康雅潔

(青海大學(xué)，青海 西寧 810000)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的不斷變動(dòng)，農(nóng)村社會(huì)的不斷發(fā)展，為了更適合當(dāng)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策也相應(yīng)的在變動(dòng)和更新中，自2004年農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策出臺(tái)之后，從農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的角度出發(fā)，力求解決農(nóng)村現(xiàn)有問(wèn)題并提出一定措施，本文圍繞我國(guó)中央一號(hào)文件里的新型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策中農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策開展了研究，并對(duì)其政策做出合理的評(píng)價(jià)。

1 農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策情況

1.1 農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策措施

我國(guó)從2004年以來(lái)，開始制定和實(shí)施種糧的直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼等一系列惠農(nóng)政策，尤其是十八大以來(lái)，政府作為政策實(shí)施的宏觀主體[1]，為了使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)更好更快地發(fā)展和實(shí)現(xiàn)，通過(guò)一系列政策的出臺(tái)和鼓勵(lì)計(jì)劃的實(shí)施，都是為了更好地看到農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的收益[2]。

1.2 種糧直補(bǔ)政策實(shí)施效果

根據(jù)國(guó)家關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增收的政策，2004年《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》提出了加強(qiáng)主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)能力建設(shè)，深化糧食流通體制改革。因此，國(guó)家將全面放開糧食收購(gòu)和銷售市場(chǎng)，實(shí)行購(gòu)銷多渠道經(jīng)營(yíng)，開始實(shí)行種糧直補(bǔ)政策。在表1中可以看出，2003—2015年我國(guó)糧食總產(chǎn)量每年穩(wěn)定增長(zhǎng)，單位產(chǎn)量也在增長(zhǎng)，但是比上年增減絕對(duì)量每年是有不同變化的，2015年，由于國(guó)家農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的影響導(dǎo)致主要農(nóng)作物產(chǎn)量有下降趨勢(shì)。2003—2008年主要農(nóng)作物產(chǎn)量處于急劇增長(zhǎng)階段，由于2007年《關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》中再次強(qiáng)調(diào)，健全農(nóng)業(yè)支持補(bǔ)貼制度。2008年《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》中提出，需要鞏固、完善、強(qiáng)化強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策。按照適合國(guó)情、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、逐步增加、健全機(jī)制的原則，堅(jiān)持和完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，不斷強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)。說(shuō)明農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的出臺(tái)和實(shí)施，對(duì)我國(guó)主要農(nóng)作物產(chǎn)量還是產(chǎn)生了一定影響，在糧食直接補(bǔ)貼方面，政策帶來(lái)的效益是可觀的，是適合我國(guó)糧食發(fā)展的一項(xiàng)政策，從快速發(fā)展到穩(wěn)定發(fā)展，這期間也是數(shù)十年來(lái)的不斷探索和實(shí)踐，保障了我國(guó)糧食產(chǎn)量的儲(chǔ)備，改善了許多地區(qū)糧食短缺問(wèn)題。

表1 種糧直補(bǔ)政策對(duì)全國(guó)主要農(nóng)作物產(chǎn)量增減變化情況

1.3 良種補(bǔ)貼政策實(shí)施效果

良種補(bǔ)貼政策的實(shí)施，各種農(nóng)作物均出現(xiàn)了不同程度的增長(zhǎng)。其中，玉米的增長(zhǎng)最為明顯，大豆、棉花與油菜籽的增長(zhǎng)幅度較小。從波及范圍看，水稻、小麥、玉米、棉花，以及部分地區(qū)的大豆、冬油菜實(shí)行全覆蓋。小麥、玉米、大豆和油菜補(bǔ)貼10元·667m-2，其中，從文獻(xiàn)閱讀中得知，新疆地區(qū)的小麥良種補(bǔ)貼提高到15元·667m-2。水稻、玉米、油菜補(bǔ)貼采取現(xiàn)金直接補(bǔ)貼方式，小麥、大豆、棉花可采取統(tǒng)一招標(biāo)、差價(jià)購(gòu)種補(bǔ)貼方式，也可現(xiàn)金直接補(bǔ)貼。良種補(bǔ)貼目的是為了提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和良種覆蓋率，表2中主要選取稻谷、小麥、玉米、大豆、棉花、油菜籽的產(chǎn)量數(shù)據(jù)，我國(guó)從2002年開始實(shí)行良種補(bǔ)貼政策，由此可以看出，2003年是政策實(shí)施的第1年，效果不是很理想，相比于2000年和2001年6種農(nóng)作物的產(chǎn)量有所下降，但從2003—2015年，玉米的產(chǎn)量增長(zhǎng)速度快，稻谷、小麥、大豆、棉花、油菜籽的產(chǎn)量呈穩(wěn)定增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。我國(guó)在良種補(bǔ)貼上投入了大量的財(cái)力和物力，目的就是保障我國(guó)主要農(nóng)作物產(chǎn)量能夠穩(wěn)定增加，同時(shí)也能保障人民群眾最基本的民生，增加農(nóng)民的收入，改善農(nóng)村生活條件，從而提高了生產(chǎn)效率，這是很有必要的。

