□孔少華,李成飛

(1.西藏大學(xué)，西藏 拉薩 850000;2.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081)

公共服務(wù)中的一個(gè)重要組成部分是公共文化服務(wù),公共文化服務(wù)高效率對(duì)于提升公民素質(zhì),豐富文化生活,推動(dòng)公共文化服務(wù)體系完善,實(shí)現(xiàn)文化繁榮發(fā)展具有極其重要的作用。2017年,《公共文化服務(wù)保障法》正式施行,其中第三章對(duì)公共文化服務(wù)的提供給出了具體的法條,推動(dòng)著我國(guó)公共文化服務(wù)供給向多元化和高質(zhì)量方向發(fā)展,同時(shí)標(biāo)志著我國(guó)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)步入蓬勃發(fā)展時(shí)期,政府對(duì)于公共文化服務(wù)投入的規(guī)模日益增多,公共文化服務(wù)管理能力、供給多元化和高質(zhì)量化以及服務(wù)能力顯著提高。但是,人民日益增長(zhǎng)的公共文化服務(wù)需要與公共文化服務(wù)不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾凸顯,公共文化服務(wù)效率問(wèn)題已經(jīng)引起了政府和社會(huì)的關(guān)注,同時(shí)也是學(xué)界重點(diǎn)研究方向之一。通過(guò)建立公共文化服務(wù)投入產(chǎn)出評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,對(duì)我國(guó)公共文化服務(wù)的資源配置效率、管理效率和規(guī)模效率進(jìn)行比較研究,明確各省份公共文化服務(wù)效率現(xiàn)狀,對(duì)于提升各省份公共文化服務(wù)效率,推動(dòng)公共文化服務(wù)轉(zhuǎn)型升級(jí)具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

1 文獻(xiàn)回顧

近年來(lái),我國(guó)政府治理理念創(chuàng)新,從管理型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府,改革的核心目標(biāo)之一就是政府提供優(yōu)質(zhì)的公共文化服務(wù)。隨著政府改革進(jìn)入深水區(qū)以及公共文化服務(wù)相關(guān)政策的推進(jìn),公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與供給效率提升問(wèn)題日漸成為學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)。陳立旭(2015)認(rèn)為由政府“大包大攬”的傳統(tǒng)“文化事業(yè)”發(fā)展模式是低效率的,嚴(yán)重地制約了公共文化服務(wù)化的發(fā)展[1]。王列生(2014)認(rèn)為我國(guó)文化服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)效率低的原因是文化服務(wù)機(jī)構(gòu)大部分是為了完成上級(jí)給的指標(biāo),去功能化問(wèn)題十分普遍并且較為嚴(yán)重,出現(xiàn)公共文化體制“空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象[2]。孔進(jìn)(2010)認(rèn)為在政府發(fā)展公共文化服務(wù)的理念上,對(duì)公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)的重視程度較高,可能是為了完成指標(biāo),利用效率非常低,政府公共文化服務(wù)供給能力有進(jìn)一步提升的空間[3]。

在影響公共文化服務(wù)效率因素的相關(guān)研究中,涂斌等(2012)在研究廣東地方政府公共文化支出效率時(shí)發(fā)現(xiàn)廣東地方政府的公共文化支出效率存在顯著的差異,而造成這種效率差異的重要原因主要包括政策變量和社會(huì)因素等[4]。錢勇晨(2014)認(rèn)為財(cái)政投入、機(jī)構(gòu)投入、人員投入和公共文化服務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)出等因素是影響公共文化服務(wù)效率的重要因素[5]。而楊林等(2020)的研究著眼于城鎮(zhèn)化水平和地方政府的重視程度[6]。吳浩然等(2017)對(duì)我國(guó)公共文化服務(wù)支出效率的研究，側(cè)重于環(huán)境因素和隨機(jī)誤差兩項(xiàng)因素[7]。申亮等(2017)認(rèn)為我國(guó)省級(jí)政府公共文化服務(wù)供給存在著效率損失,并且政府規(guī)模與財(cái)政分權(quán)程度是影響公共文化服務(wù)效率的決定性因素,而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)公共文化服務(wù)效率的影響十分微小[8]。

