崔義敏 孫泓云

（1.高郵市人民法院 執(zhí)行局，江蘇 高郵 225600；2.山西大學(xué) 法學(xué)院，山西 太原 030000）

在我國過去的法律體系中，將環(huán)境污染、環(huán)境損害救濟(jì)的方法規(guī)定在傳統(tǒng)侵權(quán)法中，在對(duì)環(huán)境受損案件的處理中，傳統(tǒng)侵權(quán)法能很好地將人身損害和財(cái)產(chǎn)損害進(jìn)行處置，但生態(tài)環(huán)境受損破壞的對(duì)象是環(huán)境的生態(tài)價(jià)值和審美價(jià)值，受損的生態(tài)環(huán)境并沒有得到有效的處置。企業(yè)污染，環(huán)境受損，政府買單在過去很長一段時(shí)間內(nèi)成為生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)途徑。我國生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)睦碚撗芯亢椭贫冉ㄔO(shè)亟需完善。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度司法適用的實(shí)然樣態(tài)

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在司法領(lǐng)域的適用概況

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是為救濟(jì)受損的生態(tài)環(huán)境而創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)新型制度，故在實(shí)踐中可供參考的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件數(shù)量也不多。筆者以“生態(tài)環(huán)境損害賠償”為關(guān)鍵詞在中國裁判文書網(wǎng)上檢索，剔除無關(guān)查詢后，選取29份生效的典型裁判文書，作為考察司法實(shí)踐中生態(tài)環(huán)境損害賠償適用情況的樣本，同時(shí)也恪守了調(diào)查樣本的客觀性和真實(shí)性原則。

1.從訴訟請(qǐng)求看

生態(tài)環(huán)境損害賠償案件雖然具有環(huán)境成因的復(fù)雜性、侵害過程的復(fù)合性、鑒定評(píng)估的專業(yè)性、污染后果顯現(xiàn)的滯后性等獨(dú)特的特征，但在本質(zhì)上仍然屬于賠償類的訴訟，行政機(jī)關(guān)、環(huán)保組織、檢察機(jī)關(guān)所提出的訴訟請(qǐng)求與一般賠償類案件的訴訟請(qǐng)求有相似之處。經(jīng)過對(duì)樣本的梳理，筆者發(fā)現(xiàn)，此類案件的賠償權(quán)利人一般要求賠償義務(wù)人停止侵害、排除妨礙、恢復(fù)環(huán)境原狀、賠償服務(wù)功能損失、賠禮道歉等，如圖一所示，而這些訴訟請(qǐng)求的提出一般都是多項(xiàng)統(tǒng)一在一起的[1]。就審判程序而言，生態(tài)環(huán)境損害賠償類案件的訴訟程序大多以一審為主。即便有的賠償義務(wù)人不服一審的裁判結(jié)果而提出上訴，二審?fù)驳玫揭粋€(gè)駁回上訴、維持原判的結(jié)果。當(dāng)然也不乏案件因涉及管轄問題，當(dāng)事人提出管轄權(quán)異議而上訴。

圖一 訴訟請(qǐng)求類型分布

2.從裁判結(jié)果看

這29份生效的典型裁判文書的結(jié)果包含判決結(jié)案和裁定結(jié)案兩種情況。其中，前者25件，后者僅4件，如圖二所示。在司法實(shí)踐中，在判定是否構(gòu)成生態(tài)環(huán)境損害時(shí)受多重因素的影響，如起訴主體是否適格、污染事實(shí)的認(rèn)定、委托評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、污染事實(shí)與損害行為之間的因果關(guān)系等。如果認(rèn)定造成了生態(tài)環(huán)境損害，一般而言，法官會(huì)根據(jù)案情，并結(jié)合賠償義務(wù)人的過錯(cuò)程度、損害的方式、造成的后果來判令賠償義務(wù)人賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的多少、是否需要在省級(jí)或以上媒體向社會(huì)公開賠禮道歉，甚至支付相關(guān)經(jīng)濟(jì)損失（如律師費(fèi)、鑒定費(fèi)、交通費(fèi)等）及賠償服務(wù)功能的損失等。

