郭 莉

（甘肅開放大學 審計處，甘肅 蘭州 730030）

內(nèi)部審計作為強化單位內(nèi)部監(jiān)督管理的重要抓手，在持續(xù)健全和完善單位內(nèi)部管理與制度建設方面發(fā)揮著不可或缺的作用。近年來，隨著高?！半p一流”建設戰(zhàn)略的不斷推進，高校的建設經(jīng)費投入與資源配置大幅度增長，如何保證這些建設經(jīng)費合規(guī)合法投入使用，保證資源高效合理配置，高校內(nèi)部審計的重要性日益凸顯。本文主要從高校審計需求現(xiàn)狀出發(fā)，探究了在新時代中國特色社會主義高速發(fā)展的背景下，高校內(nèi)部審計在監(jiān)督檢查、風險防控、優(yōu)化治理體系等方面發(fā)展的新路徑。

一、內(nèi)部審計的發(fā)展

（一）內(nèi)部審計職能發(fā)展簡述

從國際組織關于內(nèi)部審計的職能定義來看，內(nèi)部審計的職能從查錯防弊、保護制約延伸到增加價值、改善運營、咨詢服務和評價建議；審計領域由財務會計審計拓展為對組織經(jīng)營活動的全過程的審計。內(nèi)部審計的發(fā)展隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和單位組織經(jīng)濟活動的變化而變化，是一個趨于完善、逐步深化、與時俱進的過程。發(fā)展階段概覽圖如圖1所示①。

圖1 國際組織關于內(nèi)部審計職能發(fā)展階段的概覽圖

我國內(nèi)部審計的發(fā)展始于改革開放初期，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，內(nèi)部審計的重要性日益凸顯。作為各類經(jīng)濟主體持續(xù)高效運營的重要制約機制，內(nèi)部審計日漸成為企業(yè)事單位構建現(xiàn)代化治理體系中的重要組成部分。總體上看，我國內(nèi)部審計主要經(jīng)歷了財務審計、合規(guī)與效益審計、價值與效益審計三個階段[1]136。尤其是黨的十八大以來，國家對審計工作高度重視，《國務院關于加強審計工作的意見》《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》等文件對新時代內(nèi)部審計工作提出了更高的要求，明確指出，內(nèi)部審計是指“本單位及所屬單位財政財務收支、經(jīng)濟活動、內(nèi)部控制、風險管理實施獨立、客觀的監(jiān)督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現(xiàn)目標的活動”。即內(nèi)部審計的作用不僅限于對財務與經(jīng)濟活動的監(jiān)督，更要對組織內(nèi)部治理、轉型發(fā)展等全局性、長遠性、方向性的重大決策進行評價和建議。

（二）高校內(nèi)部審計發(fā)展現(xiàn)狀

1.高校近年發(fā)展情況

近10年來，隨著高等教育總體規(guī)模的不斷擴大，高校的人員、資金投入與資產(chǎn)規(guī)?？焖僭鲩L。2019年高等教育在學總規(guī)模4002萬人，較2018年增加169萬人，高等教育毛入學率51.6%。全國共有普通高等學校2688所（含獨立學院257所），比上年增加25所，增長0.94%。普通高等學校校舍建筑面積101248.41萬平方米，比上年增加3534.85萬平方米；教學科研儀器設備總值6095.08億元，比上年增加562.02億元[2]。如圖2所示，新中國成立70年來，我國毛入學率累計增加51.34%，高等教育已經(jīng)越過精英教育、大眾化教育階段，邁向了普及化階段。隨著在學總規(guī)模的不斷增加，高校的辦學規(guī)模及資產(chǎn)也呈不斷擴張趨勢，如何保證高校規(guī)模擴張中資金合規(guī)高效的投入、人員合理配置，高校審計的發(fā)展不可或缺。

