韓玉亭

正如林來梵教授等所言，當(dāng)前“立法極簡主義”所導(dǎo)致的“規(guī)范闕失”問題比比皆是，而可能彌合此類問題的判例制度尚未確立。鑒于此，精細(xì)化地探究法律原則在司法實(shí)踐中的應(yīng)用也就顯得尤為必要。(1)參見林來梵、張卓明：《論法律原則的司法適用——從規(guī)范性法學(xué)方法論角度的一個(gè)分析》，載《中國法學(xué)》2006年第2期。鑒于此，本文主要探究窮盡行政救濟(jì)原則在具體的行政糾紛解決當(dāng)中如何適用的問題。首先就該原則適用的基本條件而言，行政糾紛救濟(jì)模式要與糾紛特質(zhì)相契合，公正價(jià)值與效率價(jià)值要相互平衡，司法有限理念和司法最終的理念要相互協(xié)調(diào)。其次就該原則適用的具體模式而言，行政糾紛依照其發(fā)展階段，大致歷經(jīng)了行政糾紛的萌芽期、行政糾紛的公開期、行政糾紛的升級(jí)期三個(gè)階段。行政糾紛解決當(dāng)中，在充分考慮糾紛發(fā)展階段的基礎(chǔ)之上，通過各種救濟(jì)渠道之間的良性有序競爭，逐步形成和解救濟(jì)優(yōu)先，行政內(nèi)部救濟(jì)緊隨其后，司法外部救濟(jì)殿后的糾紛救濟(jì)優(yōu)先等級(jí)，最終實(shí)現(xiàn)各種救濟(jì)資源的有序配置。再次就該原則適用的制約因素而言，在行政糾紛救濟(jì)過程當(dāng)中，當(dāng)事人窮盡行政救濟(jì)的難度，司法與行政解決爭議的成本效益情況，糾紛救濟(jì)依賴行政事實(shí)的程度，糾紛解決運(yùn)用專業(yè)知識(shí)的程度等諸多要素均會(huì)制約窮盡行政救濟(jì)原則的適用。最后就該原則的例外適用而言，唯有當(dāng)糾紛當(dāng)事人直接尋求司法救濟(jì)所保障的權(quán)益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于窮盡行政救濟(jì)所維護(hù)的行政效率以及行政自治權(quán)時(shí)才符合該原則的例外適用情形。(2)參見鄭爍：《論美國的“窮盡行政救濟(jì)原則”》，載《行政法學(xué)研究》2012年第3期。

一、 窮盡行政救濟(jì)原則適用的基本條件

“法律原則之把握，與其給以界說，毋寧探究其適用?！?3)前引①，林來梵、張卓明文。立基于此，我們?cè)诳陀^審視窮盡行政救濟(jì)原則時(shí)首先要仔細(xì)探究該原則適用的基本條件，即救濟(jì)模式要與糾紛特質(zhì)相契合，公正價(jià)值與效率價(jià)值相平衡，司法有限和司法最終相協(xié)調(diào)。唯其如此，才能實(shí)現(xiàn)行政糾紛救濟(jì)資源的最優(yōu)化配置。

(一) 救濟(jì)模式與糾紛特質(zhì)相契合

所謂救濟(jì)模式是指行政相對(duì)人在其合法權(quán)益受到行政行為侵害之時(shí)采取何種渠道予以補(bǔ)救的相關(guān)問題，(4)參見林莉紅：《中國行政救濟(jì)理論與實(shí)務(wù)》，武漢大學(xué)出版社2000年版，第42頁。其主要涵蓋了行政救濟(jì)渠道和司法救濟(jì)渠道兩類。而所謂糾紛特質(zhì)是指對(duì)行政相對(duì)人造成權(quán)益侵損事實(shí)，當(dāng)事人申請(qǐng)相關(guān)主體予以審查救濟(jì)的行政行為所具有的性質(zhì)及其稟賦，(5)參見黃啟輝：《行政救濟(jì)構(gòu)造研究：以司法權(quán)與行政權(quán)之關(guān)系為路徑》，武漢大學(xué)出版社2012年版，第44-45頁。其通常涵蓋糾紛性質(zhì)、糾紛階段這兩個(gè)方面。而所謂救濟(jì)模式與糾紛特質(zhì)相契合是指針對(duì)不同性質(zhì)、不同階段的行政糾紛要采用不同的救濟(jì)渠道，同時(shí)在行政糾紛救濟(jì)渠道的設(shè)置以及選擇當(dāng)中也應(yīng)充分考慮其與行政糾紛特質(zhì)是否實(shí)現(xiàn)了最優(yōu)銜接，唯其如此，才能有效實(shí)現(xiàn)行政糾紛救濟(jì)資源的最優(yōu)化配置。反之，則不僅不能實(shí)現(xiàn)救濟(jì)效果的最優(yōu)化，甚至還可能侵蝕到行政糾紛救濟(jì)機(jī)制的社會(huì)公信力以及裁斷權(quán)威性。(6)參見林莉紅：《論行政救濟(jì)的原則》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》1999年第4期。具體言之，救濟(jì)模式與糾紛特質(zhì)相契合主要表征為以下兩個(gè)方面：其一，救濟(jì)模式要與糾紛性質(zhì)相契合；其二，救濟(jì)模式要與糾紛階段相契合。

就第一個(gè)方面而言，在行政糾紛解決當(dāng)中不僅可能會(huì)涉及失當(dāng)行政行為，也可能涉及違法行政行為。失當(dāng)行政行為，通常與行政權(quán)力的自由裁量事項(xiàng)息息相關(guān)。鑒于諸多因素的制約，涉及行政自由裁量權(quán)的糾紛很難進(jìn)入司法救濟(jì)的視閾當(dāng)中，即使其能夠有幸進(jìn)入司法救濟(jì)環(huán)節(jié)也僅有十分有限的行政糾紛能得到有效的救濟(jì)。(7)參見崔卓蘭、劉福元：《論行政自由裁量權(quán)的內(nèi)部控制》，載《中國法學(xué)》2009年第4期。而對(duì)于除此之外的大多數(shù)涉及行政自由裁量權(quán)的糾紛，若選擇了司法救濟(jì)渠道不僅可能得不到救濟(jì)，甚至還可能會(huì)增加當(dāng)事人的時(shí)間和精力成本，損害司法的公信力。顯然在此情形之下，當(dāng)事人直接選擇行政救濟(jì)將是最佳選擇。而對(duì)于違法行政行為，當(dāng)事人則可以在尋求行政救濟(jì)無效的情況下再次尋求司法救濟(jì)渠道，從而為當(dāng)事人打造全方位的權(quán)利救濟(jì)體系，而這正是窮盡行政救濟(jì)原則的基本內(nèi)涵所在。

就第二個(gè)方面而言，伴隨著行政糾紛的不斷演進(jìn)發(fā)展，其大致歷經(jīng)了沖突萌芽期、沖突公開期、沖突升級(jí)期這三個(gè)階段。在行政糾紛的沖突萌芽期，各類沖突元素處于低度緊張狀態(tài)，且正面效應(yīng)強(qiáng)于負(fù)面效應(yīng)，在此階段糾紛化解的關(guān)鍵在于防止雙方當(dāng)事人之間的沖突進(jìn)一步擴(kuò)大化，有效避免沖突負(fù)能量的規(guī)模集聚。(8)參見Alice Ackerman. “The Idea and Practice of Conflict Prevention”, Journal of Peace Research 40, (2003). 轉(zhuǎn)引自韋長偉：《公共沖突中政府的第三方干預(yù)角色研究》，南開大學(xué)2013年博士學(xué)位論文。立基于此，該階段化解行政糾紛的最佳手段為行政糾紛的私力救濟(jì)。(9)有些學(xué)者認(rèn)為行政糾紛的私力救濟(jì)手段主要包括自力救濟(jì)手段與非(半)官方介入下的救濟(jì)手段這兩種類型。參見周佑勇、解瑞卿：《作為行政性糾紛解決之道的私力救濟(jì)》，載《當(dāng)代法學(xué)》2011年第1期。在行政糾紛的沖突公開期，隨著雙方緊張關(guān)系的升級(jí)，雙方的負(fù)面情緒日益滋長，各類沖突性元素處于中度緊張狀態(tài)，相互之間的爭議焦點(diǎn)也日益明朗。在此階段糾紛化解的關(guān)鍵在于有效協(xié)調(diào)、平衡爭議雙方的不相容負(fù)面情緒，盡力消弭沖突雙方的對(duì)立分歧。(10)參見Peter Wallensteen. “Understanding Conflict Resolurtion: War, Peace and the Global System”, Sage Publications, 2007. 轉(zhuǎn)引自前引⑧，韋長偉文。立基于此，該階段化解行政糾紛的最佳手段為行政救濟(jì)。其借助行政救濟(jì)渠道從而找尋到爭議雙方的核心爭議焦點(diǎn)，借此來深度挖掘爭議背后的各類潛在影響因素，積極培養(yǎng)雙方的正面情緒，增強(qiáng)雙方當(dāng)事人之間的交流互動(dòng)，充分利用各類行政資源有效化解雙方的分歧，以此達(dá)成共識(shí)，盡快化解行政糾紛。(11)參見Michael Lund. “Preventing and Mitigating Irolent Conflicts: A Revised Guide for Practitioners”, Washington D.C., Creative Associates International, 1997. 轉(zhuǎn)引自前引⑧，韋長偉文。在行政糾紛的沖突升級(jí)期，雙方當(dāng)事人相互之間的分歧已經(jīng)從相對(duì)緩和的具體利益爭端走向更為激烈的立場對(duì)峙，此時(shí)的各類沖突性元素處于高度緊張狀態(tài)，雙方的負(fù)面情緒占據(jù)主導(dǎo)性地位，當(dāng)事人的訴求也從之前的實(shí)現(xiàn)合作共贏變?yōu)橹蟮闹\求單方勝出。(12)參見前引⑧，韋長偉文。在此階段糾紛化解的關(guān)鍵在于通過利益關(guān)系的決斷來修復(fù)受損社會(huì)法律關(guān)系，維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定。立基于此，該階段化解行政糾紛的最佳手段為司法救濟(jì)。其借助司法裁斷的權(quán)威性來盡快扭轉(zhuǎn)社會(huì)法律關(guān)系當(dāng)中的不確定狀態(tài)，避免因行政糾紛久拖不決而可能引發(fā)的連鎖效應(yīng)。