圖二 29份裁判文書裁判結(jié)果分布

（二）失范的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，存在較多的理論學(xué)說，但通過分析29份生效的典型裁判文書，可以發(fā)現(xiàn)，理論和實(shí)踐的雙重困境依舊存在于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在司法中的適用。

1.理論困境

一是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牧⒎ㄝ^為滯后且分散?？v觀我國目前的法律體系，我國對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償問題的法律規(guī)定主要在《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱“海洋環(huán)境保護(hù)法”）等法律中，除《海洋環(huán)境保護(hù)法》當(dāng)中明確規(guī)定了造成海洋生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者要承擔(dān)賠償責(zé)任外，其他法律較少涉及生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償和修復(fù)，更未對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的賠償義務(wù)人、索賠主體、賠償范圍和索賠程序進(jìn)行規(guī)定。通過分析29份生效的典型裁判文書我們可以發(fā)現(xiàn)，司法機(jī)關(guān)在進(jìn)行判決時(shí)無可以引用的具體規(guī)則，從而使得情節(jié)相似的生態(tài)環(huán)境損害案件在實(shí)際操作中卻產(chǎn)生較大差異的尷尬局面，大大影響了法律的權(quán)威。同時(shí)，我國的生態(tài)環(huán)境損害不僅包括有主環(huán)境要素的損害，還包括無主環(huán)境要素的損害，像水、空氣等無主環(huán)境要素依托現(xiàn)有的法律和司法解釋我們難以通過司法途徑對(duì)損害環(huán)境者有效追責(zé)。

二是生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的法律定位未明確?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）中對(duì)經(jīng)磋商形成的生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力進(jìn)行了明確，但并未清晰規(guī)定磋商的法律屬性問題。關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律定位，學(xué)者們持有不同的觀點(diǎn)：一方面，有學(xué)者認(rèn)為是“行政磋商說”，持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)與賠償義務(wù)人的磋商屬于行政協(xié)商，是行政機(jī)關(guān)想方設(shè)法與賠償義務(wù)人磋商達(dá)成協(xié)議維護(hù)環(huán)境公益的一種手段[2]；另一方面，有學(xué)者認(rèn)為是“民事磋商說”，持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為盡管磋商的一方當(dāng)事人是行政機(jī)關(guān)，但行政機(jī)關(guān)在磋商中失去了行政主體的地位，兩者在磋商的過程中是一種平等的民事關(guān)系，協(xié)議中的賠償損失責(zé)任與民法上的賠償損失責(zé)任并無實(shí)質(zhì)區(qū)別，生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任與民法上的恢復(fù)原狀責(zé)任也并無二致，雙方通過平等自由的談判達(dá)成協(xié)議，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的目的。通過分析29份生效的典型裁判文書發(fā)現(xiàn)，囿于理論的困境，法院在審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中雖絕大多數(shù)遵循了民事案件的裁判規(guī)則，但在一些特殊案件中，政府不僅擔(dān)任索賠權(quán)利人的角色，更應(yīng)承擔(dān)起生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管者的責(zé)任。

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商面臨的法律困境主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是磋商的法律性質(zhì)定性不明確?！陡母锓桨浮凡⑽疵鞔_規(guī)定磋商的法律性質(zhì)，從而使得在實(shí)踐中有“行政磋商說”和“民事磋商說”兩種不同的做法。二是磋商中環(huán)境公益與社會(huì)公眾利益難以實(shí)現(xiàn)有效統(tǒng)一。在《改革方案》中將賠償權(quán)利人規(guī)定為國務(wù)院授權(quán)的省級(jí)、市地級(jí)政府，其作為賠償權(quán)利人在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中與賠償義務(wù)人磋商，但省級(jí)、市地級(jí)政府受其屬性和所追求利益的限制，在磋商過程中，會(huì)過于代表環(huán)境公益，維護(hù)生態(tài)環(huán)境，而出現(xiàn)侵害社會(huì)公眾利益的情形，難以達(dá)到環(huán)境公益與社會(huì)公眾利益的均衡。三是在有的案件中，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人積極作為，相互磋商達(dá)成協(xié)議并進(jìn)行司法確認(rèn)，而有的案件中的賠償義務(wù)人鑒于訴訟程序比磋商程序要求高，從而更喜歡選擇訴訟的策略。在選取的29份生效的裁判文書中，通過磋商達(dá)成協(xié)議請(qǐng)求司法確認(rèn)的案件有14件。