圖2 高等教育在學總規(guī)模和毛入學率圖②

2.高校內(nèi)部審計發(fā)展現(xiàn)狀

高校內(nèi)部審計的發(fā)展隨著高等教育的普及化而逐步推進，1990年，國家教育委員會頒布了《對教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，象征著教育系統(tǒng)內(nèi)部審計制度的正式創(chuàng)立。隨后，教育部對該法案進行了多次修訂，并不斷拓展內(nèi)部審計范圍，明確高校內(nèi)部審計職能。在快速發(fā)展的同時，高校內(nèi)部審計的發(fā)展也面臨著以下問題：部分高校的內(nèi)審機構與其他部門合署辦公，審計人員身兼數(shù)職，職責不清，審計機構的獨立性受到極大的影響；部分高校審計人員仍依靠傳統(tǒng)的手工審查、核對盤點等方式，不僅增加了工作任務和工作強度，落后的審計手段也使得審計風險不斷加大[1]137；對于內(nèi)部審計工作缺乏有效的績效考核評價機制，內(nèi)部審計人員積極主動性不高；內(nèi)審機構中工程、法律、計算機等專業(yè)審計人員較少，致使學校在以上領域的審計力量相對薄弱，在委托第三方審計中無法有效發(fā)揮最后的審核把關職能，致使審計風險增加；對審計工作信息化建設接納、學習遲緩，不利于內(nèi)部審計工作的長遠發(fā)展等一系列問題。

3.新時代發(fā)展背景下對高校內(nèi)部審計的新要求

根據(jù)《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》，新時代發(fā)展背景下，高校內(nèi)部審計工作的內(nèi)涵和外延不斷擴展，不僅是對學校財務收支、內(nèi)部控制、風險管理等方面的監(jiān)督與評價，還延伸到學校各項經(jīng)濟活動，除了靜態(tài)的、事后的現(xiàn)場審計以外，更多的是靜態(tài)與動態(tài)相結合、現(xiàn)場與非現(xiàn)場相結合的全過程審計，審計的目的不僅是查錯糾錯、發(fā)現(xiàn)違規(guī)經(jīng)濟行為，更側重于發(fā)現(xiàn)制度、管理、價值鏈等方面的缺陷并提出改進意見，內(nèi)部審計已不僅是具體的、微觀上的查錯防弊、資產(chǎn)安全和合規(guī)合法，更要提高站位，關注大局，關心單位的長遠發(fā)展和價值增值。

二、高校內(nèi)部審計的職能定位

（一）政策、決策及規(guī)劃貫徹落實情況跟審

新時代背景下，高校內(nèi)部審計職能已不僅僅是事后的查錯防弊，而是作為一個全方位、全過程、全要素的監(jiān)督檢查者，高校各項經(jīng)濟活動的守夜人。內(nèi)部審計不僅包括對本單位貫徹落實國家重大政策實施情況的跟審，還包括對本單位發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略決策、重大措施及年度業(yè)務計劃執(zhí)行情況進行監(jiān)督和定期反饋，為高校的改革創(chuàng)新和轉型發(fā)展提供政策建議。

（二）各類經(jīng)濟活動的監(jiān)督檢查

監(jiān)督檢查作為審計工作的根基，是促使單位內(nèi)部運行管理以及各項經(jīng)濟活動合規(guī)合法正常進行的前提和保障。隨著高校各類經(jīng)濟活動的增加，監(jiān)督檢查的范圍不斷拓展，內(nèi)容更精細化、多元化，包括預算管理、財務收支、物資采購、工程項目建設（含修繕工程）、投融資審計、教學及科研項目、領導干部的經(jīng)濟責任審計等，監(jiān)督職能確保了各項經(jīng)濟活動中資金使用真實合規(guī)、高質高效。

（三）內(nèi)控及風險管理

內(nèi)部審計部門通過對高校各項經(jīng)濟活動進行檢查、取證、分析和評價，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟活動及日常管理中存在的漏洞與不足，立足工作實際，著眼長遠發(fā)展，對組織內(nèi)部管理做出客觀公正評價，提出具有可行性的意見和建議，馳而不息強化督導檢查，并以制度形式構建問題整改長效機制。在大數(shù)據(jù)和云計算風靡的信息化時代，內(nèi)部審計的信息化建設對防范經(jīng)濟活動風險和強化內(nèi)控制度建設意義重大。

（四）咨詢與建議

咨詢與建議的職能是基于組織內(nèi)部日常經(jīng)營管理活動、重大決策部署、上級政策落實情況等，對被審查對象日常活動中出現(xiàn)的疏忽漏洞、存在的隱性風險、政策貫徹落實偏差、決策部署不科學等方面提出改良的意見或建議，以幫助其更好地履行職能、節(jié)約資源或實現(xiàn)效益。主要涉及學校的內(nèi)部管理、各項經(jīng)濟事項決策的論證、重大決策部署的執(zhí)行情況、建設發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行情況、教職工收入分配政策變化、學校財務預算決算、教學改革及重大項目安排等[3]。

