馮敏

【摘要】《監(jiān)察法》實(shí)施的一個(gè)重要目的就是要對(duì)行使公權(quán)力者的監(jiān)督關(guān)口前置。但是在實(shí)踐中，這種監(jiān)督的實(shí)效性有待提高，其中部分原因在于《監(jiān)察法》中監(jiān)督職責(zé)的規(guī)定存在不足。監(jiān)督職責(zé)作為監(jiān)察委員會(huì)的首要職責(zé)，可有效提高監(jiān)督人員的素質(zhì)，創(chuàng)新監(jiān)督手段，完善監(jiān)督依據(jù)和監(jiān)督效果評(píng)價(jià)體系，通過對(duì)制度的完善，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督職責(zé)的有效行使，有力推進(jìn)腐敗治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】國家監(jiān)察;監(jiān)督職責(zé);有效履行

《中華人民共和國國家監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）自頒布實(shí)施以來，各項(xiàng)工作都有序運(yùn)行，最大程度地實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有公職人員的監(jiān)督。《監(jiān)察法》的實(shí)施其中一個(gè)重要目的就是要對(duì)公權(quán)力行使者的監(jiān)督關(guān)口前置。但是在實(shí)踐中，這種監(jiān)督的實(shí)效性還有很大提升空間，其中部分原因在于《監(jiān)察法》中監(jiān)督職責(zé)的規(guī)定存在不足。

一、《監(jiān)察法》中監(jiān)督職責(zé)的規(guī)定存在的不足

（一）監(jiān)督職責(zé)有效履行缺乏制度支持

監(jiān)察委員會(huì)獨(dú)立于行政司法等機(jī)關(guān)，形成對(duì)其他機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督，避免其他權(quán)力對(duì)監(jiān)督權(quán)的干擾和影響，這就對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督職責(zé)的行使提出兩方面要求：一是接受監(jiān)督的機(jī)關(guān)部門如何配合監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督職責(zé)的行使問題，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督職責(zé)與被監(jiān)督機(jī)關(guān)的外部工作銜接問題需要明確。在實(shí)踐中，大多地方監(jiān)察機(jī)關(guān)借助紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的便利，以紀(jì)委為監(jiān)督主體，根據(jù)《黨內(nèi)監(jiān)督條例》行使監(jiān)督職責(zé)。但是，這種辦法并沒有實(shí)際解決問題，黨內(nèi)監(jiān)督不等同于監(jiān)察監(jiān)督，監(jiān)督盲區(qū)仍然存在。二是監(jiān)督職責(zé)與調(diào)查職權(quán)、處置職權(quán)內(nèi)部的銜接與分工問題。監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力分配、機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系、運(yùn)行和協(xié)調(diào)制度在《監(jiān)察法》中僅做了原則性的規(guī)定，對(duì)監(jiān)督職責(zé)的有效履行存在制度缺位。

（二）監(jiān)督職責(zé)的開展缺少可操作性程序性制度依據(jù)

監(jiān)察權(quán)的國家性和外部性要求權(quán)力運(yùn)行規(guī)則完整、公開和擁有獨(dú)立的程序。從監(jiān)察權(quán)的本質(zhì)上講，監(jiān)督是手段而反腐敗是目的。因此，監(jiān)察權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容為監(jiān)督權(quán)。為實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效指引與規(guī)范，監(jiān)察程序設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)符合監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督屬性。但現(xiàn)下《監(jiān)察法》監(jiān)察程序框架，缺失了監(jiān)督程序這一重要內(nèi)容。監(jiān)督職責(zé)怎么觀察，如何督促被監(jiān)督公職人員遵紀(jì)守法、廉潔自律，需要有明確的法律規(guī)定。監(jiān)察體制改革以來，監(jiān)察委開展工作行使依據(jù)多以《黨內(nèi)監(jiān)督條例》為藍(lán)本，這也存在很多問題，一是無法完成《監(jiān)察法》設(shè)定的目標(biāo)，監(jiān)督的重點(diǎn)是公職人員在行使公權(quán)力時(shí)要合法、合理與合德，但《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的重點(diǎn)是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，保持黨的先進(jìn)性，確保黨章黨規(guī)黨紀(jì)在全黨范圍內(nèi)有效執(zhí)行，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)干部忠誠干凈擔(dān)當(dāng)。二是不適應(yīng)《監(jiān)察法》工作的全面開展，因?yàn)椤侗O(jiān)察法》將所有公職人員涵蓋在監(jiān)察范圍內(nèi)，不論黨員與非黨員、領(lǐng)導(dǎo)還是普通職員，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》僅適用于黨員，關(guān)鍵少數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)是重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象。黨內(nèi)法規(guī)在確定性、概括性上比照法律有所欠缺，在實(shí)踐中，很多時(shí)候照搬黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，監(jiān)督依據(jù)粗糙模糊，一些制度規(guī)定針對(duì)性不夠，可操作性不強(qiáng)。

另外，中紀(jì)委網(wǎng)站公開資料顯示，關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作程序中，關(guān)系監(jiān)督職責(zé)的程序有受理信訪舉報(bào)的工作程序和審查調(diào)查的工作程序。其一，對(duì)監(jiān)督職責(zé)的教育職責(zé)，并沒有任何程序可言;其二，僅規(guī)定了信訪舉報(bào)的受理程序，監(jiān)察體制改革之監(jiān)督，亮點(diǎn)在于主動(dòng)監(jiān)督。如何主動(dòng)監(jiān)督、程序上怎么做，監(jiān)督職責(zé)的立法上應(yīng)該明確。