圖三 29份生效裁判文書的磋商情況

2.實(shí)踐困境

從生態(tài)環(huán)境損害賠償制度適用的司法實(shí)踐來看，對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)只是采取“單兵作戰(zhàn)”的方式，并未形成“協(xié)同并進(jìn)”的整體性思路，造成了在保護(hù)環(huán)境公益實(shí)際中的“疊床架屋”[3]。

一是生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境公益訴訟銜接不暢。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟從本質(zhì)上講都是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，在環(huán)境遭受損害時(shí)實(shí)施有效救濟(jì)。這兩項(xiàng)制度在案件受理范圍上有所重合，區(qū)別只在于起訴主體上的差異，這也就意味著他們之間有緊密的銜接。對(duì)于發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害案件，行政機(jī)關(guān)、環(huán)保組織、檢察機(jī)關(guān)都有權(quán)提起訴訟，這就會(huì)不可避免地出現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中就相關(guān)主體因同一損害行為被重復(fù)追責(zé)。雖然《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》）明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境民事公益訴訟制度的銜接問題，但有一些問題仍不清楚：其一，《若干規(guī)定》中規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害的賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人磋商不成的，才可以提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。假設(shè)磋商正在進(jìn)行，同一環(huán)境污染的損害行為又被提起了環(huán)境公益訴訟，法院是否要受理的問題不明確，這就使得不同法院有自己不同的做法[4]。其二，《若干規(guī)定》雖然明文規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于環(huán)境民事公益訴訟，但當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件先被提起了環(huán)境民事公益訴訟，又被提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，法院應(yīng)該如何處理的規(guī)定尚缺失。

二是生態(tài)環(huán)境損害賠償案件審判的專業(yè)化水平有待進(jìn)一步提升。生態(tài)環(huán)境損害賠償案件具有極強(qiáng)的專業(yè)性。一方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件可能涉及民事、刑事、行政等多種法律關(guān)系；另一方面，除因環(huán)境污染、生態(tài)破壞造成的人身和財(cái)產(chǎn)損失以及海洋生態(tài)環(huán)境損害要求賠償?shù)牟粚儆谏鷳B(tài)環(huán)境損害賠償案件的受案范圍外，其他造成生態(tài)損害的都可以提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，從而使得案件日益增多。這對(duì)我們傳統(tǒng)的審判模式提出了挑戰(zhàn)，要求審判人員要同時(shí)具備法律和相關(guān)環(huán)境科學(xué)知識(shí)[5]。此外，由于生態(tài)環(huán)境損害賠償案件審理數(shù)量少，積累的審判經(jīng)驗(yàn)有限，這都對(duì)我們的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的審理提出了挑戰(zhàn)。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度司法適用困境的成因透視

傳統(tǒng)的侵權(quán)案件造成的損害后果以及損害行為和損害后果之間的因果關(guān)系，法官能夠憑借生活常識(shí)、個(gè)人經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷。但生態(tài)環(huán)境損害賠償案件具有專業(yè)性、隱蔽性、復(fù)雜性的特征，法官難以憑借自身的力量來裁判，審理生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)刃骂愋桶讣兄鸩竭m應(yīng)的過程，而裁判經(jīng)驗(yàn)的缺乏、裁判規(guī)則的模糊更加劇了法院審理案件的難度[6]。