綜上所述，在行政糾紛解決當(dāng)中，必須要充分考慮糾紛的性質(zhì)以及糾紛所處的階段，借助各種救濟(jì)渠道相互之間的良性競爭，從而逐步優(yōu)化不同救濟(jì)渠道之間的位序關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)各種救濟(jì)資源的有序配置，而這恰恰是適用窮盡行政救濟(jì)原則的基本要求。

(二) 公正價(jià)值與效率價(jià)值相平衡

所謂行政糾紛救濟(jì)當(dāng)中所包含的公正價(jià)值，即“行政糾紛救濟(jì)機(jī)關(guān)在解決相關(guān)爭議過程中既能運(yùn)用體現(xiàn)公平正義精神的實(shí)體規(guī)范來認(rèn)定和分配當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)，同時(shí)又能確保其認(rèn)定和分配的過程及方式均體現(xiàn)了公平正義之精神內(nèi)涵”。(13)呂忠梅：《司法公正價(jià)值論》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2003年第4期。具體表征為以下四個(gè)層面：其一，通過剛性立法明確規(guī)定救濟(jì)程序之科學(xué)性和合理性，確保各個(gè)參與當(dāng)事人均可實(shí)現(xiàn)公平正義之價(jià)值訴求；其二，救濟(jì)過程嚴(yán)格依照法定程序行事，從而確保救濟(jì)活動(dòng)不偏不倚；其三，行政糾紛救濟(jì)中充分保障并合理配置各個(gè)訴訟當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；其四，確保行政糾紛的救濟(jì)結(jié)果實(shí)現(xiàn)公平正義之宗旨。(14)參見高珊琦：《論刑事司法中公正與效率之均衡及途徑》，載《河北法學(xué)》2006年第8期。

所謂行政糾紛救濟(jì)中所包含的效率價(jià)值，即“行政糾紛救濟(jì)過程中能夠迅速而高效地解決相關(guān)爭端事項(xiàng)，力求通過最少的救濟(jì)資源投入進(jìn)而實(shí)現(xiàn)最大的社會(huì)效益”。(15)姚莉：《司法效率：理論分析與制度構(gòu)建》，載《法商研究》2006年第3期。具體表征為以下幾個(gè)方面：其一，行政糾紛救濟(jì)之程序要符合及時(shí)高效之內(nèi)涵，從而有效避免救濟(jì)程序的拖沓延誤；其二，行政糾紛救濟(jì)之程序要符合繁簡分流之內(nèi)涵，從而充分優(yōu)化各類救濟(jì)資源之配置；其三，行政糾紛救濟(jì)之機(jī)制要符合科學(xué)有序之內(nèi)涵，通過不同救濟(jì)機(jī)制之合理銜接，從而有效避免救濟(jì)空白地帶和救濟(jì)重疊地帶所導(dǎo)致的資源浪費(fèi)；(16)參見前引，高珊琦文。其四，糾紛救濟(jì)之定位要符合邊際成本效益核算之要求，通過救濟(jì)邊際成本與邊際收益之綜合衡量，從而有力實(shí)現(xiàn)各種糾紛救濟(jì)資源的統(tǒng)籌規(guī)劃。(17)參見前引，姚莉文。

具體到行政糾紛救濟(jì)機(jī)制的選擇過程當(dāng)中，公正價(jià)值與效率價(jià)值二者間的關(guān)系也并非是決然對(duì)立的，而是緊密銜接的。一方面，當(dāng)事人無論選擇何種救濟(jì)渠道，其內(nèi)心對(duì)于公平正義的不懈追求將是永恒的主題，任何救濟(jì)機(jī)制當(dāng)中效率價(jià)值追求均以不違反基本的社會(huì)公平正義為底線，舍此必將導(dǎo)致糾紛解決機(jī)制的阻滯，大量糾紛得不到公正解決，其最終必將進(jìn)一步威脅到救濟(jì)機(jī)制的效率要素，至此救濟(jì)機(jī)制也就逐漸演變成了晦澀的理論說教。另一方面，現(xiàn)代社會(huì)各類救濟(jì)資源日益稀缺已是不爭的事實(shí)，若在選擇救濟(jì)渠道時(shí)不計(jì)成本效益一味地追求所謂的實(shí)質(zhì)公平正義，其顯然也并非理性之舉，畢竟“遲到的正義非正義”。再者，為某一個(gè)爭議較小的糾紛占用大量的社會(huì)救濟(jì)資源，其直接堵塞了其他更加激烈的社會(huì)糾紛的救濟(jì)渠道，這必然會(huì)引發(fā)更大的社會(huì)沖突。因此，行政糾紛救濟(jì)渠道在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義之時(shí)也不能脫離效率，畢竟促進(jìn)行政糾紛的盡快解決同時(shí)也是社會(huì)公平正義的內(nèi)在價(jià)值訴求。唯有通過各類救濟(jì)資源的優(yōu)化配置才能有效避免行政糾紛救濟(jì)當(dāng)中因拖沓遲延而對(duì)社會(huì)公平正義所造成的各類損害。(18)參見前引，高珊琦文。

綜上所述，當(dāng)前行政糾紛救濟(jì)渠道的選擇當(dāng)中所涉及的一個(gè)關(guān)鍵問題便是如何實(shí)現(xiàn)公正價(jià)值和效率價(jià)值之間的平衡，而窮盡行政救濟(jì)原則恰是最優(yōu)的選擇。其首先通過行政救濟(jì)的方式予以分流不僅考慮了行政活動(dòng)的效率要素，同時(shí)又兼顧了救濟(jì)活動(dòng)的公正因素，從而將二者之間的緊張關(guān)系調(diào)試到了最低程度。(19)參見黃學(xué)賢、馬超：《行政復(fù)議：制度比較、功能定位與變革之途》，載《法治研究》2012年第6期。也正是得益于先行的行政救濟(jì)，從而有效避免了全部行政糾紛均進(jìn)入司法救濟(jì)渠道所導(dǎo)致的救濟(jì)資源浪費(fèi)和救濟(jì)渠道阻滯等弊端。如先行的行政救濟(jì)無效則再進(jìn)入司法救濟(jì)機(jī)制，通過該救濟(jì)分流機(jī)制從而讓司法救濟(jì)渠道專注于那些案情復(fù)雜、爭議激烈的行政糾紛。

(三) 司法有限與司法最終相協(xié)調(diào)

所謂司法的有限性即司法權(quán)介入行政糾紛的過程當(dāng)中，其介入的廣度和深度必須要保持協(xié)調(diào)，有所克制，從而既不降低行政事務(wù)的效率，又能保持行政秩序的穩(wěn)定。(20)參見章劍生:《現(xiàn)代行政法基本原則之重構(gòu)》，載《中國法學(xué)》2003年第3期。其具體表征為以下幾個(gè)層面：其一，司法救濟(jì)其受案范圍是有所限制的。鑒于司法資源的有限性、法官能力的局限性、行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系的復(fù)雜性、司法救濟(jì)的復(fù)審性等諸多特質(zhì)所限，(21)參見江必新：《司法審查強(qiáng)度問題研究》，載《法治研究》2012年第10期。司法救濟(jì)其受案范圍總是限于一定的邊界之內(nèi)。(22)盡管伴隨社會(huì)的逐漸演進(jìn)，司法救濟(jì)其審查范圍呈現(xiàn)出了不斷延伸擴(kuò)展的趨勢，但其救濟(jì)范圍總是有所限制的，不可能無限廣闊。其二，司法救濟(jì)的審查強(qiáng)度總是有所限制的。鑒于司法機(jī)關(guān)既非行政事務(wù)的決策者，也非國家政策的執(zhí)行者，因而不宜輕易用司法裁斷來推翻之前行政機(jī)關(guān)的決定，同時(shí)這也決定了司法機(jī)關(guān)對(duì)于行政糾紛實(shí)行相對(duì)寬松的審查強(qiáng)度——“合法性審查”標(biāo)準(zhǔn)而非“合理性審查”標(biāo)準(zhǔn)。(23)參見蔣惠嶺：《司法學(xué)視角下的新行政訴訟法述評(píng)》，載《法律適用》2015年第2期。其三，司法救濟(jì)其對(duì)原告資格總是有所限制的。立案登記制改革之后，為有效防止濫訴行為的發(fā)生，對(duì)于原告資格的限制也就更為迫切，從而限制那些與自身合法權(quán)益無直接關(guān)聯(lián)的組織和個(gè)人動(dòng)輒提起訴訟。該濫訴行為不僅擠占本已不堪重負(fù)的司法救濟(jì)資源，而且還很可能危害到行政機(jī)關(guān)維持社會(huì)秩序良性運(yùn)行之效能。其四，司法救濟(jì)其判決功能總是有所限制的。在行政糾紛的司法外部救濟(jì)當(dāng)中，鑒于行政權(quán)與司法權(quán)二者的差異性，很多情況之下司法機(jī)關(guān)不能直接以司法判決來代替行政決定，諸如撤銷判決附帶的重作判決、履行法定職責(zé)判決以及變更行政行為的判決均為典型例證。(24)參見前引，章劍生文。其五，司法救濟(jì)其裁判依據(jù)是有所限制的。在行政糾紛的司法審查當(dāng)中對(duì)于法律位階高于行政規(guī)章的法律法規(guī)要依照其作出裁斷而不得提出異議，而對(duì)于法律效力低于行政規(guī)章的規(guī)范性文件則不可作為裁判的依據(jù)。(25)參見章劍生：《論司法審查有限原則》，載《行政法學(xué)研究》1998年第2期。

