沈 婕

完善和發(fā)展0-3歲嬰幼兒托育服務是落實我國人口生育新政，改善人口結(jié)構、保障人民幸福、維護社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的重要配套性措施，也是湖南嬰幼兒托育服務事業(yè)發(fā)展亟需重視的現(xiàn)實問題。

一、生育新政背景下發(fā)展嬰幼兒托育服務的意義

（一）提高生育意愿，改善人口結(jié)構

據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，全面二孩生育新政實施三年來并未達到其設計初衷。2016年全國出生人口自然增長率為5.86‰，2017年人口自然增長率為5.32‰，2018年人口出生規(guī)模繼續(xù)萎縮，人口自然增長率僅為3.81‰，創(chuàng)歷史最低。與此形成鮮明對比的是，我國老齡化進程持續(xù)加快，60周歲及以上人口占總?cè)丝诒壤鹉昱噬?018年與2019年分別為17.9%和18.1%?！?】我國人口兩端的比例已呈現(xiàn)出不利于經(jīng)濟社會發(fā)展的態(tài)勢，亟需釋放生育限制，提高生育意愿扭轉(zhuǎn)局面，而在影響生育的諸多因素中，“生了沒人帶”是除了影響女性發(fā)展“生與升”、家庭“經(jīng)濟狀況不允許”之外的又一關鍵性因素?！?】大力發(fā)展嬰幼兒托育服務事業(yè)，是有效緩解當前我國人口結(jié)構性矛盾，發(fā)揮政策效能的重要配套性舉措。

（二）順應群眾期盼，保障人民幸福

嬰幼兒是家庭的希望，祖國的未來，優(yōu)化兒童生存生活環(huán)境，是萬千家庭共同的期盼。據(jù)權威部門統(tǒng)計，2018年我國新生兒數(shù)量達1523萬人，0至3歲兒童接近5000萬人，全國嬰幼兒在各類托育機構的入托率僅為4.1%，遠低于一些發(fā)達國家50%的比例，“入托無門”成為很多0—3歲幼兒家長的心病?！?】構建3歲以下嬰幼兒托育服務體系，加快發(fā)展嬰幼兒托育服務事業(yè)，既是滿足人民群眾對美好生活的期盼，更是踐行黨中央莊嚴承諾的最好行動。

（三）促進經(jīng)濟發(fā)展，維護社會穩(wěn)定

專業(yè)人士預計在政策利好消息影響下，2020年4700萬名3歲以下的嬰幼兒群體將拉動超2000億的消費。然而，嬰幼兒托育服務市場供給的質(zhì)與量都參差不齊，管理部門監(jiān)管失職等頻頻暴出的社會性問題，影響著家庭、社會和諧穩(wěn)定。發(fā)展嬰幼兒托育服務事業(yè)，科學謀劃其發(fā)展，督促監(jiān)管其運營，就是在保護國家未來之公民、維護家庭之和諧、社會之穩(wěn)定發(fā)展。

二、湖南嬰幼兒托育服務發(fā)展中的政府履職現(xiàn)狀與問題

（一）湖南嬰幼兒托育服務發(fā)展中的政府履職現(xiàn)狀

1、結(jié)合省情實際，貫徹執(zhí)行黨中央各項政策方針，推進湖南嬰幼兒托育服務事業(yè)發(fā)展。服務了湖南萬千家庭滿足了其嬰幼兒托育服務需要，一定程度上緩解了民生“堵點”，延緩了湖南人口老齡化進程，促進了社會和諧，提高了人口質(zhì)量。

2、推動了嬰幼兒照護的相關配套措施入法。2019年，湖南省省長簽署并頒布了《湖南省女職工勞動保護特別規(guī)定》（湖南省人民政府第298號政府令），相較之前的規(guī)定，在嬰幼兒照護上提出了更多人性化的規(guī)定，如產(chǎn)假期滿，經(jīng)本人申請，用人單位批準，可請嬰幼兒照護假至嬰兒1周歲；鼓勵用人單位以單獨或聯(lián)合共同舉辦的方式，在工作場所提供1-3歲嬰幼兒照護服務?！短貏e規(guī)定》還明確提出扶持嬰幼兒照護服務發(fā)展的政策措施，如支持社會力量開展嬰幼兒照護服務，縣級以上人民政府可以為其提供場地、減免租金、政府補貼等政策措施。

3、注重發(fā)揮行業(yè)協(xié)會推動社會微觀事務管理的作用，不越位管理。2015年11月省民政廳批準成立了湖南省育嬰師協(xié)會，在政府的積極引導和支持下，該協(xié)會發(fā)揮好橋梁與紐帶作用，積極開展業(yè)務培訓、技能競賽、承辦職業(yè)技能鑒定等活動，累計培養(yǎng)中級育嬰師2000余人，【4】為來自全省各地州市有從業(yè)意愿的數(shù)千名勞動者提供了專業(yè)性培訓和職業(yè)技能考級鑒定服務，很好地發(fā)揮了行業(yè)協(xié)會這一社會組織對行業(yè)發(fā)展的推動和引領作用，推動了湖南省育嬰行業(yè)的自律與發(fā)展。

