周錦如

（溫州大學(xué)法學(xué)院 浙江溫州 325000）

問題的提出

黨的十九屆四中全會提出：“社會治理是國家治理的重要方面”“堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，完善社會糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，努力將化解在基層 。”完善糾紛多元化解機(jī)制是提高基層社會治理水平的應(yīng)有之意。一直以來，我國基層糾紛化解工作存在不少問題：基層糾紛的源頭化解力度不足，如何從源頭減少糾紛的數(shù)量缺乏有效可行的路徑機(jī)制；受制于科層制的政府組織結(jié)構(gòu)，基層解紛資源嚴(yán)重匱乏；黨委、政府部門、公檢法等基層解紛主體之間各自為政，協(xié)同機(jī)制缺乏，未能形成解紛合力；忽視民間社會解紛力量的協(xié)同參與，社會力量如何引入、如何參與基層糾紛化解缺乏有效機(jī)制。因此，完善基層糾紛預(yù)防化解機(jī)制，亟需將其置于社會綜合治理的整體框架下，重新審視機(jī)制的功能定位，在社會治理共同體建設(shè)和數(shù)字化改革的時(shí)代背景下，構(gòu)建協(xié)同綜治的基層糾紛預(yù)防化解綜合機(jī)制。

而與之呼應(yīng)，浙江縣級矛調(diào)中心的成功建設(shè)，為基層糾紛多元化解開創(chuàng)了一條協(xié)同綜治之路，打開“中國之治”新窗口。其中溫州市甌海區(qū)在社會糾紛協(xié)同綜治領(lǐng)域先試先行，積累了豐富的基層糾紛預(yù)防化解的機(jī)制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。

甌海區(qū)矛調(diào)中心的實(shí)踐探索

團(tuán)隊(duì)作戰(zhàn)，打造基層社會治理共同體。一是優(yōu)化功能布局，實(shí)現(xiàn)中心機(jī)制常態(tài)化運(yùn)作。甌海區(qū)矛調(diào)中心搭建糾紛調(diào)解、信訪接待、訴訟服務(wù)、勞資調(diào)裁、公共法律服務(wù)、綜治指揮等“十位一體”的綜合解紛平臺，并將中心劃分成大調(diào)解區(qū)、訴訟服務(wù)區(qū)、聯(lián)合接訪區(qū)、綜合受理區(qū)等六大功能區(qū)。目前，甌海區(qū)矛調(diào)中心已有政法委、法院、司法、信訪、公安、檢察院等14家部門常駐，以及民政、市場監(jiān)管等23個部門動態(tài)輪駐。二是緊密聯(lián)合群團(tuán)組織，發(fā)揮社會組織的多元共治力量。甌海區(qū)矛調(diào)中心已引入工青婦科協(xié)4家群團(tuán)組織及19家社會組織，通過政府購買服務(wù)的方式，為糾紛當(dāng)事人、重點(diǎn)涉穩(wěn)人員、困難群眾，提供多維度的“點(diǎn)單式”社會幫扶。三是凝聚多元調(diào)解資源，打造社會化、專業(yè)化、職業(yè)化的調(diào)解員隊(duì)伍。甌海區(qū)矛調(diào)中心大調(diào)解區(qū)共有16家調(diào)解單位掛牌入駐，含括了律師、法官等法律職業(yè)背景的調(diào)解員，家事、醫(yī)療、物業(yè)管理等領(lǐng)域的專業(yè)化調(diào)解員，以及商會、銀行等行業(yè)協(xié)會調(diào)解組織的多元調(diào)解資源。

