黃敏 丁娟 吳曉偉

自古以來(lái)，土地就是國(guó)家興邦安民的根基。中國(guó)歷代王朝都曾努力采取各項(xiàng)土地政策防范土地兼并，維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定，但都難以避免“富者阡陌連田，窮者無(wú)立錐之地”，最終激化社會(huì)階級(jí)矛盾，導(dǎo)致統(tǒng)治政權(quán)崩塌(1)俞明軒、谷雨佳、李睿哲《黨的以人民為中心的土地政策：百年沿革與發(fā)展》，《管理世界》2021年第4期，第24頁(yè)。。在過(guò)去的一百年，中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持土地制度的頂層設(shè)計(jì)與基層探索的良性互動(dòng)，帶領(lǐng)中國(guó)人民完成了新民主主義革命和社會(huì)主義革命，創(chuàng)建了具有中國(guó)特色的公有制土地管理體系。但是我們也清醒地認(rèn)識(shí)到，在新的發(fā)展格局下，中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)最艱巨最繁重的任務(wù)還是在農(nóng)村，農(nóng)村土地制度改革仍然是深化農(nóng)村改革的主線，也是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在需求?；赝麣v史，總結(jié)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國(guó)特色社會(huì)主義土地利用管理經(jīng)驗(yàn)，辯證分析農(nóng)村土地制度改革的新變化、新特征，對(duì)推進(jìn)農(nóng)村土地深化改革、實(shí)施鄉(xiāng)村振興，以及豐富黨領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)特色土地管理制度體系具有重要的理論與實(shí)踐意義。

一 中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村土地改革歷程回顧

(一)新民主主義革命時(shí)期“耕地農(nóng)有”的土地革命斗爭(zhēng)

建黨初期，中國(guó)共產(chǎn)黨清醒地認(rèn)識(shí)到封建土地所有制并沒有隨著封建統(tǒng)治政權(quán)的瓦解而消亡。1922年7月，《中國(guó)共產(chǎn)黨第二次全國(guó)大會(huì)宣言》提出“中國(guó)三萬(wàn)萬(wàn)的農(nóng)民，乃是革命運(yùn)動(dòng)中的最大要素”，并將制定“規(guī)定限制田租率的法律”作為中國(guó)共產(chǎn)黨構(gòu)建民主主義聯(lián)合戰(zhàn)線的目標(biāo)之一(2)中央檔案館編《中共中央文件選集》第一冊(cè)，中共中央黨校出版社1989年版，第113、116頁(yè)。。這一時(shí)期開展的土地斗爭(zhēng)主要基于新三民主義思想的指導(dǎo)，主張以“漸進(jìn)程序”的方式“用政治和法律”來(lái)改變地權(quán)配置不均的剝削狀況(3)胡穗《論建黨初期黨的“耕地農(nóng)有”思想的形成》，《湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第6期，第31-32頁(yè)。。然而，封建佃租關(guān)系根深蒂固，開展土地斗爭(zhēng)困難重重，成效甚微。1926年9月，《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次中央擴(kuò)大執(zhí)行委員會(huì)議決案》提出了“全體農(nóng)民起來(lái)反抗貪官污吏劣紳土豪，反抗軍閥政府的苛稅勒捐”的斗爭(zhēng)口號(hào)(4)中央檔案館編《中共中央文件選集》第二冊(cè)，中共中央黨校出版社1989年版，第209頁(yè)。。之后，全國(guó)掀起了風(fēng)起云涌的農(nóng)民土地運(yùn)動(dòng)。共產(chǎn)黨人意識(shí)到農(nóng)民參與土地運(yùn)動(dòng)的重要性，僅僅依靠“減租、抗捐”難以撼動(dòng)封建土地所有制的根基。1927年《最近農(nóng)民斗爭(zhēng)的決議案》提出了“沒收大地主及中地主的土地”、“不提出沒收小田主土地”的口號(hào)(5)中央檔案館編《中共中央文件選集》第三冊(cè)，中共中央黨校出版社1989年版，第295-296頁(yè)。。同年11月，《中國(guó)共產(chǎn)黨土地問(wèn)題黨綱草案》明確了“一切私有土地完全歸組織成蘇維埃國(guó)家的勞動(dòng)平民所公有”(6)中央檔案館編《中共中央文件選集》第三冊(cè)，第501頁(yè)。。這為我黨在革命根據(jù)地深入開展土地革命奠定了指導(dǎo)基礎(chǔ)。在1928年的《井岡山土地法》和1929年的《興國(guó)土地法》中，中國(guó)共產(chǎn)黨以立法形式明確了“耕地歸農(nóng)”的土地性質(zhì)。1942年1月28日，《中共中央關(guān)于抗日根據(jù)地土地政策的決定》指出，抗戰(zhàn)以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨在各抗日根據(jù)地實(shí)行“一方面減租減息，一方面交租交息的土地政策”，這一政策，獲得了廣大群眾的擁護(hù)，團(tuán)結(jié)了各階層的人民，支持了敵后抗戰(zhàn)(7)中央檔案館編《中共中央文件選集》第十三冊(cè)，中共中央黨校出版社1991年版，第280頁(yè)。。1947年10月10日，《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)關(guān)于公布中國(guó)土地法大綱的決議》，再次明確“廢除一切地主的土地所有權(quán)”，“按鄉(xiāng)村全部人口，不分男女老幼，統(tǒng)一平均分配”(8)中央檔案館編《中共中央文件選集》第十六冊(cè)，中共中央黨校出版社1992年版，第547-548頁(yè)。。