所謂司法最終性即對(duì)于所有屬于訴訟受案范圍之行政糾紛當(dāng)事人均可向人民法院提起訴訟，法院發(fā)生法律效力的終審判決非經(jīng)法定的程序或方式，任何國家機(jī)關(guān)和當(dāng)事人均不得隨意廢止、變更。(26)參見楊偉東：《關(guān)于我國糾紛解決機(jī)制的思考》，載《行政法學(xué)研究》2006年第3期。其具體表征為以下幾個(gè)層面：其一，只要當(dāng)事人所提交的行政爭議事項(xiàng)在行政訴訟受案范圍之內(nèi)，司法機(jī)關(guān)均應(yīng)為其提供救濟(jì)，不得拒絕裁斷。其二，終審判決是司法機(jī)關(guān)代表國家對(duì)于待決糾紛作出的最權(quán)威的決斷，其非經(jīng)法定程序不得推翻。一旦出現(xiàn)“終審不終現(xiàn)象”必將損害國家司法制度的公信力以及法律秩序的穩(wěn)定性。其三，終審判決以國家強(qiáng)制力為后盾保證其落實(shí)到位，當(dāng)事人有能力履行而故意逃避履行必將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。其四，司法過程當(dāng)中所追求的是法律真實(shí)而非客觀真實(shí)，其司法判決的正確性寓于邏輯推理以及證據(jù)運(yùn)用的過程當(dāng)中，而非司法判決結(jié)果本身。(27)參見江國華：《常識(shí)與理性(四)：走向綜合的司法改革》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第2期。因而法律的終審判決將是具有法律約束力的裁斷結(jié)果，其不以當(dāng)事人的意志為轉(zhuǎn)移，必須得到全面履行。

就司法有限性與司法最終性二者的關(guān)系而言，它們緊密聯(lián)系、互相依存。司法有限性是司法最終性的前提性要素。司法不是萬能的，要想保證司法救濟(jì)的最終權(quán)威性必須要優(yōu)化司法救濟(jì)資源配置，真正實(shí)現(xiàn)有所為有所不為?？梢栽O(shè)想，假如全部的行政糾紛不經(jīng)分流均一起涌入司法救濟(jì)渠道，司法救濟(jì)渠道必將不堪重負(fù)，不僅難以實(shí)現(xiàn)個(gè)案的正義，甚至還會(huì)損害司法的權(quán)威性和最終性。立基于此，法院拒絕對(duì)那些尚未成熟到適宜司法系統(tǒng)救濟(jì)的案件進(jìn)行審理，那些諸如此類的行政案件可首先通過行政救濟(jì)渠道予以分流，若先行的行政救濟(jì)及時(shí)平息了待決的行政爭議，則會(huì)有效減少司法救濟(jì)渠道案件的涌入。若先行的行政救濟(jì)未取得理想效果，可再將其進(jìn)一步納入司法救濟(jì)渠道當(dāng)中，以司法判決的形式對(duì)行政爭議關(guān)系作出最終的決斷。正是得益于窮盡行政救濟(jì)原則的制度優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)了不同救濟(jì)渠道的相互分流，確保了司法救濟(jì)的有限性和權(quán)威性。而司法最終性則是司法有限性的后盾支撐。在所有的行政糾紛當(dāng)中能夠進(jìn)入司法救濟(jì)渠道的案件少之又少，正是得益于最終司法判決的權(quán)威性，從而能夠讓數(shù)量極為有限的司法判決產(chǎn)生巨大的輻射效應(yīng)，警示行政主體對(duì)于那些已發(fā)生的行政糾紛及時(shí)進(jìn)行自我糾錯(cuò)，對(duì)于可能存在隱患的潛在行政糾紛及時(shí)進(jìn)行自我整改。也正是得益于最終司法判決的權(quán)威警示效應(yīng)，從而讓司法救濟(jì)主體無須關(guān)注全部的行政案件，只要集中主要精力裁斷疑難行政糾紛即可。既然并非全部案件均需進(jìn)入司法救濟(jì)渠道，那么如何遴選哪些案件可以進(jìn)入而哪些案件又無須進(jìn)入呢？顯然窮盡行政救濟(jì)原則的制度安排則恰是比較合適的安排，從而讓部分行政糾紛梯度有序地進(jìn)入司法救濟(jì)渠道。

二、 窮盡行政救濟(jì)原則適用的基本模式

當(dāng)今轉(zhuǎn)型社會(huì)各類行政糾紛頻發(fā)，迫切需要一套多元有序的行政糾紛解決機(jī)制與之相配套。而所謂多元化的行政糾紛解決機(jī)制，必然是包含了諸如調(diào)解、行政復(fù)議、行政訴訟等多種糾紛解決手段的救濟(jì)機(jī)制，從而便于各種救濟(jì)手段比較優(yōu)勢的充分發(fā)揮；而所謂有序的行政糾紛解決機(jī)制，必然是在各種糾紛解決手段之間存在著大致確定的優(yōu)先位序等級(jí)，從而便于當(dāng)事人根據(jù)沖突的階段選擇最為恰當(dāng)?shù)男姓m紛解決機(jī)制。正是鑒于此，唯有建立起調(diào)解解紛機(jī)制優(yōu)先，行政復(fù)議救濟(jì)緊隨其后，行政訴訟負(fù)責(zé)殿后這樣一套多元有序的行政糾紛解決機(jī)制，才能真正地促進(jìn)當(dāng)前行政糾紛解決當(dāng)中實(shí)現(xiàn)公正價(jià)值和效率價(jià)值二者之間的平衡。就行政糾紛的一般發(fā)展階段來看，其大致歷經(jīng)了沖突萌芽期、沖突公開期、沖突升級(jí)期這三個(gè)階段(見圖1)。

圖1 行政糾紛救濟(jì)的發(fā)展階段圖示

(一) 沖突萌芽期

在行政糾紛的沖突萌芽期，各類沖突元素處于低度緊張狀態(tài)且正面效應(yīng)強(qiáng)于負(fù)面效應(yīng)。在此階段行政糾紛化解的關(guān)鍵在于防止雙方當(dāng)事人之間的沖突進(jìn)一步擴(kuò)大化，有效避免沖突負(fù)能量的規(guī)模集聚。(28)參見前引⑧，Alice Ackerman文。立基于此，該階段化解行政糾紛的最佳手段為通過調(diào)解(私力救濟(jì))的方式來化解行政糾紛，從而避免因行政復(fù)議或者行政訴訟等救濟(jì)機(jī)制的強(qiáng)力介入而導(dǎo)致雙方的矛盾升級(jí)。其正是通過減少雙方的對(duì)抗性從而在根本上彌合雙方當(dāng)事人之間的價(jià)值分歧。有時(shí)為了實(shí)現(xiàn)糾紛的徹底化解甚至可以超越當(dāng)事人的個(gè)體請(qǐng)求來協(xié)調(diào)解決相關(guān)糾紛的爭議焦點(diǎn)，其以現(xiàn)有的證據(jù)材料和法律規(guī)定為基本出發(fā)點(diǎn)，但卻不僅僅局限于此，很多情形之下行政糾紛的徹底化解離不開雙方當(dāng)事人在不違背法律明文規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行必要的妥協(xié)。正是得益于其必要的妥協(xié)從而有效避免了因?yàn)榉呛诩窗桌饨欠置鞯牟脭嗨鶎?dǎo)致的“案結(jié)事不了”的情形。在調(diào)解當(dāng)中其著眼于未來社會(huì)關(guān)系的維護(hù)，更加注重的是利益上的平衡和情感上的接納，而在法律裁斷當(dāng)中則著眼于過去的糾紛事實(shí)，更加注重法律上的是與非以及權(quán)利上的增與減。(29)參見傅郁林：《“訴前調(diào)解”與法院的角色》，載《法律適用》2009年第4期。正是鑒于此，對(duì)于沖突萌芽期的案件，顯然調(diào)解的救濟(jì)方式將是最為合適之選。

(二) 沖突公開期

在行政糾紛的沖突公開期，隨著雙方緊張關(guān)系的升級(jí)，雙方的負(fù)面情緒日益滋長，各類沖突性元素處于中度緊張狀態(tài)，相互之間的爭議焦點(diǎn)也日益明朗。在此階段糾紛化解的關(guān)鍵在于有效協(xié)調(diào)、平衡爭議雙方的不相容負(fù)面情緒，盡力消弭沖突雙方的對(duì)立分歧。(30)參見前引⑩，Peter Wallensteen文。處于該階段的行政糾紛，一方面對(duì)于行政領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)的依賴程度較高，另一方面雙方當(dāng)事人的沖突關(guān)系也都還存在一定的緩和余地，雙方都在極力避免丁是丁、卯是卯的司法判斷，因而救濟(jì)處于這一階段的行政糾紛，行政復(fù)議救濟(jì)途徑具有比較優(yōu)勢。依照彼得·凱恩(Peter Cane)的“決定等級(jí)”(decision-making hierarchies)的理論，鑒于行政系統(tǒng)內(nèi)部的上下級(jí)之間皆具有大致類似的人員資質(zhì)、技術(shù)經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)能力，因而其相互之間構(gòu)成了一個(gè)決定等級(jí)。在這一決定等級(jí)的序列當(dāng)中，上級(jí)可依據(jù)相關(guān)職權(quán)變革或撤銷下級(jí)行政機(jī)關(guān)之決定。(31)Cf. Peter Leyland， Terry Woods(eds.), Administrative Law Facing the Future：Old Constraints &New Horizons, London, Blackstone Press Limited, 1997. 轉(zhuǎn)引自余凌云：《論行政復(fù)議法的修改》，載《清華法學(xué)》2013年第4期。而司法救濟(jì)機(jī)關(guān)其更多的精力在于對(duì)法律相關(guān)問題的審查，其權(quán)威性依賴于非黑即白的判決文書，同時(shí)其對(duì)于糾紛所涉及的行政專業(yè)知識(shí)也不可能如同行政機(jī)關(guān)那樣聘請(qǐng)大量的專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行嚴(yán)格的審查。(32)參見吳英姿：《司法的限度：在司法能動(dòng)與司法克制之間》，載《法學(xué)研究》2009年第5期。正是鑒于此，對(duì)于尚處于沖突公開期的行政糾紛司法救濟(jì)并非最優(yōu)之選，而該階段化解行政糾紛的最佳手段為行政復(fù)議救濟(jì)。其正是借助行政救濟(jì)渠道從而細(xì)致探究爭議雙方的核心爭議焦點(diǎn)，借此來深度挖掘爭議背后的各類潛在影響因素，積極培養(yǎng)雙方的正面情緒，增強(qiáng)雙方當(dāng)事人之間的交流互動(dòng)，充分利用各類行政救濟(jì)資源有效化解雙方的分歧，以此達(dá)成共識(shí)，盡快化解行政糾紛。(33)參見前引，Michael Lund文。