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實(shí)踐效果的貧乏

現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境損害賠償模式的實(shí)踐效果與預(yù)期相比存在較大的差距。首先，提起生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)陌讣?shù)量較少。隨著社會(huì)公眾環(huán)保意識(shí)的不斷增強(qiáng)，近年來，環(huán)保部門等行政機(jī)關(guān)受理的關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害的投訴持續(xù)上升，但進(jìn)入司法渠道來解決的卻很少，全國法院受理的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件占受理環(huán)境資源案件總量的比重很低。根據(jù)最高人民法院 《中國環(huán)境資源審判白皮書 ( 2017 ～ 2018) 》公布的數(shù)據(jù)顯示，環(huán)境民事公益訴訟在全國范圍內(nèi)逐步展開，共受理社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟 1802件；而自 2015 年以來，全國范圍內(nèi)受理的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件卻少之又少，政府提起的索賠訴訟更是屈指可數(shù)。反觀總面積不足我國幅員二分之一且環(huán)境治理水平相對(duì)較高的歐盟，2007 年到 2013 年間各成員國共向歐盟委員會(huì)報(bào)送生態(tài)環(huán)境損害案件 3326 件[7]，年均約 475 件。加之我國的許多環(huán)境公益訴訟是在迫不得已的情況下提起的，不少案件都存在 “ 應(yīng)景”的嫌疑。司法作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要手段，其作用未能充分發(fā)揮。其次，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中缺乏專業(yè)的鑒定人員。生態(tài)環(huán)境損害的鑒定評(píng)估是量化生態(tài)環(huán)境損失的重要依據(jù)，鑒定人員作出的鑒定評(píng)估報(bào)告是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的重要證據(jù)，但囿于專業(yè)鑒定人員的稀缺，使得生態(tài)環(huán)境損害因果關(guān)系鏈條的確認(rèn)存在困難。

（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任規(guī)定僵化

為讓賠償義務(wù)人最大限度地履行自己應(yīng)盡的義務(wù)，在《改革方案》中已經(jīng)明確，審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的各級(jí)人民法院可以根據(jù)賠償義務(wù)人的過錯(cuò)程度、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等因素來綜合確定責(zé)任的承擔(dān)方式，對(duì)賠償數(shù)額超過了賠償義務(wù)人經(jīng)濟(jì)承受能力的，可以采取分期賠付的方式來實(shí)現(xiàn)，若未按指定的期限履行給付義務(wù)，賠償義務(wù)人要加倍支付遲延履行期間的債務(wù)利息。但是從選取的29份生效的典型裁判文書中，我們可以發(fā)現(xiàn)，除分期償付的方式外，并未有其他多樣化的責(zé)任承擔(dān)方式。在當(dāng)今這種“讓審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)的”司法大背景下，法官裁判并不僅僅是“息訴寧事”，還存在著相應(yīng)的責(zé)任，故在實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的初期，各級(jí)法院的法官都采取相對(duì)保守的做法，不敢進(jìn)行其他責(zé)任承擔(dān)方式的嘗試，更別說做出“別出心裁”的裁判了[8]。這也就導(dǎo)致在司法實(shí)踐中，判令賠償義務(wù)人承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用成為責(zé)任承擔(dān)的主要方式，甚至也可以說是唯一的方式。在生態(tài)環(huán)境損害案件的判決中，部分法官并不考慮賠償義務(wù)人的經(jīng)濟(jì)承受能力，這樣作出的判決無疑會(huì)將壓力轉(zhuǎn)嫁給執(zhí)行，造成執(zhí)行案件的增多。

（三）生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人認(rèn)定難

生態(tài)環(huán)境損害賠償同一般的民事侵權(quán)相比具有自己的特殊性，在證據(jù)收集、鑒定評(píng)估、因果關(guān)系的認(rèn)定上都需要斟酌考量。法律要求造成生態(tài)環(huán)境損害的污染者要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，做到應(yīng)賠盡賠。但是，在司法實(shí)踐中，囿于生態(tài)環(huán)境案件的特殊性，在認(rèn)定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時(shí)會(huì)存在困難。那么，如何認(rèn)定生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牧x務(wù)人就值得商榷。在司法實(shí)務(wù)中，污染企業(yè)一般掌握著具體的排污數(shù)量等關(guān)鍵證據(jù)材料，這就使得在訴訟中賠償權(quán)利人對(duì)確定污染與損害之間的因果關(guān)系是非常困難的，加重了舉證中的困難。在訴訟中，雙方當(dāng)事人存在信息和資源等方面的不對(duì)稱，這就可能造成結(jié)果上的不公平。

三、我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度司法適用的完善進(jìn)路

為解決上述存在的理論困境和實(shí)踐困境，我們需要重新審視，統(tǒng)籌考慮我國的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，基于此，筆者建議從法律規(guī)范、協(xié)議磋商、制度銜接、救濟(jì)機(jī)制四個(gè)方面來完善我國的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。其中，法律規(guī)范旨在為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提供法律依據(jù)，磋商目的在于高質(zhì)高效達(dá)成修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境協(xié)議，制度銜接意在銜接生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境公益訴訟之間的關(guān)系，救濟(jì)機(jī)制定位政府監(jiān)管機(jī)制和訴訟索賠模式的有效結(jié)合[9]。