(二)社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期農(nóng)村土地集體所有制的建立

土地革命徹底實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”的革命目標(biāo)，為中國(guó)共產(chǎn)黨鞏固政權(quán)打下了堅(jiān)實(shí)的民心基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。1950年6月28日，中央人民政府委員會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)土地改革法》強(qiáng)調(diào)了“耕地農(nóng)有”的法律地位。1954年9月20日，《中華人民共和國(guó)憲法》的頒布使農(nóng)村土地農(nóng)民所有的制度得到進(jìn)一步鞏固。隨著土地革命的完成，農(nóng)民分到了土地，但由于中華人民共和國(guó)成立之初農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料匱乏、勞動(dòng)力短缺，許多農(nóng)民瀕臨破產(chǎn)，不得不賣出土地靠勞動(dòng)力謀生。中國(guó)共產(chǎn)黨意識(shí)到生產(chǎn)資料不均是小農(nóng)生產(chǎn)難以克服的弱點(diǎn)，為了避免再次出現(xiàn)階級(jí)懸殊，1953年12月，《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》指出，發(fā)展互助合作運(yùn)動(dòng)以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力是今后黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的中心(9)《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，《人民日?qǐng)?bào)》1954年1月9日，第1版。。之后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作社在全國(guó)加速推廣，迅速改善了農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，避免了農(nóng)村再次出現(xiàn)兩極分化。1956年3月，《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社擴(kuò)大、合并和升級(jí)中有關(guān)生產(chǎn)資料若干問(wèn)題的處理辦法》指出，在初級(jí)社轉(zhuǎn)為高級(jí)社的時(shí)候，社員的土地轉(zhuǎn)為合作社公有，取消土地報(bào)酬(10)中央檔案館、中共中央文獻(xiàn)研究室編《中共中央文件選集》第二十二冊(cè)，人民出版社2013年版，第321頁(yè)。。在這一時(shí)期，土地是農(nóng)業(yè)合作社的生產(chǎn)資料，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對(duì)社員公有的土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一生產(chǎn)，農(nóng)民則通過(guò)參加集體勞動(dòng)獲得基本生存保障，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)也從“耕地農(nóng)有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂献魃绻小?，由此，農(nóng)村土地集體所有制逐步建立起來(lái)。在當(dāng)時(shí)特定的歷史環(huán)境下，農(nóng)村土地集體所有制不僅調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，也為我國(guó)實(shí)施“以農(nóng)養(yǎng)工”的政策、完成工業(yè)化發(fā)展積累、穩(wěn)定城鄉(xiāng)社會(huì)秩序作出了重要貢獻(xiàn)。

(三)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立與完善

人民公社時(shí)期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)按照“一平二調(diào)”的方式進(jìn)行收益分配，農(nóng)民生活則按照“大鍋飯”的方式維持，農(nóng)民生產(chǎn)積極性下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展緩慢。“文革”結(jié)束以后，在解放思想、撥亂反正大勢(shì)的推動(dòng)下，為了改善生產(chǎn)生活現(xiàn)狀，各地農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行了包產(chǎn)到組、包產(chǎn)到戶、包干到戶的改革探索，在生產(chǎn)中取得了顯著成效。1982年，《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》明確指出：“包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制?！?11)《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》1982年第8號(hào)，第316-326頁(yè)。黨的政策支持充分肯定了群眾的實(shí)踐探索結(jié)果，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國(guó)迅速推廣，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。從農(nóng)村土地的性質(zhì)而言，農(nóng)村土地集體所有的基本性質(zhì)沒有改變，但農(nóng)民獲得了對(duì)承包地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)(12)劉雨露、黃敏《新中國(guó)農(nóng)村土地制度改革70年：經(jīng)驗(yàn)、挑戰(zhàn)與展望》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期，第108頁(yè)。。1991年，黨的十三屆八中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》中，把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，作為我國(guó)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)基本制度長(zhǎng)期穩(wěn)定下來(lái)，并不斷充實(shí)完善(13)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》1991年第42號(hào)，第1464-1479頁(yè)。。2002年8月，《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》再次明確了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性地位(14)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2002年第28號(hào)，第5-9頁(yè)。。2007年3月，《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)，為保護(hù)農(nóng)民承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)提供了法律保障。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率得到極大提高。有數(shù)據(jù)顯示，1979-1984年間，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平年均增長(zhǎng)6.69%，這相當(dāng)于改革前的3倍(15)孟祥林、張悅想、申淑芳《中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的制度分析》，《江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2003年第4期，第1頁(yè)。。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施在提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的同時(shí)降低了勞動(dòng)成本，農(nóng)村開始出現(xiàn)大批富余勞動(dòng)力，這不僅為農(nóng)村副業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)和人力資源，同時(shí)也為日后城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的迅速推進(jìn)提供了重要的制度條件和寶貴的勞動(dòng)儲(chǔ)備(16)孫家坤《論我國(guó)農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的歷史貢獻(xiàn)》，《唯實(shí)》2008年第12期，第8頁(yè)。。