集成協(xié)同，健全矛調(diào)中心運(yùn)行機(jī)制。一是打造協(xié)同化解事件處置平臺。通過綜治視聯(lián)網(wǎng)，甌海區(qū)矛調(diào)中心實(shí)現(xiàn)了與下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)時(shí)高清視頻聯(lián)絡(luò)，使得遠(yuǎn)程指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解工作成為可能。甌海區(qū)矛調(diào)中心打通部門協(xié)同處置渠道，由政法委牽頭定期召開聯(lián)席會議，通報(bào)糾紛排查情況、研究基層社會糾紛的熱點(diǎn)和趨勢，形成信息互通、優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)作配合的糾紛解決互動機(jī)制。二是暢通一體分流機(jī)制。區(qū)矛調(diào)中心實(shí)行“一窗受理、集中分流”的導(dǎo)訴分流模式。通過協(xié)同應(yīng)用平臺實(shí)時(shí)跟蹤、記錄糾紛在中心的流轉(zhuǎn)情況和化解結(jié)果，保障進(jìn)入中心的糾紛能在中心內(nèi)得到實(shí)質(zhì)性化解、閉環(huán)式處置，將中心打造成為解紛終點(diǎn)站。三是健全監(jiān)督考核機(jī)制。甌海區(qū)矛調(diào)中心對進(jìn)入中心處理的各類糾紛，開展群眾滿意度調(diào)查，堅(jiān)持“不滿意件必訪”原則，對不滿意件實(shí)行定期回訪，針對部分“口服心不服”的糾紛當(dāng)事人，由中心安排專門人員開展定期回訪，進(jìn)行心理疏導(dǎo)，確保糾紛真化解、不反復(fù)。

三位一體，形成解紛閉環(huán)。一是“大集成”處置，糾紛多元化解。甌海區(qū)矛調(diào)中心提供集訴訟、調(diào)解、勞動仲裁等多元解紛方式為一體的糾紛綜合化解服務(wù)。甌海區(qū)矛調(diào)中心的糾紛調(diào)處化解采取 “雙軌制”運(yùn)行模式，線下調(diào)解和線上調(diào)解緊密結(jié)合。依托ODR平臺，開展法律咨詢、糾紛調(diào)解、司法確認(rèn)等工作，實(shí)現(xiàn)糾紛化解“一地也不跑”。二是“大分析”研判，風(fēng)險(xiǎn)源頭預(yù)防。甌海區(qū)矛調(diào)中心建立全中心聯(lián)席會議制度、涉穩(wěn)信息預(yù)警機(jī)制等，準(zhǔn)確研判分析社會糾紛形勢，及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息，督促糾紛事權(quán)單位提早介入，主動作為，妥善處置。針對重大風(fēng)險(xiǎn)隱患，由綜治、維穩(wěn)、信訪等部門實(shí)行聯(lián)合掛牌督辦。三是“大數(shù)據(jù)”預(yù)警，急情及時(shí)處置。甌海區(qū)矛調(diào)中心連通基層治理四平臺、12345政務(wù)平臺、公安110報(bào)警等平臺，實(shí)現(xiàn)平臺間的信息集中共享。依托中心信息集成形成的大數(shù)據(jù)庫，創(chuàng)設(shè)“社會治理風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)（SGI）”五色預(yù)警機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了社會治理風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)知、預(yù)警、可視。

數(shù)字賦能，推進(jìn)基層治理智能化。一是解紛方式智能化。為解決僑胞訴訟難等問題，甌海區(qū)積極開展海外遠(yuǎn)程視頻調(diào)解平臺建設(shè)，在甌海區(qū)矛調(diào)中心內(nèi)設(shè)立“司僑在線”海外視頻調(diào)解室，與海外調(diào)解聯(lián)絡(luò)點(diǎn)相對接，方便僑胞通過海外視頻調(diào)解平臺，線上辦理咨詢、調(diào)解、公證等公共法律業(yè)務(wù)。二是中心管理智能化。矛調(diào)中心實(shí)行智能化管理，建立糾紛事件流轉(zhuǎn)信息系統(tǒng)、中心服務(wù)導(dǎo)引分流系統(tǒng)等，確保中心的高效運(yùn)行。三是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防智能化。甌海區(qū)矛調(diào)中心打通“基層治理四平臺”、輿情監(jiān)測、110警情、法院執(zhí)行等平臺的信息數(shù)據(jù)壁壘，建成社會治理“大數(shù)據(jù)云庫”，實(shí)現(xiàn)“一站式”分析研判，“一體化”集成指揮。通過大數(shù)據(jù)挖掘分析，發(fā)現(xiàn)“高概率發(fā)病征兆”的風(fēng)險(xiǎn)隱患，由區(qū)委政法委發(fā)出《政法建議書》，消除涉穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)未病先治。