(三) 沖突升級(jí)期

在行政糾紛的沖突升級(jí)期，雙方當(dāng)事人的分歧已經(jīng)從相對(duì)緩和的具體利益爭端走向更為激烈的立場對(duì)峙，此時(shí)的各類沖突性元素處于高度緊張狀態(tài)，雙方的負(fù)面情緒占據(jù)主導(dǎo)性地位，當(dāng)事人的訴求也從之前的實(shí)現(xiàn)合作共贏變?yōu)橹蟮闹\求單方勝出。(34)參見前引⑧，韋長偉文。此階段行政糾紛化解的關(guān)鍵在于通過利益關(guān)系的決斷來修復(fù)受損社會(huì)法律關(guān)系，維護(hù)行政秩序的穩(wěn)定。立基于此，該階段化解行政糾紛的最佳手段為行政訴訟。借助司法裁斷的程序性、權(quán)威性、強(qiáng)制性來盡快扭轉(zhuǎn)社會(huì)法律關(guān)系當(dāng)中的不確定狀態(tài)。在糾紛解決的整個(gè)過程當(dāng)中，作為國家強(qiáng)制力化身的司法判決效力貫穿其中，每一位糾紛當(dāng)事人均要嚴(yán)格按照國家法律規(guī)定的時(shí)限要求、救濟(jì)步驟以及方式方法的要求來尋求權(quán)利救濟(jì)，(35)參見江國華：《走向中庸主義的司法偏好》，載《當(dāng)代法學(xué)》2013年第4期。一旦任何當(dāng)事人未嚴(yán)格遵循既定規(guī)程行事則要承擔(dān)相應(yīng)的不利后果。也正是得益于司法救濟(jì)程序的規(guī)范性，從而通過救濟(jì)程序本身的正義性來證成司法裁斷結(jié)果的正當(dāng)性，以此來緩釋雙方當(dāng)事人高度緊張的狀態(tài)，引導(dǎo)雙方當(dāng)事人從負(fù)面情緒主導(dǎo)逐漸走向正面情緒主導(dǎo)，從而讓雙方當(dāng)事人更容易接受最終的裁斷結(jié)果，有效避免了因執(zhí)行不到位而導(dǎo)致行政糾紛久拖不決可能引發(fā)的連鎖效應(yīng)。

綜上所述，在行政糾紛救濟(jì)過程當(dāng)中，在充分考慮糾紛發(fā)展階段的基礎(chǔ)之上，通過各種糾紛救濟(jì)渠道相互之間的良性有序競爭，逐步形成調(diào)解救濟(jì)優(yōu)先，行政復(fù)議救濟(jì)緊隨其后，行政訴訟殿后的糾紛救濟(jì)優(yōu)先等級(jí)，最終實(shí)現(xiàn)各種救濟(jì)資源的有序配置。唯其如此，才能真正實(shí)現(xiàn)救濟(jì)模式與糾紛發(fā)展階段的完美契合。

三、 窮盡行政救濟(jì)原則適用的制約因素

在當(dāng)前行政糾紛救濟(jì)過程當(dāng)中，當(dāng)事人窮盡行政救濟(jì)的難度，司法與行政解決爭議的成本效益情況比較，糾紛救濟(jì)依賴行政事實(shí)的程度，糾紛解決運(yùn)用專業(yè)知識(shí)的程度等諸多要素均對(duì)行政糾紛救濟(jì)機(jī)制的選擇造成重要影響。因此，窮盡行政救濟(jì)原則的設(shè)計(jì)要充分考量這些要素。

(一) 當(dāng)事人窮盡行政救濟(jì)的難度

制約是否采用窮盡行政救濟(jì)制度設(shè)計(jì)的重要因素便是當(dāng)事人窮盡行政救濟(jì)的難度，其同時(shí)也是制約該原則是否得以順利實(shí)施的前提性要素。就當(dāng)下中國行政糾紛救濟(jì)的國情現(xiàn)狀而言，其中當(dāng)事人窮盡行政救濟(jì)的難度主要表征為以下幾個(gè)方面。

其一，行政行為相對(duì)人對(duì)于行政救濟(jì)渠道的知曉率偏低。依照全國人大常委會(huì)在全國大范圍(全國15個(gè)省份)關(guān)于行政復(fù)議的執(zhí)法檢查調(diào)查數(shù)據(jù)來看，該調(diào)研當(dāng)中共發(fā)放相關(guān)調(diào)查問卷4 800份，其中有效問卷4 351份，超過60%的個(gè)體對(duì)于行政復(fù)議制度缺乏了解(有些省份該比例超過80%)， 接近三分之一的被調(diào)查者(1 184人)對(duì)于行政復(fù)議制度完全不了解，其中67.3%的被調(diào)查者認(rèn)為當(dāng)前行政復(fù)議制度之所以空轉(zhuǎn)的重要原因之一便在于行政相對(duì)人對(duì)于行政復(fù)議救濟(jì)渠道的知曉率偏低。(36)參見楊海坤、朱恒順：《行政復(fù)議的理念調(diào)整與制度完善——事關(guān)我國〈行政復(fù)議法〉及相關(guān)法律的重要修改》，載《法學(xué)評(píng)論》2014年第4期。

其二，行政行為相對(duì)人與行政救濟(jì)主體之間存在諸多溝通障礙。基于角色場景的設(shè)定，各方當(dāng)事人參與溝通旨在表達(dá)個(gè)體訴求、交換單方獨(dú)占信息從而助力于行政糾紛的解決。(37)參見Robert M. Krauss.， Ezequiel Morsella. “Communication and Conflict”, In Morton Deutsch and Peter T. Colemaneds., The Handbook of Conflict Resolution: Theory and Practice, San Francisco, Jossey-Bass Publishers, 2006.但由于行政救濟(jì)程序中的糾紛裁斷者與被申請(qǐng)者二者同屬于行政系統(tǒng)且存在著上下級(jí)之間的隸屬關(guān)系，從而在行政糾紛救濟(jì)申請(qǐng)者與糾紛裁斷者之間無形當(dāng)中營造了一種防御性而非建設(shè)性的溝通氛圍，這在很大程度上阻礙了當(dāng)事人之間的有效溝通，削弱了糾紛當(dāng)事人對(duì)于裁斷者中立公正裁斷糾紛的信任基礎(chǔ)。(38)參見Jennifer Becker et al. “Defensive Communication and Burnout in the Workplace: The Mediating Role of Leader/Member Exchange”, Communication Research Reports， 22(2005). Arnaud Stimec, Jean Poitras. “Building Trust with Parties: Are Mediators Overdoing It”, Conflict Resolution Quarterly， 26(2009).再加之在行政救濟(jì)中申請(qǐng)人與行政糾紛裁斷者二者在信息占有以及信息搜集能力上的差異，直接導(dǎo)致雙方信息占有嚴(yán)重不對(duì)等。而在行政救濟(jì)過程當(dāng)中又是主要以書面審理為主的審理方式，并未配套必要的信息披露制度，信息的不透明更加劇了行政救濟(jì)申請(qǐng)人占有信息資源的不對(duì)稱。于是行政救濟(jì)程序當(dāng)中一旦行政救濟(jì)申請(qǐng)人的訴求得不到滿足，其對(duì)于行政救濟(jì)渠道的猜忌和不信任便會(huì)迅速蔓延，而有效信息供給不足則成了滋生對(duì)于行政救濟(jì)渠道猜忌不信任的溫床，這種信任危機(jī)又進(jìn)一步加劇了雙方的溝通障礙。(39)參見前引⑧，韋長偉文。

其三，行政救濟(jì)申請(qǐng)人與行政救濟(jì)被申請(qǐng)人二者實(shí)力相差懸殊，行政救濟(jì)極易受到“對(duì)手效應(yīng)”的制約而導(dǎo)致行政救濟(jì)渠道的阻滯。在行政糾紛解決的過程當(dāng)中，糾紛雙方當(dāng)事人通常會(huì)客觀評(píng)估自身的資源占有現(xiàn)狀，并與對(duì)方當(dāng)事人的資源占有情況進(jìn)行初步的比較，以此為依據(jù)理性審視自己資源占有優(yōu)勢及劣勢所帶來的利弊，從而科學(xué)選擇糾紛救濟(jì)的最佳方案。(40)參見[美]L.科塞：《社會(huì)沖突的功能》，孫立平等譯，華夏出版社1989年版，第122頁。具體就行政糾紛解決過程而言，鑒于糾紛雙方當(dāng)事人在資源占有稟賦、知識(shí)結(jié)構(gòu)、利益分配地位、權(quán)力話語體系、專業(yè)技術(shù)能力、溝通談判能力、論辯說服能力、影響對(duì)方?jīng)Q策能力、救濟(jì)成本及侵權(quán)損失的承受能力、最終解決方案的議價(jià)能力等方面均存在較大懸殊，(41)參見前引⑧，韋長偉文。其中作為行政糾紛一方當(dāng)事人的行政救濟(jì)被申請(qǐng)人由于享有公權(quán)力附隨的諸多優(yōu)勢資源，因而在行政糾紛救濟(jì)過程當(dāng)中多處于優(yōu)勢地位，甚至在很大程度上將會(huì)主導(dǎo)行政糾紛的發(fā)展態(tài)勢及處理結(jié)果。(42)參見蔡仕鵬：《法社會(huì)學(xué)視野下的行政糾紛解決機(jī)制》，載《中國法學(xué)》2006年第3期。而在資源占有方面處于劣勢的行政救濟(jì)申請(qǐng)人很大程度會(huì)受到“對(duì)手效應(yīng)”的影響從而迅速修正自己的權(quán)利救濟(jì)訴求以及救濟(jì)渠道的選擇方案，從而選擇更加中立公正、救濟(jì)程序參與感更強(qiáng)的司法救濟(jì)，這很可能會(huì)導(dǎo)致行政救濟(jì)渠道的空轉(zhuǎn)。全國人大常委會(huì)的一項(xiàng)調(diào)研數(shù)據(jù)也進(jìn)一步說明了這一問題，在行政復(fù)議執(zhí)法檢查活動(dòng)覆蓋的1 407個(gè)縣當(dāng)中，竟然有306個(gè)縣在全年之內(nèi)未辦理1起行政復(fù)議案件，有些縣甚至從1999年以來從未辦理過1起行政復(fù)議案件。全國人大常委會(huì)實(shí)地調(diào)研獲取的數(shù)據(jù)與基層政府行政糾紛頻發(fā)的現(xiàn)狀，二者存在著明顯的不匹配。(43)參見《執(zhí)法檢查表明：行政復(fù)議作用遠(yuǎn)未充分發(fā)揮》，載《人民日?qǐng)?bào)》2013年12月24日。正是由于以上諸多要素的制約，從而加重了行政糾紛解決中當(dāng)事人窮盡行政救濟(jì)的難度，制約了當(dāng)事人救濟(jì)渠道的選擇傾向。立基于此，這些因素自然也就構(gòu)成了下文窮盡行政救濟(jì)制度重構(gòu)的主要關(guān)注點(diǎn)與突破口。