(四)中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革

20世紀(jì)90年代，城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)化流動(dòng)加速，農(nóng)村土地所有權(quán)與使用權(quán)“兩權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)制度格局已無(wú)法滿足市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村土地資源的多元化需求，束縛了農(nóng)村生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展，成為制約我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收的體制性障礙，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)格局面臨進(jìn)一步調(diào)整的制度變革需求。進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)共產(chǎn)黨把“三農(nóng)”問(wèn)題作為治國(guó)理政的重中之重，致力于改善農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的制度環(huán)境。土地資源作為基礎(chǔ)性資源是促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化改革的“排頭兵”，要充分發(fā)揮土地在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用，必須先解決農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)制度難以適應(yīng)市場(chǎng)化進(jìn)程的“牛鼻子”問(wèn)題。一方面，農(nóng)民對(duì)承包地的承包權(quán)限具有時(shí)限性、收益預(yù)期的不確定性，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)農(nóng)地資源的投資缺乏長(zhǎng)期性，不利于農(nóng)地資源的可持續(xù)利用；另一方面，農(nóng)村土地集體所有，農(nóng)民享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但集體土地不得向集體外部流轉(zhuǎn)，這一制度初衷在于保護(hù)本集體成員的承包權(quán)益，但卻阻斷了農(nóng)地資源實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置的關(guān)鍵路徑。面對(duì)新的制度變革需求，黨中央不斷深化農(nóng)村土地制度改革。2008年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，要求“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”(17)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2008年10月20日，第1版。，為健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)和發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)做好制度保障。2014年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，提出在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)(18)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)部公報(bào)》2014年第2號(hào)，第4-10頁(yè)。。黨的十九大正式提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”(19)習(xí)近平《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》(2017年10月18日)，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日，第1版。，這為農(nóng)地實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化掃清了預(yù)期性的障礙。2020年中央一號(hào)文件指出，以探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)(20)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年2月6日，第1版。。2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)提出，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實(shí)現(xiàn)形式(21)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站，2020年11月3日發(fā)布，2021年6月28日訪問(wèn)，http://www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm。。“三權(quán)分置”明確了土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于三種不同的可以獨(dú)立行使的權(quán)利(22)胡小平、鐘秋波《新中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度的變遷》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期，第55頁(yè)。?！叭龣?quán)分置”的農(nóng)村土地制度改革是中國(guó)共產(chǎn)黨在歷史新時(shí)期的一項(xiàng)重大理論創(chuàng)新，也是黨中央著眼于“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)導(dǎo)向和農(nóng)業(yè)短腿短板問(wèn)題導(dǎo)向作出的戰(zhàn)略安排，不僅滿足了新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村進(jìn)一步釋放生產(chǎn)力的現(xiàn)實(shí)需求，也兼顧了堅(jiān)持“公有制性質(zhì)不變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條底線原則。

二 中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村土地改革經(jīng)驗(yàn)

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村土地改革，始終以唯物史觀為指導(dǎo)，聚焦不同歷史時(shí)期社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)發(fā)展的突出問(wèn)題，探尋與解放和發(fā)展生產(chǎn)力相適應(yīng)的生產(chǎn)資料配置關(guān)系，確立了“以人民為中心”的思想主線，制定了明確的土地革命方針和路線，形成了具有中國(guó)特色的土地管理制度體系。

(一)始終堅(jiān)持“以人民為中心”的政治立場(chǎng)