（一）合理定位生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的目的是維護(hù)環(huán)境公益，合理定位生態(tài)環(huán)境損害賠償制度需把握住生態(tài)環(huán)境損害賠償制度要實(shí)現(xiàn)的目的來展開。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的本質(zhì)是為了更好的建設(shè)“美麗中國”，保護(hù)受損的生態(tài)環(huán)境。磋商只是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的一個(gè)環(huán)節(jié)，盡管看起來符合傳統(tǒng)民事訴訟的要求，但我們并不能否認(rèn)磋商具有公共性的本質(zhì)。在磋商的過程中，行政機(jī)關(guān)與賠償義務(wù)人并非是單純協(xié)商達(dá)成協(xié)議的過程，必然會(huì)受到行政機(jī)關(guān)監(jiān)督屬性的影響，行政機(jī)關(guān)在磋商的同時(shí)必然也會(huì)發(fā)揮其監(jiān)督作用來防止環(huán)境公益再次受到損害，這其實(shí)也就說明了“磋商”蘊(yùn)含著公共性而非私益性，是為了彌補(bǔ)傳統(tǒng)控制型行政手段在責(zé)任追究上的缺陷而創(chuàng)設(shè)的一種行政機(jī)關(guān)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的新方式[10]。

根據(jù)這一制度設(shè)計(jì)的本質(zhì)，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇枭桃ㄒ韵聝蓚€(gè)方面：一是在磋商達(dá)成一致的前提下，行政機(jī)關(guān)要主動(dòng)與賠償義務(wù)人就生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)、損害行為以及損害后果等進(jìn)行磋商，督促其承擔(dān)賠償責(zé)任，恢復(fù)原有的生態(tài)功能；在行政機(jī)關(guān)與賠償義務(wù)人就損害事實(shí)和損害后果達(dá)成一致的條件下，可以再就賠償數(shù)額和責(zé)任承擔(dān)方式進(jìn)行磋商，經(jīng)磋商達(dá)成協(xié)議后，行政機(jī)關(guān)可以對(duì)協(xié)議的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。二是在磋商不成的情況下，行政機(jī)關(guān)一方面可以鼓勵(lì)符合條件的社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟，發(fā)揮司法審判的作用；另一方面，若賠償義務(wù)人與符合條件的社會(huì)組織均不履行自己應(yīng)盡的義務(wù)，行政機(jī)關(guān)為履行憲法賦予的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，可以引用損害賠償上的民事規(guī)則向有關(guān)責(zé)任人予以追償[11]。

（二）有效整合生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的關(guān)系

當(dāng)前生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟在司法實(shí)踐中是一種并行的存在，兩者存在功能上的重疊、起訴順位不明晰等問題，容易造成行政機(jī)關(guān)、環(huán)保組織或檢察機(jī)關(guān)針對(duì)同一環(huán)境侵害行為重復(fù)起訴的現(xiàn)象，造成司法資源的浪費(fèi)，因而，有必要整合生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟之間的關(guān)系，建立規(guī)范的訴訟規(guī)則。具體來說：

