嚴(yán)登才，陳丹寧，陳明玉

(河海大學(xué)中國(guó)移民研究中心，江蘇 南京 210098)

為了減少溫室氣體排放，我國(guó)大力發(fā)展可再生能源，積極開發(fā)水電。為了實(shí)現(xiàn)2020年非化石能源占一次性能源消費(fèi)比重15%的目標(biāo)，我國(guó)加快啟動(dòng)和推進(jìn)西部水電基地建設(shè)。根據(jù)《水電發(fā)展十三五規(guī)劃》，到2020年末，金沙江中下游、雅礱江、大渡河、瀾滄江和怒江水電基地開發(fā)程度分別達(dá)到54.9%、72.9%、86.9%、76.4%和33.7%[1]。隨著水電開發(fā)的不斷推進(jìn)，還將有很多移民因水利水電工程建設(shè)而搬遷安置。

當(dāng)前，水利水電工程移民的難度越來(lái)越大，社會(huì)敏感性越來(lái)越強(qiáng)。水利水電工程建設(shè)中因土地補(bǔ)償引起的群體性事件和移民上訪問(wèn)題非常突出，影響了地區(qū)穩(wěn)定與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，制約了工程建設(shè)的步伐[2]。對(duì)移民而言，公平是搬遷決策的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。土地補(bǔ)償中的群體性事件和上訪很大程度上是因?yàn)檠a(bǔ)償?shù)慕Y(jié)構(gòu)性缺陷與移民公平心理相悖。為此，本文利用實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)和二手資料，全面分析了20世紀(jì)80年代以來(lái)我國(guó)水利水電工程移民土地補(bǔ)償中存在的不公平現(xiàn)象，分析公平失衡與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，探索公平失衡的化解路徑，以期為今后移民工程的實(shí)施提供理論支撐和對(duì)策建議。

1 土地補(bǔ)償中存在的不公平現(xiàn)象

1.1 補(bǔ)償面積與土地性質(zhì)改變中存在的不公平現(xiàn)象

20世紀(jì)80年代之前，我國(guó)尚未出臺(tái)《水利水電工程建設(shè)征地移民實(shí)物調(diào)查規(guī)范》，土地測(cè)量與統(tǒng)計(jì)中存在很多問(wèn)題，導(dǎo)致移民利益受損。①測(cè)量不規(guī)范。以1984年建設(shè)的巖灘水電站為例，土地面積測(cè)量以“習(xí)慣畝”作為單位，但1個(gè)“習(xí)慣畝”大概等于1.5個(gè)標(biāo)準(zhǔn)畝。此外，全淹村以上報(bào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年報(bào)統(tǒng)計(jì)土地面積替代實(shí)際淹沒(méi)土地面積。但是，當(dāng)時(shí)移民為了減輕征購(gòu)糧任務(wù)少報(bào)了土地面積。②錯(cuò)登和漏登。2013年，小灣水電站移民社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估調(diào)查小組在庫(kù)區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，犁巴沙小組實(shí)物量調(diào)查認(rèn)定淹沒(méi)林地3.50 hm2，荒山6.49 hm2，最后經(jīng)過(guò)復(fù)查核實(shí)后發(fā)現(xiàn)實(shí)際淹沒(méi)面積合計(jì)為24 hm2。紅巖小組在第一次登記造冊(cè)時(shí)登記淹沒(méi)旱地 1.35 hm2，但最終規(guī)劃報(bào)告中并未登記。對(duì)此，移民頻繁上訪要求重新登記。隨著實(shí)物量調(diào)查工作的逐步規(guī)范和技術(shù)手段的進(jìn)步，加上實(shí)物量調(diào)查結(jié)果的公示與復(fù)核，淹沒(méi)土地面積測(cè)量中的公平爭(zhēng)議逐漸減少。盡管如此，實(shí)物量調(diào)查階段仍然存在不公平的問(wèn)題。③土地性質(zhì)變化(更)。譬如，通過(guò)航圖勘察的地類很難確認(rèn)被征收土地原來(lái)的土地性質(zhì)以及征地時(shí)的變化，對(duì)于按照何種(何時(shí))地類計(jì)算補(bǔ)償和土地增值收入歸屬成為爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。在小灣庫(kù)區(qū)，從規(guī)劃到實(shí)施將近10年的時(shí)間，一些土地的類型和性質(zhì)發(fā)生了變化，移民認(rèn)為按照實(shí)物量調(diào)查時(shí)的地類進(jìn)行補(bǔ)償?shù)淖龇ú还?。在貴州一些地區(qū)，移民按照政府要求將耕地實(shí)行退耕還林，但是在征地時(shí)按照林地補(bǔ)償，而林地補(bǔ)償只有耕地的一半。

