孫仕龍

(紹興文理學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，浙江 紹興 312000)

黨的十九屆四中全會首次提出“加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化”，這一要求具有重大的理論意義和實(shí)踐意義。市域社會治理作為國家治理的重要維度，因其在政府層級、資源集聚、風(fēng)險化解等方面的作用和優(yōu)勢，成為撬動國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略支點(diǎn)。黨的十九屆五中全會提出，要“加強(qiáng)和創(chuàng)新市域社會治理”，“堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’，正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定和安全”[1]。在此期間，理論界就市域社會治理現(xiàn)代化的概念、特征、內(nèi)在邏輯、推進(jìn)路徑等展開探討。如有的從社會學(xué)意義上探討市域社會治理的概念內(nèi)涵、治理主體、控制手段等；有的提出以人的現(xiàn)代化為著眼點(diǎn)的市域社會治理現(xiàn)代化內(nèi)在邏輯和五大推進(jìn)路徑；有的提出以公共需求為導(dǎo)向、以社會承載力為基礎(chǔ)、以創(chuàng)新社會治理系統(tǒng)為核心、以社會力量支持為關(guān)鍵，是推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑(1)參見陳成文：《市域社會治理：一個概念的社會學(xué)意義》，《江西社會科學(xué)》，2020年第1期；徐漢明：《市域社會治理現(xiàn)代化：內(nèi)在邏輯與推進(jìn)路徑》，《理論探索》，2020年第1期；姜曉萍：《市域社會治理現(xiàn)代化的理論認(rèn)知與實(shí)現(xiàn)途徑》，《社會政策研究》，2019年第4期。。這些研究成果為理解市域社會治理現(xiàn)代化提供了有益啟示。

紹興作為“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的發(fā)源地，自20世紀(jì)60年代以來，始終圍繞著“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的核心要義，堅定踐行黨的群眾路線，持續(xù)推動基層社會治理實(shí)踐創(chuàng)新。改革開放以來，紹興經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了巨大成績，居民生活水平得到極大改善。然而，由于城鄉(xiāng)之間存在發(fā)展不平衡不充分現(xiàn)象及其背后隱藏的戶籍制度、社會福利資格等深層次因素，使得城鎮(zhèn)化進(jìn)程中各類社會矛盾時有發(fā)生，影響社會穩(wěn)定發(fā)展。與此同時，紹興作為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化起步較早的東部地區(qū)，在應(yīng)對流動人口管理、基本公共服務(wù)均等化、農(nóng)村土地征遷與城市更新改造等治理難題過程中，積極探索“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革、基層治理四平臺建設(shè)、“五星達(dá)標(biāo)、3A爭創(chuàng)”、“最多跑一地”等創(chuàng)新實(shí)踐，形成了一些具有地域特色的治理經(jīng)驗(yàn)。2020年5月，紹興被列入國家“市域社會治理現(xiàn)代化合格城市”第一期試點(diǎn)。

當(dāng)前，各地市域社會治理現(xiàn)代化試點(diǎn)正逐步推進(jìn)。因試點(diǎn)歷史較短，以某個市域?yàn)槔?，分析其長效實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的理論研究成果還不多見。本文以紹興市為例，個案透視“楓橋經(jīng)驗(yàn)”發(fā)源地市域社會治理現(xiàn)代化的實(shí)踐探索，為進(jìn)一步豐富理論研究提供案例素材。

一、歷史演進(jìn)與特征

紹興市域社會治理的探索之路，在一定意義上就是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的產(chǎn)生、發(fā)展、轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新之路。自20世紀(jì)60年代以來，紹興在社會規(guī)范形成的“自發(fā)的秩序”與國家規(guī)范推進(jìn)的“擴(kuò)展的秩序”凝成合力的過程中，先后經(jīng)歷了從“楓橋經(jīng)驗(yàn)”到“平安楓橋”、從“平安紹興”到“市域社會治理現(xiàn)代化試點(diǎn)”的發(fā)展歷程，在市域?qū)用媛氏葐硬⑼瓿闪藦摹爸伟病钡健捌桨病?、從“小平安”到“大平安”的社會治理理念的兩次歷史性飛躍，并由“無形治理經(jīng)驗(yàn)”向“有形治理實(shí)體”延伸。概括來說，紹興市域社會治理的實(shí)踐歷程可分為四個階段。

(一)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的誕生推廣階段(1963—1978年)

20世紀(jì)60年代初，紹興地區(qū)諸暨縣楓橋區(qū)在社會主義教育運(yùn)動中，創(chuàng)造了“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決。實(shí)現(xiàn)捕人少，治安好”的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。1963年11月，毛澤東同志批示“要各地仿效，經(jīng)過試點(diǎn)，推廣去做”，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”由此宣告誕生。1964年1月，中共中央向全黨轉(zhuǎn)發(fā)《諸暨縣楓橋區(qū)社會主義教育運(yùn)動中開展對敵斗爭的經(jīng)驗(yàn)》一文。同年2月，第十三次全國公安會議提出在全國推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。至此，一場學(xué)習(xí)推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的活動在全國各地轟轟烈烈地開展。由此“楓橋經(jīng)驗(yàn)”成為全國社會治理的典型。這一時期，紹興十分重視在群眾生產(chǎn)生活中學(xué)習(xí)運(yùn)用“楓橋經(jīng)驗(yàn)”(“文革”初期曾被一度中斷過)，其核心目標(biāo)和價值追求就是“矛盾不上交”，各地在發(fā)展過程中所產(chǎn)生的矛盾糾紛盡量由基層社會努力解決?！爸伟病遍_始有了“平安”的注解。