在早期革命運(yùn)動(dòng)中，中國(guó)共產(chǎn)黨就認(rèn)識(shí)到“中國(guó)三萬(wàn)萬(wàn)的農(nóng)民，乃是革命運(yùn)動(dòng)中的最大要素”(23)《中國(guó)共產(chǎn)黨第二次全國(guó)大會(huì)宣言》，中央檔案館編《中共中央文件選集》第一冊(cè)，第113頁(yè)。。20世紀(jì)二三十年代，毛澤東從大革命失敗中看到中國(guó)革命必須基于國(guó)情、黨情和民情走自己的道路，要借助廣大農(nóng)民群眾的力量，用“平民式”的革命手段，發(fā)動(dòng)農(nóng)民開展自下而上的土地革命斗爭(zhēng)。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，毛澤東更加堅(jiān)定地認(rèn)識(shí)到，“誰(shuí)贏得農(nóng)民，誰(shuí)就能贏得中國(guó)！誰(shuí)能解決土地問(wèn)題，誰(shuí)就能贏得農(nóng)民”(24)時(shí)東、王偉斌、田時(shí)嫣《新民主主義革命時(shí)期國(guó)共兩黨土地政策》，《中國(guó)金融》2020年第21期，第96頁(yè)。。中國(guó)共產(chǎn)黨第七次全國(guó)代表大會(huì)正式通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》中明確指出：“中國(guó)共產(chǎn)黨人必須具有全心全意為中國(guó)人民服務(wù)的精神?！?25)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，中央檔案館編《中共中央文件選集》第十五冊(cè)，中共中央黨校出版社1991年版，第117頁(yè)。在“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨下，中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國(guó)人民從根本上消滅了封建土地所有制，實(shí)現(xiàn)了向人民民主的偉大飛躍。中華人民共和國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨始終將“以人民為中心”作為治國(guó)理政的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。建國(guó)初期，面對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)資料匱乏無(wú)法開展有效生產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)困難，黨中央及時(shí)調(diào)整土地政策，將農(nóng)村土地農(nóng)民所有制調(diào)整為集體所有制，最大限度地保障了農(nóng)民的生產(chǎn)需求和生活質(zhì)量；在經(jīng)歷了“大躍進(jìn)”和“共產(chǎn)風(fēng)”后，農(nóng)民生產(chǎn)積極性受挫、農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展受阻，黨中央肯定了農(nóng)民“包產(chǎn)到戶”、“包干到戶”的實(shí)踐探索，在保證集體所有制不變的基礎(chǔ)上實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了進(jìn)一步盤活農(nóng)村土地資源、維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，黨中央在充分調(diào)研和論證的基礎(chǔ)上提出了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度創(chuàng)新，與此同時(shí)，為了穩(wěn)定農(nóng)民和承包大戶的生產(chǎn)預(yù)期，黨中央強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系”、“土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”，并幾次延長(zhǎng)土地承包期，為農(nóng)村土地資源融入城鄉(xiāng)要素流動(dòng)創(chuàng)造制度條件，為農(nóng)民分享農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展紅利提供了堅(jiān)實(shí)保障。

(二)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村土地工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)

百年來(lái)的土地革命和改革實(shí)踐告訴我們，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)共產(chǎn)黨取得新民主主義革命和社會(huì)主義革命勝利的決定性因素，是社會(huì)主義建設(shè)和改革開放取得成功的基本前提，是推動(dòng)“三農(nóng)”問(wèn)題不斷取得新進(jìn)展的有力保證，是歷史和人民的正確選擇。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村土地工作的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)歷了曲折的探索過(guò)程。大革命時(shí)期，李大釗提出“最革命的無(wú)產(chǎn)階級(jí)站在領(lǐng)導(dǎo)地位”，而農(nóng)民“天然是工人階級(jí)之同盟者”的正確判斷(26)張世飛《堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的歷史邏輯與基本規(guī)律》，《學(xué)術(shù)研究》2019年第8期，第1-2頁(yè)。。土地革命時(shí)期，在風(fēng)起云涌的“沒收大中地主土地”的斗爭(zhēng)中，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村土地工作改造了舊有的社會(huì)結(jié)構(gòu)，保證了革命政權(quán)對(duì)農(nóng)村社會(huì)資源的有效管控，充分體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的資源管理體系的優(yōu)越性。建國(guó)初期，如果沒有中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村土地工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，土地極有可能會(huì)再次集中在少數(shù)人手中，社會(huì)結(jié)構(gòu)很可能隨之發(fā)生劇烈變化，革命成果則會(huì)付之東流。從“包產(chǎn)到戶”、“包干到戶”的推廣到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立，實(shí)際上是中國(guó)共產(chǎn)黨審時(shí)度勢(shì)，通過(guò)雙層經(jīng)營(yíng)體制調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，為中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的探索和成功奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化迅速推進(jìn)的今天，只有堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村土地工作的領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)家才能對(duì)土地的調(diào)配使用擁有絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)，才能在較短時(shí)間內(nèi)開展大面積基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，才能為經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展提供保障條件?？梢哉f(shuō)，沒有中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村土地工作的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，就沒有所謂的“中國(guó)速度”。只有堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村土地工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，才能使國(guó)家不斷靠近“地盡其利、地利共享”的福利最大化局面。