1.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中存在的不公平現(xiàn)象

a.不同補(bǔ)償安置模式征地補(bǔ)償差異導(dǎo)致的不公平。①長(zhǎng)期補(bǔ)償與一次性補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格差異。長(zhǎng)期補(bǔ)償安置是指對(duì)移民進(jìn)行生活安置的基礎(chǔ)上，以移民被淹沒(méi)法定承包耕地前3年的農(nóng)作物平均產(chǎn)量為原始依據(jù)，根據(jù)當(dāng)?shù)丶Z食主管部門公布的糧食交易價(jià)格確定耕地平均年產(chǎn)值，采取貨幣形式或?qū)嵨镄问綄?duì)移民實(shí)行逐年補(bǔ)償，直到電站運(yùn)行結(jié)束。電站報(bào)廢后，通過(guò)土地調(diào)整將土地返還給移民[3]。通常，大壩壽命為50～100 a，征地補(bǔ)償相當(dāng)于按前3年平均產(chǎn)值的50～100倍，高于2006年《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》中規(guī)定的最高限16倍。②同一工程不同安置模式的征地補(bǔ)償價(jià)格差異。以南水北調(diào)中線丹江口水庫(kù)淅川縣為例，縣內(nèi)移民和出縣安置移民土地補(bǔ)償分別為27和33萬(wàn)元/hm2，移民攀比嚴(yán)重，上訪問(wèn)題突出。③不同形式長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)牟町悺ｉL(zhǎng)期補(bǔ)償有租賃、入股分紅、年產(chǎn)值補(bǔ)償和實(shí)物補(bǔ)償?shù)刃问?。不同形式的長(zhǎng)期補(bǔ)償在補(bǔ)償方式、補(bǔ)償年限、補(bǔ)償價(jià)格調(diào)整等方面存在差異。在廣西，早期長(zhǎng)期補(bǔ)償以實(shí)物補(bǔ)償為主，后期長(zhǎng)期補(bǔ)償以貨幣補(bǔ)償為主，糧食補(bǔ)償為輔。由于平均產(chǎn)值已經(jīng)普遍提高，導(dǎo)致后期長(zhǎng)期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于前期。在廣西昭平縣，昭平水電站長(zhǎng)期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為54 570元/hm2，下福水電站長(zhǎng)期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為18 945元/hm2，每公頃相差35 625元[4]。

b.同庫(kù)不同策引起的不公平?！巴瑤?kù)不同策”是指同一水庫(kù)建設(shè)影響的不同區(qū)域采取不同的政策標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償，主要是跨省工程。我國(guó)水利水電工程沒(méi)有統(tǒng)一的行政管理主體，是由多個(gè)部門分頭管理，從而導(dǎo)致同一工程的不同地區(qū)移民政策不統(tǒng)一。以溪洛渡水電站為例，工程建設(shè)涉及云南和四川兩省，四川采取以土安置模式，云南采取長(zhǎng)期補(bǔ)償模式，兩省在安置模式和補(bǔ)償補(bǔ)助上的差異引起移民相互攀比，不利于工作的開展。

c.政策交替引起的不公平。新老政策交替導(dǎo)致政策前后補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致。譬如，按照前期政策編制大綱，移民搬遷時(shí)新政策已經(jīng)生效，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了極大的變化，但很多工程仍然按照前期政策執(zhí)行。以三峽為例，土地補(bǔ)償按照1993年國(guó)務(wù)院頒布的《長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例》執(zhí)行。但是，1999年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定：土地補(bǔ)償費(fèi)為被征收土地年產(chǎn)值的6～10倍；安置補(bǔ)助費(fèi)為被征收土地年產(chǎn)值的4～6倍。但是，2000年之后的移民仍然是按照1993年的政策來(lái)執(zhí)行的。為了彌補(bǔ)政策交替導(dǎo)致的不公平問(wèn)題，不得不采取新增土地補(bǔ)償?shù)淖龇āＲ哉憬槔?，遷到本地的三峽移民可以獲得農(nóng)村淹沒(méi)土地新增補(bǔ)償資金和生產(chǎn)安置費(fèi)補(bǔ)差資金，合計(jì)10 610元/人[5]。但是，很多工程并沒(méi)有這樣做，對(duì)移民來(lái)說(shuō)不公平。

