劉飛　柯洪波　王欣亮

內容提要 “放管服”改革是全面深化改革的關鍵性舉措，而權力下放是推動“放管服”改革的應有之義。本文在對權力下放的相關研究進行梳理的基礎上，構建了一個“沖擊—反應”的解釋框架，闡釋了權力下放過程中改革效能提升的邏輯體系，并引入自由貿易實驗區(qū)的案例，用行動邏輯分析了權力下放的歷史階段，用建構邏輯剖析了改革效能的提升難點，進而，從強化主體行動以及互動的社會性建構兩個方面，提出了權力下放過程中改革效能提升的優(yōu)化路徑：在強化主體行動的社會性建構時，重在增強主體能力，提高主體創(chuàng)新自覺性;在強化主體互動的社會性建構過程中，重在優(yōu)化主體協同環(huán)境，提高主體間的協作能力。

關鍵詞 權力下放 “放管服”改革 自貿試驗區(qū)

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]0447—662X（2021）01—0120—09

一、問題的提出

進入新時代，我國社會主要矛盾已轉向“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，解決這一矛盾迫切需要深化改革，釋放市場活力，優(yōu)化要素配置，推進經濟轉型。而“放管服”改革是優(yōu)化營商環(huán)境，提升企業(yè)創(chuàng)新活力，推動結構轉型的重要手段，習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“轉變政府職能，深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府”。在此背景下，促進權力下放既是現階段發(fā)展的現實需求，也是進一步改革的重點。自由貿易試驗區(qū)正是“放管服”改革的試驗田和排頭兵，中央以期利用這一政策試驗田檢驗政策的實踐效果，進而進行全面推廣，實現治理體系創(chuàng)新。自由貿易試驗區(qū)的設立實現了權力由中央—省市—管委會下放的過程，旨在通過權力下放激活地方政府能動性，增強創(chuàng)新活力，促進經濟轉型。但由于權力下放的整體改革效果呈現須經歷地方積極爭取試點—中央賦權認可—地方橫向互動—試點成熟全面鋪開等一系列過程，是否能夠最終在全面鋪開后發(fā)揮改革效應，避免由“橘”變“枳”，還需對權力下放的邏輯體系及現存障礙進行深入分析與研究，進而提出增強改革效能的可行路徑，釋放市場活力，推進結構轉型。

權力下放是新一輪“簡政放權”改革的題中之義，是“深化改革、釋放活力”的重點支撐，目的在于通過審批權限下放，提高地方政府主觀能動性，利用轄區(qū)信息優(yōu)勢，精準供給公共資源，提高治理績效。長期以來，學者們對權力下放的內涵界定尚未形成統一認識，爭論點在于權力下放與行政分權的關系：部分學者認為權力下放是行政分權的補充形式，二者都屬于中央將集中權力向地方下移的過程，其結果表現在中央政府職能和資源轉移到較低級別，地方政府的自主控制權擴大，地方官員間政治競爭強度提高，其目標在于改善政府治理結構，完善民主表達機制，提高公共決策中的政治參與，優(yōu)化公共資源配置，重新平衡公民與政府間權力。但也有學者認為權力下放包含行政分權的內涵，原因在于權力下放既包含中央向地方分權，也包含地方向社會分權，如Maninez-Vazquez等人從收支、政策或政治層面考察政府權力下放，認為權力下放主要體現在財政分權的影響效應方面，Brisbois探討了政府向社會組織下放權力的形式，證明這種下放過程既體現了行政分權，又是一種政府與組織間的權力并存。而Goel等的研究結論也認為權力下放不僅僅是行政分權，還包括財政分權、聯邦分權、總體分權等表現形式。但無論權力下放與行政分權的內涵是否一致，二者的改革目標都在于發(fā)揮下級政府或組織的信息優(yōu)勢，提高地方治理創(chuàng)新能力，增進社會總福利。但權力下放必然能夠實現治理能力提升嗎？結果是不確定的，原因在于在各級政府逐步下放事權的過程中，組織問惡性競爭、權力尋租、選民問責失敗等問題時有發(fā)生，致使公共資源浪費，改革效能提升受阻。那么，如何在權力下放過程中提高改革效能，規(guī)避權力擴大帶來的“道德風險”成為有意義的討論內容。但當前研究重在分析中央對地方的權力下放及所帶來的治理效應，缺乏從權力下放過程中建構改革效能提升路徑的研究。但權力下放帶來的也并不全部是競爭，中國實驗主義治理過程中，在小規(guī)模試點、大規(guī)模試點和實驗推廣三個不同階段，地方政府間存在著借鑒學習采納的行為，營造了良好的創(chuàng)新治理環(huán)境，“融合式共同學習”是中國動態(tài)交互式實驗主義治理的核心機制。鑒于此，本文擬從自貿試驗區(qū)設立的案例分析人手，分析權力下放的完整路徑，在實驗主義治理框架下，探討權力下放的邏輯及改革效能提升的優(yōu)化路徑，以期為深化“放管服”改革提供理論支撐。