(二) 司法與行政解決爭議的成本效益分析

基于理性經(jīng)濟(jì)人的前提假設(shè)，在權(quán)利受到侵害之后的救濟(jì)渠道的選擇上——是選擇行政救濟(jì)渠道還是司法救濟(jì)渠道，行政相對(duì)人必然是基于成本—收益衡量之后作出最優(yōu)的行為策略。就當(dāng)事人選擇司法救濟(jì)渠道可能支付的成本而言，其主要包括以下四類：(1) 因參與司法救濟(jì)活動(dòng)所支出的必要費(fèi)用，諸如聘用律師或代理人參與司法救濟(jì)活動(dòng)所產(chǎn)生的代理相關(guān)費(fèi)用，當(dāng)事人參與司法救濟(jì)所支付的案件審理費(fèi)用、差旅及食宿費(fèi)用等相關(guān)費(fèi)用。(44)參見楊海坤、鄒煥聰：《略論行政訴訟成本》，載《天津商學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第4期。(2) 當(dāng)事人為司法救濟(jì)所支付的時(shí)間和精力成本。當(dāng)前行政糾紛司法救濟(jì)所花費(fèi)的時(shí)間和精力成本較大，其中適用簡易程序的行政訴訟案件為自立案之日起的45天內(nèi)審結(jié)；適用普通審理程序的案件為自立案之日起的6個(gè)月之內(nèi)審結(jié)；案情特殊，經(jīng)高級(jí)人民法院批準(zhǔn)(最高人民法院)可延期。且當(dāng)前的行政審判效率偏低，其超審限率遠(yuǎn)高于民事訴訟和刑事訴訟案件，法官在案件之外進(jìn)行大量的協(xié)調(diào)工作導(dǎo)致案件久調(diào)不決，無形中增加了當(dāng)事人的時(shí)間和精力成本。(45)參見江必新：《完善行政訴訟制度的若干思考》，載《中國法學(xué)》2013年第1期。(3) 當(dāng)事人尋求司法救濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)成本和機(jī)會(huì)成本。所謂當(dāng)事人尋求司法救濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)成本即在訴訟活動(dòng)尚未終結(jié)之前，救濟(jì)申請(qǐng)人訴訟結(jié)果的勝負(fù)狀況處于不確定狀態(tài)，諸如案件事實(shí)狀態(tài)、法律制度的完備程度、法官是否公正中立裁斷和糾紛當(dāng)事人法律知識(shí)素養(yǎng)等要素均會(huì)對(duì)司法救濟(jì)的結(jié)果造成影響，在這些要素的綜合作用下更加劇了當(dāng)事人尋求司法救濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)成本。(46)參見前引，楊海坤、鄒煥聰文。鑒于司法救濟(jì)的最終性和權(quán)威性，當(dāng)事人一旦選擇司法救濟(jì)渠道，那么他同時(shí)也就放棄了諸如行政救濟(jì)渠道可能獲得的收益，這也在無形中推高了當(dāng)事人尋求司法救濟(jì)渠道的機(jī)會(huì)成本。(47)參見張國玉：《行政訴訟困境的成本—收益分析》，載《行政論壇》2005年第3期。(4) 當(dāng)事人尋求司法救濟(jì)的無形成本。行政糾紛司法救濟(jì)案件的執(zhí)行難也是當(dāng)前司法實(shí)踐當(dāng)中一個(gè)比較突出的問題。即使糾紛當(dāng)事人的訴求得到法院的支持，由于執(zhí)行難所導(dǎo)致的“法律白條”也是屢見不鮮，再加之行政機(jī)關(guān)敗訴后，變相地打擊報(bào)復(fù)，從而導(dǎo)致當(dāng)事人“贏了一陣子輸了一輩子”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這些都進(jìn)一步加劇了糾紛當(dāng)事人尋求司法救濟(jì)的無形成本。

就當(dāng)事人選擇行政救濟(jì)渠道所產(chǎn)生的成本而言，主要包括以下四類：(1) 當(dāng)事人參與行政救濟(jì)活動(dòng)所支付的各類費(fèi)用，但由于該救濟(jì)途徑中最主要的是以書面審理為主，因而省去了開庭審理的差旅食宿等相關(guān)費(fèi)用，該成本相較之司法救濟(jì)渠道所耗費(fèi)的成本更低。(2) 當(dāng)事人為行政救濟(jì)所支付的時(shí)間和精力成本。當(dāng)前行政復(fù)議案件的審理期限，倘若法律規(guī)定少于60日，則從其規(guī)定，而普通情形之下自受理申請(qǐng)之日起60日內(nèi)作出裁斷；若案情較為復(fù)雜，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)可適當(dāng)延長，但最長不得超過30日。由此看來，當(dāng)事人在行政復(fù)議救濟(jì)渠道所花費(fèi)的時(shí)間和精力成本通常要低于經(jīng)過司法救濟(jì)渠道所花費(fèi)的時(shí)間和精力成本。(3) 當(dāng)事人尋求行政救濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)成本和機(jī)會(huì)成本。就風(fēng)險(xiǎn)成本而言，基本與司法救濟(jì)渠道所面臨的風(fēng)險(xiǎn)成本大體類似。就機(jī)會(huì)成本而言，除去復(fù)議終局的案件之外，大多數(shù)案件經(jīng)過行政救濟(jì)渠道之后當(dāng)事人若對(duì)救濟(jì)結(jié)果不滿，只要符合司法救濟(jì)案件的受理范圍，仍可再次進(jìn)入司法救濟(jì)渠道，就此而言，當(dāng)事人選擇行政救濟(jì)的機(jī)會(huì)成本可能要小于直接選擇司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)成本。(4) 當(dāng)事人尋求行政救濟(jì)的無形成本。相較之司法救濟(jì)而言，當(dāng)事人尋求行政救濟(jì)所支付的無形成本更低。行政救濟(jì)通過一種相對(duì)平和理性的方式來化解雙方之間的爭議焦點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政權(quán)越軌行為的糾偏和當(dāng)事人受損權(quán)利的救濟(jì)。該救濟(jì)渠道不僅有效避免了司法程序當(dāng)中非黑即白判決所引發(fā)的對(duì)抗情緒，而且在很大程度上避免了將行政糾紛付諸司法審判從而可能對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)威造成損害以及行政機(jī)關(guān)長官對(duì)因出庭當(dāng)被告而影響自身職位升遷和社會(huì)美譽(yù)度的擔(dān)心。(48)參見前引，楊海坤、鄒煥聰文。正是鑒于此，行政主體也更愿意主動(dòng)執(zhí)行行政內(nèi)部自我裁判結(jié)果，從而有效減少了“法律白條現(xiàn)象”或“軟抵抗現(xiàn)象”的出現(xiàn)，自然當(dāng)事人所支付的無形成本也就更低。

就當(dāng)事人運(yùn)用司法救濟(jì)渠道和行政救濟(jì)渠道所獲得的收益而言，二者均是通過特定的救濟(jì)程序從而將普遍性的問題個(gè)別化，將價(jià)值判斷問題轉(zhuǎn)化為技術(shù)裁斷問題，以此來緩解和中和特定糾紛對(duì)于社會(huì)正常運(yùn)行秩序的沖擊。(49)參見前引，蔡仕鵬文。因而這兩種救濟(jì)途徑所獲得的收益也基本類似，主要包括了以下兩個(gè)層面：就微觀層面的收益而言，主要表現(xiàn)為通過特定的救濟(jì)程序填補(bǔ)糾紛當(dāng)事人所遭受的權(quán)益侵損現(xiàn)狀，努力消弭權(quán)益被侵損者與侵害者雙方的對(duì)峙狀態(tài)；就宏觀層面的收益而言，主要表現(xiàn)為通過權(quán)利救濟(jì)案例的榜樣示范效應(yīng)，有力控制當(dāng)事人權(quán)益遭到侵損事實(shí)的擴(kuò)大化，從而避免個(gè)例行為無序傳播所導(dǎo)致的社會(huì)化效應(yīng)，借此來維護(hù)行政運(yùn)行秩序的良性化運(yùn)作。(50)參見許明月：《侵權(quán)救濟(jì)、救濟(jì)成本與法律制度的性質(zhì)：兼論民法與經(jīng)濟(jì)法在控制侵權(quán)現(xiàn)象方面的功能分工》，載《法學(xué)評(píng)論》2005年第6期。從上文對(duì)于司法救濟(jì)渠道和行政救濟(jì)渠道解決行政爭議的成本效益核算當(dāng)中不難發(fā)現(xiàn)，兩種救濟(jì)渠道所獲得的收益大體類似，但司法救濟(jì)渠道所支付的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于行政救濟(jì)渠道所支付的成本。通過兩種救濟(jì)渠道之間成本收益的核算不難發(fā)現(xiàn)：在行政糾紛解決過程當(dāng)中，行政救濟(jì)是理性當(dāng)事人最優(yōu)化的選擇，而司法救濟(jì)渠道則是行政救濟(jì)渠道無效之后的無奈選擇。(51)參見前引，江國華文。