d.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未調(diào)整引起的不公平。①規(guī)劃與實(shí)施時(shí)征地補(bǔ)償價(jià)格存在差異。大中型水利水電工程從基準(zhǔn)年到規(guī)劃水平年通常有5～8 a的時(shí)間。在此期間，物價(jià)水平有了較大的提高，而在實(shí)際補(bǔ)償中仍然按照基準(zhǔn)年的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏時(shí)效性。以橋鞏水電站為例，主體工程于2008年完工并蓄水發(fā)電，移民安置工作2009年開始，2011年才基本完成。由于移民安置工作滯后于主體工程建設(shè)，水庫(kù)蓄水后，土地補(bǔ)償仍然按基準(zhǔn)年的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。②沒(méi)有按照政策規(guī)定時(shí)調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。以長(zhǎng)期補(bǔ)償為例，需根據(jù)糧食產(chǎn)量和價(jià)格水平調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通常每3年調(diào)整一次，但存在拖延或延期調(diào)整的現(xiàn)象。隨著惠農(nóng)政策的實(shí)施，工業(yè)反哺農(nóng)民的力度越來(lái)越大，移民對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的敏感性越來(lái)越強(qiáng)。以巖灘庫(kù)區(qū)為例，一旦出臺(tái)新的惠農(nóng)政策，移民就要求提高長(zhǎng)期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在他們看來(lái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)民實(shí)行種糧補(bǔ)貼，只按照凈產(chǎn)值對(duì)他們進(jìn)行補(bǔ)償是不合理的。一些移民抱怨，他們蓋上移民政策的“小被子”，卻被抽走國(guó)家政策的“大被子”。

1.3 征地補(bǔ)償款兌付模式中存在的不公平現(xiàn)象

a.征地補(bǔ)償費(fèi)平均分配引發(fā)的公平爭(zhēng)議。征地補(bǔ)償費(fèi)平均分配的典型代表是貴州實(shí)施的“人平法”，包括洪家渡、構(gòu)皮灘、索風(fēng)營(yíng)和引子渡等電站?！叭似椒ā笔侵敢钥h為單位，將本縣土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)按全縣生產(chǎn)安置人口進(jìn)行平均計(jì)算然后兌付給相應(yīng)的村組或移民個(gè)人。由于電站淹沒(méi)涉及的村民小組原有土地面積不同，所得到的征地補(bǔ)償應(yīng)該也有差異。實(shí)施“人平法”后，導(dǎo)致人少地多的村、村民小組或承包戶所得的土地補(bǔ)償費(fèi)用與淹沒(méi)的土地?cái)?shù)量不相符，被認(rèn)為存在“殺富濟(jì)貧”“平均主義”的問(wèn)題[6]。這種平均主義做法與我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的規(guī)定相違背。

b.根據(jù)淹沒(méi)土地面積發(fā)放征地補(bǔ)償費(fèi)引發(fā)的公平爭(zhēng)議。根據(jù)淹沒(méi)土地面積發(fā)放補(bǔ)償?shù)牡湫褪琴F州實(shí)施的“據(jù)實(shí)補(bǔ)償法”，包括三板渡等水電站?！皳?jù)實(shí)補(bǔ)償法”是指，按照淹沒(méi)土地的種類、面積和審定的單價(jià)核算到村組或農(nóng)戶，直接補(bǔ)償兌現(xiàn)給相應(yīng)的所屬權(quán)人或使用權(quán)人(村組或農(nóng)戶)，不直接補(bǔ)償?shù)饺恕５?，“?jù)實(shí)補(bǔ)償法”同樣存在公平爭(zhēng)議。①村民小組內(nèi)新出生人口和合法的婚入人口都屬于移民，但因?yàn)闆](méi)有承包地?zé)o法享受移民待遇，沒(méi)有安置費(fèi)來(lái)源；②貴州實(shí)行“生不增、死不減”的土地承包政策后，由于婚喪嫁娶、升學(xué)、當(dāng)兵、務(wù)工、人口死亡、自然減員等原因，移民戶與戶之間土地面積相差較大，從而導(dǎo)致各戶之間土地補(bǔ)償費(fèi)相差懸殊，成為庫(kù)區(qū)新的不穩(wěn)定因素[7]。雖然長(zhǎng)期補(bǔ)償同樣是以村民小組淹沒(méi)土地面積作為補(bǔ)償依據(jù)的，但補(bǔ)償費(fèi)按照村民小組現(xiàn)有人口平均分配，并且根據(jù)人口變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，從而規(guī)避了據(jù)實(shí)補(bǔ)償中存在的公平爭(zhēng)議問(wèn)題。導(dǎo)致“據(jù)實(shí)補(bǔ)償法”不公平的原因在于沒(méi)有對(duì)村民小組的人口和土地進(jìn)行動(dòng)態(tài)變化，從而導(dǎo)致補(bǔ)償依據(jù)與現(xiàn)狀不符。