二、一個“沖擊—反應”的邏輯框架

在中國實驗主義治理語境下，權力下放過程中權力必須實現有效承接，才能激發(fā)試驗區(qū)自身“先行先試、大膽創(chuàng)新”的活力，進而提高地方治理的創(chuàng)新能力。在權力下放的過程中，地方改革效能提升受制于兩類因素：一是承接主體層面，地方政府官員在晉升激勵下，主動追求體制改革與創(chuàng)新時，權力下放的治理效能提升作用更易顯現;二是組織互動層面，在權力下放的場域中，中央—地方、地方政府間、政府部門間、地方政府—社會主體間，在自上而下的行政指令機制、自下而上的吸納輻射機制、橫向學習競爭機制、社會建構機制等創(chuàng)新擴散機制的驅動下，產生多維度的主體互動關系，引致不同的治理創(chuàng)新結果。

而權力下放的“能量”轉移形式，會給整個治理場域帶來“沖擊”，影響場域內主體行為選擇和互動關系，對整個治理環(huán)境造成不同“反應”，引致改革效能提升作用差異。參考相關研究對我國實驗主義治理實踐的考察，引入效率、行動者與合法性三種主要的行動邏輯，對權力下放中的改革效能提升問題進行深入分析。其中，效率邏輯是指地方政府在自身區(qū)位稟賦與比較優(yōu)勢的基礎上，以提高地方政府運行效率與經濟社會發(fā)展水平為目標所進行的行為選擇;行動者邏輯是對地方官員主體性因素的概括，是核心領導的晉升驅動與基層官僚的政策企業(yè)家精神，在治理實踐中的能動性發(fā)揮引致的主體問互動所產生的行為選擇;而合法性邏輯則是出于環(huán)境的考量，在同級政府給予的規(guī)范壓力和模仿壓力下，為了維護制度環(huán)境中地方政府的合法性地位以及贏得中央認可承接主體所作出的行動選擇。同時，本文還引入了體現場域內反應關系的社會建構邏輯。原因在于傳統“工具—技術理性”的公共行政模式深刻影響了公共事務的管理方式，強調官僚制在社會治理中的關鍵作用，而公職人員是規(guī)則的遵從者和執(zhí)行者，是規(guī)則的工具和機器，忽視了決策過程中的社會公眾參與和官僚的主體性因素，是對治理創(chuàng)新涉及多元主體互動過程的否認，將致使權力運行效果不佳。而社會建構視角強調了治理場域內主體互動關系的關鍵作用，強調主體間通過互動、合作等方式溝通、解決社會問題，且在社會建構邏輯下，社會性因素的植入關注到了權力承接主體的主體能力、政策制定的多元主體參與、政策執(zhí)行的監(jiān)督、主體間的對話，能有效提升權力運行效率。