一方面，根據(jù)我國《憲法》（2018年）第9條、第26條、第89條的規(guī)定和我國現(xiàn)行權(quán)力體系配置的要求，行政機(jī)關(guān)是環(huán)境保護(hù)的第一責(zé)任人，具有保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的法定義務(wù)，擔(dān)負(fù)著提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，要求賠償義務(wù)人修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟也符合傳統(tǒng)民事訴訟起訴主體與訴訟標(biāo)的有直接利害關(guān)系的要求。從這一層面來說，相較于環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)，應(yīng)賦予行政機(jī)關(guān)優(yōu)先提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)力。另一方面，在訴訟主體機(jī)制的構(gòu)建過程中，應(yīng)建立“行政機(jī)關(guān)——環(huán)保組織——檢察機(jī)關(guān)”三位一體、逐層遞進(jìn)的主體結(jié)構(gòu)。第一，在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，行政機(jī)關(guān)因其主動(dòng)性、專業(yè)性等優(yōu)勢(shì)，可以最大限度掌握生態(tài)損害方面的信息和數(shù)據(jù)，修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。第二，建立環(huán)保組織的督促機(jī)制，當(dāng)行政機(jī)關(guān)怠于履行生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)與求償責(zé)任時(shí)，環(huán)保組織可作為補(bǔ)充求償主體提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。具體來講，當(dāng)行政機(jī)關(guān)不履行行政處罰與行政強(qiáng)制等職能時(shí)，環(huán)保組織可督促行政機(jī)關(guān)積極履行相應(yīng)職責(zé)；若行政機(jī)關(guān)仍不履行其相應(yīng)職責(zé)，環(huán)保組織可通過提起環(huán)境民事公益訴訟的方式向賠償義務(wù)人索賠[2]。第三，檢察機(jī)關(guān)作為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)和環(huán)保組織履行生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)男迯?fù)與求償責(zé)任，當(dāng)行政機(jī)關(guān)未履行相關(guān)責(zé)任且環(huán)保組織未發(fā)揮其督促作用時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可發(fā)出檢察建議書或提起環(huán)境行政公益訴訟來要求行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，亦可提起環(huán)境民事公益訴訟來向賠償義務(wù)人進(jìn)行索賠，以保證生態(tài)環(huán)境損害得到全方位救濟(jì)。

（三）構(gòu)建“政府監(jiān)管優(yōu)先、索賠訴訟兜底”的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制

在《改革方案》中所主張的是將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建立在民事索賠機(jī)制之上，這實(shí)際上也就隱含著生態(tài)環(huán)境損害賠償只能通過司法途徑來解決的預(yù)先設(shè)定。眾所周知，行政權(quán)是一種管理權(quán)，司法權(quán)是一種裁判權(quán)，兩者之間有顯著的差別，而生態(tài)環(huán)境損害賠償問題具有復(fù)雜性、技術(shù)性、不確定性等特征，為進(jìn)一步對(duì)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和服務(wù)功能進(jìn)行救濟(jì)，應(yīng)積極依賴政府的行政監(jiān)管權(quán)，強(qiáng)調(diào)適用政府的監(jiān)管權(quán)并不是完全否認(rèn)政府的索賠權(quán)，只是政府機(jī)關(guān)在處理生態(tài)環(huán)境損害賠償問題時(shí)應(yīng)更多聚焦于政府監(jiān)管職能，而不是首先拿起法律武器來對(duì)生態(tài)環(huán)境損害索賠。政府部門若能通過行政執(zhí)法手段（行政處罰、行政命令、行政代履行等）糾正違法行為、救濟(jì)受損的生態(tài)環(huán)境時(shí)，政府部門可通過“批量化”的模式來處理生態(tài)環(huán)境損害賠償問題，針對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的賠償義務(wù)人，政府部門可以責(zé)令其消除污染、修復(fù)環(huán)境，并在其不履行義務(wù)時(shí)進(jìn)行代履行，并將代履行費(fèi)用申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。但是，基于生態(tài)環(huán)境損害潛伏性、積累性、復(fù)雜性的特征，在某些特定情形下受損的生態(tài)環(huán)境會(huì)出現(xiàn)不可逆性與不可修復(fù)性，在這時(shí)，政府部門的監(jiān)管手段則難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，上述消除污染、恢復(fù)受損環(huán)境的行政手段便無法適用。此時(shí)，為克服政府監(jiān)管手段的局限，避免生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)落空，有必要輔以索賠訴訟的司法手段，由政府部門提起訴訟以此來追究環(huán)境侵害者的賠償責(zé)任[13]?？偠灾谖覈鴺?gòu)建“政府監(jiān)管優(yōu)先、索賠訴訟兜底”的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害問責(zé)的“全覆蓋”，并實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)的合理配置。

結(jié)語

為徹底破除“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的局面，修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，維護(hù)社會(huì)的環(huán)境公益，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，必須完善我國的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。面對(duì)生態(tài)環(huán)境損害問題，作為賠償權(quán)利人的行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)要積極作為，合理利用生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇枭讨贫?，正確處理好生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟之間的關(guān)系，完善生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式，為修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境貢獻(xiàn)力量。