中國人民銀行南通市中心支行 董曉倩

1 我國金融監(jiān)管歷程

(1)1978—1992年，央行統(tǒng)一監(jiān)管。1978年改革開放以來，農行、中行等相繼從央行獨立出來，1983年國務院決定由中國人民銀行行使中央銀行職能，1986年頒布的《中華人民共和國銀行管理暫行條例》規(guī)定，人民銀行是金融監(jiān)管者。此階段，人民銀行既負責制定貨幣政策，又負責監(jiān)管銀行、保險、證券和信托等金融機構。

(2)1992—2003年，分業(yè)監(jiān)管。隨著我國金融市場不斷發(fā)展，1993年頒布《國務院關于金融體制改革的決定》，要求對保險、證券、信托和銀行實行分業(yè)經營，制定和完善相應的監(jiān)管標準和管理條例。至2003年，隨著證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會的相繼成立，我國金融監(jiān)管進入“一行三會”分業(yè)監(jiān)管模式。

(3)2003—2013年，地方金融辦逐漸成立。我國第一批地方金融辦出現(xiàn)在2003年前后，履行編制金融規(guī)劃、配合金融監(jiān)管、加強金融服務、推動金融創(chuàng)新等職能。但此時地方金融辦處于較弱勢的地位，僅被定義為議事協(xié)調機構。2009年地方機構改革，全國各地加大金融辦建設力度，地方金融辦的監(jiān)管職能逐步加強。此外，部分地方開始探索建立中央派出機構和地方政府部門的協(xié)作機制，以維護區(qū)域金融穩(wěn)定、防范金融風險，如江蘇建立了金融穩(wěn)定工作協(xié)調小組。

(4)2013—2017年，央地金融合作監(jiān)管初步形成。為協(xié)調金融監(jiān)管，維護金融業(yè)運行穩(wěn)健，2013年國務院批準建立金融監(jiān)管協(xié)調部際聯(lián)席會議制度，由人民銀行牽頭。全國多數省市也探索建立了相應工作機制，如金融監(jiān)管協(xié)作機制、區(qū)域金融穩(wěn)定協(xié)調合作機制、加強金融監(jiān)管維護金融穩(wěn)定聯(lián)席會議制度等。

(5)2017年至今，央地金融協(xié)調監(jiān)管逐漸深化。2017年設立了國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，2018年3月銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并成立了中國銀行保險監(jiān)督管理委員會(簡稱“銀保監(jiān)會”)。至此，“一委一行兩會”的金融監(jiān)管體系形成，中央層面的監(jiān)管體系逐漸完善，同時，地方金融監(jiān)管改革不斷加強。2018年下半年地方金融辦改革為地方金融監(jiān)管局，增加了金融屬地監(jiān)管職能，對“7+4類金融機構”(“7+4類金融機構”指典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產管理公司、區(qū)域性股權市場、融資擔保機構、小額貸款公司、投資公司、開展信用互助的農民專業(yè)合作社、社會眾籌機構及地方各類交易場所)進行監(jiān)管。隨著2020年金融委辦公室地方協(xié)調機制的建立，中央和地方的金融協(xié)調監(jiān)管進一步加強，截至2020年底，有近40個地區(qū)建立了地方協(xié)調機制。

2 央地金融監(jiān)管的國際模式

中央與地方金融監(jiān)管涉及中央與地方政府權責劃分，既與國家的政治體制相關，又與國家的地域面積、區(qū)域經濟發(fā)展水平相關。國際上，設立地方金融監(jiān)管局的國家較少，單一制國家中只有中國設立了地方金融監(jiān)管局，聯(lián)邦制國家中僅美國和加拿大設立了地方金融監(jiān)管局，以美國為代表，如2011年紐約州成立了紐約金融服務局(NYDFS)。國際上只有中國設立了央地金融監(jiān)管協(xié)作機制，根據各國金融監(jiān)管特點，可以分為以下幾種模式。

2.1 雙層分業(yè)監(jiān)管：美國

1999年美國頒布《金融服務現(xiàn)代化法》，形成了雙層分業(yè)監(jiān)管模式，規(guī)定州和聯(lián)邦實行分權監(jiān)管，銀行、證券由州和聯(lián)邦共同監(jiān)管，保險主要由州監(jiān)管。2008年金融危機后，美國出臺了《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》，設立金融穩(wěn)定委員會(FSOC)，承擔系統(tǒng)性風險監(jiān)測以及協(xié)調部門間監(jiān)管職責。FSOC由十五名成員組成，其中十名成員有投票權，為一名熟悉保險知識的獨立成員和九名聯(lián)邦金融監(jiān)管機構成員，列席成員以顧問身份參與FSOC的運作，包括：新成立的金融研究室主任、聯(lián)邦保險辦公室主任、各州保險委員會選出的一位州保險監(jiān)管委員、各州銀行監(jiān)管機構選出的一位州銀行監(jiān)管委員以及各州證券監(jiān)管機構選派的一位證券監(jiān)管委員。在此模式下，州政府的監(jiān)管意見及訴求可以通過FSOC進行反饋，央地金融監(jiān)管存在一定互動。由于雙層分業(yè)監(jiān)管模式下有些機構由多個部門監(jiān)管，存在監(jiān)管成本高、效率低、監(jiān)管真空等弊端。

