陸鑫濤

近年來，國家在改革審計管理體制，組建中央審計委員會等方面進(jìn)行了一系列具有重要意義的舉措，其目的就是為了加強(qiáng)黨對于審計工作的領(lǐng)導(dǎo)。內(nèi)部審計是整個審計體系中不可或缺的一環(huán)，加強(qiáng)黨對于內(nèi)審工作的領(lǐng)導(dǎo)也必須受到足夠重視。但由于內(nèi)審與國家審計、注冊會計師審計在權(quán)利、宗旨、業(yè)務(wù)范圍等方面存在較大的差異，使其完全在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作存在一定困難，目前大部分行政事業(yè)單位以及國有企業(yè)中的內(nèi)審部門只是形式上受到黨的監(jiān)督，實質(zhì)上并未完全在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。因此，有必要通過分析目前的不足之處并提出相應(yīng)的改進(jìn)措施以加強(qiáng)黨對于內(nèi)審的領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化體系的建設(shè)。

一、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)審工作的必要性

（一）審計署規(guī)定

2018年，審計署新修訂11號令，其中提到：“國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體等單位的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)或者履行內(nèi)部審計職責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在本單位黨組織、主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展內(nèi)不俗痕跡工作，向其負(fù)責(zé)并報告工作。”

（二）配合反腐倡廉工作的需要

近年來，反腐倡廉工作一直是國家治理工作的重點，而反腐倡廉的對象中有一大部分是行政事業(yè)單位以及國有企業(yè)內(nèi)部的重要領(lǐng)導(dǎo)人。內(nèi)審的工作性質(zhì)決定了其在防范貪污舞弊、資產(chǎn)挪用等方面具有一定的作用。在這種情況下，加強(qiáng)黨對內(nèi)審工作的領(lǐng)導(dǎo)對于部分官員、單位負(fù)責(zé)人具有一定的震懾作用，從而有效推動國家反腐倡廉工作的開展。另外，內(nèi)審人員在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，能夠充分認(rèn)識到其歷史使命感與責(zé)任感，充分發(fā)揮內(nèi)部審計在反腐行動中的作用。

（三）優(yōu)化審計資源配置，提高審計效率

與外部審計不同，內(nèi)審在開展工作時還應(yīng)當(dāng)考慮成本效益原則，以最合理的審計資源獲得最大的審計成效，內(nèi)部審計資源的有效利用在一定程度上影響著組織的運(yùn)行發(fā)展?，F(xiàn)實中，有不少的行政事業(yè)單位以及國有企業(yè)中的內(nèi)審部門或內(nèi)審人員存在著尸位素餐的情況，浪費(fèi)審計資源，審計效率極其低下。而在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，內(nèi)審部門完全可以重新優(yōu)化審計資源的配置，以提高審計效率。一方面，將內(nèi)審部門納入黨的領(lǐng)導(dǎo)范圍有利于明確內(nèi)審人員的政治站位、工作目標(biāo)與工作重點，為內(nèi)審工作的開展指明方向；另一方面，黨組織對于內(nèi)審活動所需的資源做出了保證。內(nèi)部審計人員在開展工作時，由于直接受黨組織領(lǐng)導(dǎo)，有了權(quán)利保證，在接觸相關(guān)文件資料以及重要職位人員時所受到的限制將會大大降低，提高了審計效率。

在新時代新形勢下，將行政事業(yè)單位以及國有企業(yè)的內(nèi)審部門納入黨組織的領(lǐng)導(dǎo)是大勢所趨，不管是在國家發(fā)展的宏觀層面還是組織運(yùn)行的微觀層面，加強(qiáng)黨對于內(nèi)審工作的領(lǐng)導(dǎo)都是必要的。

二、目前黨領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)審工作的不足之處及原因分析

（一）目前黨領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)審工作中存在的問題

1.審計部門未能獨立開展工作

內(nèi)審部門在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，不可避免地要與黨委領(lǐng)導(dǎo)的另一個部門——紀(jì)檢監(jiān)察部門產(chǎn)生接觸與交集。內(nèi)審部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門同時受到黨委的領(lǐng)導(dǎo)，且二者在工作內(nèi)容上具有一定的重合之處，導(dǎo)致目前大部分的行政事業(yè)單位與國有企業(yè)中，為了提高效率、節(jié)約資源，內(nèi)部審計部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門常常合署辦公，盡管二者的合作在一定程度上能夠有利于組織目標(biāo)的實現(xiàn)，但前提是它們均能保證自身的獨立性。事與愿違，日常工作的開展過程中，常常由紀(jì)檢監(jiān)察部門占據(jù)主導(dǎo)地位，而內(nèi)部審計部門只是起到一個輔助作用，久而久之，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)部審計部門似乎成了紀(jì)檢監(jiān)察部門的助手，獨立性與組織地位受到了嚴(yán)重?fù)p害。

