◆劉桂江/西南財經(jīng)大學天府學院

在中國共產(chǎn)黨的堅強領(lǐng)導下，國家審計已走過了百年歷程，并在不斷改革與完善的過程中發(fā)展成為中國特色社會主義制度體系的重要組成部分?；仡櫧h一百年來國家審計的歷史變遷，梳理審計制度建設與審計工作實踐的演進歷程，可以更好地認識國家審計伴隨中國共產(chǎn)黨成長發(fā)展的客觀規(guī)律，明確中國特色社會主義審計制度的未來走向。

一、國家審計的探索階段（1921—1976）

（一）建黨初期審計

中國共產(chǎn)黨自1921年成立之初就高度重視國家審計，安源路礦工人運動是黨領(lǐng)導和開展審計工作的開端。1922年初，毛澤東等中國共產(chǎn)黨人來到江西萍鄉(xiāng)的安源路礦組織工人運動，并成立了俱樂部。隨著工人俱樂部規(guī)模的日益發(fā)展，衍生了對組織經(jīng)費進行監(jiān)督與控制的需求。1923年4月，安源路礦工人俱樂部設立了經(jīng)濟委員會審查部（1924年8月獨立為經(jīng)濟審查委員會），專職負責俱樂部經(jīng)費開支的監(jiān)督工作，這是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下組建的第一個審計機構(gòu)。之后在1925年6月，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導成立了省港罷工委員會，其下專設監(jiān)控經(jīng)費開支的審計局，并于1926年3月頒布了《審計局組織法》，這是黨領(lǐng)導下正式頒布實施的第一部審計法規(guī)。中國共產(chǎn)黨在建黨初期開展的審計實踐，為后續(xù)革命戰(zhàn)爭時期的國家審計發(fā)展奠定了重要基礎。

（二）中央蘇區(qū)審計

1927年9月，毛澤東領(lǐng)導紅軍發(fā)起秋收起義，同年10月，中國共產(chǎn)黨創(chuàng)建了井岡山農(nóng)村革命根據(jù)地，自此拉開了土地革命時期審計監(jiān)督的序幕。1931年11月，中華蘇維埃共和國臨時中央政府在江西瑞金成立，全國蘇維埃代表大會與中央執(zhí)行委員會為最高權(quán)力機關(guān)，下設中央人民委員會、中央革命軍事委員會和臨時最高法庭。為夯實紅色政權(quán)根基、解決財政混亂問題，1932年8月，中央人民委員會決定在中央政府財政部設立審計處，后于1933年9月組建與財政部平行的審計委員會，并由中央人民委員會直接領(lǐng)導，負責各項財政收支的監(jiān)督檢查。1934年2月，中華蘇維埃第二次全國代表大會通過了《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》，并設立了隸屬于中央執(zhí)行委員會的最高審計機構(gòu)——中央審計委員會。中央蘇區(qū)審計是我國土地革命戰(zhàn)爭年代審計發(fā)展的一段輝煌時期，為中國共產(chǎn)黨后續(xù)探索審計事業(yè)的推進留下了寶貴經(jīng)驗。

（三）抗戰(zhàn)邊區(qū)審計

1937年7月，抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)。同年9月，為了聯(lián)合國民黨共同抗日，中國共產(chǎn)黨經(jīng)會議研究決定成立陜甘寧邊區(qū)政府，并下設審計處，至此正式開啟了抗戰(zhàn)邊區(qū)審計工作。1939年1月，邊區(qū)參議會通過《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》，規(guī)定由審計處負責審核整個邊區(qū)的財政資金事宜，確立了審計的法律地位。1939年12月，為對邊區(qū)財政經(jīng)費實行統(tǒng)一集中管理，中共中央決定在中央財經(jīng)部下直接設立審計處，邊區(qū)審計機構(gòu)隨之撤銷。1940年至1942年，為適應抗日根據(jù)地外部環(huán)境形勢的不斷變化，審計機構(gòu)在獨立設置與合并兼管的狀態(tài)之間雖然進行了頻繁變動，但審計工作始終是在中國共產(chǎn)黨的直接領(lǐng)導下開展的，這為其他抗戰(zhàn)邊區(qū)的審計實踐作了良好示范。1941至1945年這一時期，晉冀魯豫邊區(qū)、蘇中、華中等近20個抗日根據(jù)地也都相應設置了審計機構(gòu)，制定了審計制度，開展了審計工作，發(fā)揮了審計監(jiān)督效用?？箲?zhàn)邊區(qū)審計鞏固了中國共產(chǎn)黨的革命政權(quán)，促進了解放戰(zhàn)爭時期和新中國成立后的審計事業(yè)發(fā)展。