(二)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新階段(1978—2002年)

改革開放初，紹興在全國率先給“四類分子”摘帽后，實(shí)現(xiàn)了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”由階級斗爭向人民內(nèi)部矛盾的第一次轉(zhuǎn)折，發(fā)動群眾維護(hù)社會治安，開啟防控幫教工作，開始探索治安綜合治理工作。1986年9月，紹興在全國率先設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦，并在全省率先建立社會治安綜合治理委員會辦公室，從市級層面加強(qiáng)對社會治安綜合治理的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。進(jìn)入90年代，創(chuàng)造了“組織建設(shè)走在工作前、預(yù)測工作走在預(yù)防前、預(yù)防工作走在調(diào)解前、調(diào)解工作走在激化前”的“四前”工作法，形成了“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”的基層治理經(jīng)驗(yàn)。這一時期，紹興以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，預(yù)防化解社會矛盾，全力維護(hù)公共安全，在社會治安綜合治理方面形成了較為成熟的典型經(jīng)驗(yàn)，成為新時期維護(hù)社會穩(wěn)定的法寶，實(shí)現(xiàn)了從“治安”到“平安”的歷史飛躍。

(三)“平安紹興”形成發(fā)展階段(2002—2018年)

2002年8月，紹興在楓橋鎮(zhèn)率先開展“平安楓橋”建設(shè)，打造“治安秩序良好、矛盾不上交”的平安鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2003年11月，時任浙江省委書記習(xí)近平同志到紹興楓橋考察，高度肯定“平安楓橋”建設(shè)的做法。2004年1月，習(xí)近平同志把“平安建設(shè)”工作從楓橋推廣到全省，提出建設(shè)“平安浙江”構(gòu)想。同年7月，紹興市委作出《關(guān)于建設(shè)“平安紹興”的決定》，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)由黨委書記擔(dān)任綜治辦主任，并按一、二、三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜治辦人員力量。此后這一做法逐步向全省全國推廣。2005年6月，紹興以“平安村、平安社區(qū)、平安企業(yè)、平安校園、平安市場、平安醫(yī)院、平安礦山和平安路段”等“八個創(chuàng)建”為載體，推進(jìn)“平安建設(shè)”向經(jīng)濟(jì)、政治、文化以及社會各領(lǐng)域深度拓展。這一時期，紹興以深化綜治中心建設(shè)為抓手，形成了“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”等在全國有重要影響的特色品牌，建立了“安防聯(lián)治、矛盾聯(lián)調(diào)、問題聯(lián)治、事件聯(lián)處、平安聯(lián)創(chuàng)、管理聯(lián)抓”等創(chuàng)新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了從“小平安”到“大平安”的歷史飛躍。

(四)“市域社會治理現(xiàn)代化試點(diǎn)”起步階段(2018年—)

2018年以來，隨著“市域社會治理現(xiàn)代化”概念的提出及試點(diǎn)工作的開展，紹興在“平安建設(shè)”基礎(chǔ)上，以基層社會治理實(shí)踐探索為重點(diǎn)，圍繞著“打造新時代楓橋經(jīng)驗(yàn)全市域升級版”“構(gòu)建融杭聯(lián)甬接滬大格局下市域社會治理新模式”“建設(shè)更高水平的平安紹興和最具安全感城市”等市域社會治理現(xiàn)代化試點(diǎn)三大目標(biāo)，明確“1235”創(chuàng)建路徑(即堅持“楓橋經(jīng)驗(yàn)”一大法寶，對標(biāo)“共性工作指引和區(qū)域特色工作指引”兩大指引，突出“縣、鎮(zhèn)、村矛調(diào)中心聯(lián)建聯(lián)創(chuàng)”三大重點(diǎn)，激活“改革、法治、文化、市場、社會”五大動力)，確保成為合格城市、力爭成為標(biāo)桿城市。這一時期，紹興將“楓橋經(jīng)驗(yàn)”這一“無形治理經(jīng)驗(yàn)”向“有形治理實(shí)體”延伸，不斷賦予“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”這一精神內(nèi)核新的時代使命。

縱觀紹興市域社會治理的演進(jìn)歷程，走在全國前列是因?yàn)樗冀K遵循著“變”與“不變”的特征?！白儭斌w現(xiàn)在市域社會治理的內(nèi)涵不斷豐富，重點(diǎn)不斷調(diào)整，根據(jù)不同時期的形勢任務(wù)，主動適應(yīng)新的形勢發(fā)展需要，不斷賦予新的時代內(nèi)涵。理念上由管控向管理再向治理轉(zhuǎn)變，內(nèi)涵上由單一的社會治安向經(jīng)濟(jì)、政治、文化及社會各領(lǐng)域拓展，載體手段上由“無形治理經(jīng)驗(yàn)”向“有形治理實(shí)體”延伸?！安蛔儭斌w現(xiàn)在始終堅持以人民為中心的基本立場不變、維護(hù)社會公平正義的基本目標(biāo)不變、實(shí)現(xiàn)共建共治共享的基本方向不變。