三、高校內(nèi)部審計發(fā)展的影響因素

（一）客觀因素

內(nèi)部審計信息化建設滯后。隨著高校信息化建設的不斷發(fā)展，基本已經(jīng)實現(xiàn)了日常辦公、財務管理、資產(chǎn)管理、教學管理、檔案管理等各領域的信息化，各項業(yè)務數(shù)據(jù)不再僅僅以紙質憑證的方式呈現(xiàn)，更多的業(yè)務數(shù)據(jù)、審批流程等均以電子數(shù)據(jù)的方式儲存與管理。內(nèi)部審計的對象和審計環(huán)境均發(fā)生了較大變化，而內(nèi)部審計工作方式仍然停留在紙質憑證的審查核對上，對數(shù)據(jù)的采集分析工具仍限于日常辦公軟件，不僅增加了工作量，延長了工作時間，也無法及時發(fā)現(xiàn)和防范隱性風險和漏洞。在高校投融資規(guī)模不斷增大的背景下，傳統(tǒng)審計方式的弊端逐步顯現(xiàn)，審計風險點無法有效監(jiān)控，審計工作陷于日?，嵥榈牟殄e防弊循環(huán)當中，審計質量及效率堪憂。

（二）主觀因素

1.對審計工作重視度不足

一方面，學校主要領導對審計工作重視不夠，認為審計工作只是涉及財務、物資采購、工程項目的合規(guī)性審核，按上級部門要求做好例行工作即可，審計部門僅作為其他部門的內(nèi)設機構，職能劃分不清，工作內(nèi)容邊界不明顯。另一方面，審計人員對審計工作的認識不足，審計工作仍然停留在對財務收支、物資采購的事后審核，審計目標僅限于查錯防弊，咨詢及建議等職能發(fā)揮不充分。

2.審計手段和方法單一，評價重點不夠突出

在實施審計的過程中，大部分內(nèi)容傾向于財務方面的審計，審計方式仍為傳統(tǒng)的查閱賬目、憑證等，審計手段和技術方法落后，評價重點不夠突出，評價標準設定的適用性、客觀性不足，導致審計實施過程中針對性不強，很難發(fā)現(xiàn)深層次或隱性的問題，工作質量大打折扣。出現(xiàn)此類問題的主要原因為審計工作站位不夠高，對學校年度工作重點、任務目標把握不到位，年度審計方案的制定未能緊緊圍繞學校重點工作展開，審計人員專業(yè)技能欠缺，對重點工作的主要評價指標設計不合理，致使審計工作無法有效發(fā)揮監(jiān)督評價職能。

3.審計工作審而不改，未建立長效整改機制

目前，部分高校對內(nèi)部審計工作的認識不足，為審計而審計，為交差而審計，除出現(xiàn)重大事故外，大部分審計工作審而不改，屢審屢犯，陷入了麻木的惡性循環(huán)當中，對審計結果的整改情況無人問津，持續(xù)監(jiān)督檢查機制的缺乏使得內(nèi)部審計工作失去了意義。從制度管理層面看，大部分高校審計工作整改問責及審計結果運用制度缺失，注重于前半部分的審計，而忽視后半部分對具體整改落實、定期自查、建章立制等審計結果運用情況的反饋，虎頭蛇尾，導致審計工作效果不明顯，內(nèi)部審計機構不被重視，審計問題邊改邊犯[4]。

四、高校內(nèi)部審計發(fā)展路徑

（一）提高認識，轉變觀念

在本科教育普及化、研究生教育持續(xù)擴招的背景下，高校在學規(guī)模不斷擴大，內(nèi)部審計的重要性不言而喻。一方面，全校上下要充分認識到內(nèi)部審計作為學校改革發(fā)展的護航者，要在宏觀層面，指導監(jiān)督重大政策、方針、計劃的貫徹落實；在微觀層面，全方位監(jiān)察各項經(jīng)濟管理活動，查錯防弊，防范隱性風險。從思想認識上接受審計，支持審計，配合審計整改，減少甚至消除審計監(jiān)督與被監(jiān)督的矛盾，保證內(nèi)部審計機構在資金、人員及機構上的獨立性，確保其在實施審計的過程中不受外界影響，客觀公正地發(fā)表審計意見。另一方面，要轉變審計理念，創(chuàng)新審計手段和審計方式，引進不同專業(yè)的審計人才。隨著高校日常辦公、人事管理等各項工作信息化進程的推進，各項業(yè)務流程、信息數(shù)據(jù)均以電子數(shù)據(jù)方式儲存，審計環(huán)境和審計對象發(fā)生了巨大變化，傳統(tǒng)的審計手段和方式已經(jīng)無法適應信息時代的發(fā)展，無法實施全過程監(jiān)督管理和風險防范的職能，搭建以大數(shù)據(jù)交融和共享為基礎的內(nèi)部審計平臺，提升審計信息化管理水平，創(chuàng)新審計方式和技術手段，培養(yǎng)綜合性審計人才隊伍，轉變審計工作思路迫在眉睫。