（三）監(jiān)督手段和權(quán)限有限不適應(yīng)監(jiān)督權(quán)能的實(shí)現(xiàn)

《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察委員會(huì)享有12種監(jiān)督手段，明確規(guī)定為監(jiān)督職能監(jiān)督手段的只有約談和提出監(jiān)察建議;在實(shí)踐中適用于監(jiān)督職責(zé)的有督促、參會(huì)、約談、檢查、審查文件和資料、建議，但是這些手段的適用，很多需要經(jīng)過“批準(zhǔn)”才能采用，而不需要批準(zhǔn)的監(jiān)督手段和職責(zé)權(quán)限其實(shí)都是表面上的監(jiān)督，比如督促、參會(huì)、提出建議。這就造成了事實(shí)上監(jiān)察專員無“權(quán)”亦無“威”，導(dǎo)致監(jiān)督流于形式，難以發(fā)現(xiàn)問題。

（四）監(jiān)督職責(zé)的監(jiān)督依據(jù)和監(jiān)督效果評(píng)價(jià)機(jī)制不完善

監(jiān)察監(jiān)督對(duì)公職人員在行使職權(quán)中的合法、合理、公正和廉潔性給予監(jiān)督，那么，首先對(duì)公職人員的主體適格、行為規(guī)范應(yīng)該有明確標(biāo)準(zhǔn)，另外，監(jiān)察監(jiān)督職責(zé)雖然將公職人員的“道德操守”也納入其中，但并沒有具體法規(guī)對(duì)公職人員的道德規(guī)范有明確規(guī)定，實(shí)務(wù)中多以黨內(nèi)規(guī)范比照適用，從法治的角度來說，黨內(nèi)法規(guī)不等同于法律，不具有普遍適用性。

二、監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督職責(zé)立法規(guī)制建議

（一）對(duì)監(jiān)督權(quán)的執(zhí)行者的立法規(guī)制

有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)出臺(tái)《監(jiān)察官法》，以對(duì)監(jiān)察人員進(jìn)行立法規(guī)制。這是必要的，但是，監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)與工作機(jī)制有別于法院和檢察院，監(jiān)督被確定為監(jiān)察委的首要職責(zé)、第一職責(zé)的特性，監(jiān)察官的立法規(guī)制也應(yīng)將監(jiān)督職責(zé)作為規(guī)制監(jiān)察官的首要職責(zé)，這與法院以審判為主和檢察官以偵查公訴為主有非常大的區(qū)別，在進(jìn)行立法時(shí)要慎之又慎。

對(duì)監(jiān)察人員的基本要求除了對(duì)專業(yè)素質(zhì)的要求外，還應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行規(guī)制：一是監(jiān)察人員的個(gè)人道德操守應(yīng)該重點(diǎn)考察，反貪的人自己腐敗對(duì)反貪本身的打擊是巨大的。二是監(jiān)察人員應(yīng)該有良好的心理素質(zhì)和身體素質(zhì)。監(jiān)督職責(zé)本身是一個(gè)考驗(yàn)心理素質(zhì)的職權(quán)，尤其對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督，如何能從內(nèi)心排除對(duì)權(quán)力的畏懼和干擾，這需要很好的心理素質(zhì)。還必須有很好的抗壓能力和健康的體魄。三是應(yīng)該具備良好的溝通能力和協(xié)調(diào)能力。從監(jiān)察監(jiān)督的手段來看，監(jiān)察人員對(duì)被監(jiān)督人員的談話、督促和檢查，不是簡單刻板交談，談話應(yīng)該具備一定的技巧和方式，這需要很好的溝通協(xié)調(diào)能力。

（二）監(jiān)督依據(jù)的立法規(guī)制

對(duì)監(jiān)督職責(zé)的監(jiān)督依據(jù)的規(guī)制，首先要完善相關(guān)的法律法規(guī)，比如對(duì)公職人員的基本履職要有明晰的把握。我國公共事務(wù)眾多，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督要做到全覆蓋，就要對(duì)各項(xiàng)公共事務(wù)有一定的了解和把握，否則將無法對(duì)公職人員依法履職、秉公用權(quán)做出評(píng)判。對(duì)此，有學(xué)者提出建立“公權(quán)合規(guī)計(jì)劃”，由監(jiān)察監(jiān)督機(jī)關(guān)會(huì)同被監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)國家公權(quán)力的規(guī)范行使建立權(quán)力清單和責(zé)任清單，明晰公權(quán)行使依據(jù)，機(jī)關(guān)單位嚴(yán)格踐諾“合規(guī)計(jì)劃”。監(jiān)察監(jiān)督依據(jù)“合規(guī)計(jì)劃”定期對(duì)公權(quán)行使者的合規(guī)與否進(jìn)行評(píng)估，或者不定期對(duì)重要部門或易腐部門進(jìn)行評(píng)估與監(jiān)督。除了將公權(quán)運(yùn)行進(jìn)行立法規(guī)制外，還應(yīng)將公職人員的道德義務(wù)上升為法律規(guī)范。