綜上可知,我國(guó)公共文化服務(wù)效率相關(guān)問(wèn)題的研究,如問(wèn)題的提出、效率不優(yōu)的原因以及影響因素分析等已有了豐碩的成果,但是,關(guān)于公共文化服務(wù)供給效率評(píng)估研究中,學(xué)者們依據(jù)不同的理論選取自己的指標(biāo)體系,沒(méi)有達(dá)成共識(shí),得到結(jié)果也存在較大的差異。本文在借鑒他人研究成果的基礎(chǔ)上,意在通過(guò)建立一個(gè)簡(jiǎn)易公共文化服務(wù)效率評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,科學(xué)地評(píng)價(jià)公共文化服務(wù)效率,以有利于推進(jìn)公共文化服務(wù)效率研究深入發(fā)展，同時(shí)有助于各級(jí)政府在實(shí)際層面上對(duì)公共文化服務(wù)效率進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè),為進(jìn)一步制定適宜本省份公共文化服務(wù)發(fā)展政策提供理論依據(jù)。

2 研究方法及數(shù)據(jù)來(lái)源

2.1 評(píng)估模型

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法中的CCR投入模型是一種以一定的投入獲得最大產(chǎn)出為基礎(chǔ),依托非參數(shù)效率評(píng)估知識(shí)的線性規(guī)劃模型。其原理是:每個(gè)評(píng)價(jià)對(duì)象是一個(gè)決策單元,一個(gè)評(píng)價(jià)體系中可能存在多個(gè)決策單元,依據(jù)數(shù)據(jù)對(duì)決策單元進(jìn)行分析,通過(guò)效率值的大小判斷決策單元是否DEA有效。研究以規(guī)模報(bào)酬不變的CCR模型為基礎(chǔ)進(jìn)行效率分析。模型中變量x和y代表決策單元多項(xiàng)投入和多項(xiàng)產(chǎn)出,u、v分別代表其權(quán)重,定義數(shù)學(xué)規(guī)劃如下:

要計(jì)算第i個(gè)決策單元的效率評(píng)價(jià)值達(dá)到最大,先必須求出u和v的值,但u和v的組合有無(wú)窮多個(gè),加入限制條件后再利用對(duì)偶性質(zhì)得到如下規(guī)劃形式:

minθ,λθ

其中,θ值就是第i個(gè)決策單元的效率值,根據(jù)相關(guān)理論可知θ的范圍是0到1之間,當(dāng)θ值為1時(shí),表示該點(diǎn)在生產(chǎn)的前沿面上,即該決策單元是有效的。

BCC模型以規(guī)模報(bào)酬可變?yōu)榛A(chǔ)對(duì)評(píng)價(jià)體系進(jìn)行效率分析。由于一般條件下,投入產(chǎn)出不一定是規(guī)模不變的情況,CCR模型在實(shí)際情況的分析中存在一定的缺陷,有學(xué)者對(duì)CCR模型進(jìn)行改進(jìn)提出了BCC模型,數(shù)學(xué)表達(dá)式如下:

minθ,λθ

CCR模型獲得的效率值是綜合效率值,反映的是公共文化服務(wù)發(fā)展的綜合效率,是各省份對(duì)資源配置能力、文化資源使用效率等多方面的綜合評(píng)價(jià)。BCC模型得到的效率值是純效率值,去除了規(guī)模效率的影響,其值大于或等于CCR模型所獲得的效率值,代表的是由管理和技術(shù)等因素對(duì)各省份政府公共文化服務(wù)的管理效率的影響。同時(shí),通過(guò)BCC模型可以得到各決策單元規(guī)模報(bào)酬變化的情況。若CCR和BCC兩個(gè)模型中共同的決策單元計(jì)算出的效率值不同,則這個(gè)決策單元規(guī)模效率是無(wú)效的,規(guī)模效率的值等于BCC和CCR模型的技術(shù)效率比值, 對(duì)綜合效率值進(jìn)行分解得出純技術(shù)效率值和規(guī)模效率值,綜合技術(shù)效率值是純技規(guī)模效率代表實(shí)際規(guī)模和最優(yōu)生產(chǎn)規(guī)模之間存在差距,是公共文化服務(wù)的投入規(guī)模變化對(duì)綜合效率的影響。