1.4 其他土地相關(guān)問(wèn)題中存在的不公平現(xiàn)象

a.失去公共資源帶來(lái)的收益。在少數(shù)民族地區(qū)，移民的收入很多一部分依賴于牧草地和林地等自然資源[8]。在瀾滄江流域，搬遷前移民依靠這些公共資源從事采集、漁獵和挖藥材等生計(jì)活動(dòng)，這部分收入是他們重要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。搬遷后，即使給移民配置了土地，但他們失去了公共資源帶來(lái)的收益。此外，在一些地區(qū)，搬遷前移民擁有很大面積的“消落地”。由于全年不同時(shí)期降雨量不同及水庫(kù)調(diào)水等因素的影響，水庫(kù)的水位不可能是全年在淹沒(méi)線上、水位消退后裸露的土地便形成了“消落地”。搬遷后，移民的這部分“隱性”損失自然無(wú)法得到補(bǔ)償。

b.無(wú)法利用淹沒(méi)線上剩余資源。根據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》的規(guī)定，在水庫(kù)周邊淹沒(méi)線以上屬于移民個(gè)人所有的零星樹木、房屋給予補(bǔ)償，但對(duì)于淹沒(méi)線以上集體的剩余資源(耕地、林地)則不予補(bǔ)償。搬遷后，距原住地較遠(yuǎn)的移民無(wú)法對(duì)線上剩余資源進(jìn)行管理，面臨剩余資源的閑置和浪費(fèi)，甚至存在被庫(kù)區(qū)未搬遷人口私自占有的問(wèn)題。雖然水電站建設(shè)并沒(méi)有淹沒(méi)這些資源，但給移民造成了損失，增加了他們的管理成本，甚至失去這部分土地的收入。

2 土地補(bǔ)償中的公平失衡、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及化解路徑

2.1 公平失衡類型

“不患寡而患不均”是中國(guó)人心中堅(jiān)守的公平法則。在水利水電工程中，補(bǔ)償是移民最關(guān)心的問(wèn)題。當(dāng)農(nóng)民面對(duì)國(guó)家強(qiáng)力介入時(shí)，他們會(huì)問(wèn)：你打爛了我一個(gè)碗，總應(yīng)該賠我一個(gè)一模一樣的碗吧[9]？實(shí)際上，這是中國(guó)農(nóng)民的公平觀與補(bǔ)償觀，即“補(bǔ)償能夠彌補(bǔ)損失”，也是滋賀秀三[10]所說(shuō)的“常識(shí)性的正義平衡感覺(jué)”。一旦這種平衡感被外力所干擾，移民就會(huì)為一張臉和一口氣而戰(zhàn)斗，而不是標(biāo)的物本身。其次，“一碗水端平”也是農(nóng)民的公平觀與補(bǔ)償觀。應(yīng)星[9]認(rèn)為，差序格局的社會(huì)結(jié)構(gòu)既強(qiáng)調(diào)上下、貴賤、內(nèi)外、親疏的序別，也強(qiáng)調(diào)同一序列上的均平，強(qiáng)調(diào)在維持差序格局下的平等對(duì)待?；诖耍瑧?yīng)星將中國(guó)農(nóng)民心中有關(guān)公平的理?yè)?jù)劃分為“三個(gè)平等世界”：①以自己為參照的平等世界，即我現(xiàn)在的生活、地位和利益不應(yīng)受到非法的剝奪；②以同類為參照的，即政府在政策上對(duì)同樣的農(nóng)民身份應(yīng)該同等對(duì)待；③以人本身或者公民為參照的平等世界，即要求與其他公民完全同等的權(quán)利[11]。結(jié)合水利水電工程土地補(bǔ)償中的不公平現(xiàn)象，筆者將其劃分為兩種類型，即基線公平失衡和參照公平失衡。基線公平失衡是指，與沒(méi)有水利水電工程建設(shè)的情況相比，個(gè)體所擁有的土地(面積、類型和質(zhì)量等)及其附著的收入出現(xiàn)減少或下降等問(wèn)題所導(dǎo)致不公平。參照公平失衡是指與不同安置模式、不同批次、不同地區(qū)/流域水利水電工程移民相比，移民所能享受到的土地補(bǔ)償少所導(dǎo)致不公平。