2.審計結(jié)果運(yùn)用不充分

在黨領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)審工作，其優(yōu)勢之一就是能保證審計結(jié)果的充分運(yùn)用。不管是與其他相關(guān)部門共享工作成果，還是積極落實對于審計發(fā)現(xiàn)的整改落實機(jī)制，抑或是將審計結(jié)果作為證據(jù)移交至司法機(jī)構(gòu)，這些都是審計結(jié)果一果多用的體現(xiàn)。而想要做到審計活動一果多用，充分發(fā)揮審計力量，都需要黨組織賦予其權(quán)利與組織地位進(jìn)行保證。

3.未充分發(fā)揮審計工作的增值作用

根據(jù)IIA定義：“內(nèi)部審計是一種獨立、客觀的活動，其運(yùn)用系統(tǒng)、規(guī)范的方法實現(xiàn)組織目標(biāo)”、“旨在增加價值和改善組織的運(yùn)營”?？梢?，內(nèi)部審計的根本目的是為組織及所有的利益相關(guān)者創(chuàng)造價值。在非黨委領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計部門的民營企業(yè)中，內(nèi)審活動一般由董事會直接領(lǐng)導(dǎo)，而董事會的利益與組織利益和利益相關(guān)者的利益在大部分情況下是一致的。因此，受董事會領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部審計部門能過很好地發(fā)揮其增值作用，但在行政事業(yè)單位或國有企業(yè)中，內(nèi)部審計活動最終是為了維護(hù)黨的利益、國家的利益和人民的利益，這在某種程度上，比如出現(xiàn)貪腐、懶政等情形時，與領(lǐng)導(dǎo)人的利益并不直接相關(guān)或是背道而馳，這種情況下，黨對于內(nèi)部審計部門的領(lǐng)導(dǎo)反而是一種約束，妨礙其發(fā)揮增值作用。

（二）原因分析

1.缺乏相關(guān)規(guī)定、指導(dǎo)方針與評價標(biāo)準(zhǔn)

黨領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)審工作并未取得相應(yīng)效果，其最直接的原因是缺乏相關(guān)的政策規(guī)定進(jìn)行指導(dǎo)。盡管在宏觀層面，黨和國家在各種會議中多次提及要加強(qiáng)黨對于審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，審計署也在11號令中對此做出了相應(yīng)的規(guī)定。但在不同行業(yè)和不同形式的組織內(nèi)，黨對于內(nèi)部審計工作的領(lǐng)導(dǎo)重心與方法是不一樣的。另外，在具體的實務(wù)操作層面上，關(guān)于黨委組織如何對內(nèi)審工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)也缺乏相應(yīng)的規(guī)定?？偟膩碚f，黨對于內(nèi)部審計部門應(yīng)該如何領(lǐng)導(dǎo)、黨組織與內(nèi)部審計應(yīng)該保持何種關(guān)系以及黨如何通過對內(nèi)部審計的領(lǐng)導(dǎo)來實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化等一系列具體問題都沒有相關(guān)文件政策作為保證，對于黨的領(lǐng)導(dǎo)工作也缺乏評估的標(biāo)準(zhǔn)，這在一定程度上導(dǎo)致了在黨領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)審工作存在以上不足之處。

2.內(nèi)審部門的獨立性與權(quán)利缺乏保障

與外部審計不同，政府審計以及注冊會計師審計對于被審計單位的獨立性天然地受到保障，而內(nèi)部審計由于是一種自查自糾的形式，在任何部門（包括黨組織）的領(lǐng)導(dǎo)下，它的獨立性都可能受到侵害。另外，外部審計具有強(qiáng)制性，在實施審計活動時，比較容易獲得與工作相關(guān)的證據(jù)，而內(nèi)部審計活動的權(quán)利均由黨委規(guī)定，未經(jīng)上級部門的同意下，內(nèi)部審計工作的自主性遠(yuǎn)不及外部審計。而黨組織無法事無巨細(xì)地為審計活動保駕護(hù)航，在某些情況下，內(nèi)部審計活動很容易受到制約。

