闞四進(jìn)

美國作為典型的總統(tǒng)制共和制政體，總統(tǒng)既是國家元首，也是行政首腦。為輔佐總統(tǒng)施政，美國逐漸建立了一套全面服務(wù)總統(tǒng)的資政輔政體系。

1787年，美國制憲會議召開，制定并通過了《美利堅(jiān)合眾國憲法》，結(jié)束了此前較為松散的邦聯(lián)制，確立了具有統(tǒng)一中央政權(quán)的聯(lián)邦制?！睹览麍?jiān)合眾國憲法》是世界歷史上最早的成文憲法，奠定了美國總統(tǒng)制的法理基礎(chǔ)，后被一些國家作為制定本國憲法的藍(lán)本。憲法第二條明確規(guī)定了總統(tǒng)的產(chǎn)生、職權(quán)及對總統(tǒng)的彈劾等條件?？偨y(tǒng)既是國家元首，也是行政首腦、三軍總司令、首席外交官，擁有行政權(quán)、軍事權(quán)、任命權(quán)、赦免權(quán)、外交權(quán)和參與立法權(quán)，負(fù)責(zé)執(zhí)行法律、建議立法、否決國會立法、提名司法和行政官員、領(lǐng)導(dǎo)軍隊(duì)、對外締約及處理日常行政和外交事務(wù)等。美國總統(tǒng)官邸坐落在華盛頓特區(qū)的白宮。作為美國第一家庭的居住和辦公場所，白宮是國家權(quán)力的象征和政治中樞。

美國憲法沒有關(guān)于內(nèi)閣的明確規(guī)定，但規(guī)定總統(tǒng)“可要求各個(gè)行政部門的首長提出書面意見”。從首任總統(tǒng)華盛頓開始，美國歷任總統(tǒng)都設(shè)立內(nèi)閣，以輔助總統(tǒng)行使職權(quán)?？偨y(tǒng)內(nèi)閣最初只有四名官員，分別是國務(wù)卿、財(cái)政部長、戰(zhàn)爭部長和司法部長，后逐漸擴(kuò)大。美國現(xiàn)任總統(tǒng)拜登擁有20多名內(nèi)閣官員，包括副總統(tǒng)、15名政府部長和一些重要職位的長官。15名政府部長分別是國務(wù)卿、財(cái)政部長、國防部長、司法部長、內(nèi)政部長、農(nóng)業(yè)部長、商務(wù)部長、勞工部長、衛(wèi)生與公共服務(wù)部長、住房與城市發(fā)展部長、交通部長、能源部長、教育部長、退伍軍人事務(wù)部長、國土安全部長;重要職位的長官包括：如環(huán)保署長、中央情報(bào)局長、美國貿(mào)易代表、美國駐聯(lián)合國大使、白宮經(jīng)濟(jì)顧問委員會主席、小企業(yè)管理局局長、總統(tǒng)科學(xué)顧問兼科技政策辦公室主任、白宮辦公廳主任等。此外，總統(tǒng)可視情將國家安全事務(wù)助理、總統(tǒng)氣候特使等職位列為內(nèi)閣級別。

美國憲法沒有明確內(nèi)閣的地位，也沒有關(guān)于總統(tǒng)與內(nèi)閣磋商的具體要求。作為總統(tǒng)施政的輔政機(jī)構(gòu)，內(nèi)閣的作用完全由總統(tǒng)決定?？偨y(tǒng)在制定和推行重大政策時(shí)，可以獨(dú)立決策，內(nèi)閣成員只是總統(tǒng)決策的顧問和執(zhí)行者，總統(tǒng)并不依賴內(nèi)閣的意見?？偨y(tǒng)任命內(nèi)閣部長，考慮的不僅是人員的能力和才干，還要照顧地區(qū)的平衡、總統(tǒng)與國會的關(guān)系、利益集團(tuán)的訴求、黨內(nèi)各派別的平衡等，甚至要兼顧兩黨關(guān)系。總統(tǒng)在組閣時(shí)的多方考慮，客觀造成內(nèi)閣組成的龐雜，使內(nèi)閣很難與總統(tǒng)保持統(tǒng)一。

由于總統(tǒng)與內(nèi)閣在某些問題上難以達(dá)成一致，有的總統(tǒng)更傾向與私人朋友探討問題。安德魯·杰克遜在擔(dān)任總統(tǒng)期間，經(jīng)常在白宮的廚房與密友們會面，聽取他們的意見，作為主要的建議來源。安德魯·杰克遜總統(tǒng)的廚房密友也被稱為“廚房內(nèi)閣”，以示與總統(tǒng)正式的“客廳內(nèi)閣”的區(qū)別。后來“廚房內(nèi)閣”被延用指總統(tǒng)非正式的智囊，通常由總統(tǒng)當(dāng)選前的密友等組成。這種總統(tǒng)密友以非正式的形式參政的情況在美國歷史上多次出現(xiàn)，如約翰·泰勒有“弗吉尼亞教師團(tuán)”，格羅佛·克利夫蘭有“釣魚內(nèi)閣”，西奧多·羅斯福有“網(wǎng)球內(nèi)閣”，沃倫·哈定有“撲克內(nèi)閣”，富蘭克林·羅斯福有“智囊團(tuán)”等。這些總統(tǒng)私人密友的存在，難免使總統(tǒng)的“客廳內(nèi)閣”受到冷遇。