表2 我國(guó)主要農(nóng)作物產(chǎn)品產(chǎn)量

1.4 農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼實(shí)施效果

農(nóng)業(yè)部與財(cái)政部發(fā)布了《農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼實(shí)施指導(dǎo)意見》，支持引導(dǎo)農(nóng)業(yè)機(jī)械化全程全面高質(zhì)高效發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼的出發(fā)點(diǎn)與意義是使更多的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了購(gòu)買農(nóng)業(yè)機(jī)械的愿望，使農(nóng)機(jī)裝備總量快速增長(zhǎng)，結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，加快了農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)程，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。2004—2009年，中央財(cái)政累計(jì)安排農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼資金199.7億元，其中2009年安排130億元，比2008年增加90億元，增長(zhǎng)225%。2010年中央財(cái)政安排農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼資金155億元。農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼實(shí)施范圍已覆蓋全國(guó)所有農(nóng)牧業(yè)縣(場(chǎng))。2011年農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策力度進(jìn)一步加大，中央財(cái)政計(jì)劃安排農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼專項(xiàng)資金175億元，比2010年增加20億元。2012年，中央財(cái)政年初安排農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼資金200億元，年中追加15億元，總計(jì)215億元，比上年增加40億元，增長(zhǎng)22.9%。2013年中央財(cái)政農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼資金額度還會(huì)進(jìn)一步加大，2013年第1批指標(biāo)比2012年同期第1批130億高出70億元。

由表3可以看出，我國(guó)各地區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械年末擁有量和主要作業(yè)項(xiàng)目農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的信息，隨著時(shí)間變化、技術(shù)改進(jìn)，農(nóng)民對(duì)農(nóng)用器械的擁有量也逐漸增多，對(duì)新型農(nóng)用器械的擁有量也逐年增多，而且主要作業(yè)項(xiàng)目農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平也在逐年增加，2003—2007年增長(zhǎng)較為緩慢，2007—2013年其主要作業(yè)農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平呈快速增長(zhǎng)，2013—2015年呈平穩(wěn)增長(zhǎng)，表明隨著農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼的施行，農(nóng)民購(gòu)買先進(jìn)適用的農(nóng)機(jī)器械的能力也大大增加，對(duì)農(nóng)民購(gòu)置機(jī)械時(shí)經(jīng)費(fèi)不足的情況也做出了一定補(bǔ)助，改進(jìn)了農(nóng)民增收農(nóng)作物的方式，節(jié)省了時(shí)間，更好地為我國(guó)推行農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平做出貢獻(xiàn)。

表3 我國(guó)主要作業(yè)項(xiàng)目農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平

在所看文獻(xiàn)和政策解析中得知，大中型拖拉機(jī)數(shù)據(jù)最能反映農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策，也是最能直觀反映該政策的一項(xiàng)農(nóng)用器械，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼是在2004年開始施行的。由表4可以看出，2000—2001年我國(guó)大中型拖拉機(jī)數(shù)量有所下降，2001—2003年大中型拖拉機(jī)數(shù)量呈緩慢增長(zhǎng)態(tài)，2005—2015年這10a間，大中型拖拉機(jī)數(shù)量呈快速增長(zhǎng)，從139.56萬(wàn)臺(tái)增長(zhǎng)到654.72萬(wàn)臺(tái)；這對(duì)于我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平來(lái)說(shuō)是個(gè)很好的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，說(shuō)明在這10a間我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的重視程度，2015年大中型拖拉機(jī)數(shù)量呈緩慢增長(zhǎng)狀態(tài)，說(shuō)明農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策逐漸走向一個(gè)穩(wěn)定的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，農(nóng)機(jī)市場(chǎng)在今后的發(fā)展過(guò)程中漸漸趨于飽和。由數(shù)據(jù)表明在該政策的指導(dǎo)下，大中型拖拉機(jī)數(shù)量有所上升，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)起到了一個(gè)良好的作用，不斷地提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)能力，也增加了農(nóng)民的收入水平，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

表4 大中型拖拉機(jī)數(shù)據(jù)

2 農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策存在的問(wèn)題

2.1 缺乏長(zhǎng)期支持目標(biāo)

我國(guó)財(cái)政用于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策一般都是與當(dāng)時(shí)中央和地方制定的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策相聯(lián)系，使農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼成為我國(guó)各級(jí)政府制定和實(shí)施農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的配套措施，農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策也是隨著此變動(dòng)而變動(dòng)，因此很容易缺乏規(guī)范的長(zhǎng)期目標(biāo)，隨意性比較大，造成農(nóng)業(yè)支持與生產(chǎn)的不連貫、不統(tǒng)一、補(bǔ)貼效益低，從而導(dǎo)致整體效果不理想[3]。

2.2 總體水平偏低

我國(guó)雖然是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，但想要在國(guó)際上提高我國(guó)的農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力水平，還是有所欠缺的[4]。從許多發(fā)達(dá)國(guó)家可以看出，其農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金很高，我國(guó)近些年雖然在增長(zhǎng)，但總體上仍有明顯不足，轉(zhuǎn)移支付的力度不夠。而且國(guó)家對(duì)于農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的支持力度還不夠，所以政策在施行的過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)一些障礙，也沒有得到很好解決。