(三)始終堅(jiān)守保障人民基本利益的改革底線

習(xí)近平多次指出，深化農(nóng)村土地制度改革，主線是處理農(nóng)民與土地的關(guān)系，底線是不能把農(nóng)村集體所有制改垮了、把耕地改少了、把農(nóng)民利益損害了，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的目標(biāo)是健全農(nóng)村要素市場(chǎng)化配置機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興(27)洪銀興等《“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)思想”筆談》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第9期，第58頁(yè)。。事實(shí)上，堅(jiān)守保障人民基本利益的改革底線貫穿了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的整個(gè)農(nóng)村土地改革歷程。即便是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境中，中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的系列政策都始終以保障農(nóng)民的基本利益為前提，農(nóng)民的利益始終是必須堅(jiān)守的改革底線。2014年12月2日，習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線(28)《習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議強(qiáng)調(diào) 鼓勵(lì)基層群眾解放思想積極探索 推動(dòng)改革頂層設(shè)計(jì)和基層探索互動(dòng)》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年12月3日，第1版。。2020年6月30日，中央全面深化改革委員會(huì)第十四次會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)決守住三條底線，“實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益”(29)《習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第十四次會(huì)議強(qiáng)調(diào) 依靠改革應(yīng)對(duì)變局開拓新局 扭住關(guān)鍵鼓勵(lì)探索突出實(shí)效》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年7月1日，第1版。。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的探索經(jīng)驗(yàn)告訴我們，完全依靠“看不見的手”實(shí)現(xiàn)均衡的理論假說(shuō)具有濃烈的“烏托邦”色彩，絕對(duì)市場(chǎng)化的理論主張并不是效率改進(jìn)的“萬(wàn)能藥”，農(nóng)村土地制度作為國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，必須承擔(dān)為市場(chǎng)主體提供“兜底”作用的保障功能，才能保證農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)治久安。在新的發(fā)展階段，我們探索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，必須繼續(xù)堅(jiān)守農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能，把握土地參與市場(chǎng)的度，使改革措施與城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程和資源要素轉(zhuǎn)移相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。這是新發(fā)展階段農(nóng)村土地制度改革的總體要求和基本遵循。

(四)始終堅(jiān)持以公有制為基礎(chǔ)的漸進(jìn)式改革方式

我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義生產(chǎn)資料公有制，土地不是個(gè)人財(cái)產(chǎn)，農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體成員共同所有。自中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)，土地所有制先后經(jīng)歷了“蘇維埃國(guó)家勞動(dòng)平民公有”、“農(nóng)村土地農(nóng)民所有”、“農(nóng)村土地集體所有”的制度探索過(guò)程。社會(huì)主義改造完成以后，農(nóng)村土地集體所有制一直是我國(guó)生產(chǎn)資料公有制的重要組成部分，是中國(guó)共產(chǎn)黨出于對(duì)歷史經(jīng)驗(yàn)的不斷總結(jié)和對(duì)國(guó)情、民情的準(zhǔn)確判斷所做出的適宜性制度調(diào)整。改革開放以后，中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持土地集體所有的公有制度毫不動(dòng)搖，其根本原因就在于農(nóng)村集體所有制能夠最大限度地保障農(nóng)民在制度改革進(jìn)程中獲得相對(duì)平等。進(jìn)入新時(shí)代，農(nóng)村發(fā)展的歷史內(nèi)涵、約束條件、發(fā)展方式均發(fā)生著深刻的變化，生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運(yùn)動(dòng)賦予了農(nóng)村土地新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能，農(nóng)村土地在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中扮演著重要角色。為了順應(yīng)城鄉(xiāng)資源要素互通的客觀需求，中國(guó)共產(chǎn)黨在堅(jiān)守農(nóng)村土地集體所有制的“底線”原則下，首先對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地制度進(jìn)行了試點(diǎn)改革，積極推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，不斷完善社會(huì)主義公有制制度體系下的城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用管理制度。與此同時(shí)，為了順應(yīng)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)新趨勢(shì)，滿足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利訴求，中國(guó)共產(chǎn)黨在保證農(nóng)村土地集體所有權(quán)不變的前提下努力探索承包地和宅基地的“三權(quán)分置”制度改革。承包地“三權(quán)分置”制度改革將使用權(quán)拆分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民可以通過(guò)流轉(zhuǎn)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得財(cái)產(chǎn)收益；宅基地“三權(quán)分置”制度改革將宅基地使用權(quán)細(xì)化為資格權(quán)和使用權(quán)，農(nóng)民可以在本集體范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)獲得財(cái)產(chǎn)收益。

三 新發(fā)展階段中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村土地深化改革所面臨的新問(wèn)題

站在建黨一百周年的歷史方位，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，在中華大地上全面建成小康社會(huì)，歷史性地解決了絕對(duì)貧困問(wèn)題。一百年來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村土地改革，從改革方式到改革政策，再到制度安排均發(fā)生著深刻的變化，我國(guó)承包地、集體建設(shè)用地、宅基地在新發(fā)展階段也面臨新的問(wèn)題。