美國建國初期，國會不支持總統(tǒng)建立個(gè)人的輔政團(tuán)隊(duì)?？偨y(tǒng)如果雇傭私人助手，須由總統(tǒng)個(gè)人支付其年薪。總統(tǒng)的助手也沒有正式的職務(wù)，只是在幕后協(xié)助。直到1857年，國會才改變政策，同意總統(tǒng)雇傭由國庫付酬的私人助手。此后，總統(tǒng)的助手從幕后走到前臺，數(shù)量也逐漸增多起來。

到了19世紀(jì)末20世紀(jì)初，美國行政部門的龐雜程度一度招致國會的嚴(yán)厲批評。于是，西奧多·羅斯福和塔夫脫兩位總統(tǒng)先后提出機(jī)構(gòu)改革的設(shè)想，欲加強(qiáng)對官僚機(jī)構(gòu)的管理，措施之一就是建立直接服務(wù)總統(tǒng)的資政輔政機(jī)構(gòu)。1921年，國會根據(jù)塔夫脫的建議，通過《預(yù)算與會計(jì)法》，財(cái)政部下設(shè)協(xié)助總統(tǒng)制定預(yù)算的預(yù)算局。1936年，富蘭克林·羅斯福成立著名的布朗洛委員會，研究行政機(jī)構(gòu)改革的問題。1939年，依據(jù)該委員會的報(bào)告，國會通過《政府機(jī)構(gòu)改組法》，其中最重要的內(nèi)容是建立總統(tǒng)行政辦公廳，把預(yù)算局從財(cái)政部調(diào)至這個(gè)新機(jī)構(gòu)。

總統(tǒng)行政辦公廳成立初期，設(shè)有白宮辦公廳、預(yù)算局和資源計(jì)劃局三個(gè)部門，后根據(jù)總統(tǒng)的需要，幾經(jīng)調(diào)整改組，在二戰(zhàn)時(shí)期逐漸形成規(guī)模，作用和影響不斷擴(kuò)大。二戰(zhàn)前，富蘭克林·羅斯?？偨y(tǒng)身邊的白宮人員僅有55人，二戰(zhàn)后，杜魯門總統(tǒng)身邊的白宮人員達(dá)到383人。經(jīng)過80多年的發(fā)展，目前，總統(tǒng)行政辦公廳已成為擁有十多個(gè)部門的龐大官僚機(jī)構(gòu)。

總統(tǒng)行政辦公廳內(nèi)的高級官員主要分為三類：總統(tǒng)助理、副助理和特別助理。除少數(shù)高級官員的任命需經(jīng)國會批準(zhǔn)外，大部分高級官員由總統(tǒng)直接任命。與內(nèi)閣部長們相比，總統(tǒng)行政辦公廳的官員擁有的更多是一種“隱性”權(quán)力?？偨y(tǒng)行政辦公廳負(fù)責(zé)向總統(tǒng)匯報(bào)信息，協(xié)助制定重大政策，協(xié)調(diào)行政機(jī)構(gòu)工作。其在提升總統(tǒng)施政能力和效率的同時(shí)，也使總統(tǒng)在決策時(shí)更加依賴這一機(jī)構(gòu)，它的存在明顯削弱了內(nèi)閣的作用，使得內(nèi)閣成為更純粹的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

總統(tǒng)行政辦公廳設(shè)有白宮辦公廳和12個(gè)資政輔政機(jī)構(gòu)，即經(jīng)濟(jì)顧問委員會、國家安全委員會、管理和預(yù)算辦公室、美國貿(mào)易代表辦公室、環(huán)境質(zhì)量委員會、國內(nèi)政策委員會、性別平等政策委員會、國家經(jīng)濟(jì)委員會、跨政府事務(wù)辦公室、國家毒品控制政策辦公室、科學(xué)與技術(shù)政策委員會等，此外還設(shè)有第一夫人辦公室、副總統(tǒng)辦公室等特殊部門。