2.2 公共文化服務(wù)投入產(chǎn)出指標(biāo)體系構(gòu)建

本文借鑒現(xiàn)有學(xué)術(shù)成果,引入數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法測(cè)算公共文化服務(wù)效率,研究全國(guó)公共文化服務(wù)發(fā)展效率的情況,一個(gè)科學(xué)的辦法就是構(gòu)建出一個(gè)結(jié)構(gòu)層次合理的投入產(chǎn)出指標(biāo)體系,基于CCR和BCC模型對(duì)公共文化服務(wù)效率進(jìn)行研究。在構(gòu)建公共文化服務(wù)投入產(chǎn)出指標(biāo)體系的過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)遵循以下幾個(gè)原則：科學(xué)性原則,要求指標(biāo)選取有科學(xué)性,不能隨意選取;可對(duì)比性原則,即省與省之間能夠進(jìn)行比較分析;操作性原則,基于數(shù)據(jù)可獲得性進(jìn)行操作,能夠進(jìn)一步分析;動(dòng)態(tài)性原則,指數(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)時(shí)間上的動(dòng)態(tài)連續(xù)性,便與監(jiān)測(cè)。

本文從投入和產(chǎn)出兩個(gè)方面出發(fā),構(gòu)建公共文化服務(wù)投入產(chǎn)出評(píng)價(jià)體系(見(jiàn)表1)。在投入方面,以人均文化事業(yè)費(fèi)A1、各地區(qū)藝術(shù)表演團(tuán)體總收入A2代表公共文化服務(wù)的資金投入;以公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)從業(yè)人數(shù)B1代表公共文化服務(wù)的人才投入;以公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量C1、每萬(wàn)人擁有公共圖書(shū)館建筑面積C2代表公共文化服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施投入。在產(chǎn)出方面,以群眾文化機(jī)構(gòu)組織文藝活動(dòng)次數(shù)D1、公共圖書(shū)館藏量D2、文物業(yè)藏品套數(shù)D3表示公共文化服務(wù)的產(chǎn)品產(chǎn)出；以博物館參觀人次E1、藝術(shù)表演場(chǎng)館觀眾人次E2、公共圖書(shū)館總流通人次E3表示公共文化服務(wù)的服務(wù)產(chǎn)出。

表1 公共文化服務(wù)投入產(chǎn)出評(píng)價(jià)體系

基于國(guó)家公開(kāi)出版的數(shù)據(jù)具有可靠性、權(quán)威性等優(yōu)點(diǎn),本文所使用的數(shù)據(jù)來(lái)自于《2018中國(guó)文化文物統(tǒng)計(jì)年鑒》《2019中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng),整理選取2015—2019年全國(guó)31個(gè)省份的公共文化服務(wù)投入產(chǎn)出數(shù)據(jù),對(duì)省際公共文化服務(wù)效率進(jìn)行區(qū)域比較分析。

3 實(shí)證分析

公共文化服務(wù)效率評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,以全國(guó)31個(gè)省份公共文化服務(wù)作為決策單元(不包括香港、澳門、臺(tái)灣),搜集整理2015—2019年的相關(guān)數(shù)據(jù),以數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法為基礎(chǔ),運(yùn)用DEA-SOLVER-LV8軟件,對(duì)各省份公共文化服務(wù)效率進(jìn)行評(píng)價(jià),進(jìn)一步分解得出各省份公共文化服務(wù)綜合效率值、純技術(shù)效率值、規(guī)模效率及規(guī)模報(bào)酬,詳見(jiàn)表2、表3、表4。

表2 2015—2019年全國(guó)31個(gè)省份公共文化服務(wù)綜合效率值

表2(續(xù))

表3 2015—2019年全國(guó)31省份公共文化服務(wù)純技術(shù)效率值

表4 2015—2019年全國(guó)31省份公共文化服務(wù)規(guī)模效率及規(guī)模報(bào)酬

表4(續(xù))