3.領(lǐng)導(dǎo)模式缺少借鑒，領(lǐng)導(dǎo)人員缺乏審計經(jīng)驗

國家號召加強(qiáng)黨對于內(nèi)審工作的領(lǐng)導(dǎo)是新時代對國家治理提出的新要求，黨對于內(nèi)審的領(lǐng)導(dǎo)可以說是世界上獨一無二的舉措。關(guān)于黨對內(nèi)部審計的領(lǐng)導(dǎo)，目前仍處在獨自摸索與試錯的階段，國內(nèi)外都沒有先例供我們借鑒參考。其具體的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制無論在理論上還是實踐中都還不夠健全，這是影響黨對于內(nèi)審工作領(lǐng)導(dǎo)的主要障礙。另外，與普通企業(yè)中的董事會不同，董事會或?qū)徲嬑瘑T會中一般都會配備了解審計知識、具備審計經(jīng)驗的人，而在黨委組織中，由于專業(yè)限制，很有可能會缺少審計專業(yè)的知識，這對于領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)審工作也是一種制約。

三、關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)審工作的建議

（一）制定相關(guān)法規(guī)，建立績效評價體系與標(biāo)準(zhǔn)

1.制定相關(guān)規(guī)章制度

黨組織對于內(nèi)審部門的領(lǐng)導(dǎo)，需要在一套完整的規(guī)章制度的指導(dǎo)下進(jìn)行。首先，政府應(yīng)當(dāng)從大局出發(fā)，相應(yīng)號召，出臺適用于整個內(nèi)審行業(yè)的法律規(guī)定與操作指南，為審計工作在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的平穩(wěn)運(yùn)行提供外部保障。另外，各組織內(nèi)部應(yīng)該充分考慮自身的實際情況，結(jié)合所在行業(yè)的特點，制定組織層面的規(guī)章制度。在文件中，應(yīng)當(dāng)以條文的形式明確黨領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)審部門開展工作的權(quán)利，確保內(nèi)審部門和審計人員服從黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，確定在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，內(nèi)部審計部門的權(quán)利、職責(zé)與宗旨。

2.對審計工作以及黨組織的領(lǐng)導(dǎo)工作進(jìn)行績效評估

對于審計工作的績效評估，屬于組織層面的一種事后控制手段。一方面，要對審計工作的開展進(jìn)行績效評估，該活動可以由黨組織進(jìn)行，也可以由其他部門或管理者實施，旨在評價審計工作的開展情況，檢查相關(guān)審計整改的落實情況，對于內(nèi)部審計起到一個約束和促進(jìn)作用；另一方面，要對黨對于內(nèi)審的領(lǐng)導(dǎo)情況進(jìn)行評估，可以通過內(nèi)部自我評估的方式，也可以由外部獨立人員進(jìn)行檢查。通過這樣一種評估，能夠完善黨對于內(nèi)部審計的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，彌補(bǔ)不足，并對今后的領(lǐng)導(dǎo)工作提出建議與指導(dǎo)。

（二）增強(qiáng)內(nèi)審部門的獨立性

1.黨組織直接接受內(nèi)審部門報告

為了保證內(nèi)審工作的有效開展，充分發(fā)揮內(nèi)部審計在國家治理體系中的力量，前提是保證內(nèi)審部門的獨立性與其在組織中的地位。加強(qiáng)黨對于內(nèi)部審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，最重要的途徑之一便是內(nèi)審部門直接向黨組織匯報工作以確保內(nèi)審工作的開展不受外界影響。一方面，黨組織直接接受內(nèi)審部門的報告，可以及時發(fā)現(xiàn)組織內(nèi)存在的重大審計問題，并采取相關(guān)改善措施，對于預(yù)防經(jīng)濟(jì)犯罪、確保組織、領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)行為符合黨和國家的發(fā)展理念具有重要意義；另一方面，黨組織接受內(nèi)部審計部門的報告，在一定程度上能夠調(diào)動內(nèi)審人員的積極性，提高內(nèi)部審計的質(zhì)量效果，并且使內(nèi)部審計在整個組織層面更具震懾作用。這是加強(qiáng)黨對于內(nèi)部審計的領(lǐng)導(dǎo)的重中之重。