圖1 糾紛多元化解綜合機(jī)制的構(gòu)建模型

協(xié)同綜治理念下糾紛多元化解綜合機(jī)制的構(gòu)建

建立綜合性的糾紛化解機(jī)制。建立健全多元性、層次性、綜合性的糾紛化解機(jī)制，形成漏斗式的基層糾紛分層過濾體系。一是豐富縣級矛調(diào)中心內(nèi)的大調(diào)解體系，構(gòu)筑基層糾紛化解的第一道防線。大調(diào)解是一個開放性的體系，不僅要包括人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等傳統(tǒng)調(diào)解類型，還要包括仲裁調(diào)解、行業(yè)協(xié)調(diào)調(diào)解、社會專業(yè)調(diào)解等社會性調(diào)解類型。保證大調(diào)解體系的系統(tǒng)性，促進(jìn)多元調(diào)解類型在縣級矛調(diào)中心內(nèi)各司其職，相互銜接、彼此協(xié)調(diào)，形成一個具有良性運(yùn)作機(jī)制的糾紛調(diào)處系統(tǒng)。二是要大力引入民間仲裁機(jī)構(gòu)的專業(yè)解紛力量，欄起基層糾紛化解的第二道防線。仲裁在權(quán)威性、自主性、專業(yè)性等方面具有相對優(yōu)勢，須適當(dāng)擴(kuò)大仲裁的受理范圍，鼓勵民間仲裁機(jī)構(gòu)的多元化、專業(yè)性發(fā)展，細(xì)化各專業(yè)糾紛領(lǐng)域的仲裁程序和仲裁制度。三是要落實(shí)糾紛訴訟終結(jié)機(jī)制，拉好基層糾紛化解的最后一道防線。法院的生效裁判是維護(hù)社會公平正義的最后一道防線，具有最高的權(quán)威性和公信力。因此，須明確法院生效判決的既判力，進(jìn)一步強(qiáng)化生效判決的執(zhí)行力度，形成訴訟終結(jié)機(jī)制。四是要善用社會救濟(jì)手段，做好基層糾紛化解的軟緩沖。在化解基層糾紛的過程中，要充分發(fā)揮社會幫扶、心理疏導(dǎo)等社會救助手段對糾紛化解的輔助作用。通過為弱勢的糾紛群體提供經(jīng)濟(jì)、政策、心理等多維度的社會幫助，緩解對立情緒，減少沖突性行為，推動糾紛主體理性主動地參與糾紛化解。

建立糾紛源頭預(yù)防機(jī)制。一是要建立社會糾紛風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。通過常態(tài)化的預(yù)警機(jī)制建設(shè)，在中心日常的解紛工作過程中收集相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)信息，通過中心協(xié)同平臺統(tǒng)一反饋，為中心風(fēng)險(xiǎn)研判提供信息源流。同時(shí)，加強(qiáng)與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)以及其它糾紛多發(fā)單位的協(xié)同聯(lián)絡(luò)，確保能在社會糾紛風(fēng)險(xiǎn)發(fā)酵的第一時(shí)間獲取相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)信息，為糾紛的源頭化解、前端處置創(chuàng)造前提條件。二是要建立糾紛應(yīng)急處置機(jī)制。對收集到的風(fēng)險(xiǎn)信息進(jìn)行篩選分析，研判出需要事先干預(yù)的重大風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，啟動應(yīng)急處置，聯(lián)絡(luò)協(xié)同與風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)處置相關(guān)的組織部門，組成臨時(shí)性應(yīng)急處置小組，盡早介入糾紛風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)的化解和處理工作。在具體的糾紛處置過程中，協(xié)同整合可用的國家資源和社會力量，加強(qiáng)當(dāng)事雙方的溝通協(xié)商，協(xié)調(diào)雙方的沖突利益，實(shí)現(xiàn)糾紛的源頭化解。三是健全民主協(xié)商、利益協(xié)調(diào)、利益表達(dá)等社會糾紛源頭治理機(jī)制。人是一切社會矛盾糾紛的發(fā)生主體，如何從源頭上減少糾紛的產(chǎn)生，必然要以人為本，關(guān)注糾紛主體的需求和訴求。我國的基層民眾大多在經(jīng)濟(jì)能力、社會地位、綜合素質(zhì)等方面處于弱勢地位，基層民眾對信訪的熱衷，實(shí)際上反映了基層弱勢群體利益表達(dá)渠道不暢通的問題。群眾利益無小事，政府決策前若能通過協(xié)商機(jī)制聆聽群眾的多方聲音、多元訴求，政府在平衡各方利益關(guān)系的前提下形成有效決策，方能從根源上減少因政府決策產(chǎn)生的社會糾紛。