(三) 糾紛救濟(jì)依賴行政事實(shí)的程度

行政糾紛解決過程當(dāng)中事實(shí)概念相對(duì)于法律概念而存在。從糾紛解決的視角來看，這里所指的事實(shí)概念“主要指事實(shí)之主張而非事實(shí)之本體”，(52)陳計(jì)男：《行政訴訟法釋論》，臺(tái)北三民書局2000年版，第419頁。其是對(duì)爭議行政行為所指向的事實(shí)根據(jù)及相關(guān)輔助證據(jù)逐一進(jìn)行甄別判斷之過程，其中最為核心的是關(guān)于事實(shí)認(rèn)定的相關(guān)問題。在行政糾紛解決的事實(shí)認(rèn)定當(dāng)中，不可避免地涉及對(duì)于爭議事項(xiàng)特性的把握和認(rèn)定。但爭議雙方基于自身知識(shí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)立場的差異，對(duì)于爭議事項(xiàng)可能會(huì)存在不同的認(rèn)知感受，至此糾紛解決當(dāng)中對(duì)于事實(shí)問題的決斷自然成了其中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)之一。(53)參見潘榮偉：《行政訴訟事實(shí)問題及其審查》，載《法學(xué)》2005年第4期。通常而言，在行政糾紛解決當(dāng)中所涉及的行政事實(shí)決斷主要涉及以下幾個(gè)方面：其一，行政主體在作出相應(yīng)行政行為時(shí)，作為事實(shí)證據(jù)的相關(guān)材料是否符合規(guī)定證據(jù)的種類和形式；其二，其取得相關(guān)證據(jù)材料的方法和程序是否符合相應(yīng)的規(guī)定；其三，在運(yùn)用事實(shí)證據(jù)證成行政行為正當(dāng)性的過程中所運(yùn)用的行政推定或認(rèn)知邏輯是否符合相應(yīng)規(guī)定；其四，雙方當(dāng)事人在舉證責(zé)任的分配上是否符合相應(yīng)規(guī)定；其五，證成行政行為正當(dāng)性的證據(jù)材料是否充分；其六，證據(jù)材料與待證事實(shí)二者的因果關(guān)系是否充分；其七，行政主體對(duì)于事實(shí)證據(jù)的定性是否準(zhǔn)確合理。(54)參見朱新力：《論行政訴訟中的事實(shí)問題及其審查》，載《中國法學(xué)》1999年第4期。在諸如此類行政事實(shí)決斷的過程當(dāng)中，諸多事項(xiàng)涉及行政權(quán)力執(zhí)行中的自由裁量權(quán)行使問題。鑒于不同國家權(quán)力機(jī)關(guān)相互間分工行使的客觀現(xiàn)實(shí)，行政救濟(jì)渠道具有專業(yè)性、技術(shù)性、效率性、政策性等諸多特質(zhì)，因而在應(yīng)對(duì)行政事實(shí)認(rèn)定的問題上更具優(yōu)勢。當(dāng)然，這并不是說司法救濟(jì)在行政機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定等事項(xiàng)上完全放棄審查，而是在審查強(qiáng)度和救濟(jì)位序上有所區(qū)別。

就審查強(qiáng)度而言，法院系統(tǒng)對(duì)于行政機(jī)關(guān)的事實(shí)判斷的審查強(qiáng)度常分為兩類：(1) 實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)；(2) 專斷、反復(fù)無常和濫用自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。二者間的主要區(qū)別在于前者審查標(biāo)準(zhǔn)主要適用于行政主體所作出的相對(duì)正式的行政程序，而后者審查標(biāo)準(zhǔn)則主要適用于非正式行政程序。(55)這兩大標(biāo)準(zhǔn)間的區(qū)別伴隨時(shí)間的演進(jìn)逐漸模糊化，表現(xiàn)出了相互融合的趨勢。在1971的奧弗頓公園案(Overton Park case)正式標(biāo)志著二者的區(qū)別失去意義。參見劉東亮：《我國行政行為司法審查標(biāo)準(zhǔn)之理性選擇》，載《法商研究》2006年第2期。就前者而言，實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵主要指作為一個(gè)正常理性的當(dāng)事人依據(jù)現(xiàn)有證據(jù)可推導(dǎo)出所爭議事實(shí)的存在，那么該證據(jù)即可推定為符合實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的基本要求。(56)參見Bernard Schwartz. Administrative Law, Boston,Little, Brown& Company, 1976. 轉(zhuǎn)引自前引，劉東亮文。就后者而言，專斷、反復(fù)無常和濫用自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵主要包括以下幾個(gè)方面：(1) 爭議行政行為違反正當(dāng)法律程序的相關(guān)要求；(2) 爭議行政行為在作出過程當(dāng)中考慮了不相關(guān)因素；(3) 爭議行政行為存在明顯錯(cuò)誤；(4) 爭議行政行為的作出是基于不正當(dāng)?shù)哪康模?5) 爭議行政行為未遵循之前先例；(6) 爭議行政行為構(gòu)成了不合理的遲延。(57)參見韓春暉：《美國行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)及其適用》，載《法商研究》2011年第5期。從以上兩個(gè)審查標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中不難發(fā)現(xiàn)，司法救濟(jì)對(duì)于行政機(jī)關(guān)在事實(shí)認(rèn)定等事項(xiàng)上給予了高度的尊重，不輕易以自己的判斷來代替行政機(jī)關(guān)的判斷。

就救濟(jì)位序而言，在關(guān)于事實(shí)認(rèn)定類型的行政爭議解決過程當(dāng)中，優(yōu)先行政救濟(jì)，司法救濟(jì)作為最后的救濟(jì)手段僅提供必要的補(bǔ)充。之所以在關(guān)于事實(shí)認(rèn)定類型的行政爭議解決過程當(dāng)中要遵循行政救濟(jì)優(yōu)先，司法救濟(jì)殿后的大致救濟(jì)位序，主要是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)是對(duì)多元化的公共資源進(jìn)行優(yōu)化調(diào)配的最佳之選，在關(guān)乎事實(shí)認(rèn)定的行政爭議解決當(dāng)中具有天然的優(yōu)勢，它“直接、迅捷、順應(yīng)社會(huì)大眾的選擇意向、依循普通民眾的日常直覺行事、不受傳統(tǒng)社會(huì)規(guī)則之約束、不受法院專門證據(jù)規(guī)則之束縛”(58)參見葉必豐：《行政法的人文精神》，湖北人民出版社1999年版，第142頁。，而這些優(yōu)勢均是司法救濟(jì)所無法比擬的。在救濟(jì)位序的排列當(dāng)中，優(yōu)先行政救濟(jì)的制度設(shè)計(jì)則恰恰充分釋放了行政救濟(jì)渠道的比較優(yōu)勢，有效避免了司法資源的無謂浪費(fèi)。

(四) 糾紛解決運(yùn)用專業(yè)知識(shí)的程度

在當(dāng)前我國公共行政現(xiàn)代化的進(jìn)程當(dāng)中，行政事務(wù)的技術(shù)理性色彩越來越濃，(59)參見楊文華：《技術(shù)行政視閾中的科學(xué)發(fā)展》，載《東南大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2010年第6期。其主要表征為以下兩個(gè)層面。

其一，社會(huì)分工引發(fā)的行政管理專家集聚化。伴隨社會(huì)的逐步演進(jìn)，社會(huì)分工日益精細(xì)化，由“之前承擔(dān)多種功能的某一結(jié)構(gòu)要素逐漸裂變?yōu)槌袚?dān)單一功能的多個(gè)結(jié)構(gòu)要素”。(60)朱景文：《現(xiàn)代西方法社會(huì)學(xué)》，法律出版社1994年版，第93頁。社會(huì)結(jié)構(gòu)要素功能的一元化必然會(huì)助推社會(huì)各個(gè)結(jié)構(gòu)要素走向?qū)I(yè)化、技術(shù)化、理性化，反映在職業(yè)活動(dòng)中就表現(xiàn)為形成了大量掌握專門知識(shí)的專家，每個(gè)專家均恪守自己的專業(yè)領(lǐng)域而不輕易跨界，在公共行政領(lǐng)域具體表現(xiàn)為行政管理專家大量集聚，各個(gè)專家基于自身所掌握的專業(yè)知識(shí)在公共事務(wù)治理當(dāng)中發(fā)揮其影響力，從而保障各項(xiàng)行政事務(wù)的順利開展。(61)參見張康之、向玉瓊：《政策問題建構(gòu)專業(yè)化對(duì)民主政治的影響》，載《浙江學(xué)刊》2014年第1期。