二、主要實(shí)踐與成效

(一)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主陣地，著力夯實(shí)市域社會治理的空間基礎(chǔ)

在我國多層級政府架構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于國家政權(quán)的末梢，是政府部門“條”“塊”關(guān)系的終結(jié)點(diǎn)。同時，作為最貼近公眾的政府層級，在基本公共服務(wù)供給方面發(fā)揮著重要的作用。市域社會治理的空間架構(gòu)，縱向上包括“市—縣(市、區(qū))—鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)—村(居)—網(wǎng)格”五大層級，橫向上涵蓋同級黨委政府、企事業(yè)單位、社會組織、公眾個人等多元主體。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(居)作為公眾生產(chǎn)生活的場域空間，是各種利益的交匯點(diǎn)、矛盾糾紛的發(fā)源地。為此，如何以鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)為主陣地，充實(shí)治理資源、提高治理能力，把各項(xiàng)工作落實(shí)在基層、矛盾糾紛化解在基層、風(fēng)險控制在基層、消滅在萌芽狀態(tài)[2]，是當(dāng)前推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要基礎(chǔ)。

2000年以來，紹興市以“一鎮(zhèn)一業(yè)”“一村一品”為特色的塊狀經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，大量外來人口流入鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事二、三產(chǎn)業(yè)，這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會管理方面的任務(wù)越來越重。因此，在不突破國家現(xiàn)行法律制度框架下調(diào)整縣鄉(xiāng)政府間權(quán)力配置、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力建設(shè)，成為夯實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理基礎(chǔ)的首要探索。2005年6月，肇始于紹興縣楊汛橋、平水、安昌等鎮(zhèn)的中心鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，成為浙江省深化縣鄉(xiāng)行政管理體制改革的主導(dǎo)方向，產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響(2)2013年紹興市行政區(qū)劃調(diào)整，撤銷紹興縣、上虞市，改為柯橋區(qū)、上虞區(qū)。。在發(fā)展歷程演進(jìn)上，紹興市中心鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革主要經(jīng)歷了四個階段，即探索萌芽階段(2005—2006年)、試點(diǎn)推廣階段(2007—2009年)、內(nèi)涵提升階段(2010—2013年)和發(fā)展創(chuàng)新階段(2014年至今)。在改革目標(biāo)舉措方面，主要圍繞著中心鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、城鎮(zhèn)人口集聚兩大目標(biāo)，縣級政府部門采取委托授權(quán)、機(jī)構(gòu)派駐等方式，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部分經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)力，從而更好地推進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展[3]。這一改革實(shí)踐獲得了第六屆中國地方政府創(chuàng)新獎。2016年9月，隨著政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的深入推進(jìn)，為進(jìn)一步破解縣鄉(xiāng)政府間的“條塊”矛盾，推動社會治理重心下移、資源下沉，紹興市在上級政策指導(dǎo)下，按照“集成化、智慧化、標(biāo)準(zhǔn)化”特色建設(shè)需要，推進(jìn)綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)“四個平臺”建設(shè)。至2017年5月，全市118個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)完成“四個平臺”治理框架搭建，在全省率先實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)全覆蓋。與此同時，紹興市制定了《“四個平臺”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化手冊》《網(wǎng)格員工作手冊》等規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，探索形成了“縣—鄉(xiāng)—村—網(wǎng)格”一體的“四個平臺”標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行機(jī)制，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在基層社會治理中的角色作用和資源調(diào)配能力。在此基礎(chǔ)上，2017年開始，為進(jìn)一步增強(qiáng)村級組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，推動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，助力鄉(xiāng)村振興，紹興市在村級組織探索開展“五星達(dá)標(biāo)，3A爭創(chuàng)”活動，即圍繞著村級組織在“黨建星、富裕星、美麗星、和諧星、文明星”等“五顆星”維度設(shè)計指標(biāo)并開展創(chuàng)建活動，按照3A級旅游景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)美麗村莊。至今，通過“五星3A”創(chuàng)建活動，全市產(chǎn)生了一大批經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境優(yōu)的“美麗鄉(xiāng)村”。

十余年來，紹興市從中心鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革到基層治理四平臺建設(shè)、“五星3A”爭創(chuàng)等實(shí)踐的探索表明，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級組織為主陣地，推進(jìn)社會治理資源下沉，不斷增強(qiáng)基層公共服務(wù)供給、社會管理能力，夯實(shí)市域社會治理空間架構(gòu)的基層基礎(chǔ)。

(二)以黨建為引領(lǐng)，助力推進(jìn)市域社會治理重大項(xiàng)目建設(shè)

黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！读?xí)近平談治國理政》第三卷著重闡述的一個具有總領(lǐng)性的重大命題，就是堅持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)[4]22-25?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”得以歷久彌新的首要原因在于始終堅持黨建引領(lǐng)。2013年，習(xí)近平同志指示要把“楓橋經(jīng)驗(yàn)”堅持好、發(fā)展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好[5]。2018年，中共浙江省委政法委書記王昌榮強(qiáng)調(diào)，新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的創(chuàng)新發(fā)展，至關(guān)重要的一條就是堅持黨建引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)基層黨組織建設(shè)與基層治理有機(jī)銜接、良性互動[6]。