建立綜治協(xié)同機(jī)制。一是要加強(qiáng)橫向協(xié)同機(jī)制建設(shè)。明確縣級矛調(diào)中心內(nèi)部黨委力量的引領(lǐng)協(xié)調(diào)作用，司法力量的指導(dǎo)保障作用，政府力量的維穩(wěn)主體作用，社會力量的協(xié)同參與作用。推動縣級矛調(diào)中心內(nèi)司法力量、政府力量、司法力量在黨委力量的統(tǒng)領(lǐng)下交融互補(bǔ)，以實(shí)現(xiàn)解紛實(shí)效的最大化作為共同目標(biāo)。二是要加強(qiáng)縱向協(xié)同機(jī)制建設(shè)?？h級矛調(diào)中心作為基層社會治理的龍頭，一方面應(yīng)不斷延伸基層網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，加強(qiáng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)的聯(lián)系協(xié)同，將縣級矛調(diào)中心集聚的各項(xiàng)資源下放到基層最前沿。另一方面，應(yīng)建立基層糾紛事件流轉(zhuǎn)機(jī)制，簡單的糾紛向下流轉(zhuǎn)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社會的調(diào)委會前端化解，繁雜的糾紛向上流轉(zhuǎn)至縣級矛調(diào)中心協(xié)同處置。三是要加強(qiáng)內(nèi)外協(xié)同機(jī)制建設(shè)。社會糾紛的有效化解，不能光靠司法行政力量，還需要社會力量的積極參與，形成政府與社會的良性互動。完善社會力量參與基層社會治理的有關(guān)制度，明確社會力量參與社會糾紛化解的界限、程序、經(jīng)費(fèi)保障、政策優(yōu)惠等機(jī)制，為社會力量參與基層社會治理提供良好的制度環(huán)境。

技術(shù)手段賦能優(yōu)化解紛機(jī)制的構(gòu)建。一是要提高糾紛化解的便捷性和精準(zhǔn)性。一方面，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)構(gòu)建線上糾紛解決機(jī)制（ODR），拓寬線上糾紛化解途徑，形成完整的線上解紛綜合機(jī)制，提高糾紛化解便捷性和精準(zhǔn)性。另一方面，借助移動終端，方便糾紛主體及時(shí)了解糾紛的處置進(jìn)程以及處置結(jié)果，提高糾紛化解的時(shí)效性，實(shí)現(xiàn)處理流程智能化。二是要優(yōu)化糾紛化解數(shù)據(jù)的整合、分析和研判。利用互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等技術(shù)，對社會糾紛形勢、社會公眾訴求、互聯(lián)網(wǎng)輿情、社會重大風(fēng)險(xiǎn)隱患等大數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合研判、分類預(yù)警，對接件量較大、短期內(nèi)增幅明顯的重點(diǎn)訴求，發(fā)起多單位聯(lián)動共治將社會隱患化解在源頭 。三是要加強(qiáng)縣級矛調(diào)中心內(nèi)外橫縱、多元主體、多元機(jī)制間的協(xié)同聯(lián)動。打破信息壁壘和時(shí)空限制，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)信息平臺，實(shí)現(xiàn)跨層次、跨區(qū)域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù) 。同時(shí)，加強(qiáng)多元化糾紛解決機(jī)制之間的銜接聯(lián)動，使不同環(huán)節(jié)的糾紛解決機(jī)制能夠根據(jù)預(yù)警情況、激化程度，相應(yīng)地啟動、介入，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治理。