造成基線公平失衡的主要原因主要有3個(gè)：①補(bǔ)償政策在保持一致性時(shí)缺乏一定的靈活性，如按照基準(zhǔn)年的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行土地補(bǔ)償；②以規(guī)劃的數(shù)據(jù)代替移民最終實(shí)際所得，如將規(guī)劃土地面積、質(zhì)量等同于實(shí)際所得；③以淹沒(méi)作為衡量損失的標(biāo)準(zhǔn)，忽視隱性收入和損失，如對(duì)淹沒(méi)線上剩余資源不予補(bǔ)償。概而言之，政策、規(guī)劃和規(guī)范層面上的“所得”與“所失”與移民實(shí)踐中“所得”與“所失”的差異是造成基線公平失衡的主要原因。造成參照公平失衡的主要原因在于水利水電工程移民政策不一致。移民政策的內(nèi)部沖突，如長(zhǎng)期補(bǔ)償模式與其他模式，長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)牟煌问街g相互“打架”；同一流域和同一水利水電工程移民政策沖突。

2.2 公平失衡與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

a.兩個(gè)層次的公平失衡都可能誘發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。其中，基線公平失衡誘發(fā)社會(huì)矛盾與風(fēng)險(xiǎn)可能性最大，其次是參照公平。在土地補(bǔ)償中，基線公平失衡最直接的影響就是移民搬遷后收入下降，陷入次生貧困或介入型貧困的窘境，成為誘發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)最直接的原因。以巖灘水電站為例，由于失去了土地，移民頻繁上訪和組織示威游行，最后不得不對(duì)他們進(jìn)行“二次補(bǔ)償”，即對(duì)淹沒(méi)土地實(shí)行長(zhǎng)期補(bǔ)償。參照公平失衡會(huì)導(dǎo)致移民相互攀比，拒絕搬遷或上訪要求享受同等待遇。以龍灘水電站為例，以土安置移民要求和其他水電站一樣實(shí)行長(zhǎng)期補(bǔ)償，拒絕搬遷。最終，龍灘水電站移民安置模式由以土安置改為了長(zhǎng)期補(bǔ)償。

b.公平失衡具有“差序”性。如果基線公平失衡，那么參照公平會(huì)更加失去平衡。以貴州實(shí)施的“人平法”為例，土地補(bǔ)償費(fèi)縣內(nèi)平均分配的做法規(guī)避了縣內(nèi)移民的攀比，但對(duì)那些資源較多的移民來(lái)說(shuō)則是不公平的。人平法尋求的是參照公平，但導(dǎo)致基線公平失衡這種做法是不可取的，也是誘發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重要原因。因此，首先需要保障基線公平，然后通過(guò)創(chuàng)新安置模式和制度等方式彌合參照公平失衡。

c.采取市場(chǎng)化或“類市場(chǎng)”方式實(shí)行公平交換，規(guī)避失衡風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)期補(bǔ)償之所以在實(shí)施過(guò)程中的公平爭(zhēng)議較少就在于它與移民的公平心理高度契合。長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)目偸找孢h(yuǎn)高于一次性補(bǔ)償，與移民的經(jīng)濟(jì)理性高度一致。長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)膶?shí)施在一定程度上使移民避免了異地遠(yuǎn)遷的命運(yùn)，其附著在土地上其他收入沒(méi)有受到影響，如淹沒(méi)線上剩余資源可以繼續(xù)利用，原有的采集和藥材收入可以繼續(xù)獲得。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，需要減少行政干預(yù)，將土地補(bǔ)償與市場(chǎng)銜接起來(lái)，減少社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)公平。