從效率評(píng)估結(jié)果來(lái)看,綜合效率方面,我國(guó)公共文化服務(wù)綜合效率評(píng)價(jià)平均值從2015年的0.94下降到2019年的0.89,我國(guó)公共文化服務(wù)DEA有效率的省份從2015年20個(gè)下降到17個(gè),表明我國(guó)公共文化服務(wù)處于較高效率發(fā)展水平,但是存在波動(dòng)中小幅下降的趨勢(shì)。在2015—2019年,14個(gè)省份公共文化服務(wù)DEA始終有效,分別是北京、上海、江蘇、浙江、山東、河南、湖北、湖南、廣東、四川、西藏、陜西、寧夏、新疆,表明這些省份公共文化服務(wù)一直處于高效率水平；天津、山西、河北、福建、江西5省份綜合效率值穩(wěn)中上升,公共文化服務(wù)效率不斷提升；剩余省份綜合效率值不同程度下降,特別指出,青海的綜合效率值2019年下降到0.42,表明這些省份公共文化服務(wù)發(fā)展存在較大的提升空間。

純技術(shù)效率方面,2015—2019年全國(guó)各省份公共文化服務(wù)技術(shù)效率平均值基本保持不變,且在0.98左右,表明各省政府公共文化服務(wù)管理效率處于高水平。在2015—2019年,有24省份純技術(shù)效率值一直為1,公共文化服務(wù)管理效率處于高水平;山西、遼寧、吉林、福建，純技術(shù)效率逐步提升,表明這些省份公共文化服務(wù)管理效率不斷提高；內(nèi)蒙古、甘肅、重慶純技術(shù)效率值下降,政府公共文化服務(wù)管理效率存在下降的趨勢(shì)，需要重新調(diào)整投入產(chǎn)出關(guān)系。

規(guī)模效率方面,2015—2019年全國(guó)各省份規(guī)模效率平均值波動(dòng)中下降,規(guī)模無(wú)效率的省份出現(xiàn)波動(dòng)上升的情況,表明公共文化服務(wù)的規(guī)模跟不上經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。北京、上海、江蘇、浙江、山東、河南、湖北、湖南、廣東、四川、西藏、陜西、寧夏、新疆規(guī)模效率不變,且規(guī)模有效；其余省份公共文化服務(wù)規(guī)模效率遞增,存在著增加文化投入促進(jìn)公共文化服務(wù)發(fā)展的空間。

4 結(jié)論及建議

根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)我國(guó)公共文化服務(wù)效率水平進(jìn)行分析,得出以下結(jié)論并給出建議。

(1)全國(guó)整體資源配置能力、文化資源使用效率較高,整體公共文化服務(wù)綜合效率處于較高的效率水平,但是仍然存在投入資源浪費(fèi)、投入結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題;省際公共文化服務(wù)存在波動(dòng)中小幅下降的趨勢(shì),個(gè)別省份公共文化服務(wù)綜合效率值較低。我國(guó)各省地方政府應(yīng)在思想上重視公共文化服務(wù)的重要性,以頂層架構(gòu)設(shè)計(jì)為基礎(chǔ),保障并促進(jìn)公共文化服務(wù)發(fā)展;DEA無(wú)效省份應(yīng)針對(duì)本省份的特殊情況,優(yōu)化文化投入能力,提高文化資源的使用效率,如青海應(yīng)努力縮小與全國(guó)的差距。

(2)全國(guó)各省份公共文化服務(wù)投入規(guī)模一定的情況下,總體而言，政府公共文化服務(wù)的管理效率較高。山西、遼寧等省份地方政府公共文化服務(wù)管理效率不斷提高；內(nèi)蒙古、甘肅等省份地方政府公共文化服務(wù)管理效率存在下降的趨勢(shì)。在區(qū)域發(fā)展中,政府公共文化服務(wù)的管理效率存在不平衡的問(wèn)題,這些省份需積極找出公共文化服務(wù)中管理效率低下的原因,針對(duì)性地進(jìn)行優(yōu)化提升公共文化服務(wù)管理效率。

(3)全國(guó)各省份規(guī)模效率平均值波動(dòng)中下降,規(guī)模無(wú)效率的省份出現(xiàn)波動(dòng)上升的情況,表明公共文化服務(wù)的規(guī)模跟不上經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展的最優(yōu)規(guī)模的趨勢(shì);我國(guó)規(guī)模效率遞增的省份,應(yīng)切實(shí)加大在公共文化服務(wù)方面的投入,以獲得更好的公共文化服務(wù)發(fā)展。