（四）解放戰(zhàn)爭時期審計

抗日戰(zhàn)爭勝利后，國民黨政府發(fā)動了全面內(nèi)戰(zhàn)，中國革命進入了解放戰(zhàn)爭時期。1946年12月，陜甘寧邊區(qū)政府重設了審計處，并頒發(fā)了《陜甘寧邊區(qū)審計暫行規(guī)程（草案）》，對財政收支審計、軍費審計等監(jiān)督活動進行了規(guī)范。1948年初，西北審計委員會在陜甘寧邊區(qū)成立，下設審計處。同年10月，《陜甘寧晉綏邊區(qū)暫行審計條例》正式頒布實施。此外，其他革命根據(jù)地的審計機制在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下也日益完善，并隨著解放戰(zhàn)爭的不斷深入，將審計工作重心逐步轉(zhuǎn)向財政支出預決算審計方面。整體而言，解放戰(zhàn)爭時期審計在繼承了抗戰(zhàn)邊區(qū)審計實踐的優(yōu)良傳統(tǒng)基礎上，更進一步有效發(fā)揮了財政監(jiān)督的職能作用。

（五）建國初期審計

1949年10月，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的新中國成立。1950年初，為加快恢復我國財政狀況，整頓國民經(jīng)濟問題，黨中央及各級財政設置了獨立審計機構(gòu)并實行分層負責審計機制。1950年末期，我國全面學習前蘇聯(lián)的制度模式，實行計劃經(jīng)濟體制，并于同年10月頒發(fā)了《中央人民政府財政部設置財政檢查機構(gòu)辦法》，將審計機關(guān)的審計職權(quán)納入財政檢查機關(guān)，隨后借鑒前蘇聯(lián)機制在全國實行統(tǒng)一的財政監(jiān)察制度。1952年至1958年，隨著財政監(jiān)察部門的陸續(xù)設立，我國各級審計機構(gòu)相繼被撤銷。從1958年至1976年，由于受到“左”傾思想與對社會主義革命建設錯誤認識的影響，財政監(jiān)察制度在撤銷與恢復的狀態(tài)之間來回游離?？傮w來看，1949—1976年這段時期，我國注重國民經(jīng)濟發(fā)展，也重視審計這一經(jīng)濟保障機制，但由于沒有聯(lián)系新中國實情，采取了不合時宜的審計制度，致使建國初期的國家審計工作日益衰敗。

二、國家審計的萌芽階段（1977—1992）

（一）審計組織機構(gòu)建設

1977年7月，黨的十屆三中全會順利召開，標志著我國審計事業(yè)進入了鄧小平領(lǐng)導的發(fā)展時期。1978年12月，黨的十一屆三中全會重新確立了我國的發(fā)展路線，將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設和對外開放上來，著力推動我國由高度集中的計劃經(jīng)濟體制逐步向社會主義市場經(jīng)濟改革。為在改革開放和經(jīng)濟建設的進程中嚴肅財經(jīng)法紀、規(guī)范市場秩序、強化財政監(jiān)督，黨和國家開始著手研究社會主義國家審計制度的恢復建立。1982年11月至12月，第五屆全國人民代表大會第五次會議全面修改并通過了《中華人民共和國憲法》，要求“國務院設立審計機關(guān)，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務收支，進行審計監(jiān)督”。1983年9月，我國最高審計機關(guān)——中華人民共和國審計署正式成立。至1985年底，各級地方政府的審計機關(guān)也陸續(xù)設立。重新回歸的國家審計制度，在結(jié)合我國基本國情的基礎上，探索出了具有中國特色的審計組織模式與領(lǐng)導體制。一方面，我國審計機關(guān)采用行政型組織模式，即審計署在國務院總理的領(lǐng)導下，負責組織全國的審計工作；縣級及以上的審計機關(guān)隸屬于本級人民政府，依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。另一方面，縣以上的各級審計機關(guān)對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負責并報告工作，審計業(yè)務領(lǐng)導以上一級審計機關(guān)為主，即實行雙重領(lǐng)導體制。