紹興市在社會治理實(shí)踐中，以加強(qiáng)黨的建設(shè)為引領(lǐng)，發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，始終把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到基層社會治理各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)，探索實(shí)施了一批社會治理重大項(xiàng)目。一是探索實(shí)施社區(qū)黨建“契約化”共建模式。這一實(shí)踐起始于2010年，為傳承弘揚(yáng)駐村指導(dǎo)員、民情日記等制度優(yōu)勢，以“三駐三服務(wù)”為載體，通過“談約、簽約、亮約、履約、評約”五步法，采取社區(qū)黨組織和駐區(qū)單位黨組織自愿協(xié)商、“菜單式”雙向服務(wù)、“契約化”管理等方式，建立區(qū)域“大黨委”，著力推進(jìn)黨建統(tǒng)領(lǐng)的市域社會治理現(xiàn)代化示范區(qū)建設(shè)。二是“楓橋式”聯(lián)建聯(lián)創(chuàng)和評價體系建設(shè)項(xiàng)目。按照“三級聯(lián)創(chuàng)、整體推進(jìn)”思路，全面開展新時代“楓橋式”縣、鎮(zhèn)、村創(chuàng)建，持續(xù)開展新時代“楓橋式”公安派出所、法庭、司法所、退役軍人事務(wù)站等系統(tǒng)創(chuàng)建。在基層社會治理過程中，深入開展多種形式的群防群治活動，發(fā)揮社區(qū)網(wǎng)格員、治安志愿者、樓棟長等治理主體的力量，開展“平安守護(hù)”行動，實(shí)現(xiàn)矛盾不上交、平安不出事、服務(wù)不缺位。三是持續(xù)推進(jìn)“護(hù)鼎加星”平安建設(shè)。以奪取“平安金鼎”為目標(biāo)，建立健全清單式創(chuàng)建制度、考核獎懲制度、重點(diǎn)關(guān)注和掛牌督辦制度、問題曝光制度等，持續(xù)推進(jìn)信訪“兩聚一化”、掃黑除惡、城鄉(xiāng)道路平安提升、消防安全整治、防范化解社會穩(wěn)定風(fēng)險等專項(xiàng)行動，切實(shí)提高了群眾的安全感、滿意度。紹興市以加強(qiáng)基層黨建為引領(lǐng)，筑牢了黨在城鄉(xiāng)基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。在市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)過程中，以黨建為引領(lǐng)，實(shí)施社會治理重大項(xiàng)目，有力地推動了市域社會治理從碎片化轉(zhuǎn)向整體性格局。

(三)以培育發(fā)展社會組織為著力點(diǎn)，增強(qiáng)市域社會治理動力源

黨的十九大報告指出要“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。十九屆五中全會進(jìn)一步指出“發(fā)揮群團(tuán)組織和社會組織在社會治理中的作用”[7]。長期以來，社會組織作為獨(dú)立于政府、企業(yè)之外的一支重要力量，成為社會治理重要的參與者和實(shí)踐者，也是市域社會治理中的一支重要力量。當(dāng)前，大力培育發(fā)展平安類、志愿類、調(diào)解類、文體娛樂類社會組織，發(fā)揮它們在促進(jìn)公眾組織化參與、公共服務(wù)競爭性供給、社會利益協(xié)調(diào)等方面的重要作用[8]。

紹興市在推進(jìn)市域社會治理進(jìn)程中，深挖“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的核心精髓，利用社會組織發(fā)動群眾，以培育發(fā)展社會組織為著力點(diǎn)，增強(qiáng)市域社會治理的動力源[9]。一是加大政策扶持激勵力度。針對社會組織參與市域社會治理的人財物資源需求，出臺培育支持社會組織成長發(fā)展的政策文件，在社會組織登記管理、場地支持、政府購買服務(wù)項(xiàng)目、社會組織人員培訓(xùn)等方面，積極給予扶持。如紹興市上虞區(qū)人大常委會制定《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)社會組織參與基層社會治理工作的決定》，諸暨市委市政府出臺《關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”加強(qiáng)和改進(jìn)社會組織建設(shè)管理，推進(jìn)社會組織參與社會治理的實(shí)施意見》《諸暨市公益創(chuàng)投項(xiàng)目管理辦法(試行)》等。二是形成了具有地域特色的社會組織參與治理模式。其中，城市社區(qū)以越城區(qū)“五鄰社”(即五家為鄰、五鄰為里)社會組織為典型。鄰里文化是中國傳統(tǒng)文化的一部分，早在《周禮》里就有對鄰里的表述。2016年，越城區(qū)選擇在羅門、魯迅故里、書圣故里社區(qū)等成立首批“五鄰社”聯(lián)合會。組織架構(gòu)上，由理事機(jī)構(gòu)、會長、副會長和秘書長以及會員等組成，首批6個試點(diǎn)社區(qū)注冊登記資金20萬元、運(yùn)作經(jīng)費(fèi)71萬元，均來自會員單位、會長和民間人士的捐資。目前，全區(qū)已發(fā)展培育出131支社區(qū)社會組織隊(duì)伍，涉及公益慈善、治理管理、生活服務(wù)等六大類，收獲了較好的社會效益。農(nóng)村社區(qū)以諸暨市楓橋鎮(zhèn)“5+X”村級社會組織為典型。楓橋鎮(zhèn)堅持以黨建引領(lǐng)凝聚社會組織發(fā)展方向，把準(zhǔn)社會組織參與基層治理的政治方向，按照社會組織規(guī)范化、常態(tài)化等建設(shè)要求，制定村級社會組織“5+X”標(biāo)準(zhǔn)化培育發(fā)展流程，明確了人才培育、服務(wù)購買、資金獎勵等多條培育路徑，建立了面積超1 200平方米的鎮(zhèn)社會組織黨群服務(wù)中心，開展鎮(zhèn)公益創(chuàng)投項(xiàng)目?！?”即引導(dǎo)和支持村級培育發(fā)展鄉(xiāng)賢參事類、平安巡防類、鄉(xiāng)風(fēng)文明類、580志愿服務(wù)類、鄰里糾紛調(diào)解類等五大基礎(chǔ)性社會組織，“X”即鼓勵各村根據(jù)村民需求自行發(fā)展若干個性化的村級組織[10]。截至2020年底，諸暨市共有備案登記社區(qū)社會組織3 677家，有效提升了基層治理效能。紹興市以培育發(fā)展社會組織為著力點(diǎn)，一方面為公眾參與社會治理提供了途徑，另一方面也提升了社區(qū)服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)了治理重心向村(居)轉(zhuǎn)移，向社會需求、民生訴求轉(zhuǎn)移，走出了一條富有特色、管用有效的基層社會治理的路子，賦予了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”新的時代內(nèi)涵。