行動邏輯與建構邏輯是影響“權力沖擊—場域主體反應—改革效能提升”邏輯路徑的關鍵，因此將二者納入進來構建“沖擊—反應”的解釋框架（如圖1所示）。在交叉使用行動邏輯和建構邏輯對權力沖擊場域引致差異化改革效能的解釋中，二者指向了不同的對象和作用范圍。行動邏輯的引入，旨在從“個體”角度解釋影響改革效能提升的主體行為選擇和驅動因素，分析不同行動者在不同權力下放/承接主體角色中，由何種機制驅動，與其他行動者產生聯系。而建構邏輯則是從“結構”角度出發(fā)，分析不同建構取向下的主體互動關系引致怎樣的地方改革效能變動。兩種邏輯相互補充，一方面，權力資源進入場域的沖擊，促使行動者在多重行動邏輯的驅動下形成了不同類型的互動結構，影響地方治理創(chuàng)新，產生不同的改革效能;另一方面，權力進入場域中沖擊了原有的互動關系，影響了關系中個體的行為選擇和個體社會性建構，會導致地方創(chuàng)新活力因此存在差異，引致不同的改革效能提升效應。對于兩種邏輯作用關系的這一分析，有助于厘清權力下放場域內個體的內生驅動力和外部環(huán)境的作用力，分析權力下放中改革效能的變動邏輯。

圖1 “沖擊—反應”的解釋框架

三、權力下放的歷史階段：主體行為與行動邏輯分析

S省權力下放經歷了若干個不同階段，在此過程中，場域內不同主體在多重行動邏輯的驅動下產生不同的響應行為，影響著地方改革效能。

1.爭取試點與權力下放階段：效率與行動者邏輯影響

權力下放的第一階段是中央與地方互相回應的過程，中央釋放政策導向，地方政府積極響應爭取試點，中央與地方在反復互動和學習中明晰實施方案與目標，在這一過程中效率邏輯和行動者邏輯作用強烈。2016年8月黨中央、國務院批準設立第三批自貿試驗區(qū)，第二批自貿試驗區(qū)的成功經驗給予了中央政府積極的正向反饋，在自下而上的吸納機制驅動下，全國開展了多樣化的政策試驗，依托自上而下的行政指令，中央政府賦予了S省開展試點的合法性，至此組成了“中央—地方”的互動關系。

在自下而上這一路徑中，效率邏輯和行動者邏輯是地方政府行為選擇的重要推動。S省處于內陸地區(qū)，作為“一帶一路”建設的重要參與者，具有良好的資源稟賦和比較優(yōu)勢，在效率邏輯驅動下，以中央政策為導向，表現出高度的主動性，積極與商務部、原國土資源部、住建部等部委進行多次對話，確定自由貿易試驗區(qū)總體方案。此外，行動者邏輯也呈現出重要推動力，使地方領導表現出高度的行動自覺性，如S省核心領導多次進京開展專題會議，積極匯報總體方案中需國家部委支持的重點、難點事項，全面對接試點任務，爭取專項支持。經過反復討論與多方對接，明確了權力承接方案，于2017年4月正式揭牌。

“中央—地方”在這一階段具有良性的互動關系，單向度的行政指令機制得以有效補充，中央—地方政府在溝通對話中互相回應、共同學習，彌補了單向度傳導的理性建構不足，試點方案和工作取得了大幅度的推進。

2.下放權力的“角色適應”階段：效率與合法性邏輯影響

在下放權力的承接與配置階段，S省在組織結構設置、權力配置、橫縱向合作與學習等方面經歷了一系列“角色適應”過程。此時，權力資源進入，場域內行動主體產生積極響應，在這一階段，效率邏輯與合法性邏輯驅動著S省政府不斷自我調整，進行角色學習，開展多方合作。