（二）審計工作制度構(gòu)建

1986年初，我國召開了全國審計工作會議，提出要圍繞黨的經(jīng)濟工作中心任務，發(fā)揮審計監(jiān)督作用，聚焦并解決經(jīng)濟體制改革中的問題。1987年6月，國務院發(fā)布《關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》，為審計監(jiān)督檢查提供了重要依據(jù)。1988年11月，《中華人民共和國審計條例》出臺，審計工作的制度化與規(guī)范化程度逐漸提高。1991年底，我國首個審計工作發(fā)展規(guī)劃——《審計工作發(fā)展綱要（1991—1995年）》頒布實施，為未來審計工作的發(fā)展指明了方向。1992年10月，黨的十四大提出要強化審計和經(jīng)濟監(jiān)督，健全宏觀管理體制與方法。同時，在改革開放這一關(guān)鍵時期，國家審計為推動經(jīng)濟效益的提高，逐步將工作重心向績效審計方面轉(zhuǎn)移。

三、國家審計的改革階段（1993—2002）

（一）審計法治開端

1993年11月，黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，明確了國家審計在促進廉政建設進程中的作用。1994年8月，《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）經(jīng)第八屆全國人大常委會第九次全體會議通過，并于1995年1月開始施行?！秾徲嫹ā返念C布，標志著我國國家審計工作正式進入法治化建設的軌道。本次頒發(fā)實行的《審計法》有兩大突破：一是開展“上審下”與“同級審”并存的財政審計監(jiān)督，二是執(zhí)行“兩個審計報告”制度。在《審計法》頒布之前，財政審計主要采取“上審下”模式，即由上級審計機關(guān)對下級人民政府的財政收支情況進行監(jiān)督，而根據(jù)《審計法》第十七條的規(guī)定，在“上審下”的基礎上，上級審計機關(guān)還需要對本級人民政府的預算執(zhí)行情況進行審計，即實行“同級審”模式。此外，《審計法》第四條還明確，關(guān)于預算執(zhí)行的審計情況，審計機關(guān)應向本級人民政府提交審計結(jié)果報告，同時受本級政府委托還需向本級人大常委會提出審計工作報告，即實行“兩個審計報告”制度。1995年末，審計署首次對中央預算執(zhí)行情況進行了審計并向國務院報送了審計結(jié)果報告。1996年7月，審計署首次向全國人大常委會提交了中央預算執(zhí)行審計工作報告。1997年9月，黨的十五大提出了“依法治國”的基本方略，要求“一切政府機關(guān)都必須依法行政”，同年10月，《中華人民共和國審計法實施條例》出臺，對《審計法》中的基本性規(guī)定作出了詳細具體的解釋，進一步推動了審計工作的規(guī)范化與法治化。與此同時，為在審計領(lǐng)域貫徹落實“依法審計”的基本要求，保障審計工作質(zhì)量的提升，審計署也陸續(xù)制定頒布了以《中華人民共和國國家審計基本準則》為核心的38個審計工作規(guī)范。至此，中國特色社會主義審計法律體系的制度框架已初步形成。