(四)以三級矛盾糾紛調(diào)解中心為載體，著力推進(jìn)市域社會治理“有形實(shí)體化”運(yùn)轉(zhuǎn)

東部發(fā)達(dá)地區(qū)外來流動人口增多，在基本公共服務(wù)、市民化城市融入方面的需求強(qiáng)烈，導(dǎo)致社會矛盾糾紛不斷、社會不穩(wěn)定因素增多。因此，社會矛盾預(yù)防和糾紛調(diào)解成為維護(hù)社會穩(wěn)定、推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化的重要工作。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”自提出以來，顯示了強(qiáng)大的傳承與創(chuàng)新能力，本質(zhì)上就是抓住了“以人民為中心思想”，以社會利益矛盾糾紛調(diào)處化解為突破口，發(fā)動和依靠人民群眾，把矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)，化解在基層。

紹興市在市域社會治理現(xiàn)代化試點(diǎn)中，以制定市域社會治理現(xiàn)代化試點(diǎn)合格城市工作方案為基礎(chǔ)，將建立健全“縣—鄉(xiāng)—村”三級社會矛盾糾紛調(diào)處化解中心，作為細(xì)化落實(shí)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、推動“楓橋經(jīng)驗(yàn)”由“無形經(jīng)驗(yàn)”向“有形實(shí)體”轉(zhuǎn)變的重要載體。根據(jù)市域社會矛盾生成和運(yùn)行的行為特點(diǎn)，按照“90%以上的矛盾糾紛在鎮(zhèn)村兩級就地化解”要求，分級分類推動縣、鎮(zhèn)、村三級中心體系建設(shè)，合理定位三級矛調(diào)中心的功能。一是將村級矛調(diào)中心作為“前哨所”，發(fā)揮全科網(wǎng)格員在矛盾糾紛發(fā)現(xiàn)、跟蹤、上報、勸導(dǎo)等方面的作用。二是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)矛調(diào)中心作為“主陣地”，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治中心功能。采取整體入駐、派員常駐、坐班輪駐、點(diǎn)單派駐等四種模式，推動相關(guān)部門人員入駐鎮(zhèn)村矛調(diào)中心，廣泛吸納“兩代表一委員”、律師、鄉(xiāng)賢等群體參與基層矛盾糾紛調(diào)處化解，實(shí)現(xiàn)行政調(diào)解、司法調(diào)解、人民調(diào)解“三位一體”大調(diào)解體系，充分發(fā)揮調(diào)解在矛盾糾紛化解中的積極作用。三是將縣級矛調(diào)中心作為“終點(diǎn)站”，以全省一類地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)縣級矛調(diào)中心建設(shè)。截至2020年底，全市6個區(qū)(縣、市)級中心全面建成，103個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)實(shí)現(xiàn)了矛盾調(diào)處化解工作體系全覆蓋。典型實(shí)踐方面，越城區(qū)將矛調(diào)中心建設(shè)成為糾紛調(diào)解的“綜合體”、智慧治理的“共同體”、平安越城的“生命體”。在區(qū)級層面，突出區(qū)級矛調(diào)中心的輻射引領(lǐng)作用，在功能布局上設(shè)置信訪超市，承擔(dān)信訪和矛盾糾紛調(diào)處化解平臺職能，負(fù)責(zé)線下直面群眾、就地化解矛盾；綜合信息指揮中心，承擔(dān)社會風(fēng)險研判、社會治理事件處置，負(fù)責(zé)線上處理訴求、一網(wǎng)綜合治理；法院訴訟服務(wù)中心，通過“社會調(diào)解優(yōu)先，法院訴訟斷后”的矛盾糾紛分層過濾機(jī)制，形成從調(diào)解到訴訟全過程體系。在鎮(zhèn)級層面，按照“有固定實(shí)體場所、有一窗受理窗口、有部門站所入駐、有多種調(diào)解組織參與、有會商研判機(jī)制、有特色亮點(diǎn)”等“六個有”標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)示范型鄉(xiāng)鎮(zhèn)矛調(diào)中心。在村級層面，按照“有接待場所、有信息渠道、有專職人員、有登記臺賬、有駐村力量”等“五個有”標(biāo)準(zhǔn)，依托綜治中心，以全科網(wǎng)格、村級治保調(diào)解組織、便民服務(wù)中心等為基礎(chǔ)支撐，實(shí)現(xiàn)村級矛調(diào)中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。紹興市以三級矛調(diào)中心建設(shè)為抓手，將“楓橋經(jīng)驗(yàn)”這一無形經(jīng)驗(yàn)向“有形實(shí)體”轉(zhuǎn)變，為推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化提供了重要的載體平臺。