(一)承包地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率亟待提升

首先，從小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)承包地的情況來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)，承包地經(jīng)營(yíng)關(guān)系都是建立在“共有使用”的土地制度框架下，集體與農(nóng)戶對(duì)應(yīng)，各司其職，集體組織主要解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公共設(shè)施問(wèn)題，化解小農(nóng)戶分散生產(chǎn)面臨的公共服務(wù)難題。然而，農(nóng)業(yè)稅全面取消后，由于資金上的難題，村集體組織的公共服務(wù)能力逐漸減弱，單家獨(dú)戶難以實(shí)現(xiàn)大小水利之間的有效銜接，農(nóng)地灌溉等諸多問(wèn)題無(wú)法妥善解決。與此同時(shí)，隨著農(nóng)民職業(yè)選擇多樣化，農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度也開始減弱，導(dǎo)致農(nóng)戶之間在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)上的合作越來(lái)越難以達(dá)成，熟人社會(huì)內(nèi)部原有的農(nóng)業(yè)互助合作體系逐漸瓦解，進(jìn)而增加了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本。其次，從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后的規(guī)模經(jīng)營(yíng)情況來(lái)看，資本下鄉(xiāng)進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域不僅要支付較高的流轉(zhuǎn)費(fèi)用，還要大量雇傭農(nóng)業(yè)工人，并不具備比較優(yōu)勢(shì)。資本下鄉(xiāng)的用途主要是種植經(jīng)濟(jì)作物或是發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。前者需要面臨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)，后者需要依托區(qū)位和自然條件優(yōu)勢(shì)。因此，資本下鄉(xiāng)項(xiàng)目存活率較低，一些資本下鄉(xiāng)項(xiàng)目甚至只是為了套取國(guó)家惠農(nóng)補(bǔ)貼，無(wú)益于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)效率的提升。

(二)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度尚需完善

從現(xiàn)階段各地的改革試點(diǎn)情況來(lái)看，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。一是缺乏對(duì)入市地塊的管理規(guī)劃制度，已經(jīng)試點(diǎn)入市的地塊存在分布不集中、項(xiàng)目類型單一、布局規(guī)劃不完善等問(wèn)題。二是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的金融融資與社會(huì)融資渠道不暢。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地項(xiàng)目與社會(huì)資本對(duì)接的形式還比較有限，沒有形成一套標(biāo)準(zhǔn)化的社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)村的操作辦法，“一事一議”在一定程度上制約了用地項(xiàng)目的快速落地。三是鑒于集體建設(shè)用地宗地具體情況不同，其測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)和參照系數(shù)存在不確定性,加上入市途徑的差異，導(dǎo)致了“土地增值收益”的不統(tǒng)一，難以制定合理的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益的分配比例。

(三)宅基地“三權(quán)分置”制度尚待落實(shí)

一方面，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革設(shè)立所有權(quán)人、資格權(quán)人、使用權(quán)人，但缺乏對(duì)各項(xiàng)權(quán)利主體受益方式、受益標(biāo)準(zhǔn)的配套政策，各項(xiàng)權(quán)利缺乏可操作性的實(shí)現(xiàn)路徑。劃定農(nóng)民資格權(quán)的同時(shí)，實(shí)際上強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)的權(quán)利意識(shí)，這種產(chǎn)權(quán)關(guān)系的強(qiáng)化在一定程度上對(duì)進(jìn)一步放活宅基地使用權(quán)形成阻礙，導(dǎo)致宅基地使用權(quán)參與市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的交易成本過(guò)高。另一方面，農(nóng)民對(duì)宅基地權(quán)能的新訴求與嚴(yán)格的使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制存在沖突。農(nóng)村宅基地屬于集體所有，農(nóng)民不具備宅基地的所有權(quán)，宅基地使用權(quán)只能在本集體范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。然而，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局的逐步形成，農(nóng)民渴望像城鎮(zhèn)居民一樣獲得實(shí)實(shí)在在的宅基地使用權(quán)權(quán)利以及房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但私自將宅基地及其房屋出租、出售給本集體以外的社會(huì)人員的行為不受法律保護(hù)，雙方違約的風(fēng)險(xiǎn)概率極大，給宅基地的使用管理和農(nóng)民權(quán)益的保障埋下隱患。

四 新發(fā)展階段深入推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的展望

在新的發(fā)展階段，我們回望歷史，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，聚焦新形勢(shì)下生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系矛盾運(yùn)動(dòng)發(fā)展的突出問(wèn)題，傾聽群眾追求美好生活的呼聲，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中出現(xiàn)的新矛盾、新問(wèn)題，提出科學(xué)的解決路徑和妥善的治理方案。

(一)以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為抓手，努力提升承包地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率

承包地的經(jīng)營(yíng)效率問(wèn)題反映的是生產(chǎn)關(guān)系和制度匹配的深層次問(wèn)題。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)有條件下，無(wú)論是農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)還是資本流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)都存在操作障礙。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須提升農(nóng)地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率，關(guān)鍵則在于如何提升。