其二，技術(shù)傳播引發(fā)的公共服務(wù)模式現(xiàn)代化。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的廣泛傳播推動(dòng)了社會(huì)治理技術(shù)的不斷演進(jìn)，網(wǎng)絡(luò)電視電話會(huì)議、網(wǎng)絡(luò)無紙化辦公平臺(tái)、電子政務(wù)信息公開平臺(tái)等新興公共服務(wù)模式不斷涌現(xiàn)。不僅從時(shí)間上提高了公共服務(wù)的效率，而且從技術(shù)上革新了公共服務(wù)的模式。從而將新型的公共服務(wù)模式打造成為“技術(shù)門類繁多、技術(shù)層次龐雜、技術(shù)聯(lián)系緊密的公共服務(wù)系統(tǒng)”。(62)參見蘇曦凌：《行政技術(shù)論》，載《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》(漢文版)2012年第5期。伴隨現(xiàn)代社會(huì)行政事務(wù)的技術(shù)理性色彩越來越濃厚，其所涉及的領(lǐng)域越來越紛繁復(fù)雜，行政糾紛解決當(dāng)中對(duì)于專業(yè)知識(shí)的依賴程度也呈現(xiàn)出逐漸增強(qiáng)的趨勢。依照彼得·凱恩(Peter Cane)的“決定等級(jí)”(decision-making hierarchies)的相關(guān)理論，在行政糾紛解決過程當(dāng)中，鑒于行政系統(tǒng)內(nèi)部的上下級(jí)之間皆具有大致類似的人員資質(zhì)、技術(shù)經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)能力，因而其相互之間構(gòu)成了一個(gè)決定等級(jí)。在這一決定等級(jí)的序列當(dāng)中，上級(jí)可依據(jù)相關(guān)職權(quán)變革或撤銷下級(jí)行政機(jī)關(guān)之決定。(63)參見前引，Cf. Peter Leyland， Terry Woods文。顯然，在這種情形之下，司法救濟(jì)并非最為合適的糾紛解決路徑。一方面，司法作為權(quán)利救濟(jì)機(jī)關(guān)更多的精力在于對(duì)于法律相關(guān)問題的審查，而對(duì)于行政專業(yè)知識(shí)相關(guān)的問題顯然不可能如同行政機(jī)關(guān)那樣聘請(qǐng)大量的專業(yè)技術(shù)人員對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的審查。正是鑒于此，司法機(jī)關(guān)對(duì)于涉及行政技術(shù)的相關(guān)糾紛，其表現(xiàn)出了極大的謙抑性，不輕易推翻行政機(jī)關(guān)之前的實(shí)體性判斷。(64)參見前引，吳英姿文。另一方面，出于司法效率低下以及司法資源有限等因素的考量，司法救濟(jì)資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法適應(yīng)行政權(quán)力膨脹所帶來的副產(chǎn)品——各類社會(huì)矛盾激增，同時(shí)也對(duì)社會(huì)解紛資源提出了更高的要求。正是鑒于此，司法救濟(jì)不僅不具備解決行政糾紛所必需的技術(shù)理性優(yōu)勢，同時(shí)司法資源有限以及效率低下的客觀現(xiàn)實(shí)也讓其不可能成為解決行政糾紛的首選路徑。而行政救濟(jì)渠道在應(yīng)對(duì)此問題上則具有其獨(dú)特的優(yōu)勢：一方面行政機(jī)關(guān)具備獨(dú)特的行政技術(shù)理性優(yōu)勢，它所掌握的行政專業(yè)知識(shí)不僅經(jīng)過了精密細(xì)致的邏輯推導(dǎo)，同時(shí)也歷經(jīng)了復(fù)雜嚴(yán)苛的行政實(shí)踐的檢驗(yàn)，因而不僅具有客觀性同時(shí)還具有實(shí)用性，自然更有可能高效地應(yīng)對(duì)各類行政糾紛的挑戰(zhàn)。另外，行政專業(yè)知識(shí)的獲取過程均歷經(jīng)了從感性認(rèn)識(shí)到理性認(rèn)識(shí)這樣一個(gè)螺旋式上升、不斷檢驗(yàn)的過程，這也就決定了行政救濟(jì)渠道在應(yīng)對(duì)行政糾紛時(shí)不僅具有針對(duì)性同時(shí)還具有可操作性，自然更有可能快速解決各類行政糾紛。(65)參見蘇曦凌：《分殊還是融合：科學(xué)行政與民主行政之關(guān)系探討》，載《行政論壇》2015年第2期。正是鑒于此，面對(duì)紛繁復(fù)雜技術(shù)事務(wù)的行政糾紛，行政救濟(jì)渠道顯然是最為合適的首選路徑。因?yàn)樵谛姓到y(tǒng)內(nèi)部，它們均享有大致類似的自由裁量權(quán)限，均可以影響公共政策的大致走向?；谪?zé)任與權(quán)力對(duì)等的原則，在行政隸屬體系當(dāng)中，上級(jí)行政部門相較下一級(jí)別而言，責(zé)任要求更重，能力要求更大，自然意愿的優(yōu)先級(jí)別也就更高，下級(jí)機(jī)關(guān)自然要服從上級(jí)機(jī)關(guān)的裁斷結(jié)果?；跈?quán)力分立行使的基本邏輯，顯然司法救濟(jì)系統(tǒng)不屬于這一“決定等級(jí)體系”。(66)前引，Cf. Peter Leyland， Terry Woods文。自然司法救濟(jì)渠道對(duì)其應(yīng)保持必要的謙抑，只要不存在嚴(yán)重的程序瑕疵均應(yīng)予以尊重，其僅可以對(duì)于行政自由裁量范疇之外的合法性問題進(jìn)行裁斷。(67)參見前引，余凌云文。這不僅是司法效率使然，更是行政事務(wù)專業(yè)性使然。當(dāng)然，司法的謙抑并不表示司法救濟(jì)渠道放棄對(duì)于行政行為的審查監(jiān)督，而是其角色應(yīng)定位于對(duì)行政救濟(jì)失效之后的補(bǔ)充性監(jiān)督。畢竟在行政糾紛解決當(dāng)中，法官并非行政事務(wù)的專家，其唯有樹立起有所為有所不為的基本理念才能真正保障司法的權(quán)威性。

四、 窮盡行政救濟(jì)原則適用的例外情形

窮盡行政救濟(jì)原則鑒于自身所具有的獨(dú)特優(yōu)勢在行政糾紛救濟(jì)過程中扮演著舉足輕重的角色，但不可否認(rèn)其也如同其他法律原則一樣均具有特定的適用場景，因而在一些特殊場景之下由于多種要素的綜合作用從而導(dǎo)致本來可以順利進(jìn)行且能按時(shí)完成的先行行政救濟(jì)活動(dòng)失去了存在的必要性和可能性，(68)參見鄭磊：《憲法審查的窮盡法律救濟(jì)原則》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2009年第1期。而這些特殊的場景則構(gòu)成了窮盡行政救濟(jì)原則適用的例外情形。通常而言，在以下幾種特殊情形當(dāng)中，窮盡行政救濟(jì)原則不具有存在的必要性和可能性。

(一) 待決糾紛為純粹法律問題的情形

待決糾紛是一個(gè)純粹的法律問題。鑒于行政救濟(jì)渠道和司法救濟(jì)渠道二者在解決糾紛上的專業(yè)特長所限，對(duì)于純粹性法律糾紛，顯然司法救濟(jì)渠道屬最佳之選。因?yàn)樵诩兇夥尚约m紛的化解過程當(dāng)中離不開嚴(yán)密的法律邏輯推理能力、熟練的法律知識(shí)運(yùn)用能力和準(zhǔn)確的法律爭議分析能力，而這些司法專業(yè)能力的培養(yǎng)離不開長期的法律實(shí)踐活動(dòng)。司法工作人員正是在高強(qiáng)度、長時(shí)間的法律專業(yè)知識(shí)積累、法律實(shí)踐觀摩學(xué)習(xí)的過程當(dāng)中逐漸地鍛煉了自身的司法實(shí)踐能力，形成了法官行業(yè)特有的裁斷技能、論證策略以及價(jià)值平衡方法，從而幫助法官在純粹法律性糾紛裁斷當(dāng)中更為公正地解決待決糾紛，更加清晰地論證裁判依據(jù)，更加理性地說服糾紛當(dāng)事人以及社會(huì)輿論，從而真正實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了、定分止?fàn)幍哪康摹?69)參見李紅海：《普通法的司法技藝及其在我國的嘗試性運(yùn)用》，載《法商研究》2007年第5期。行政救濟(jì)渠道則不同，其更多的精力集中在公共事務(wù)的監(jiān)管與服務(wù)領(lǐng)域，職務(wù)活動(dòng)主要以事實(shí)性問題判斷為主。正是鑒于此，對(duì)于待決糾紛屬于純粹法律性爭端的情形，若仍舊設(shè)定窮盡行政救濟(jì)的前置要件，則不僅違背了專業(yè)人干專業(yè)事這一職責(zé)分工的基本原則，同時(shí)也不利于糾紛的高效及時(shí)化解，此外這也是對(duì)本已十分有限的救濟(jì)資源的一種浪費(fèi)。正是鑒于此，待決糾紛是一個(gè)純粹的法律問題，屬于窮盡行政原則的一種例外適用情形。進(jìn)一步推演之，我們?cè)谂袛嗄骋话讣欠穹细F盡行政原則的這一例外情形時(shí)首先需要判定待決糾紛的爭議焦點(diǎn)之所在，然后進(jìn)一步聚焦該爭議焦點(diǎn)是否“能夠讓法院不依賴于行政機(jī)關(guān)的事實(shí)判斷結(jié)果獨(dú)自去解決它”。對(duì)于那些司法救濟(jì)渠道當(dāng)中可能會(huì)涉及微量、影響法律裁斷的事實(shí)要素的情形，并不必然導(dǎo)致窮盡行政救濟(jì)原則例外情形判定的失敗。在此類情形之下，就需要借助價(jià)值衡量的手段，審慎判定事實(shí)要素對(duì)于法律問題的影響程度。若影響程度僅僅是微乎其微的，那么基本可斷定屬于純粹性的法律爭議；若對(duì)于案件的影響程度較大或影響到了爭議焦點(diǎn)的判定或?qū)嶋H爭議的解決，則基本可斷定不屬于該例外情形的適用范圍。(70)參見Buffalo Equities, Ltd. v. City of Austin, WL 1990295 at 5 (2008). 轉(zhuǎn)引自邢鴻飛：《論美國窮盡行政救濟(jì)原則的適用例外及對(duì)我國的啟示》，載《法學(xué)論壇》2014年第2期。概而言之，在綜合考量糾紛的性質(zhì)、行政自由裁量權(quán)行使幅度、裁斷當(dāng)中運(yùn)用專業(yè)技術(shù)知識(shí)的效果等方面因素的基礎(chǔ)上來判定其是否屬于窮盡行政救濟(jì)原則的例外情形。(71)參見McKart v. United States, 395 U.S.185(1969). 轉(zhuǎn)引自前引②，鄭爍文。

(二) 行政救濟(jì)渠道堵塞當(dāng)事人程序性救濟(jì)權(quán)的情形

行政救濟(jì)渠道堵塞了當(dāng)事人享有的程序性救濟(jì)權(quán)，使得當(dāng)事人尋求行政救濟(jì)不能。這里所指的行政救濟(jì)渠道堵塞了當(dāng)事人享有的程序性救濟(jì)權(quán)，主要是指由于行政機(jī)關(guān)的推諉拖延等原因從而導(dǎo)致行政相對(duì)人尋求救濟(jì)的程序性權(quán)利受到損害。主要包含以下幾種情形：(1) 糾紛當(dāng)事人依照法律的規(guī)定尋求行政救濟(jì)，糾紛裁斷機(jī)關(guān)明確拒絕受理，屬于因行政救濟(jì)機(jī)關(guān)的拒絕受理從而導(dǎo)致當(dāng)事人尋求行政救濟(jì)不能的情形。在此情形之下，若堅(jiān)決要求糾紛當(dāng)事人窮盡行政救濟(jì)顯然是強(qiáng)人所難，會(huì)在客觀上剝奪當(dāng)事人之救濟(jì)權(quán)利，因而此類情形屬于該例外情形的適用范圍。(2) 糾紛當(dāng)事人依照法律的規(guī)定尋求行政救濟(jì)，糾紛裁斷機(jī)關(guān)在法定時(shí)限范圍之內(nèi)既未拒絕受理同時(shí)又未明確受理，從而在客觀上阻滯了糾紛救濟(jì)程序的進(jìn)一步開展。此時(shí)為避免法律關(guān)系長期處于不確定狀態(tài)可能對(duì)當(dāng)事人造成的額外損失以及可能因此而導(dǎo)致的矛盾激化效應(yīng)，通常將該情形劃歸為窮盡行政救濟(jì)原則例外情形的適用范圍。(3) 糾紛當(dāng)事人依照相關(guān)法律規(guī)定尋求行政救濟(jì)，糾紛裁決機(jī)關(guān)在受理之后已超過法定時(shí)限尚未作出相應(yīng)裁斷的情形。在該情形之下，行政裁斷機(jī)關(guān)怠于行使相應(yīng)解紛職能，高效便捷解決行政糾紛的預(yù)設(shè)功能已無履行之可能，出于盡快修復(fù)受損社會(huì)法律關(guān)系，保障糾紛當(dāng)事人合法權(quán)益的考慮，顯然此時(shí)此類情形宜劃歸為窮盡行政救濟(jì)原則例外情形的適用范圍。