（二）審計機構(gòu)優(yōu)化

1993年3月，為適應社會主義市場經(jīng)濟體制的建設需要，黨的十四屆二中全會通過了政府機構(gòu)改革方案。1993年12月，第八屆全國人民代表大會第一次會議批準通過了《國務院機構(gòu)改革方案》，對包括審計署在內(nèi)的42個組成部門提出了改革要求，這一時期審計署的改革重點為職能優(yōu)化與機構(gòu)調(diào)整。一方面，為了加強對國務院各個所屬部門的審計監(jiān)督，審計署在國務院的37個部門設立了審計派出機構(gòu)，并實行以審計署領(lǐng)導為主的雙重領(lǐng)導。另一方面，為了強化對省級人民政府財政收支與駐地方的中央單位的直接監(jiān)督，彌補地方監(jiān)督力量的不足，審計署還跨地區(qū)設立了16個駐地方特派員辦事處。

（三）審計業(yè)務拓展

1994年8月頒行的《中華人民共和國審計法》提出了本級預算執(zhí)行審計制度。1995年7月，國務院第181號令《中央預算執(zhí)行情況審計監(jiān)督暫行辦法》頒發(fā)實施，對預算執(zhí)行審計工作進行了具體規(guī)定，預算執(zhí)行審計業(yè)務自此全面展開。1998年3月，第九屆全國人民代表大會第一次會議決定對審計署進行改革，改革的主要內(nèi)容聚焦職能調(diào)整，新增了對黨政領(lǐng)導干部開展任期經(jīng)濟責任審計的重要工作職責。1999年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《縣級以下黨政領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》和《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導人員任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》以及配套實施細則，具有中國特色社會主義的領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計制度初具雛形。

四、國家審計的完善階段（2003—2012）

（一）推動審計公開

2003年7月，在原有《審計機關(guān)公布審計結(jié)果準則》、《審計署審計結(jié)果公告試行辦法》、《審計署審計結(jié)果公告辦理規(guī)定》等政策文件的基礎上，《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》強調(diào)，要“推行審計結(jié)果公告制度，充分發(fā)揮社會輿論監(jiān)督作用”，同時提出“到2007年，力爭做到所有審計和專項審計調(diào)查項目的結(jié)果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密及其他不宜對外披露的內(nèi)容外，全部對社會公告”。根據(jù)審計公告制度的要求，審計機關(guān)需要將重要事項的審計程序、內(nèi)容、結(jié)果、意見等進行公開，接受社會公眾監(jiān)督，提高審計執(zhí)法透明度。2003年7月至8月，審計署組織全國審計機關(guān)針對防治“非典”專項資金與社會捐贈款物的情況進行了審計，并首次向社會發(fā)布了審計結(jié)果公告，引起社會各界公眾廣泛關(guān)注。從2003年開始，審計署在公開發(fā)布的例行審計報告中，揭露曝光了一大批國家機關(guān)違反財經(jīng)法紀的行為，“審計風暴”隨之席卷全國。

（二）鞏固審計法治

為堅持依法審計基本理念、貫徹法治政府建設需要，2006年2月，第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議作出了關(guān)于修訂《中華人民共和國審計法》的決定，胡錦濤以第48號主席令予以發(fā)布，并自2006年6月1日起施行。此次《審計法》修訂主要圍繞監(jiān)督機制、監(jiān)督職責、監(jiān)督方式、監(jiān)督行為四個方面展開，其中最大的亮點在于修訂后的《審計法》首次明確了經(jīng)濟責任審計在我國的法律地位。2009年9月，黨的十七屆四中全會要求“完善黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計”。2010年2月，國務院第100次常務會議修訂通過《審計法實施條例》，并自2010年5月1日起施行，這為審計機關(guān)全面開展領(lǐng)導任期經(jīng)濟責任審計奠定了更堅實的法律基礎。2010年10月，《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》正式頒布實行，分別在審計內(nèi)容、審計實施、審計評價、審計結(jié)果等方面進行了具體規(guī)范，進一步提升了我國經(jīng)濟責任審計工作開展的法治化水平。