在地方政府內部：以中央要求為導向，在效率邏輯的驅動下，S省結合發(fā)展實際進行了一系列自我變革，又在合法性邏輯驅動下，模仿、學習其他自貿試驗區(qū)成功經驗，完成了規(guī)范化的制度和機構設置。一是在政府部門內部，進行了一系列的組織結構調整與制度設計。自2016年9月至2017年11月，S省政府將自貿區(qū)籌備工作移交省商務廳，對標相似地區(qū)自貿試驗區(qū)組織結構設計，相繼成立了自貿辦公室、工作領導小組，出臺了《中國（S?。┳杂少Q易試驗區(qū)建設督促檢查工作機制》、內部管理辦法等一系列配套方案，同時，還成立了“推進政府職能轉變和‘放管服改革協調小組”。這是s省在權力下放沖擊原有場域后做出的反應措施，組織結構的相應調整和制度設計為創(chuàng)新工作機制、推動協同創(chuàng)新營造了良好的環(huán)境和議事協調平臺。二是地方政府上下級間，在自下而上的吸納機制推動中，經過認真調研，2017—2018年，S省先后發(fā)布了多個文件，進一步下放省級管理事項，并印發(fā)各年度總體任務分工，通過調研等手段建立起了雙向的互動關系，這一系列配套措施為權力下放充分、承接有效構建了良好的制度環(huán)境，有效促進了權力下放的精準性和科學性。

在地方政府外部：對建設經驗進行評估的基礎上，為彌補權力承接經驗缺失，S省在合法性邏輯與效率邏輯驅動下，與多主體展開對話與合作。一是加強府際間合作，在合法性邏輯驅動下，S省通過學習、模仿等機制開展府際間溝通交流活動，自貿區(qū)和管委會組織干部多次前往廣東、四川、上海等自貿試驗區(qū)考察學習，展開多方交流，建立戰(zhàn)略合作關系，使得橫向交流有效提高了自貿試驗區(qū)的業(yè)務水平和權力承接能力。二是加強“中央部委—地方”間廣泛的互動與回應，基于反饋自身制度創(chuàng)新需要的效率邏輯，通過報送函、聯席會議、進京座談等方式，S省積極與海關總署、商務部等部委展開合作，于2017年在海關總署支持下出臺《關于支持和促進中國（S?。┳杂少Q易試驗區(qū)建設發(fā)展的若干措施》，并積極學習中央精神，積累權力運行經驗。

3.權力下放評估與反饋階段：行動者與效率邏輯影響

權力下放不是“一勞永逸”，評估與反饋是權力下放有序推進和循環(huán)的必要環(huán)節(jié)，決定了是否將權力再下放或取消不必要、難以承接事項。在這一過程中，“中央—省政府”“省政府一下級政府”以及“地方政府—社會主體”這三對關系在行動者邏輯與效率邏輯驅動下的互動關系得以加強。在政治激勵下，地方領導有較強動力為本地經濟、社會發(fā)展采取積極行動，從而在權力下放過程中促成行動主體問的互動關系。在“中央—省政府”這對關系中，中央政府基于效率邏輯，通過調研、專題會議等開展評估與檢查，同時，為了爭取中央政策支持，滿足本地區(qū)發(fā)展需求，地方政府核心領導主動促進央地間對話，如s省在商務部召開的專題會議、座談會和評估工作中，響應中央工作征詢，就賦權訴求與中央部委進行對話，反饋自身制度創(chuàng)新需求與工作設想，為地區(qū)治理創(chuàng)新爭取到一系列合法性權益和資源。

在“省政府一下級政府”這對關系中，省政府基于效率邏輯，為推動權力下放合理充分開展評估工作，下級政府基于行動者邏輯和效率邏輯積極反饋、爭取賦權增能。在2017年12月、2019年1—3月，S省政府都曾通過定期召開常委擴大會議、全體工作人員會議、專題會議等形式，聽取各部門和各片區(qū)工作匯報，了解政策需求，對片區(qū)存在的困難及時予以解決，并就管理體制機制、制度創(chuàng)新等進行了全面評估，給出合理化建議。

在“地方政府—社會主體”這對關系中，地方政府基于科學評估自身政府績效的效率邏輯以及促進自貿試驗區(qū)政策創(chuàng)新的行動者邏輯，2017年3月建立了與第三方咨詢機構的合作關系，安排組織科研院所、社會智庫、高等院校等對自貿試驗區(qū)營商環(huán)境等工作情況進行評估，建立起了一套多元主體參與公共事務決策的合作機制，省商務廳干部也多次前往研究院所與專家學者商討工作方案并廣泛組織“高校專家—領導班子”間的交流學習，科研院所也定期通過內刊、研究報告、調研報告等方式對自貿試驗區(qū)工作進行評估，并給出意見與反饋。這一社會性因素植入的互動方式推動了權力下放的改革效能提升。