(五)以市級綜合指揮中心建設(shè)為牽引，著力推進(jìn)市域智慧化社會治理

智治即智慧治理，就是以科學(xué)技術(shù)為依托，加強(qiáng)部門配合、協(xié)作聯(lián)動，打破各自為政的現(xiàn)狀，突破數(shù)據(jù)傳遞的壁壘，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)治理的盲目性、無序性向現(xiàn)代治理的精準(zhǔn)性、靶向性轉(zhuǎn)變，做到“事先預(yù)防”“事前發(fā)現(xiàn)”的“快”與“準(zhǔn)”。習(xí)近平同志指出，“從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路”[11]。黨的十九屆四中全會提出要“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”[12]，這一重要論斷，指明了政府可以通過廣泛運(yùn)用數(shù)字技術(shù)，推動治理主體之間有效協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、高效的公共治理和平安建設(shè)。在此意義上，實(shí)現(xiàn)“整體智治”，是提升公共治理和平安建設(shè)有效性的重要路徑選擇。

紹興市在全省深化“最多跑一次”改革、基層治理四平臺建設(shè)、“最多跑一地”等改革探索過程中，始終圍繞著政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型、數(shù)字經(jīng)濟(jì)“一號工程”、數(shù)字化改革等重大政策文件，加快整體智治社會治理技術(shù)開發(fā)和場景應(yīng)用，取得了良好的成效。如在2020年，在已建立運(yùn)行的“縣(市、區(qū))—鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)—村(居)”三級社會治理綜合信息平臺基礎(chǔ)上，完成紹興市社會治理綜合指揮中心建設(shè)和啟用，實(shí)現(xiàn)了“市—縣—鄉(xiāng)—村”四級社會治理綜合指揮系統(tǒng)的全面貫通，在全省率先走出一條全域覆蓋、上下貫通的整體智治，為全面展示紹興社會治理、城市大腦建設(shè)方面成就提供了重要窗口。

典型實(shí)踐方面，市級層面主要依托信息技術(shù)，以人民群眾直接感知為標(biāo)準(zhǔn)，開發(fā)應(yīng)用集市民碼、平安碼、和諧碼“三位一體”的市域社會治理“楓橋碼”，發(fā)布市域社會治理指數(shù)，構(gòu)建市域線上社會治理體系。區(qū)(縣、市)級層面，如，越城區(qū)整合區(qū)級綜合信息指揮中心、智慧城管、公安聯(lián)勤指揮中心、交警管理平臺、路地融合實(shí)戰(zhàn)中心等大數(shù)據(jù)資源，貫通“一中心四平臺一網(wǎng)格”信息平臺，區(qū)中心發(fā)揮部門集成優(yōu)勢，建立“日例會、周會商”工作制度，每天收集綜合信息指揮中心、智慧城管、公安情指、交警平臺、網(wǎng)信、應(yīng)急消防、兩辦緊急信息等各線大數(shù)據(jù)資源，分析全區(qū)范圍內(nèi)的風(fēng)險隱患，編報一份《越城區(qū)社會治理每日情況》。同時區(qū)中心建立每月集中研判機(jī)制，每月分析研判區(qū)內(nèi)平安建設(shè)和安全穩(wěn)定形勢，及時發(fā)現(xiàn)影響社會和諧穩(wěn)定的苗頭性、傾向性、趨勢性問題，及時預(yù)警職能部門或牽頭協(xié)調(diào)處置疑難案件、事件。鎮(zhèn)村層面，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)在矛盾糾紛化解中的作用，推動線下調(diào)解向線上調(diào)解拓展，實(shí)現(xiàn)跨時空、一站式解決矛盾糾紛。紹興市的實(shí)踐探索表明，網(wǎng)絡(luò)信息時代，充分發(fā)揮技術(shù)賦能優(yōu)勢，從源頭上預(yù)防和化解矛盾糾紛，最終實(shí)現(xiàn)“小事不出農(nóng)村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”治理目標(biāo)。