2.2 中央集中監(jiān)管：英國、日本

國際金融危機過后，英國頒布《2012年金融服務法案》，將金融監(jiān)管服務局撤銷，成立審慎監(jiān)管局(PRA)和金融行為監(jiān)管局(FCA)，分別作為英格蘭銀行的附屬機構對財政部、議會負責的獨立機構，分別負責微觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管。同時，在英格蘭銀行理事會下設金融政策委員會(FPC)，負責宏觀審慎監(jiān)管，形成了“雙峰監(jiān)管+超級央行”的監(jiān)管框架，于2016年進一步改進監(jiān)管架構?！?016年英格蘭銀行與金融服務法案》規(guī)定，將PRA完全并入英格蘭銀行內部，董事會升級為審慎監(jiān)管委員會(PRC)，與金融政策委員會(FPC)和貨幣政策委員會(MPC)共同組成英格蘭銀行組織架構，從而形成了英格蘭銀行與金融行為監(jiān)管局的“雙峰監(jiān)管”模式。在此模式下，英格蘭銀行的三大專業(yè)委員會和金融行為監(jiān)管局未設置地方分支機構，英格蘭銀行在全國設立了12個區(qū)域代表處。英格蘭銀行區(qū)域代表處隸屬于英格蘭銀行貨幣分析統(tǒng)計局，是其派出機構，只需完成總行交給的任務，無決策權，因此英國金融監(jiān)管屬于中央集中監(jiān)管，央地金融監(jiān)管并無交流。

2000年日本金融廳成立之前，金融監(jiān)管主要由金融監(jiān)督廳負責，金融政策制定主要由大藏省負責。2000年7月，日本將金融監(jiān)督廳的金融監(jiān)管權和大藏省的金融政策制定權合并，成立金融廳，2001年大藏省更名為財務省，僅保留對存款保險機構的協(xié)調監(jiān)管職能。金融廳委托財務省下屬地方財務局對地方金融機構進行日常監(jiān)管，地方財務局并無決策權，日本銀行執(zhí)行貨幣政策。日本的金融監(jiān)管逐漸形成以金融廳為核心，日本銀行與存款保險機構共同參與，地方財務局受托監(jiān)管的中央集中監(jiān)管體制。在此模式下，央地金融監(jiān)管并無交流。

2.3 單一監(jiān)管體制：歐盟

歐盟于2010年9月通過了《泛歐金融監(jiān)管改革法案》，建立了“一會三局”監(jiān)管各金融機構?！耙粫笔侵负暧^層面上建立“歐洲系統(tǒng)性風險委員會(ESRB)”，負責對整個金融體系進行宏觀審慎監(jiān)管，并預警歐洲經濟中的各種風險，成員由歐盟成員國中央銀行行長組成?！叭帧笔侵肝⒂^層面上，設置歐洲銀行管理局、歐洲保險和職業(yè)養(yǎng)老金管理局、歐洲證券和市場管理局，對銀行、保險、證券三個行業(yè)實行分別監(jiān)管。歐盟作為歐洲的經濟政治共同體，金融監(jiān)管在很多方面需要各成員國的合作與協(xié)調，因此歐盟與各成員國之間的互動較為深入。

3 我國央地金融監(jiān)管協(xié)作面臨的挑戰(zhàn)

3.1 央地金融協(xié)作監(jiān)管存在法律空白

第一，央地金融協(xié)作監(jiān)管各國情況不一樣，現(xiàn)階段我國處于探索實踐階段，尚未有法律法規(guī)對于央地金融協(xié)作監(jiān)管做出明確分工，僅通過中央文件或通知將部分金融監(jiān)管事權下放至地方，因此在央地金融監(jiān)管中存在部分機構監(jiān)管及行為監(jiān)管分工空白的情況。第二，目前地方金融監(jiān)管權尚無法律明確規(guī)定，僅地方政府的三定方案中規(guī)定了地方金融監(jiān)管局履行地方金融監(jiān)督管理職責。此外，由地方金融監(jiān)管局負責對“7+4類金融機構”的監(jiān)管，沒有相應法律支撐，僅有部門規(guī)章或規(guī)范性文件，如《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國人民銀行關于小額貸款公司試點的指導意見》規(guī)定省級政府明確一個主管部門(金融辦或相關機構)負責對小額貸款公司的監(jiān)督管理，并承擔小額貸款公司風險處置責任。第三，雖然天津、四川等地出臺了地方金融監(jiān)督管理條例，明確了地方對部分金融機構的監(jiān)管權，但目前缺乏全國統(tǒng)一的地方金融監(jiān)管條例，各地分別立法存在地方金融監(jiān)管標準和尺度不一的問題，易形成“洼地效應”。