1.重新樹立集體統(tǒng)籌功能，引導(dǎo)農(nóng)地集中連片經(jīng)營(yíng)?，F(xiàn)階段，全國(guó)絕大部分區(qū)域都已經(jīng)完成農(nóng)地確權(quán)工作，重樹農(nóng)村集體統(tǒng)籌功能的條件已經(jīng)具備。針對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)效益提升的現(xiàn)實(shí)需求，可以借助農(nóng)村集體的統(tǒng)籌功能，降低農(nóng)戶間農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本，在保證農(nóng)戶耕種土地面積基本不變的條件下，以承包權(quán)互換和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的形式，使農(nóng)戶耕種的土地連成一片，實(shí)現(xiàn)以戶為單位的農(nóng)地集中經(jīng)營(yíng)。

2.發(fā)揮集體對(duì)“棄耕”農(nóng)地整合效力，“化零為整”提高農(nóng)地經(jīng)營(yíng)效率。針對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，許多地方都進(jìn)行了積極探索，形成了諸多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。如上海農(nóng)村的“反租倒包”、蘇州農(nóng)村出現(xiàn)的“土地?fù)Q社?！薄⒊啥嫁r(nóng)村出現(xiàn)的“兩股一改”等(30)李永萍《土地拋荒的發(fā)生邏輯與破解之道》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2018年第10期，第95頁(yè)。。這些做法實(shí)際上都是在充分發(fā)揮集體統(tǒng)籌功能的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的整合。在操作上，建議以保障農(nóng)民集體成員權(quán)為前提，對(duì)“離土離鄉(xiāng)”和“離土不離鄉(xiāng)”區(qū)別對(duì)待。對(duì)“離土離鄉(xiāng)”的農(nóng)戶承包地，由集體統(tǒng)一收回再根據(jù)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)需求再發(fā)包；對(duì)“離土不離鄉(xiāng)”農(nóng)戶的承包地，集體只保留少部分口糧田，其余的由集體統(tǒng)一安排。

3.增強(qiáng)農(nóng)村集體行政權(quán)能，激發(fā)一線基層組織者戰(zhàn)斗力。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度背景下，農(nóng)村集體權(quán)能長(zhǎng)期虛化，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)缺乏“主心骨”，經(jīng)營(yíng)效率遲遲不能提升。因此，必須重樹基層干部“領(lǐng)頭羊”的組織風(fēng)范，堅(jiān)持“向前看”，將基層干部從機(jī)械的政策依賴中解放出來(lái)，主動(dòng)作為求發(fā)展；重樹村莊的凝聚力，將農(nóng)民組織起來(lái)，共同維護(hù)集體內(nèi)部農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，將財(cái)政惠農(nóng)補(bǔ)貼資金、土地增值資金、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)資金有效整合，增強(qiáng)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)公共服務(wù)供給能力；由村集體組織建立農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，深入農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的具體環(huán)節(jié)，有針對(duì)性地解決生產(chǎn)中的具體困難，解決單家獨(dú)戶“田不好種”、“種田不劃算”的問(wèn)題，降低農(nóng)地經(jīng)營(yíng)成本和經(jīng)營(yíng)難度。

(二)以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為契機(jī)，深化改革農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市機(jī)制

城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置效率。深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，實(shí)際上是通過(guò)改革的辦法推進(jìn)農(nóng)村土地制度實(shí)現(xiàn)適宜性的調(diào)整，使土地資源要素的配置符合新發(fā)展階段社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，從而進(jìn)一步釋放農(nóng)村土地資源要素紅利。面對(duì)新發(fā)展階段的新問(wèn)題，必須樹立系統(tǒng)性思維，找準(zhǔn)主要矛盾，完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的改革路徑。

1.建立健全農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的參與機(jī)制。通過(guò)構(gòu)建社會(huì)資金引入、市場(chǎng)主體與農(nóng)戶自主協(xié)商、社會(huì)多方參與的工作機(jī)制，采用市場(chǎng)化手段促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的盤活利用，充分發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)作用。政府部門通過(guò)搭建交易平臺(tái)，為構(gòu)建市場(chǎng)機(jī)制創(chuàng)造良好的環(huán)境，充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)與監(jiān)管作用，保障市場(chǎng)行為的規(guī)范、有序；出臺(tái)有利于鼓勵(lì)農(nóng)民參與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的相關(guān)政策。

2.堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的地價(jià)管理。“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，能夠促進(jìn)農(nóng)民增收，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”(31)劉湖北、劉玉洋《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度：改革邏輯與未來(lái)走向——基于不完全產(chǎn)權(quán)-租值耗散的理論分析》，《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2020年第6期，第54頁(yè)。。土地價(jià)格不同于一般商品的價(jià)格，政府通常在尊重市場(chǎng)的基礎(chǔ)上監(jiān)控地價(jià)，并適時(shí)采取強(qiáng)制手段管理地價(jià)。在城鎮(zhèn)國(guó)有土地地價(jià)管理過(guò)程中，基準(zhǔn)地價(jià)和協(xié)議出讓最低價(jià)通常是地價(jià)管理的重點(diǎn)對(duì)象。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在產(chǎn)權(quán)性質(zhì)上屬于農(nóng)村集體所有，在土地用途上屬于建設(shè)用地范疇?？梢越梃b城鎮(zhèn)建設(shè)用地的地價(jià)管理經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的地價(jià)管理，這也是保障農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)健康發(fā)展的必要環(huán)節(jié)。