總體而言，爭取試點與權力下放、權力承接的“角色適應”以及權力下放效果評估與反饋三個階段，在驅動機制、主體關系與表現形式上呈現出差異化特征，具體如表1所示：

表1 建設自貿試驗區(qū)權力下放的階段特征

四、改革效能提升難點：主體互動與建構邏輯分析

1.權力下放的動因：主體行動的社會建構缺失

在此，本文嘗試從建構邏輯分析自貿區(qū)實踐中所遇到的改革效能提升難點。通過使用Nvivol2軟件對搜集到的政策文本、網頁資源、北大法寶數據庫文本、社交網絡數據以及實地的訪談進行編碼分析，劃分了主范疇、副范疇并呈現了原始資料中的典型條目。權力下放動因的原始資料及編碼過程如表2所示：

表2 權力下放的原因資料編碼

數據來源：根據研究者使用Nvivol2對搜集到的資料庫編碼分析所繪制。

表2的編碼分析結果表明：在實踐過程中，尤其在s省基層仍然存在“邁不開腿”的問題，表現為創(chuàng)新乏力和社會建構的不足，具體涵蓋了制度創(chuàng)新不足、創(chuàng)新趨同、配套機制缺陷以及聯動不暢四個方面。原因在于當權力沒有得到充分下放時，由于“安全感”缺失和對風險的考量，地方政府在自身利益最大化的目標約束下，為提升政府治理效率，采納流程優(yōu)化和改進等形式的創(chuàng)新更為穩(wěn)妥，而當其他地區(qū)進行了某項政策創(chuàng)新并獲得中央認可時，基于合法性邏輯進行政策的模仿和復制是地方政府的理性選擇，在這一過程中行動者邏輯占下風，致使地方政府在改革過程中出現“邁不開腿”的問題，傾向于從事微創(chuàng)新、碎片化改革，致使原創(chuàng)性政策匱乏，差異化探索不足，不利于創(chuàng)新的長期效果顯現。

S省在各項工作合法保障的基礎上，雖積極開展府際間的互動學習交流，注重社會性因素植入，但工作滯后使得社會性因素植入存在不足，如到2019年法律保障工作和條例立法工作才被正式納入工作目標中，相應的配套制度滯后，使得下級政府缺乏足夠資源和被確認的合法性權力驅動改革創(chuàng)新，致使其在創(chuàng)新探索的空間上具有較大局限性。合法性的不確定也降低了下級改革的主動性，使得權力下放后又繞回上級決定的矛盾局面。在地方政府內部部門問關系中，由于社會性因素的遲滯，政府多部門問缺少有效的對話和協作，統籌組織能力缺乏，損害了多部門協同創(chuàng)新能力，阻遏地方政府進行政策創(chuàng)新的內生動力，繼而出現碎片化改革較多，難以統籌推進關鍵事項的困境。

2.權力下放過程：權責配置的社會建構不足

在向S省自貿試驗區(qū)下放權力過程中，S省政府先后通過省人民政府令〔199〕號下放41項、委托176項省級管理事項，〔212〕號令委托42項行政管理事項，〔214〕號令取消24項行政審批事項、下放37項、委托186項。在此，對具體下放、委托及取消事項的相關資料進行編碼分析、整理（如表3所示）。

