李發(fā)鵬，孫 嘉，楊 研

(水利部 發(fā)展研究中心，北京 100038)

在人地矛盾突出的長江中上游地區(qū)，受糧食生產(chǎn)、增收致富、經(jīng)濟社會發(fā)展等因素驅(qū)動，頻繁的高強度墾殖活動造成坡耕地水土流失嚴重[1-3]。近年來，隨著水土保持生態(tài)文明建設(shè)進程逐步加快，各地探索實施了各具特色的坡耕地水土流失綜合治理模式，特別是在發(fā)揮政府與市場協(xié)同作用方面積累了一些實踐經(jīng)驗[4-6]。筆者結(jié)合實地調(diào)研成果，整理剖析了貴州省和重慶市的三個典型案例，分別代表政府主導(dǎo)、市場主導(dǎo)，以及政府與市場股權(quán)合作等三種模式，總結(jié)了其主要做法及特點，以期為坡耕地水土流失綜合治理提供參考、借鑒。

1 典型案例

1.1 政府主導(dǎo)模式：貴州黔西縣坡耕地水土流失綜合治理工程

近年來，貴州黔西縣實施了兩處坡耕地水土流失綜合治理工程，資金來源都是財政投入，每項工程中央投資1 000萬元、地方配套資金250萬元，治理總面積5.52 km2，工程概況見表1。坡耕地水土流失綜合治理的主要措施是坡改梯，同時配建道路、排水溝、蓄水池、輸水管道等基礎(chǔ)設(shè)施。兩處工程均由黔西縣水土保持辦公室組織編制實施方案、公開進行招投標，同時對工程建設(shè)進行監(jiān)督管理。

表1 貴州黔西縣坡耕地水土流失綜合治理工程概況

以黔西縣的案例進行剖析和延伸解讀可知，坡耕地水土流失綜合治理工程是比較具有代表性的政府主導(dǎo)模式，投資來源主要是政府財政資金，水行政主管部門按照職責(zé)權(quán)限組織實施。工程建設(shè)任務(wù)通常向社會公開招投標，由符合條件的市場主體承擔(dān)。近年來，一些地方也探索了簡化招標程序、村民自建等工作，并取得了一定成效，但仍未改變政府投資、主導(dǎo)實施的本質(zhì)。在這種治理模式下，工程建設(shè)完成后通常交由地方政府或個人進行運營維護和綜合開發(fā)利用，治理與利用是相對獨立的單元。

隨著坡耕地治理進程的穩(wěn)步推進，坡緩、較容易治理的坡耕地面積越來越少，剩余的治理難度加大；同時隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高，坡耕地規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的趨勢越來越明顯，對坡耕地治理的要求也越來越高。在此背景下，政府主導(dǎo)下的坡耕地水土流失綜合治理面臨著一些突出問題，主要表現(xiàn)在定額標準偏低、治理規(guī)模較小、治理速度較慢、配套設(shè)施不健全、后期運營維護難持續(xù)等方面。

1.2 市場主導(dǎo)模式：貴州仁懷市有機高粱標準化種植基地建設(shè)

在赤水河流域特有土壤和氣候環(huán)境下出產(chǎn)的仁懷糯高粱，具有籽粒飽滿、粒小皮厚、角質(zhì)率高、耐蒸煮等特點，是釀造茅臺酒的特有原料，也是茅臺酒產(chǎn)量和質(zhì)量的主要制約要素。為推動茅臺酒持續(xù)穩(wěn)定高質(zhì)量發(fā)展，茅臺酒廠在貴州省委、省政府和遵義市委、市政府的支持與指導(dǎo)下，力主高起點建設(shè)20 000 hm2茅臺酒釀造用有機高粱標準化種植基地，按照“規(guī)模化、標準化、組織化、信息化、科技化”要求做強、做優(yōu)、做特有機高粱產(chǎn)業(yè)。其中，2019年已建成1 440.00 hm2示范基地(詳情見表2)，2020年計劃實施13 866.67 hm2，2021年底前全部建成20 000 hm2有機高粱標準化種植基地。