2.3 結(jié)構(gòu)存在不合理

農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策中，對(duì)農(nóng)用機(jī)械補(bǔ)貼力度不夠大，在農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施方面占的比重較少，對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的力度較小，直接補(bǔ)貼政策落實(shí)的成本較高，我國(guó)以間接支持為主，對(duì)農(nóng)民的直接收入支持有限。

2.4 補(bǔ)貼法律不健全

我國(guó)針對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策相關(guān)的法律法規(guī)較少，缺乏明確的立法來(lái)實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律條款一般都比較偏原則性或者過(guò)于導(dǎo)向性，致使其政策具有不系統(tǒng)、不穩(wěn)定、不持續(xù)性，以及明顯的隨意性，實(shí)際應(yīng)用時(shí)可操作性較差，從而使國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和投入的資金有1/3不能及時(shí)到位或者根本無(wú)法到位，這就形成了政策無(wú)法很好實(shí)行下去，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)無(wú)法更好發(fā)展[5]。

3 優(yōu)化農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策的建議

為了增強(qiáng)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，我國(guó)需要將本國(guó)自身的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策不斷改進(jìn)與增進(jìn)，本文主要探討農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策，針對(duì)其存在的問(wèn)題，根據(jù)“十三五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的規(guī)劃為依據(jù)，大力保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的穩(wěn)定發(fā)展，充分發(fā)揮其支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與進(jìn)步的功能。

3.1 加大補(bǔ)貼力度

農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼是對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中確保農(nóng)作物種植、農(nóng)作物質(zhì)量、農(nóng)民購(gòu)置農(nóng)用機(jī)器等穩(wěn)定、健康、持續(xù)、快速發(fā)展的前提，進(jìn)而更加有效地提高農(nóng)民的收入水平，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍，實(shí)現(xiàn)水稻、小麥、玉米、棉花等全覆蓋，大規(guī)模增加農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼[4]，加大對(duì)推廣、使用農(nóng)業(yè)科技的補(bǔ)貼力度。

3.2 改進(jìn)補(bǔ)貼發(fā)放方式

為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)農(nóng)民發(fā)放農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的方式也需要合理改善，從而對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)行為起到激勵(lì)作用。效果不理想的補(bǔ)貼項(xiàng)目要積極改進(jìn)，按照有利于生產(chǎn)方式的原則，不斷完善其結(jié)構(gòu)，增加直接補(bǔ)貼數(shù)量，提高直接補(bǔ)貼占農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的比重。我國(guó)的間接補(bǔ)貼的傳導(dǎo)機(jī)制比較復(fù)雜，會(huì)影響農(nóng)民接收補(bǔ)貼力度，影響最終的效果發(fā)揮，我國(guó)今后應(yīng)加大直接補(bǔ)貼數(shù)量。直接補(bǔ)貼的目標(biāo)是促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展、保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、增加農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量、加大農(nóng)民購(gòu)置農(nóng)用機(jī)械的力度等，因此農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策應(yīng)加大與農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量掛鉤，從而促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.3 完善法律法規(guī)

我國(guó)要促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更要保障農(nóng)民的利益，但我國(guó)對(duì)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼這方面制定的法律法規(guī)少之又少，為了促進(jìn)其發(fā)展，就必須制定其相應(yīng)的法律法規(guī)，使農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼有法可依，農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)才能得到有效保障，從而更好地提高我國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

3.4 加強(qiáng)政策宣傳力度

以往很多的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策是講義務(wù)，但現(xiàn)在更多的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策是在講權(quán)利，這樣就多了一種自愿的因素在里面，農(nóng)民很難從習(xí)慣義務(wù)的狀態(tài)下轉(zhuǎn)變，當(dāng)自己成為建設(shè)的主體時(shí)，未能正確對(duì)待，所以應(yīng)加大政策的宣傳力度，充分發(fā)揮其導(dǎo)向作用。在宣傳時(shí)，也要保證政策信息的真實(shí)性、時(shí)效性、準(zhǔn)確性，避免政策信息傳遞失真，從而更加有效地保障政策信息對(duì)農(nóng)民的傳達(dá)。

3.5 明確補(bǔ)貼目標(biāo)

農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策不是一種“應(yīng)急政策”，而是需要長(zhǎng)時(shí)間的運(yùn)用和實(shí)踐，針對(duì)不同地區(qū)、不同的地理環(huán)境和種植特征，采取不同的方式。目前我國(guó)大部分農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策中都提出要科技興農(nóng)、縮小城鄉(xiāng)差距等措施，我國(guó)也逐漸形成了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)支持農(nóng)村的政策。尤其是精準(zhǔn)脫貧和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來(lái)，對(duì)我國(guó)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展加大了支持力度和經(jīng)濟(jì)投入，并充分運(yùn)用各種方式保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的穩(wěn)定生活。在這些良好的實(shí)踐基礎(chǔ)上，更要在將來(lái)的政策實(shí)行中保持穩(wěn)定，不斷明確目標(biāo)，達(dá)到幫扶精準(zhǔn)定位。