表3分析顯示：在S省權力下放實踐中，集中在省政府行政管理事項的下放，其中404項以委托形式下放，78項為直接下放，而后又取消了24項。S省在動態(tài)探索行政管理事項的下放與回收中，通過實踐反饋和調研等互動對話認識到權力不應無差別地下放，但在社會性因素植入方面仍存在不足，上下級政府問權力下放的需求溝通機制構建存在欠缺，導致權力下放的結構失衡，損害下級政府創(chuàng)新實踐。具體而言：一方面權力下放過程中首先要考慮的是合法性問題，例如S省X管委會不是由同級人民代表大會產生的一級政權實體，其主要承擔經濟職能，缺乏社會職能承擔能力，此時，若將全省性的審批項目下放至該級部門將會產生合法性問題;另一方面，取消的24項行政管理事項中大多審批權限屬于省級部門，地方承接存在人才儲備與審批經驗不足的問題，將造成地區(qū)“能放不能接”的尷尬局面，致使一部分審批事項辦理缺位，最終無法完成審批，以致繞回上級審批。同時，權力下放過程中出現的“上級懷疑下級，大門開，小門不開”的現象，以及權力在下放過程中的“明放暗收”等問題也使得下級政府自由裁量權較小，出現權責不匹配狀況，難以激發(fā)體制機制有效變革，致使下級政府僅能實施微創(chuàng)新、碎片化改革，抑制了下級部門的主觀能動性，無法形成部門聯動，阻礙整體性創(chuàng)新成果顯現。

表3 權力下放的途徑與方式資料編碼

其二，在上下級政府間，應加強主客體交流與互動，優(yōu)化公共資源配置。本文研究發(fā)現，基層權力下放過程中仍然缺少權力下放主客體間的有效對話，致使權力承接客體沒有能力和需求承接權力，因此權力下放主體部門應對承接單位進行充分的調研與考察，客觀評估權力承接客體的可承受性與可塑性，對缺乏能力的客體提供援助，同時，協助承接部門進行科學的組織結構調整和工作機制設計，合理解決權力下放帶來的“人員編制”等問題;應對承接客體意愿與發(fā)展需求進行客觀分析，在考慮客體意愿的基礎上對必要權力進行下放，此外，還應完善主體對客體的監(jiān)督與管理機制，及時分析研判下放權力使用情況，糾正資源錯配行為，提升改革效能。

其三，在地方政府與社會主體間，應構建多元主體參與機制，增強效能提升倒逼效應。一方面，應激發(fā)社會吸納機制，突出社會組織參與，活化社會能動性。在科學放權的過程中利用社會吸納機制，建立健全與社會組織相互合作的多主體互動機制，發(fā)揮社會組織在公眾與政府間的中介作用，及時了解公眾對權力運行的反饋與訴求，提高權力運行效率，增強地方治理能力。另一方面，應加強與科研團體互動合作，創(chuàng)新第三方考核評估機制。積極將大學、研究機構等社會主體納入到權力下放的場域互動中來，對放權機構與部門進行定期評估，要求承接單位定期匯報工作進展，同時，應創(chuàng)新考核指標，如通過“創(chuàng)新案例的推廣復制情況”側面測度下級政府改革創(chuàng)新工作成果，降低信息不對稱，提高上級政府監(jiān)督能力。

六、結語

在“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”的背景下，基于S省自由貿易試驗區(qū)建設的案例分析，通過將自貿試驗區(qū)情境中的改革效能收斂為“地方政府創(chuàng)新”這一變量，以“權力下放沖擊場域一場域內主體反應—改革效能”為邏輯體系，構建了包含行動邏輯和建構邏輯的分析框架，得出“權力下放激發(fā)場域內主體行為選擇的內在動力引致改革效能差異”以及“權力下放沖擊場域內主體問互動結構產生改革效能變動”的雙重邏輯關系。這一規(guī)律性認識有助于厘清通過權力下放提升改革效能的邏輯與機制，為構建增強改革效能、提升地方治理創(chuàng)新能力的科學路徑提供理論支撐與實踐經驗?；诎咐治鲋行袆舆壿嬍苤朴诮嬤壿嫲l(fā)揮的結論，以提升權力下放的改革效能為目標，本文從社會建構的維度設計了改革效能提升路徑：一是在主體的建構邏輯強化層面：應提高主體學習意愿，增強承接主體自主創(chuàng)新能力;應完善工作與管理機制，提升下放權力的運行效率;應確認權力合法性，提高主體創(chuàng)新的主動性。二是在互動中的建構邏輯強化層面：在政府部門間，應構建信息共享平臺，加強政府部門協作能力;在上下級政府間，應加強主客體交流與互動，提高資源對接效率;在地方政府與社會主體的互動中，應完善構建多元主體參與機制，增強效能提升倒逼效應。

責任編輯：秦開鳳