（二）創(chuàng)新管理機制，明確職能范圍

新時代內(nèi)部審計的發(fā)展離不開機制體制的改革?！督逃到y(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》中明確提出，“單位可以根據(jù)工作需要成立審計委員會，加強黨對審計工作的領導”，高校應根據(jù)自身情況，以推進內(nèi)部審計機構職能協(xié)同高效為目的，完善內(nèi)審機構設置和人員配備，理順內(nèi)部審計領導體系，分專業(yè)分領域明確審計職能歸屬，保障內(nèi)部審計工作的獨立性和權威性。依據(jù)學校發(fā)展規(guī)劃，有前瞻性的做好審計年度計劃和中長期審計項目規(guī)劃，做好國家重大政策、項目及學校政策計劃的執(zhí)行情況跟審，對政策落實不到位、執(zhí)行有偏差等情況及時反饋報告；做好學校日常經(jīng)濟管理活動的監(jiān)督、風險管控及內(nèi)控制度建設，及時發(fā)現(xiàn)高校經(jīng)營管理中隱藏的風險隱患，查錯防弊，提供切實有效的意見和建議。同時，進一步提升審計工作管理水平，從審計工作的計劃方案、流程步驟、技術方法、質量標準、風險管控等各方面制定操作規(guī)范，避免審計過程的隨意性，推進審計工作的科學化、制度化和規(guī)范化管理[5]。

（三）加強資金投入，搭建信息化內(nèi)審平臺

大數(shù)據(jù)背景下，內(nèi)部審計工作信息化建設不僅能夠實現(xiàn)信息收集分析的廣泛性、經(jīng)濟性和準確性，還實現(xiàn)了審計范圍從隨機抽樣到全量風險排查，更好地防范高校各項經(jīng)濟管理活動風險。推進內(nèi)部審計信息化建設，首先，要加強數(shù)據(jù)安全立法，構建嚴密的網(wǎng)絡安全防護系統(tǒng)，在保障數(shù)據(jù)無安全隱患的前提下推進高校各部門數(shù)據(jù)開放共享、融通整合。同時，強化各部門、單位數(shù)據(jù)共享網(wǎng)站的定期維護和數(shù)據(jù)發(fā)布標準化管理，為數(shù)據(jù)資源的采集分析提供便利。其次，依據(jù)高校實際業(yè)務運行特點，搭建信息化內(nèi)審平臺。明確高校建設內(nèi)部審計信息化的思路，集思廣益，構建從平臺支撐、數(shù)據(jù)資源采集、數(shù)據(jù)分析整理、審計門戶作業(yè)等全過程信息化內(nèi)審平臺，重點優(yōu)化信息識別和提取，不同審計場景的分析，全面監(jiān)督和綜合評價各部門、單位運行狀況[6]。最后，及時反饋，不斷完善內(nèi)部審計系統(tǒng)建設。審計工作涉及學校經(jīng)營管理活動的方方面面，業(yè)務復雜，要兼顧考慮的事項甚多，對信息系統(tǒng)的專業(yè)性、適用性和可操作性要求較高，在實際應用中會產(chǎn)生數(shù)據(jù)提取不充分、重復提取、數(shù)據(jù)滯后、與各部門數(shù)據(jù)接口不一致、無法對接等各種情況，需要各部門及審計組織、第三方研發(fā)機構群策群力，及時反饋，協(xié)調溝通，構建科學、完善、高效的內(nèi)部審計信息平臺。

（四）健全問責機制，強化審計結果運用

審計結果的運用是對前期審計結果的肯定，審計工作的最終價值和意義也體現(xiàn)在對審計結果的運用上，而高質量的審計工作是審計結果運用和發(fā)揮作用的前提和基礎。強化審計結果的運用重點包括三方面內(nèi)容：一是對于部門（單位）可以獨立整改的問題，要厘清責任，制定風險責任清單，明確整改責任部門、整改責任人、整改時限，定期監(jiān)督整改落實進度，并將審計工作“回頭看”列入下年度審計工作計劃中，切實推進各類審計問題整改落實；二是對于需要深入調查問責的審計問題，要與紀檢監(jiān)察及時溝通、移交，紀檢監(jiān)察部門針對發(fā)現(xiàn)的問題深入調查問責，警示約談，防止此類問題再次發(fā)生；三是建立審計問題整改落實長效機制。審計問責不是最終目的，強化審計結果的運用是為了更好地優(yōu)化高校管理體系，提升管理效率。因此，以審計問題的整改為契機，查缺補漏，建立健全管理體制，優(yōu)化流程步驟，防范風險隱患，將部門（單位）審計問題整改情況作為領導干部年終考核的重要指標，推進構建審計問題整改的長效機制。

