◆蘇 鐵

內(nèi)容提要：作為對我國現(xiàn)代關(guān)稅制度的創(chuàng)制，構(gòu)建現(xiàn)代關(guān)稅制度，進而完善本國關(guān)稅法律體系是我國推進國家治理現(xiàn)代化和法治化進程中的重大課題之一。“十四五”規(guī)劃為下一步關(guān)稅立法提供了根本遵循?！蛾P(guān)稅法》立法既要瞄準立法原義，遵循一般立法的基本規(guī)律，又要突出本國特色，對接世界有關(guān)國際組織和主要經(jīng)濟體關(guān)稅立法的有益經(jīng)驗，充分反映時代性，保證關(guān)稅框架內(nèi)容的科學性和先進性。

黨的十九屆五中全會重點研究了“十四五”規(guī)劃問題，擘畫了我國未來恢宏的藍圖。其中，新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局這三個“新”，是“十四五”規(guī)劃建議的核心要義。準確把握其深刻內(nèi)涵，對于指引關(guān)稅立法方向，指導(dǎo)改進關(guān)稅立法工作意義重大。馬克思恩格斯曾坦言：“一切劃時代的體系的真正內(nèi)容，都是由于產(chǎn)生這些體系的那個時期的需要而形成起來的?！标P(guān)稅立法也應(yīng)該從正視現(xiàn)實問題開始，不斷強化立法的體系邏輯，并將其發(fā)展邏輯蘊含于時代的演進邏輯之中。

一般理解，所謂法律的時代性就是高度反映一個時代的立法背景，折射該特定時期的特性。時代性其本身就是普遍性與具體性的統(tǒng)一，具有歷史與現(xiàn)實相交融的特征。法律的時代性問題不是一個小問題，事關(guān)科學準確剖析時代本質(zhì)、創(chuàng)新理論，是制定法條、推進立法實踐的基本前提。中國特色社會主義的關(guān)稅立法應(yīng)在更高的站位上，以全新的視角進行全新的思考和探索。

一、新形勢下關(guān)稅立法的時代性要在精準把握三“新”的核心要義中擘畫

（一）準確把握和立足新發(fā)展階段，實現(xiàn)“十四五”規(guī)劃需要關(guān)稅立法彰顯時代性

“十四五”規(guī)劃的歷史使命和基本定位在于開啟了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的開局，是向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年規(guī)劃。新發(fā)展階段具有明顯的時代特征，不僅承載了現(xiàn)代化發(fā)展目標的特定階段，還提出了實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略性目標，以破解中國社會面臨的結(jié)構(gòu)性矛盾。科學把握新發(fā)展階段，應(yīng)以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，把發(fā)展質(zhì)量擺在更加突出位置。我國當前發(fā)展中面臨的矛盾和問題集中體現(xiàn)在發(fā)展質(zhì)量上，高質(zhì)量發(fā)展是在明顯提升質(zhì)量效益的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌推進經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)各領(lǐng)域的高質(zhì)量發(fā)展。必須以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，切實轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推動質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，促進產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、供應(yīng)鏈及創(chuàng)新鏈向高端發(fā)展。

進入新發(fā)展階段，從規(guī)則和制度層面開放的站位出發(fā)，關(guān)稅立法必須研究新的發(fā)展環(huán)境，適應(yīng)并服務(wù)新的發(fā)展目標，建設(shè)融入全球的現(xiàn)代化經(jīng)濟體系。筆者認為，中國進入了新的發(fā)展階段，經(jīng)濟增長將主要依賴全要素生產(chǎn)率的提高，而非僅僅是生產(chǎn)要素的投入。因此，落實上述要求需要考慮全口徑關(guān)稅減讓的控制幅度，維持關(guān)稅的財政收入、保護產(chǎn)業(yè)、收入分配、社會福利、滿足就業(yè)以及國際收支等各方面的效應(yīng)耦合，抓住最為緊迫和重要的問題，通過關(guān)稅立法的形式，充分發(fā)揮其在保持我國經(jīng)濟平穩(wěn)運行、推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級中的重要作用，促進實現(xiàn)經(jīng)濟增長、貿(mào)易發(fā)展、財政收入及保護本國產(chǎn)業(yè)等重要宏觀調(diào)控目標。

（二）堅定貫徹和秉持新發(fā)展理念，實現(xiàn)“貿(mào)易強國”需要關(guān)稅立法體現(xiàn)時代性

新發(fā)展理念的本質(zhì)就是破解新時代發(fā)展與需要之間的矛盾，解決發(fā)展不平衡不充分問題。十九屆五中全會根據(jù)不斷變化的國內(nèi)外環(huán)境，賦予了新發(fā)展理念新的時代內(nèi)涵。創(chuàng)新發(fā)展成為第一動力，協(xié)調(diào)發(fā)展成為內(nèi)生特點，綠色發(fā)展成為普遍形態(tài)，開放發(fā)展成為必由之路，共享發(fā)展成為根本目的。堅持新發(fā)展理念需要高度重視這一理念的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，用辯證思維科學分析并統(tǒng)籌把握新發(fā)展理念各組成部分之間的關(guān)系，促進創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展協(xié)同聯(lián)動。暢通我國國民經(jīng)濟生產(chǎn)、流通、交換和消費循環(huán)，推動生產(chǎn)、投資和消費協(xié)調(diào)發(fā)展和綠色發(fā)展，既是在新發(fā)展階段貫徹落實新發(fā)展理念的需要，又為新發(fā)展理念提供了新的注解和新的生命力。新發(fā)展理念既有助于實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，又將大力推進經(jīng)貿(mào)強國建設(shè)。