五、國家審計的新征程階段（2012—至今）

（一）促進中國特色審計制度建設

2012年11月，黨的十八大順利召開，大會選舉了以習近平為首的新一屆中共中央領(lǐng)導，這是助推我國邁入中國特色社會主義新時代的重要節(jié)點，亦是推進新時代審計強國的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點。黨的十八大提出了全面建成小康社會、全面深化改革的總體目標，并進行了政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)“五位一體”的重大戰(zhàn)略部署，審計環(huán)境的重要變化對國家審計工作提出了更高的要求。2014年10月，國務院頒行《關(guān)于加強審計工作的意見》（以下簡稱《意見》），重點從三個方面強化了中國特色審計制度的建設。第一，首次在政府文件中提出審計“全覆蓋”概念，并強調(diào)要“實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋，促進國家治理現(xiàn)代化和國民經(jīng)濟健康發(fā)展”。第二，為更好維護經(jīng)濟秩序，服務改革發(fā)展，《意見》分別從公開與問責兩個方面加大了審計整改落實的力度。第三，《意見》指出，審計機關(guān)應“持續(xù)組織對國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實情況的跟蹤審計”，實現(xiàn)中央政令通暢，政策落實到位。2015年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》（以下簡稱《框架意見》）及配套文件《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》?！犊蚣芤庖姟诽岢鑫覈谖磥?年要“基本形成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的審計監(jiān)督機制”，并從審計機關(guān)人財物管理改革、審計職業(yè)化建設、審計結(jié)果運用機制等方面進行了部署安排。依據(jù)《框架意見》制定的《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》，明確要求審計機關(guān)應對“對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋”，以進一步發(fā)揮國家審計在促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中的作用。

（二）開啟審計現(xiàn)代化發(fā)展新征程

2017年10月，黨的十九大提出中國特色社會主義進入了新時代。十九大報告的第十三部分明確指出，要“改革審計管理體制”，“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”。這是我國首次將審計制度建設寫進黨代會報告，反映了黨中央對國家審計的高度重視。2018年2月，黨的十九屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，提出要“組建中央審計委員會”。中央審計委員會的成立，在機構(gòu)設置層面為黨領(lǐng)導審計工作提供了堅實的組織基礎。2018年5月，習近平在中央審計委員會第一次會議中強調(diào)，改革審計管理體制，組建中央審計委員會，是加強黨對審計工作領(lǐng)導的重大舉措。至2018年底，27個省級黨委相繼成立了審計委員會，以保障審計更好發(fā)揮其在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。2020年1月，習近平對國家審計作出重要指示，強調(diào)審計機關(guān)要在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導下，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出更大貢獻。2021年5月，國務院常務會議通過《中華人民共和國審計法（修正草案）》，重點圍繞審計工作領(lǐng)導、審計范圍擴展、審計整改強化、審計力量整合等方面進行了修改調(diào)整，自此在中國特色社會主義新時代開啟了我國國家審計現(xiàn)代化發(fā)展的新征程。

六、建黨百年國家審計發(fā)展總結(jié)

歷經(jīng)艱難探索、破土萌芽、積極改革、深化完善四個階段，我國已初步建立起中國特色社會主義審計監(jiān)督制度，國家審計站在了現(xiàn)代化發(fā)展的新征程起點。回顧歷史我們可以發(fā)現(xiàn)，堅持黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義國家審計最本質(zhì)、最核心、最鮮明的制度特征。建黨一百年來，國家審計事業(yè)在中國共產(chǎn)黨的直接領(lǐng)導下，經(jīng)歷了從無到有、不斷完善、逐步壯大的發(fā)展歷程。從革命戰(zhàn)爭年代立足財政監(jiān)督到新中國成立初期調(diào)控宏觀經(jīng)濟，從改革開放時期促進廉政建設、強化權(quán)力制約再到社會主義新時代推動治理體系現(xiàn)代化，國家審計始終圍繞中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導決策，貫徹黨各個時期的重點戰(zhàn)略部署，服務著中國特色社會主義制度體系建設。展望未來，國家審計應繼續(xù)堅定不移地在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，把握新發(fā)展特征、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，落實新時代新征程對審計工作提出的新任務與新要求，依法全面履行審計監(jiān)督職能，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家貢獻一份審計力量。