表2 貴州仁懷市有機高粱標準化示范基地建設(shè)概況

2019年實施的示范基地建設(shè)總投入3.05億元，建設(shè)內(nèi)容包括土地綜合整治、農(nóng)田水利工程，以及電力、道路、氣象、收儲、病蟲害防控等配套設(shè)施，其中涉及坡耕地治理的土地綜合整治和農(nóng)田水利工程建設(shè)投入為2.80億元，占總投入的91.75%，每公頃均投入超過15萬元。土地綜合整治主要包括土地平整、機耕道和生產(chǎn)路建設(shè)，對石漠化嚴重區(qū)域炸取臥牛石，先平整、再覆土，對坡度15°以下耕地進行集中歸并整治，打破原有耕地界限，對坡度15°以上耕地完善其交通、水利配套設(shè)施。農(nóng)田水利工程主要包括維修山塘、修建排水溝、建設(shè)水窖和灌溉渠、鋪設(shè)管網(wǎng)、建設(shè)小型攔水壩等。資金籌措方面，按照“企業(yè)投入、政府補助、向上爭取”原則，絕大部分投入由茅臺酒廠承擔(dān)，少部分資金缺口由省市兩級政府補足。其中，茅臺酒廠除投資外只承擔(dān)產(chǎn)品收購職責(zé)，以9.2元/kg約定價格收購示范基地所出產(chǎn)的高粱，不參與基地建設(shè)與運行管理。建設(shè)與運行管理方面，按照“龍頭企業(yè)+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”產(chǎn)業(yè)化模式運作，探索建立了新型利益聯(lián)結(jié)機制。其中：引入中能化(貴州)建設(shè)控股有限公司等企業(yè)，發(fā)揮其龍頭牽引帶動作用，承擔(dān)基地建設(shè)與運行管理任務(wù)；當?shù)卮寮w牽頭成立專業(yè)合作社，群眾則以9 000～12 000元/hm2的價格帶地入股，將土地交由龍頭企業(yè)統(tǒng)一組織生產(chǎn)；在實現(xiàn)生產(chǎn)效益后按一定比例進行分紅，通常把經(jīng)營利潤的50%分給入股農(nóng)戶，40%～45%分給經(jīng)營主體，其余分給困難群眾和村集體。經(jīng)仁懷市有關(guān)部門測算，除龍頭企業(yè)和村集體獲得穩(wěn)定收益外，示范基地高粱平均增產(chǎn)750 kg/hm2以上，帶動了4萬多戶農(nóng)戶平均增收5 000元以上，幫助7 700多戶貧困戶脫貧，成效非常顯著，既為茅臺酒廠提高原料供應(yīng)保障水平奠定了基礎(chǔ)，又為坡耕地水土流失高標準治理、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和規(guī)模化產(chǎn)業(yè)化發(fā)展闖出了新路。

對仁懷市坡耕地治理市場主導(dǎo)模式進行深入剖析，從其起源來看，本地坡耕地出產(chǎn)的有機高粱是茅臺酒不可替代的原料，茅臺酒廠先天就有治理坡耕地以提高有機高粱原料產(chǎn)量的客觀需求，而其雄厚的資金實力將這種客觀需求變成了現(xiàn)實。從其運作環(huán)節(jié)來看，成功的關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)好各方的利益訴求，既要得到市場主體的高度認同和積極參與，還要使村集體、農(nóng)戶的收益得到大幅提升，同時又要照顧到貧困戶等弱勢群體的基本利益。從操作方式來看，借鑒了現(xiàn)代資本運作方式，清晰界定了政府、市場與社會的權(quán)責(zé)邊界：茅臺酒廠作為出資方只負責(zé)投入和產(chǎn)品收購，不參與建設(shè)與運行管理；龍頭企業(yè)負責(zé)組織實施坡耕地治理及后續(xù)有機高粱生產(chǎn)；村集體參與坡耕地治理，承擔(dān)部分組織協(xié)調(diào)事務(wù)，并享受一定分紅；農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地后，或外出務(wù)工，或參與有機高粱種植，都能獲得更高的收益。在這種模式下，政府更多承擔(dān)著服務(wù)和監(jiān)管職能，為參與企業(yè)劃定行動邊界、制定行為準則，并不干預(yù)相關(guān)企業(yè)的經(jīng)營運作，可以充分釋放這些市場主體的主觀能動性，確保投入持續(xù)穩(wěn)定和工程后續(xù)運營維護可持續(xù)。

1.3 政府與市場股權(quán)合作：重慶潼南區(qū)股權(quán)化改革試點

2017年3月，重慶市發(fā)改委、農(nóng)委、水利局、林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)林水利財政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資項目股權(quán)化改革試點實施方案》，要求在具備條件的新增千億斤糧食產(chǎn)能田間工程及大宗油料基地建設(shè)項目、石漠化綜合治理工程、坡耕地水土流失綜合治理工程和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范工程等農(nóng)林水利財政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資項目中推行股權(quán)化改革試點。2019年重慶潼南區(qū)依托坡耕地水土流失綜合治理項目工程實施了股權(quán)化改革試點，當?shù)卣?lián)合五家企業(yè)推進坡耕地水土流失綜合治理，同步發(fā)展花椒、檸檬、中藥材和農(nóng)業(yè)觀光等產(chǎn)業(yè)，總投資2 429萬元，其中企業(yè)投入1 274萬元，超過總投資的50%(詳見表3)。