3.2 基層金融監(jiān)管能力較弱

首先，近年來地方金融機構規(guī)模和數量不斷擴大，尤其是小貸公司、融資擔保公司逐漸增多，民間融資領域非法集資案件高發(fā)，存在較大風險隱患。地方金融監(jiān)管局于2018年陸續(xù)成立，全國各地普遍面臨工作人員少、監(jiān)管機構多的現(xiàn)狀。以某市地方金融監(jiān)管局為例，正式行政編制人員僅40人左右，截至2020年7月全市各類地方金融從業(yè)機構170家，監(jiān)管人員與金融機構在數量上存在嚴重倒掛現(xiàn)象。其次，由于銀保監(jiān)局在縣級沒有分支機構，人民銀行雖然在縣級有分支機構，但人員較少且老齡化嚴重，因此基層金融監(jiān)管職責主要由地方金融局承擔。再次，中央對地方金融監(jiān)管的溝通指導機制尚不完善?，F(xiàn)階段，央地協(xié)調機制中的金融委辦公室地方協(xié)調機制僅設立在省級層面，對于市縣缺乏有效的溝通指導，大量金融活動甚至非法金融活動更多活躍在基層。最后，地方金融監(jiān)管局向上僅有省級金融監(jiān)管局，并無中央層面直屬領導部門，一定程度上降低了中央金融監(jiān)管信息的溝通交流效率。

3.3 金融新業(yè)態(tài)存在監(jiān)管空白

一方面，隨著金融科技迅速發(fā)展，逐漸出現(xiàn)了P2P、眾籌、網貸等金融新業(yè)態(tài)，此類金融機構的監(jiān)管權和風險處置責任由地方政府或地方金融局承擔。由于不受物理網點限制，部分機構在某地注冊，卻跨地區(qū)經營，加之地方監(jiān)管部門能力、監(jiān)管資源不足及監(jiān)管半徑有限等，可能存在事前把關不嚴格、事中控制不及時、事后分析處置互相推諉的現(xiàn)象，極易造成地方金融風險的跨區(qū)域傳播。另一方面，由于我國金融業(yè)的混業(yè)經營趨勢逐漸明顯，企業(yè)逐漸向多元化、綜合化方向發(fā)展，如部分互聯(lián)網企業(yè)通過新設機構、控股或參股金融企業(yè)等，成為金融控股公司。在當前分業(yè)監(jiān)管以及中央和地方監(jiān)管部門溝通不及時的現(xiàn)狀下，部分互聯(lián)網金融業(yè)務游離于金融監(jiān)管之外或利用監(jiān)管空白套利。

4 加強央地金融監(jiān)管協(xié)作的相關建議

4.1 健全法律法規(guī)，規(guī)范央地金融監(jiān)管模式

鑒于地方部分金融監(jiān)管事權未落實到法律法規(guī)層面，建議出臺相關法律明確央地金融監(jiān)管分工，將央地金融監(jiān)管職責劃分上升至法律層面。結合我國各地經濟發(fā)展情況，制定全國統(tǒng)一的地方金融監(jiān)督管理法律法規(guī)，統(tǒng)一各地金融監(jiān)管要求，預防出現(xiàn)金融監(jiān)管套利行為。對于融資租賃公司、融資擔保機構等“7+4類金融機構”，以及經過金融科技包裝后的各類金融新業(yè)態(tài)，加快出臺相應行業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)，實現(xiàn)對各類金融機構的監(jiān)管全覆蓋。

4.2 充實基層監(jiān)管力量，提高基層金融監(jiān)管能力

人員配備方面，建議根據地方金融監(jiān)管需要，增加基層監(jiān)管人員數量，同時加強對基層監(jiān)管人員的培訓指導和業(yè)務交流，提高監(jiān)管能力?？h域金融監(jiān)管方面，建議地方金融監(jiān)管各部門加強配合，暢通各部門的信息交流渠道，充分發(fā)揮各部門優(yōu)勢，形成監(jiān)管合力，及時有效防控金融風險，提升基層金融監(jiān)管的質量和水平。

4.3 創(chuàng)新監(jiān)管手段，加強金融新業(yè)態(tài)監(jiān)管力度

建議充分發(fā)揮央行金融科技委員會在金融科技領域的研究規(guī)劃以及統(tǒng)籌協(xié)調作用，加強監(jiān)管科技在地方金融監(jiān)管中的應用，利用大數據、云計算和人工智能等新技術創(chuàng)新金融監(jiān)管手段，提高跨行業(yè)、跨市場交叉性金融風險的甄別、防范和化解能力。金融監(jiān)管創(chuàng)新方面，我國借鑒英國等發(fā)達國家“監(jiān)管沙盒”的監(jiān)管方式，在北京、雄安新區(qū)、蘇州等地區(qū)進行金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點。建議根據試點實行情況，總結經驗，加快完善以創(chuàng)新監(jiān)管工具為基礎、以監(jiān)管規(guī)則為核心、以數字化監(jiān)管為手段的金融科技監(jiān)管框架，從而在全國推廣。