證生態(tài)文明建設(shè)。

（2）要提升公民的生態(tài)環(huán)保意識(shí)，根本上需要培養(yǎng)生態(tài)公民。生態(tài)公民是指公民熟悉和掌握與生態(tài)文明相關(guān)的一系列知識(shí)，包括生態(tài)文明的含義、參與渠道以及相關(guān)的法律法規(guī)等知識(shí)。然而，任何一種意識(shí)的形成，都需要漫長(zhǎng)的培育過程，在教育體制中，生態(tài)文明相關(guān)知識(shí)旨在培養(yǎng)公民的生態(tài)哲學(xué)、生態(tài)倫理以及生態(tài)價(jià)值觀。

五、結(jié)論

地方政府是生態(tài)文明建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)者、規(guī)劃者以及實(shí)施者，有著不可替代的作用。但由于種種現(xiàn)實(shí)原因，導(dǎo)致政府在建設(shè)地方生態(tài)文明時(shí)屢屢出現(xiàn)政府失靈的現(xiàn)象。在發(fā)展地方生態(tài)的過程中，地方政府究竟應(yīng)扮演怎樣的角色，如何發(fā)揮作用成為了迫切需要回答的問題。而涼山州作為一個(gè)少數(shù)民族聚居地和資源寶庫，如何在中央政策下，結(jié)合自身的特點(diǎn)，建設(shè)生態(tài)文明，還需要更加深入的探索。生態(tài)文明建設(shè)的長(zhǎng)期性、低回報(bào)性、以及全民參與性，這些特性使生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)艱苦卓絕的斗爭(zhēng)，需要黨和政府，國家和人民戮力同心，長(zhǎng)期作戰(zhàn)。

作者簡(jiǎn)介：馬可（1996—）女，漢族，四川廣元，西南民族大學(xué)，在讀研究生，研究方向：行政管理

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