表3 重慶潼南區(qū)股權(quán)化改革試點概況

股權(quán)化改革按市場化原則進行。坡耕地水土流失綜合治理項目財政投入的30%可入股到新型農(nóng)(林)業(yè)經(jīng)營主體，如農(nóng)林產(chǎn)業(yè)化企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、城市工商資本依法進入的農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地及林地經(jīng)營的企業(yè)等，經(jīng)營主體投入金額不低于財政投資參與股權(quán)化的金額。財政投資量化折股部分授權(quán)由涉及土地流轉(zhuǎn)或項目所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織持股，并充分尊重企業(yè)自主權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織持有股份但不享有持股的經(jīng)營決策權(quán)和退股權(quán)，不參與企業(yè)經(jīng)營決策、管理，只享有分紅權(quán)和知情權(quán)。

股權(quán)收益實行固定分紅，分紅基數(shù)為股權(quán)化改革試點財政投資金額的5%，分紅期限不低于5年。其中：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織持股18%，只能用于村集體公益事業(yè)；流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶持股77%；項目所在地村的貧困戶持股5%。參與股權(quán)化改革的企業(yè)須與項目建設(shè)所在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶簽訂財政資金持股協(xié)議書，分紅資金由當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)監(jiān)管，設(shè)立專用賬戶，并及時公示兌付情況。

重慶潼南區(qū)坡耕地水土流失綜合治理股權(quán)化改革將工程建設(shè)與特色農(nóng)林產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、貧困戶脫貧相結(jié)合，把政府投入的財政性資金轉(zhuǎn)化為項目所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶的股權(quán)，建立了較為穩(wěn)定的股權(quán)投入和收益分配機制，構(gòu)建了新型農(nóng)(林)業(yè)經(jīng)營主體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員更加緊密的利益聯(lián)結(jié)機制，在有效保障新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營權(quán)益的同時，提高了財政資金的投資效益，破解了工程后期運營維護難題，吸納了留守農(nóng)民就業(yè)，促進了農(nóng)民增收，實現(xiàn)了坡耕地治理、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、貧困戶脫貧、企業(yè)盈利的多方共贏。目前來看，政府、企業(yè)、農(nóng)民參與股權(quán)化改革的積極性都非常高，特別是當?shù)剞r(nóng)民的熱情非常高，他們拿到的土地流轉(zhuǎn)費、股權(quán)分紅、打工工資等收入已遠超預(yù)期，切實享受到了坡耕地治理與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的紅利。

2 基于案例分析的認識與思考

在生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展背景下，我國坡耕地水土流失綜合治理與坡耕地高效利用的需求愈加強烈。貴州和重慶的三個案例總體上體現(xiàn)了坡耕地治理多元化的趨向，它們突破了傳統(tǒng)坡耕地水土流失綜合治理的工程性思維，而向坡耕地治理與開發(fā)利用綜合統(tǒng)籌、治理工程與坡耕地一體化運營等方向發(fā)展，表現(xiàn)出一些值得關(guān)注和深思的現(xiàn)象。

一是厘清各方責(zé)權(quán)利是加快推進坡耕地水土流失綜合治理的基礎(chǔ)。不論是傳統(tǒng)政府主導(dǎo)模式，還是市場主導(dǎo)模式，亦或政府與市場股權(quán)合作模式，清晰的責(zé)權(quán)利關(guān)系是確保坡耕地水土流失綜合治理順利進行并持續(xù)發(fā)揮效益的基礎(chǔ)，也是激勵市場和社會各類主體主動參與、積極貢獻力量的前提和基礎(chǔ)。特別對于市場主體而言，其天性就是以最小的代價獲取相當?shù)睦?，只有清晰界定其?zé)任、權(quán)利和義務(wù)，才能確保其在坡耕地治理中切實發(fā)揮作用。

二是坡耕地治理與利用的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化趨向越來越明顯。隨著城鎮(zhèn)化加快和農(nóng)村勞動力加速向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，以及專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的大量涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的分散式坡耕地開發(fā)利用模式正在向更加集約的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化模式轉(zhuǎn)變，這直接導(dǎo)致坡耕地治理與利用的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化趨向越來越明顯。特別是隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的逐步推進，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加速、農(nóng)業(yè)金融創(chuàng)新不斷、各種農(nóng)業(yè)合作組織創(chuàng)設(shè)等，客觀上都推動了坡耕地治理與利用規(guī)模和水平的提高。其中，重慶潼南區(qū)股權(quán)化改革、貴州仁懷市有機高粱基地建設(shè)甚至都顯示出了資本運作的影子。

三是財政投入的撬動作用仍不容忽視。在當前經(jīng)濟發(fā)展階段，財政投入在坡耕地水土流失綜合治理中仍發(fā)揮著重要的撬動作用。即使市場主導(dǎo)模式下的仁懷市有機高粱基地建設(shè)，地方財政仍提供了部分資金；在政府與市場股權(quán)合作模式下，政府財政投入更是承擔(dān)了種子基金的作用。當然，相比傳統(tǒng)的政府直接投入，財政資金的投入形式也在不斷探索創(chuàng)新，可以補助、補貼、獎勵資金、分紅基金等形式發(fā)揮激勵作用。