圖3 傳統(tǒng)高校內(nèi)部審計與信息化內(nèi)審平臺審計對比圖

圖4 內(nèi)部審計與紀檢監(jiān)察協(xié)同聯(lián)動圖

（五）協(xié)同紀檢監(jiān)察，構建全鏈條審計監(jiān)督體系

進一步強化內(nèi)部審計部門與紀檢監(jiān)察部門的協(xié)同聯(lián)動，將內(nèi)部審計成果運用于紀檢監(jiān)察工作當中，提升紀檢監(jiān)察工作的質效。同時將紀檢監(jiān)察工作中涉及廉政風險等經(jīng)濟問題的事項移交審計機構，進行立項審計，構建全方位、全鏈條、全領域的審計監(jiān)督管理機制。一方面，要構建協(xié)同聯(lián)動機構，消除聯(lián)動障礙。針對審計處與紀檢監(jiān)察室隸屬于不同部門、不同領導分管，在工作銜接、配合方面存在效率底下、溝通協(xié)調難度大等問題，應結合實際情況，將紀檢監(jiān)察室、審計機構、財務部門、國有資產(chǎn)管理部門、科研機構等主要負責人納入學校審計委員會，共同參與學校審計計劃的制定、審計事項的決策、審計結果的追責與跟蹤整改工作。針對紀檢監(jiān)察部門收到或發(fā)現(xiàn)的重大線索、重要案件，也可依托學校內(nèi)部審計委員會，組織決定開展相關專項審計工作。另一方面，明確職責分工，提升聯(lián)動效率。審計機構側重于對高校內(nèi)控制度、重大政策與決策執(zhí)行情況、各項經(jīng)濟活動效率等各領域的監(jiān)督，審計目的在于堵塞制度漏洞、優(yōu)化業(yè)務流程、強化約束控制、防范各類風險、為決策者提供決策依據(jù)和建議，而紀檢監(jiān)察部門的主要職責是黨風廉政建設、對領導干部履職和行使權力的情況進行監(jiān)督、對群眾舉報線索進行查處、圍繞學校日常工作進行巡視監(jiān)督與問責等。雙方要充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，紀檢監(jiān)察配合做好審計問責的后半篇文章，審計機構積極開展重大問題線索的專項審計，為紀檢的問責處置提供充分的證據(jù)依據(jù)。

（六）創(chuàng)新培養(yǎng)機制，建設高素質審計隊伍

新形勢下內(nèi)部審計工作的發(fā)展，不僅僅需要審計環(huán)境和制度的優(yōu)化，更需要高素質審計人才的支撐。一是合理配置內(nèi)部審計人員，立足學校工作實際，重設崗位分工，明確財物審計、項目審計、第三方審計等審計工作職責范圍，引進工程、計算機及信息技術、法律、管理等專業(yè)人才，改進審計方法和審計手段，將各部門、各環(huán)節(jié)零散的、細碎的信息靈活地聚合、組織、挖掘分析，推進內(nèi)部審計工作數(shù)字化、信息化、動態(tài)化發(fā)展。二是強化內(nèi)審人員培訓、繼續(xù)教育和自主學習，將年度參與的培訓、繼續(xù)教育、各類考試成果、校內(nèi)（外）審計項目以積分形式考核評價，并將評價結果作為年終考核、評先選優(yōu)、職級晉升的主要參考指標，充分調動內(nèi)部審計人員自主學習的積極性，使其掌握更多的審計知識、工作技能，不斷提升審計實踐能力，培養(yǎng)批判性分析思考能力、風險防范意識和良好的溝通協(xié)調能力，形成終身學習、持續(xù)學習的學習氛圍和學習習慣。三是提升內(nèi)審人員道德素養(yǎng)和職業(yè)道德水平，強化職業(yè)道德教育，嚴守審計紀律，筑牢道德底線，自覺接受組織監(jiān)督和約束，清廉樸實、求真務實、依法審計。

注釋：

①參見《內(nèi)部審計師職責說明書》、《國際內(nèi)審及專業(yè)實務標準》《國際內(nèi)部審計專業(yè)實務框架》。

②引自《2019年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。