三、治理經(jīng)驗(yàn)與啟示

當(dāng)前，我們正處于“兩個一百年”的歷史交匯時期，在這個重要時間節(jié)點(diǎn)，總結(jié)和分析紹興的市域社會治理經(jīng)驗(yàn)具有重要的歷史意義和現(xiàn)實(shí)意義。黨的十九屆五中全會指出“推動社會治理重心向基層下移，向基層放權(quán)賦能，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)基層社會治理隊(duì)伍建設(shè)，構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐、開放共享的基層管理服務(wù)平臺，加強(qiáng)和創(chuàng)新市域社會治理”[1]，這為推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化指明了方向任務(wù)。然而在實(shí)踐中，市域社會治理現(xiàn)代化試點(diǎn)目前尚處于建設(shè)階段，以市域?yàn)榻y(tǒng)籌層級的社會治理實(shí)踐仍面臨較多難題。長期以來，紹興基于“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的社會治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)和探索，為深入推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化提供了有益的啟示。

(一)堅持以人民為中心思想，注重發(fā)動和依靠人民群眾探索治理創(chuàng)新

馬克思、恩格斯指出，“歷史活動是群眾的事業(yè)”，決定歷史發(fā)展的是“行動著的群眾”[13]。表明了人是歷史的創(chuàng)造者，是推動社會歷史發(fā)展的決定性力量，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大人民群眾的利益始終是社會治理現(xiàn)代化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?？v觀百年黨史，我們黨治理社會的根本取向和能夠長盛不衰的根本原因，就在于一直堅持人民主體地位：在革命時期、建設(shè)改革時期，都將群眾利益作為黨治理社會的行動指針，從抗戰(zhàn)時期黨在陜甘寧邊區(qū)開展的以人民為中心的社會治理實(shí)踐探索，中共七大將“全心全意為人民服務(wù)”寫入黨章，改革開放后一直堅持發(fā)展經(jīng)濟(jì)保障民生，黨的十八大提出以人民為中心的發(fā)展理念?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”正是秉承黨以人民為中心的發(fā)展理念和發(fā)展思想，自誕生以來，經(jīng)久不衰、傳承創(chuàng)新，展示了強(qiáng)大的生命力。從發(fā)展歷程來看，紹興市基于“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的社會治理實(shí)踐探索，經(jīng)歷了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的誕生與推廣、“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新、“平安紹興”創(chuàng)建以及“市域社會治理現(xiàn)代化”首批試點(diǎn)城市等四大階段。雖然在不同的階段，社會治理的內(nèi)涵特征、目標(biāo)任務(wù)等有所變化，但堅持以人民為中心，始終把依靠群眾、發(fā)動群眾作為最大優(yōu)勢的發(fā)展思想始終沒有變?！笆杏蛏鐣卫憩F(xiàn)代化”作為推進(jìn)國家社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，凸顯了現(xiàn)階段社會治理的任務(wù)要求，而“以人民為中心”發(fā)展思想則是開展此項(xiàng)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

(二)堅持重視縣鄉(xiāng)固本強(qiáng)基建設(shè)，注重推進(jìn)社會治理資源下沉

郡縣治，天下安。在我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式中，縣鄉(xiāng)社會的穩(wěn)定發(fā)展始終關(guān)系著國家的治理基礎(chǔ)，筑牢縣鄉(xiāng)基層社會治理的體制機(jī)制和資源保障，是推進(jìn)國家繁榮發(fā)展的必要條件?？v觀百年黨史，我們黨始終立足于基本國情和社會發(fā)展實(shí)際，因地制宜把握城鄉(xiāng)特色、特點(diǎn)，充分結(jié)合市域基礎(chǔ)條件、人文環(huán)境、資源特質(zhì)，制定發(fā)展思路和發(fā)展戰(zhàn)略，毛澤東正是立足于此，制定了建設(shè)“社會主義國家”的社會治理目標(biāo)；改革開放后，鄧小平立足于社會發(fā)展的階段制定了“先富帶后富”“社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”等中國特色社會治理體系；在新時代中國特色社會主義階段，社會矛盾產(chǎn)生變化，要求進(jìn)一步提升治理現(xiàn)代化能力和水平以滿足人民生活需要。紹興市正是適應(yīng)社會發(fā)展和提升治理能力的需要，自“楓橋經(jīng)驗(yàn)”誕生以來，始終以加強(qiáng)和鞏固縣鄉(xiāng)基層為重點(diǎn)，做好固本強(qiáng)基工作。從中心鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革到基層治理四平臺建設(shè)、再到社會矛盾糾紛調(diào)處化解“最多跑一地”改革，實(shí)踐探索創(chuàng)新的著重點(diǎn)始終是圍繞著鄉(xiāng)鎮(zhèn)展開的，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)在“屬地管理”原則下，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對縣級政府部門派駐機(jī)構(gòu)的調(diào)配權(quán)、考核建議權(quán)，從而破解了發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)管理中的“權(quán)小、事多、責(zé)大”等實(shí)踐難題。正是立足于鞏固和增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在社會治理的角色地位，紹興形成了一批具有特色典型的中心鎮(zhèn)，這為適應(yīng)市域社會治理現(xiàn)代化過程中以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主陣地奠定了基礎(chǔ)，值得其他地方學(xué)習(xí)借鑒。另一方面，積極推進(jìn)社會治理資源下沉，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級組織相應(yīng)的人財物資源配置使用權(quán)，以便更好地開展工作。如紹興市加強(qiáng)基層政法綜治維穩(wěn)組織建設(shè)，加強(qiáng)人民法庭、公安派出所、司法所、檢察室和國家安全人民防線建設(shè)，深入實(shí)施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略，提高基層政法單位的凝聚力、戰(zhàn)斗力。這些做法的成功經(jīng)驗(yàn)就是著實(shí)向基層放權(quán)賦能、豐富基層治理資源，切實(shí)提高鄉(xiāng)村基層治理能力。