2.各司其職，內(nèi)審部門獨立辦公

由于工作內(nèi)容的相似性以及同樣受到黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)審部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門在開展工作時很容易產(chǎn)生交集，二者在工作中互相提供援助與支持對于組織的整體發(fā)展是利大于弊的，但二者不能混為一談，應(yīng)當(dāng)有著清晰明確的界限。同在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，內(nèi)部審計部門與紀(jì)檢監(jiān)察等部門可以相互協(xié)作，但不能對有關(guān)的原則問題進(jìn)行干涉，以保證自身的獨立性。另外，內(nèi)部審計部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門在組織內(nèi)的地位是平等的，不存在從屬關(guān)系，各自的分工也應(yīng)當(dāng)在組織章程中得到明確，各司其職，互相協(xié)助才能發(fā)揮最大的作用。

（三）明確領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，提升領(lǐng)導(dǎo)水平

1.將黨組織對內(nèi)部審計工作的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)化

加強(qiáng)黨對于內(nèi)審的領(lǐng)導(dǎo)，不僅僅是賦予各級黨組織領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)審部門的權(quán)利，更要使其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。黨對于內(nèi)審的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)通過細(xì)化黨組織內(nèi)各人員的職責(zé)以及建立完善合理的問責(zé)機(jī)制來進(jìn)行。首先，要確定領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計工作的黨組織具體應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任，并將這些領(lǐng)導(dǎo)工作的任務(wù)和職責(zé)落實到每個人身上。其次，針對每個人應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任，建立適當(dāng)?shù)膯栘?zé)機(jī)制，明確相關(guān)的行政法規(guī)以及處罰政策，設(shè)置相應(yīng)的黨紀(jì)政紀(jì)處分。這在一定程度上反映了黨對于領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計工作的決心，并為在開展審計工作過程中由于上級失職而導(dǎo)致審計質(zhì)量受到影響去除了隱患。

2.加強(qiáng)黨組織對于內(nèi)審的領(lǐng)導(dǎo)水平與審計業(yè)務(wù)水平

很多情況下，內(nèi)審工作的失效并不是由領(lǐng)導(dǎo)人的主觀行為導(dǎo)致的，而是因為其本身缺乏必需的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗以及審計專業(yè)判斷等客觀現(xiàn)實，在黨領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計部門這一模式下，更是如此。因此，為了加強(qiáng)黨對于內(nèi)審部門的領(lǐng)導(dǎo)，提升黨委整體的對于內(nèi)審工作的領(lǐng)導(dǎo)水平與業(yè)務(wù)水平也是必不可少的。一方面，黨組織內(nèi)的人員構(gòu)成應(yīng)當(dāng)專業(yè)化、多元化，適當(dāng)吸收一些具備審計領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗和審計專業(yè)知識的人才，可以從外部招聘，也可以直接從組織內(nèi)部審計部門中進(jìn)行選拔任命，以提高審計人員的積極性，甚至在某些情況下還可以通過購買外部服務(wù)、聘用外部專家等方式來加強(qiáng)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)水平；另一方面，可以輪換派遣黨委成員協(xié)助參與監(jiān)督審計工作的開展，既能起到監(jiān)督作用，又能提升自己的業(yè)務(wù)水平?；蛘?，可以定期對黨委成員安排關(guān)于內(nèi)部審計領(lǐng)導(dǎo)與工作開展的培訓(xùn)。

四、結(jié)語

新時代新形勢下，國家治理體系應(yīng)當(dāng)作出改進(jìn)與轉(zhuǎn)型，而其中不可或缺的一部分是充分借助審計的力量，借用外部審計對各類組織、團(tuán)體進(jìn)行外部管制，借用內(nèi)部審計進(jìn)行內(nèi)部風(fēng)險防范。讓黨和國家與內(nèi)部審計協(xié)調(diào)發(fā)展、共謀大局，加強(qiáng)黨對于審計的監(jiān)督，將審計工作化為國家監(jiān)督的利劍，發(fā)揮國家財產(chǎn)“守門人”的作用?？梢哉f，加強(qiáng)黨對于內(nèi)部審計的領(lǐng)導(dǎo)是社會發(fā)展的需求，是國家強(qiáng)盛的必經(jīng)之路。