3.以保障農(nóng)民權(quán)益為切入點(diǎn)構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配機(jī)制。因農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地、基礎(chǔ)公益用地、農(nóng)民宅基地分散在不同的集體經(jīng)濟(jì)組織和成員之中，要注重收益在各項(xiàng)公共建設(shè)需求之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，防止畸重畸輕。應(yīng)將較大比例的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益用于村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及村貌改造。同時(shí)，探索構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制，及時(shí)公布交易信息和資金使用信息，切實(shí)保障農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度的科學(xué)性、有效性和可持續(xù)性。

(三)以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為驅(qū)動(dòng)，落實(shí)宅基地“三權(quán)分置”制度改革

新的發(fā)展階段，農(nóng)村宅基地制改革的重點(diǎn)方向是在“三權(quán)分置”的頂層制度框架下，探索各項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，使宅基地“三權(quán)分置”改革成為有效的制度安排。

1.落實(shí)宅基地“資格權(quán)”，給農(nóng)民吃下“定心丸”。宅基地“三權(quán)分置”的改革思路是在堅(jiān)持農(nóng)村集體所有制的前提下，將宅基地使用權(quán)分解為資格權(quán)和使用權(quán)，其中，“資格權(quán)”發(fā)揮社會(huì)保障功能，“使用權(quán)”發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效用功能。具體來(lái)講，允許在集體所有權(quán)之上設(shè)定資格權(quán)和使用權(quán)的探索本質(zhì)上是一種產(chǎn)權(quán)細(xì)分，是對(duì)“物權(quán)法定”原則的一種突破(32)胡新艷、羅明忠、張彤《權(quán)能拓展、交易賦權(quán)與適度管制——中國(guó)農(nóng)村宅基地制度的回顧與展望》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2019年第2期，第78頁(yè)。?！氨Ｕ限r(nóng)民宅基地及住房使用資格”提升了農(nóng)戶對(duì)宅基地的權(quán)利強(qiáng)度，這是國(guó)家尊重農(nóng)民要求顯化宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的具體回應(yīng)，顯示了國(guó)家堅(jiān)守“農(nóng)民權(quán)益不受損”改革底線的決心；“適度放活宅基地及其房屋使用權(quán)”強(qiáng)調(diào)的是宅基地產(chǎn)權(quán)“權(quán)利束”的經(jīng)濟(jì)意義，是“三權(quán)分置”改革釋放宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的關(guān)鍵突破口。宅基地“三權(quán)分置”改革的“資格權(quán)”被置于鄉(xiāng)村振興背景下的城鄉(xiāng)資源要素融合發(fā)展的時(shí)代任務(wù)中，“資格權(quán)”是國(guó)家對(duì)農(nóng)民“居者有其屋”的政治承諾，是農(nóng)村宅基地制度的底線，其邏輯在于通過(guò)制度權(quán)威確保農(nóng)民的居住權(quán)益不受損，權(quán)屬細(xì)分給農(nóng)民吃下“定心丸”之后削弱農(nóng)民對(duì)于宅基地及其房屋參與市場(chǎng)交易的心理阻礙。

2.有條件放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“權(quán)”、“益”統(tǒng)一。農(nóng)民憑借集體成員身份獲取的本集體宅基地使用權(quán)，本質(zhì)上是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利，宅基地“三權(quán)分置”的改革目標(biāo)須為宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利提供價(jià)值轉(zhuǎn)換渠道。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略系統(tǒng)、協(xié)同、整體推進(jìn)的背景下，放開宅基地流轉(zhuǎn)范圍，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地“權(quán)”與“益”的有效統(tǒng)一勢(shì)在必行。一方面，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)行有償制，流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的第三方向村集體繳納相應(yīng)的手續(xù)費(fèi)用，可以沖抵一部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用，從而有效緩解鄉(xiāng)村基層的財(cái)政壓力。另一方面，城鄉(xiāng)資源要素單向流動(dòng)的格局正在被打破，越來(lái)越多的城市居民選擇到鄉(xiāng)村消費(fèi)、創(chuàng)業(yè)。未來(lái)，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)村環(huán)境逐步改善，農(nóng)村藍(lán)天白云、繁星閃爍、水清岸綠的田園風(fēng)光將對(duì)城市居民形成較大吸引力。因此，抓住鄉(xiāng)村振興的歷史機(jī)遇，打通“資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本”的渠道，對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收、完成鄉(xiāng)村發(fā)展資金積累意義重大。