(三)堅持源頭治理，注重就地化解社會矛盾

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”自誕生以來，就地預(yù)防和化解人民群眾間的利益矛盾，堅持矛盾不上交、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，始終是傳承和創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗(yàn)”最為核心的精神內(nèi)涵。縱觀百年黨史，我們黨社會治理成效凸顯的原因就在于堅持維護(hù)保障社會秩序穩(wěn)定。中共八大強(qiáng)調(diào)，要堅持民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)制度，加強(qiáng)黨和群眾的聯(lián)系。黨的十一屆三中全會以來，黨歸納總結(jié)了人民內(nèi)部矛盾顯現(xiàn)的新特征，通過加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)M足人民需求，維護(hù)社會秩序穩(wěn)定。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要從源頭上預(yù)防和化解社會矛盾。雖然，紹興在改革開放后，經(jīng)歷了快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)村集體資源開發(fā)利用、外來流動人口的公共服務(wù)需求，導(dǎo)致各類社會問題、社會矛盾不斷涌現(xiàn)，調(diào)處化解縣鄉(xiāng)基層社會矛盾，成為擺在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面前的頭等大事。但是，紹興正是堅持維護(hù)保障社會秩序穩(wěn)定和源頭治理的基本思路，緊緊抓住了縣鄉(xiāng)基層人民群眾社會矛盾的事務(wù)性、利益性特征，踐行黨的群眾路線，尊重群眾主體地位，發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神，把解決好他們最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，作為堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、加強(qiáng)和創(chuàng)新群眾工作的重要內(nèi)容，堅持發(fā)展為民、民生優(yōu)先、富民安民，多謀民生之利，多解民生之憂，從源頭上預(yù)防和減少不和諧因素，從而獲得了群眾的高度認(rèn)可和積極參與。隨著政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型和治理技術(shù)賦能，探索人民群眾矛盾糾紛調(diào)處化解“最多跑一地”改革，以“縣—鄉(xiāng)—村”三級矛調(diào)中心建設(shè)為突破口，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相互銜接的大調(diào)解工作機(jī)制，完善訴調(diào)、檢調(diào)、警調(diào)銜接機(jī)制，深化征地拆遷、勞資糾紛、環(huán)境污染、醫(yī)療糾紛、交通事故、物業(yè)糾紛等重點(diǎn)領(lǐng)域的專業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)，最大限度發(fā)揮矛盾糾紛調(diào)處的整體效能。

(四)堅持綜合治理，注重提升社會治理效能

縣鄉(xiāng)社會治理涉及的主體多元、事務(wù)廣泛，治理過程復(fù)雜多變，治理結(jié)果難以預(yù)測。因此，推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，必須綜合運(yùn)用多種治理手段、創(chuàng)新治理方式，形成治理合力，才能提升治理效能?？v觀百年黨史，我們黨的社會治理從“控”轉(zhuǎn)向“管”轉(zhuǎn)向“治”的歷史進(jìn)程中，不斷豐富了社會治理創(chuàng)新的內(nèi)涵和舉措。新中國建立初期，毛澤東及全黨高度重視社會治理和社會建設(shè)的規(guī)律探索。黨的十一屆三中全會后，鄧小平和全黨總結(jié)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，探索出適合中國發(fā)展和治理的道路。十八大以來，習(xí)近平總書記提出，要創(chuàng)新社會治理體制，探索社會發(fā)展規(guī)律，提升現(xiàn)代化治理水平。紹興正是順應(yīng)和把握了社會治理的基本規(guī)律，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合信息指揮室、基層治理四平臺到智慧治理、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型、技術(shù)賦能、整體智治等進(jìn)行了積極的探索，在綜合治理方面取得了良好的成效。而以市級社會治理綜合指揮中心建設(shè)為抓手，集成指揮調(diào)度、分析研判、督查督導(dǎo)等多元功能于一體，發(fā)揮其前線指揮部平臺作用，形成“縱向到底、橫向到邊”的市域社會治理智能化應(yīng)用和指揮體系，實(shí)現(xiàn)了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”由基層社會治理經(jīng)驗(yàn)上升為全市域?qū)用嫔鐣卫淼哪繕?biāo)升級。在運(yùn)行機(jī)制上，以市級社會治理綜合指揮中心為龍頭，實(shí)現(xiàn)市級統(tǒng)籌主導(dǎo)、縣級組織實(shí)施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)抓基層基礎(chǔ)的市域社會治理工作運(yùn)行機(jī)制。同時，在緊緊把握市域社會治理過程中，凡涉及公眾利益的公共事務(wù)大多發(fā)生在鄉(xiāng)村基層，具有事務(wù)性、利益性特征，積極以“三治融合”為基礎(chǔ)拓寬參與渠道，利用數(shù)字化、智能化治理技術(shù)，不斷提高參與主體的議事能力、表達(dá)能力、監(jiān)督能力，激發(fā)市域社會治理參與活力，實(shí)現(xiàn)了社會治理效能提升。