（二）政府履職中湖南嬰幼兒托育服務發(fā)展存在的問題

據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，全面二孩生育新政實施后，湖南人民的生育意愿并不強烈， 2016、2017、2018年的人口出生率僅為13.57‰、13.27‰和12.19‰，已連續(xù)三年持續(xù)走低。20至29歲年齡段育齡婦女僅3.43%有二孩生育意愿，全省家庭戶規(guī)模逐年下降，一代戶比例上升迅速，子女托育等問題成為影響人民生育意愿的主要因素之一?！?】因此，湖南嬰幼兒托育服務發(fā)展中存在的問題與阻滯亟重視。

1、職能部門協(xié)同機制尚未建立，管理主體作用發(fā)揮不夠。2019年4月國務院辦公廳頒布了《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》（國辦發(fā)〔2019〕15號），但由于嬰幼兒托育服務的管理牽涉到衛(wèi)生健康、教育等等諸多行政部門的管理權限，而協(xié)同管理機制尚未建立，各行政管理部門又缺乏科學、明晰的責權利劃分，有些領域之間存在壁壘，無法根據(jù)真實可靠的信息來實現(xiàn)科學有效的監(jiān)督管理布局?！?】在現(xiàn)行職責劃分與考核越來越明晰嚴格的行政管理體制下，若各行政管理部門抱著“多一事不如少一事”的觀望態(tài)度，各自為政，其政策效果將趨于弱化。舉例而言，統(tǒng)計口徑對60歲及以上老人每年都有統(tǒng)計摸底，并在每年發(fā)布的《湖南省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》中予以信息公開，而3歲及以下嬰幼兒是政府實施嬰幼兒托育政策的主要施政對象，各級政府卻從未對這類人群進行過統(tǒng)計摸底，缺乏3歲及以下嬰幼兒基礎統(tǒng)計數(shù)據(jù)及社情民意的摸底調(diào)研，將難以針對3歲以下這一特定服務群體進行托育服務的精準施策，難以對社會資源進行科學布局與合理調(diào)配，缺乏可靠數(shù)據(jù)支撐的任何政策都只是一張難以兌現(xiàn)的“空頭支票”。

2、政策碎片化缺乏系統(tǒng)性，實施執(zhí)行效果難以保障。嬰幼兒托育服務涉及面廣、管理部門多，各行政管理部門制定政策時通常是站在本部門的責權利立場來制定，故政策往往具有一定的局限性，缺乏從全局上促進嬰幼兒托育服務發(fā)展的通盤考慮，因而在嬰幼兒托育服務政策上存在“碎片化”。如湖南省教育廳制定的《湖南省學前教育機構管理暫行辦法》（湘教基字［2002］31號），對學齡前嬰幼兒教育機構的設立進行了規(guī)定，但現(xiàn)實情況是，即便按嬰幼兒身心發(fā)展特點和活動所需進行了園所的環(huán)境創(chuàng)設，但往往過不了消防審核，仍然無法核發(fā)辦學許可證，因為，因為根據(jù)《建筑設計防火規(guī)范》（GB50016-2014）幼兒園（托兒所）屬于消防安全重點危險單位，對耐火等級、樓層、通道都有相關的防火安全要求規(guī)定。兩個管理部門依據(jù)行政權劃分制定各自領域的公共政策，無對錯之分，只是所轄職責使然而已，但這無形中造成了行政壁壘，影響了嬰幼兒托育市場的有效供給和相關政策的執(zhí)行效果。

3、行業(yè)亟待規(guī)范，監(jiān)管機制不健全。2018年湖南省新生兒達83.9萬，行業(yè)前景可觀，但嬰幼兒托育服務供給不足且無序發(fā)展、運營體系不成熟、缺乏規(guī)范和有效監(jiān)管、缺少專業(yè)化師資等托育服務痛點也很突出。如就專業(yè)化師資而言，整個行業(yè)人才嚴重不足，存在數(shù)以百萬計的專業(yè)人才缺口，影響了托育服務事業(yè)的健康有序發(fā)展，此外，托育行業(yè)相關法律法規(guī)以及行業(yè)監(jiān)管體系還不健全，多地托育從業(yè)者辦證無門、無章可依、野蠻生長，無序發(fā)展。就湖南當前嬰幼兒托育事業(yè)現(xiàn)狀而言，公立托兒所的數(shù)量遠不足以滿足家庭的需要，而如雨后春筍的私立托育機構缺乏政策支持且存在部分不合規(guī)經(jīng)營。如長沙某人口集中的大型小區(qū)中，“家庭作坊式”托育機構滿足了區(qū)域內(nèi)家長們的剛性需求，盡管家長質(zhì)疑其辦托資質(zhì)，但仍有家長趨之若鶩。托育供需矛盾的突出，監(jiān)管機制不健全，教育資源不均衡、行業(yè)準入門檻未設定、專業(yè)人才缺乏等都是當前嬰幼兒托育服務發(fā)展亟待打破的困局，亟待政府施以政策引導，規(guī)范監(jiān)督其發(fā)展。