(三) 對(duì)當(dāng)事人造成損失且難以獲得足額補(bǔ)償?shù)那樾?/h3>

如果出現(xiàn)遵守窮盡行政救濟(jì)原則的要求會(huì)對(duì)當(dāng)事人造成損失且之后難以及時(shí)獲得足額補(bǔ)償?shù)那樾危瑒t其屬于該原則的例外范疇。該例外情形首先通過1938年的邁爾斯訴貝斯樂亨案件(Myers v. Bethlehem S. Corp.)得以確立，在該案件的判例當(dāng)中法官指出：若當(dāng)事人確有充分翔實(shí)的證據(jù)足以證明之前行政機(jī)關(guān)的指控行為是缺乏相應(yīng)法律依據(jù)支撐的，或其確有充分翔實(shí)的證據(jù)足以證明其依照窮盡行政救濟(jì)原則尋求行政聽證等行政救濟(jì)活動(dòng)會(huì)對(duì)當(dāng)事人造成損失且之后難以及時(shí)獲得足額補(bǔ)償，在此類情形之下，出于對(duì)當(dāng)事人權(quán)益保障的需要，可適用窮盡行政救濟(jì)原則的例外情形。(72)參見Myers v. Bethlehem S. Corp., 303 U.S.41(1938). 轉(zhuǎn)引自前引②，鄭爍文。不過在行政糾紛解決當(dāng)中要想判定待決糾紛符合該例外情形，首先需要判斷糾紛當(dāng)事人若遵循窮盡行政救濟(jì)原則的規(guī)定之后將難以獲得及時(shí)足額的補(bǔ)償。在休斯敦學(xué)區(qū)教師訴休斯敦學(xué)區(qū)委員會(huì)案件(Houston Fed’n of Teachers，Local 2415 v.Houston Indep.Sch.Dist.)當(dāng)中，該學(xué)區(qū)的教師對(duì)該學(xué)區(qū)決定延長白天學(xué)習(xí)時(shí)間的計(jì)劃直接提起了訴訟，學(xué)區(qū)教育委員會(huì)主張?jiān)摷m紛應(yīng)首先通過行政救濟(jì)渠道予以解決。法院最后判決認(rèn)為：學(xué)區(qū)教育委員會(huì)并未獲得法定授權(quán)可立即采取相應(yīng)救濟(jì)措施，因此行政救濟(jì)渠道可能會(huì)導(dǎo)致行政相對(duì)人遭受的損失在拖延一定期限之后難以獲得足額的補(bǔ)償。(73)參見Houston Fed’n of Teachers, Local 2415 v.Houston Indep.Sch. Dist., 730 S. W.2d, 644-646(1987). 轉(zhuǎn)引自前引，邢鴻飛文。其次需要判定糾紛當(dāng)事人付諸行政救濟(jì)渠道將是徒勞無益的，需要證明行政救濟(jì)機(jī)關(guān)針對(duì)該類糾紛在長期救濟(jì)實(shí)踐當(dāng)中已經(jīng)形成了相對(duì)固定的態(tài)度，因而糾紛當(dāng)事人的主張?jiān)谛姓葷?jì)活動(dòng)中確定不會(huì)得到支持。在歐根特里訴格倫羅斯獨(dú)立學(xué)區(qū)案件(Ogletree v.Glen Rose Indep.Sch.Dist)當(dāng)中，歐根特里因被解雇而對(duì)格倫羅斯獨(dú)立學(xué)區(qū)提起訴訟，格倫羅斯獨(dú)立學(xué)區(qū)則主張應(yīng)首先尋求行政救濟(jì)。歐根特里則主張格倫羅斯獨(dú)立學(xué)區(qū)的警督曾告知他該項(xiàng)決定已是最終決定且不會(huì)因?yàn)槠渌獠織l件而變更。法院最后拒絕支持其訴求，認(rèn)為僅憑學(xué)區(qū)警督的說明不足以證明當(dāng)事人尋求行政救濟(jì)將是徒勞無益的，同時(shí)缺乏長期權(quán)利救濟(jì)實(shí)踐當(dāng)中一貫的態(tài)度予以佐證，因而判定其不屬于窮盡行政救濟(jì)原則的例外情形之范疇。(74)參見Ogletree v.Glen Rose Indep.Sch. Dist.314 S. W.3d, 450-454(2010). 轉(zhuǎn)引自前引，邢鴻飛文。最后還需要進(jìn)一步判定行政相對(duì)人會(huì)因窮盡行政救濟(jì)的過程而遭受到重大困難或難以彌補(bǔ)的損失，該要件的判斷在行政相對(duì)人需求社會(huì)救助的案件當(dāng)中最為常見。在該類案件當(dāng)中，當(dāng)事人大多因?yàn)樵庥隽四撤N生活變故而尋求國家救助以此來維持基本生活的需要。鑒于此類案件當(dāng)中直接涉及公民基本生存權(quán)的問題，如果符合之前兩大要件，那么在此情況之下仍要求當(dāng)事人窮盡行政救濟(jì)，很可能會(huì)為糾紛當(dāng)事人的基本生活帶來“實(shí)質(zhì)性的重大困難或其他無法彌補(bǔ)的損害”，此時(shí)出于高效及時(shí)保障糾紛當(dāng)事人基本權(quán)益的考量，符合適用窮盡行政救濟(jì)原則的例外情形的基本要求，因而無須首先窮盡行政救濟(jì)。(75)奎納訴施威克案件(Kuehner v. Schweiker)屬于此類型案件的典型判例。參見Kuehner v. Schweiker, 717 F.2d 813, 822-823 (3rd Cir. 1983). 轉(zhuǎn)引自前引②，鄭爍文。

(四) 行政主體明顯超越法定授權(quán)行使職權(quán)的情形

行政主體明顯超越法定授權(quán)行使職權(quán)，從而使得適用窮盡行政救濟(jì)原則的例外情形成為可能?；诓煌瑖覚?quán)力之間彼此分立行使、互相監(jiān)督平衡這一基本假設(shè)，不同的國家機(jī)關(guān)均應(yīng)獨(dú)立行使其法定職權(quán)而不應(yīng)受到其他機(jī)關(guān)的非法干涉，但同時(shí)各國家機(jī)關(guān)所行使的權(quán)力均應(yīng)受到相應(yīng)的監(jiān)督制約，僅能在法定授權(quán)范圍之內(nèi)行使法定職權(quán)，而不可能在權(quán)力的疆場任意馳騁。但任何權(quán)力均具有自我擴(kuò)張的沖動(dòng)，且其擴(kuò)張行為并不會(huì)自行停止，當(dāng)然行政權(quán)力也不例外，伴隨行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張，同時(shí)也就存在著濫用權(quán)力之可能。一旦超越法定的授權(quán)范圍行使職權(quán)，為實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力體系內(nèi)部的平衡狀態(tài)，從而為司法救濟(jì)渠道的干預(yù)奠定了重要基礎(chǔ)，以韋斯特海姆獨(dú)立學(xué)區(qū)訴布魯凱特案件(Westheimer Indep. Sch. Dist. v. Brockette)最為典型。在該案當(dāng)中，州教育長官主張通過聽證會(huì)這一行政救濟(jì)渠道來審查州教育委員會(huì)關(guān)于設(shè)立韋斯特海姆獨(dú)立學(xué)區(qū)的相關(guān)指示。但最后法院認(rèn)為依照相關(guān)法律規(guī)定，州教育長官必須要依照法定授權(quán)行使職責(zé)，但法律當(dāng)中并未包含了要通過聽證會(huì)形式來為此類爭議提供救濟(jì)的相關(guān)規(guī)定，因此可判定州教育長官明顯超越法定授權(quán)行使職權(quán)，且該聽證會(huì)的舉行可能會(huì)進(jìn)一步侵害到州教育委員會(huì)其所頒布命令的有效性，而法院此時(shí)的目標(biāo)正是通過司法救濟(jì)渠道來切實(shí)保障州教育委員會(huì)的命令得以履行，并沒有對(duì)行政權(quán)力的行使構(gòu)成非法干涉，因而自然無須窮盡州教育長官自行設(shè)定的行政救濟(jì)途徑。(76)參見Westheimer Indep.Sch. Dist.v.Brockette, 567 S. W.2d, 780-786(1978). 轉(zhuǎn)引自前引，邢鴻飛文。當(dāng)然需要進(jìn)一步指出的是，該例外情形的適用以行政主體明顯超越法定授權(quán)行使職權(quán)為基礎(chǔ)，但僅僅滿足這一前提要件并不必然導(dǎo)致適用原則的例外情形。比如在一些涉及運(yùn)用行政專業(yè)技術(shù)的案件當(dāng)中，為保障糾紛解決的效率性和專業(yè)性，這就需要在尋求司法救濟(jì)之前首先要經(jīng)歷行政救濟(jì)活動(dòng)，進(jìn)而幫助更快地查明相關(guān)糾紛的關(guān)鍵爭議點(diǎn)。在此類情形之下，若僅以行政救濟(jì)行為未獲得法律的明確授權(quán)，或行政救濟(jì)行為未遵循行政程序的基本要求作為理由，并不必然構(gòu)成適用窮盡行政救濟(jì)的例外情形。(77)參見Appraisal Review Bd. of Harris Cnty.Appraisal Dist.v.O’Connor & Assocs., 267 S. W.3d, 413-419(2008). 轉(zhuǎn)引自前引，邢鴻飛文。因?yàn)樵诖祟惽樾蜗逻€需要進(jìn)一步考量越過行政救濟(jì)是否會(huì)影響到后面司法救濟(jì)的效率性和專業(yè)性的問題，惟有其所保障的相對(duì)人利益顯著大于窮盡狀態(tài)下的行政秩序利益時(shí)，例外情形才具有正當(dāng)性。(78)參見McCarthy v. Madigan, 503 U.S. 140(1992), at 146. 轉(zhuǎn)引自前引②，鄭爍文。