美國總統(tǒng)官邸所在地白宮，是美國的政治中樞和國家權(quán)力的象征。

白宮辦公廳處于總統(tǒng)行政辦公廳內(nèi)資政輔政體系的核心，負(fù)責(zé)白宮的整體運(yùn)作，是總統(tǒng)施政的總協(xié)調(diào)和總參謀?？偨y(tǒng)助理、內(nèi)閣秘書、新聞秘書、行政秘書、講稿撰寫人等總統(tǒng)身邊重要的顧問和助手都在這里工作。他們大多是總統(tǒng)的親信和某些領(lǐng)域的專家，曾為總統(tǒng)的競選效力，深受總統(tǒng)信賴，全力維護(hù)總統(tǒng)的政治利益和形象聲譽(yù)。白宮辦公廳承擔(dān)著日程安排、信息發(fā)布、溝通協(xié)調(diào)、咨詢保障等職責(zé)。白宮辦公廳設(shè)一名主任，是總統(tǒng)行政辦公廳內(nèi)級別最高的官員，兼任總統(tǒng)行政辦公廳負(fù)責(zé)人，統(tǒng)管總統(tǒng)行政辦公廳和白宮辦公廳，是總統(tǒng)最親密和最信任的高級助理。作為白宮的“大總管”“看守人”，白宮辦公廳主任負(fù)責(zé)處理白宮日常事務(wù)，安排總統(tǒng)重要會見，對總統(tǒng)決策提供參考，召集和列席白宮的重要會議，協(xié)調(diào)和監(jiān)督白宮幕僚的工作，代表總統(tǒng)與國會進(jìn)行溝通等。白宮辦公廳主任雖不像國務(wù)卿、部長們有很高的曝光率，卻對總統(tǒng)有很大的影響力。他們大多數(shù)在就職前就是閱歷豐富的政治人物，不少人卸任后更是平步青云。

國家安全委員會根據(jù)1947年《美國國家安全法案》設(shè)立，旨在協(xié)助總統(tǒng)協(xié)調(diào)國家的軍事和外交政策，對“關(guān)系國家安全的內(nèi)政、外交和軍事政策”的整合向總統(tǒng)提出建議，在國家安全體系中的作用甚至高于國務(wù)院和國防部，處于國家行政和智囊機(jī)構(gòu)的頂層。該委員會的組成人員包括總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國務(wù)卿、國防部長、中央情報(bào)局長以及參謀長聯(lián)席會議主席等，討論的議題涉及國務(wù)院、國防部和中央情報(bào)局等部門，是處理國家外交、軍事和安全問題的中樞。1953年，總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理一職設(shè)立，最初只是作為國家安全委員會的行政秘書。隨著國家安全委員會的重要性不斷得到加強(qiáng)，國家安全事務(wù)助理也成為總統(tǒng)的首席外交顧問。國家安全事務(wù)助理的任命無須國會批準(zhǔn)，是總統(tǒng)最重要的人事任命之一。由于總統(tǒng)與國家安全事務(wù)助理的關(guān)系密切，有的國家安全事務(wù)助理在處理一些棘手事務(wù)時(shí)甚至直接繞開國務(wù)院，導(dǎo)致國務(wù)院的作用下降，使得國家安全委員會與國務(wù)院之間也不時(shí)發(fā)生摩擦。

經(jīng)濟(jì)顧問委員會根據(jù)1946年《就業(yè)法案》設(shè)立，由三位經(jīng)濟(jì)學(xué)家組成，是總統(tǒng)最重要的經(jīng)濟(jì)智囊團(tuán)隊(duì)。經(jīng)濟(jì)顧問委員會的委員由總統(tǒng)提名，須獲得國會的批準(zhǔn)，向總統(tǒng)和國會負(fù)責(zé)。委員們的意見是總統(tǒng)每年向國會提交的年度經(jīng)濟(jì)報(bào)告的重要依據(jù)。

管理和預(yù)算辦公室的前身是1921年成立的預(yù)算局，原來隸屬財(cái)政部，1939年并入白宮行政辦公廳，1970年重組并更名為管理和預(yù)算辦公室，主要有兩項(xiàng)職責(zé)：一是協(xié)助總統(tǒng)制定和掌管政府年度預(yù)算，準(zhǔn)備總統(tǒng)每年提交國會的年度預(yù)算報(bào)告，掌握著行政部門的各項(xiàng)開銷，為總統(tǒng)掌管“錢袋子”。二是協(xié)助總統(tǒng)管理監(jiān)督各行政部門，及時(shí)跟進(jìn)和評估各部門工作的進(jìn)度和成績，是輔助總統(tǒng)管理官僚機(jī)構(gòu)的重要部門。

美國貿(mào)易代表辦公室成立于1963年，1974年并入總統(tǒng)行政辦公廳，分別在華盛頓特區(qū)和瑞士日內(nèi)瓦設(shè)立辦公室。該機(jī)構(gòu)由美國貿(mào)易代表領(lǐng)導(dǎo)，直接對總統(tǒng)和國會負(fù)責(zé)，另有三名副代表。美國貿(mào)易代表是大使級內(nèi)閣官員，是總統(tǒng)的首席貿(mào)易顧問、首席貿(mào)易談判官員、首席貿(mào)易事務(wù)發(fā)言人。美國貿(mào)易代表負(fù)責(zé)執(zhí)行美國貿(mào)易法律，協(xié)助總統(tǒng)制定貿(mào)易政策，指導(dǎo)或代表美國直接進(jìn)行雙邊和多邊的貿(mào)易談判，維護(hù)美國的貿(mào)易利益。自上世紀(jì)80年代起，美國貿(mào)易代表處在世界推廣知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)法，監(jiān)察別國知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的情況，每年發(fā)表特別301報(bào)告，一旦被列入“監(jiān)督國家”名單，將受到美國的貿(mào)易報(bào)復(fù)和制裁。

（作者為外交學(xué)院助理研究員、院長辦公室主任）