三、政府完善湖南嬰幼兒托育服務的政策建議

（一）以公共利益為基點推進行協(xié)同合作，釋放服務潛力

嬰幼兒托育服務是公共政策中極為重要的社會福利政策，湖南省應運用好政策杠桿，優(yōu)化其發(fā)展環(huán)境，其納入湖南經(jīng)濟社會發(fā)展相關規(guī)劃中去謀劃和考量，明確發(fā)展方向和發(fā)展目標，在生命起點為未來的公民提供有保障的照護服務。具體而言，一是各級政府各部門之間應打破固有的行政壁壘，共享資源，全方位全領域全過程地進行部門之間的數(shù)據(jù)共享、資源共享、協(xié)同合作，杜絕信息壁壘、推諉扯皮、政策無延續(xù)、執(zhí)行不連貫等敷衍塞責行為發(fā)生。二是引導行業(yè)協(xié)會和婦聯(lián)、工會、共青團等群團組織發(fā)揮橋梁和紐帶作用，加強社會監(jiān)督，強化行業(yè)自律，積極作為，服務于湖南嬰幼兒托育事業(yè)發(fā)展。三是鼓勵社會力量進入嬰幼兒托育服務領域，在保證質(zhì)量的前提下，采用合理補助、稅收優(yōu)惠等政策杠桿、財稅杠桿擴大嬰幼兒托育服務的市場供給，逐漸化解嬰幼兒托育服務的供需矛盾，為人民提供差異化、層次化的托育服務選擇，吸引更多的優(yōu)質(zhì)人才、資本、社會資源進入湖南的嬰幼兒托育服務市場，擴大服務供給，釋放服務潛能。

（二）構建政策框架體系，形成政策合力

政策“碎片化”是政策系統(tǒng)的零散狀態(tài)，是由于各行政部門的職責分工和傳統(tǒng)的條塊管理體制而形成，主要表現(xiàn)為管理分散化、項目條塊化、區(qū)域差別化。【7】湖南發(fā)展嬰幼兒托育服務，應解決好托育政策“碎片化”問題，清理現(xiàn)行政策“打架”問題。充分利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)整合需求，優(yōu)化服務，統(tǒng)籌聯(lián)動，匯聚力量，提高政府參與托育服務的深度。在興辦3歲以下嬰幼兒托育機構的政策上做“減法”， 理順各類政策減少辦托流程和環(huán)節(jié)；在規(guī)范運營與監(jiān)督管理上做“加法”， 理順行政權力，合理配置職權，推進各部門、各環(huán)節(jié)的監(jiān)管融合與銜接。構建有利于嬰幼兒托育服務事業(yè)發(fā)展的政策框架體系，釋放制度設計的內(nèi)生活力。在通盤考慮的基礎上，結(jié)合湖南省情，盡快建立促進3歲以下嬰幼兒托育服務發(fā)展的定期聯(lián)席制度，構建友好型育兒政策的框架體系，善并提升治理效能，實現(xiàn)全省3歲以下嬰幼兒托育服務供給數(shù)量與質(zhì)量“雙提升”，以形成政策合力，從而推進湖南嬰幼兒托育服務事業(yè)的健康發(fā)展，滿足人民群眾日益增長的托育剛需。

（三）加強監(jiān)管規(guī)范發(fā)展，增強管理魄力

湖南發(fā)展3歲及以下嬰幼兒托育服務事業(yè)，在微觀層面上有利于兒童發(fā)展、婦女發(fā)展、家庭關系和諧，在宏觀層面上有助于促進社會性別平等、落實二孩政策、增加有效勞動供給、保持人口紅利。各級政府應強化對市場主體的事前、事中、事后監(jiān)管，在發(fā)展嬰幼兒托育服務事業(yè)的同時，還應著手建立督導監(jiān)管制度，設立星級托育機構評定，紅黑榜公示、制定行業(yè)準入標準、規(guī)范從業(yè)者的服務行為等。從速從嚴從重處罰，嚴厲打擊市場亂象；對于已取得資質(zhì)的機構實行托育服務等級動態(tài)評定，隨時抽檢，及時督導，并通過媒體面向公眾通報評定的等級和督導檢查結(jié)果，促進其規(guī)范運營，維護行業(yè)健康有序發(fā)展。在監(jiān)管托育服務質(zhì)量的過程中，政府還可聘請第三方機構參與督導與監(jiān)管，讓不同領域的專家把脈湖南的嬰幼兒托育服務事業(yè)發(fā)展，診斷行業(yè)發(fā)展遇到的問題與阻滯，客觀評價其發(fā)展前景，好及時作出政策調(diào)整，由此形成3歲及以下嬰幼兒托育服務事業(yè)的多層次、全方位的督導監(jiān)管體系從而滿足湖南人民對家庭生活的美好期盼，實現(xiàn)湖南省委省政府建設“富饒美麗幸福新湖南”之奮斗目標。