2.3 公平失衡的化解路徑

a.要保障基線公平。在土地補(bǔ)償與配置過(guò)程中，確?；€公平有助于減小工程建設(shè)對(duì)移民的負(fù)面影響，避免出現(xiàn)將工程建設(shè)成本轉(zhuǎn)嫁給移民的問(wèn)題。基線公平是保障移民生存與發(fā)展的關(guān)鍵。這就要求做到以下幾個(gè)方面：①完善和規(guī)范實(shí)物調(diào)查，通過(guò)公示和復(fù)核方式保障移民土地測(cè)量做到公平公正。②保障移民搬遷前后土地面積與質(zhì)量不降低，避免出現(xiàn)后靠移民土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有資金來(lái)源、配置的土地少于規(guī)劃面積、配置的土地?zé)o法使用、外遷移民土地?zé)o法配置等問(wèn)題。因此，需要采取提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或通過(guò)制度銜接的方式彌補(bǔ)資金缺口。③對(duì)于移民土地之外的其他收益需要通過(guò)優(yōu)化安置模式的方式使影響最小。受投資預(yù)算和安置區(qū)環(huán)境的限制，搬遷后移民要想找到完全相同的替代物的難度非常大。應(yīng)該說(shuō)，基線公平失衡很大程度上是無(wú)法避免的，因?yàn)閾p失分布是不均衡的，無(wú)法采取統(tǒng)一的措施予以界定和補(bǔ)償。但是，在對(duì)移民收入進(jìn)行調(diào)查和生計(jì)重建規(guī)劃時(shí)需要考慮到這些隱性損失[12]，通過(guò)后期扶持使移民收入不降低。

b.要彌合參照公平。①創(chuàng)新移民安置模式。當(dāng)前，長(zhǎng)期補(bǔ)償是一種與其他土地補(bǔ)償制度銜接較好，能滿足移民基線公平和參照公平的嘗試。因此，需要提高長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)恼叩匚唬瑢⑵浼{入我國(guó)移民政策體系當(dāng)中，并對(duì)其不斷進(jìn)行完善。②在保持政策的相對(duì)穩(wěn)定性和一致性的同時(shí)需要具有適當(dāng)?shù)撵`活性。譬如，根據(jù)物價(jià)指數(shù)對(duì)不同階段土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。③政策進(jìn)行修訂或調(diào)整時(shí)，要對(duì)政策轉(zhuǎn)換對(duì)移民的影響進(jìn)行充分論證，對(duì)因政策調(diào)整而利益受損的移民進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，保證不會(huì)造成政策實(shí)施前后移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的巨大落差。④對(duì)于具有爭(zhēng)議的補(bǔ)償，需要采取“就高不就低”的原則進(jìn)行協(xié)調(diào)，如新老政策交替、同庫(kù)不同策和政策滯后都應(yīng)如此。⑤堅(jiān)持“以人為本”和“搬遷轉(zhuǎn)變成發(fā)展機(jī)遇”的原則，建立水利水電工程移民安置政策協(xié)調(diào)機(jī)制，銜接水利水電工程移民安置的相關(guān)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，維持移民政策的連續(xù)性、平衡性和穩(wěn)定性[13]，實(shí)現(xiàn)移民政策中征地補(bǔ)償與配置標(biāo)準(zhǔn)的一致性，避免攀比和不公平。

3 結(jié) 論

由于制度建設(shè)不完善、制度改革滯后于實(shí)踐和移民政策內(nèi)部沖突等多方面的原因，在水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償中存在不公平的做法，如補(bǔ)償面積小于實(shí)際淹沒(méi)面積、因投資主體多元化和移民安置周期長(zhǎng)導(dǎo)致同地不同價(jià)、安置模式導(dǎo)致的補(bǔ)償價(jià)格差異、新老政策交替與政策滯后導(dǎo)致的政策差異、土地補(bǔ)償款兌現(xiàn)導(dǎo)致的個(gè)體差異、附著在土地上的隱性收入無(wú)法得到補(bǔ)償?shù)?。這些不公平現(xiàn)象可以劃分為基線公平失衡和參照公平失衡兩種類型。兩種類型的公平失衡都會(huì)誘發(fā)社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)。為了實(shí)現(xiàn)水利水電的可持續(xù)，土地補(bǔ)償需要充分考慮移民的權(quán)利和利益分享，確保他們的生計(jì)有所提高，且利益沒(méi)有受到損害。