從2020年到2035年，我國將由“進一步鞏固經(jīng)貿(mào)大國地位”向“基本建成經(jīng)貿(mào)強國”邁進。但隨著比較成本優(yōu)勢的不斷減少，勢必會抑制我國從“貿(mào)易大國”到“貿(mào)易強國”的轉(zhuǎn)變。在繼續(xù)落實積極的進口政策的同時，還應(yīng)利用國內(nèi)大市場戰(zhàn)略縱深的回旋余地，消除國內(nèi)外價格扭曲與匯率扭曲，提高進口在促進國內(nèi)技術(shù)進步中的積極作用，促使消費結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。當前，中國面臨經(jīng)濟增長放緩、結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力加大等方面的嚴峻挑戰(zhàn)，需要充分發(fā)揮關(guān)稅作為跨周期政策框架解決經(jīng)濟發(fā)展的中長期問題、特別是結(jié)構(gòu)性問題的重要工具作用，即發(fā)揮關(guān)稅在保持中國經(jīng)濟平穩(wěn)運行、推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、促進重要產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的應(yīng)有作用。而跨周期調(diào)節(jié)，靈活、有效地運用關(guān)稅政策工具需強化貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)及與國家稅收政策的協(xié)同。

據(jù)此，應(yīng)將關(guān)稅政策的重點從財政工具轉(zhuǎn)移到承載國家產(chǎn)業(yè)政策延續(xù)上來，因為國家產(chǎn)業(yè)政策的基本使命是供給如何創(chuàng)造和引導(dǎo)需求，特別是如何擴大有效供給和提高勞動生產(chǎn)率。要通過立法對進出口關(guān)稅進行適度調(diào)整，進一步優(yōu)化關(guān)稅結(jié)構(gòu)，將有利于充分發(fā)揮關(guān)稅對統(tǒng)籌國際、國內(nèi)市場和資源的引導(dǎo)作用，支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動對外貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

（三）全力服務(wù)和構(gòu)建新發(fā)展格局，應(yīng)對“百年未有之大變局”需要關(guān)稅立法凸顯時代性

新發(fā)展格局是適應(yīng)我國發(fā)展階段新要求、塑造國際合作和競爭新優(yōu)勢的必然選擇，是在掌握發(fā)展主動權(quán)基礎(chǔ)上與全球各國共同建設(shè)和維護市場成長機會的共享式發(fā)展格局，將成為我們各項事業(yè)短期落實、中期謀劃、長期布局的主基調(diào)。在新發(fā)展格局下，中國市場潛力將被充分激發(fā)，為世界各國創(chuàng)造更多需求。加快構(gòu)建新發(fā)展格局是更高質(zhì)量發(fā)展的需要，因為在全球化背景下，任何國家或經(jīng)濟體的經(jīng)濟循環(huán)都會受到國際國內(nèi)雙重因素的影響。推動雙循環(huán)必須堅持實施更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次對外開放，必須持續(xù)推動供給需求在更高層次更高水平上實現(xiàn)動態(tài)均衡，這就需要充分發(fā)揮關(guān)稅在促進新型全球化、維護國家利益中的政策作用，進一步降低關(guān)稅和制度性成本，培育一批進口貿(mào)易促進創(chuàng)新示范區(qū)，擴大對各國高質(zhì)量產(chǎn)品和服務(wù)進口①2020年11月19日，習近平在亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導(dǎo)人對話會上發(fā)表的主旨演講。。

突如其來的新冠肺炎疫情，使百年大變局加速演進，大國之間博弈、區(qū)域之間競合關(guān)系復(fù)雜化程度加深?！笆奈濉逼陂g，我國一些長期的結(jié)構(gòu)性失衡有可能強化，如科技創(chuàng)新支撐高質(zhì)量發(fā)展的動能不夠強勁，重點領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革任務(wù)仍然艱巨，必須竭盡全力保持經(jīng)濟社會穩(wěn)定，這就需要一個穩(wěn)定的國際貿(mào)易環(huán)境作為支撐。為此，需要我們考慮在一個更加不穩(wěn)定、不確定的世界中穩(wěn)住中國經(jīng)濟基本盤。

相比較于其他稅種，關(guān)稅的特殊性是其具有強大的保護功能，關(guān)稅可成為貿(mào)易順差國與逆差國博弈的重要工具。關(guān)稅設(shè)置與政策運用既要符合國際相關(guān)規(guī)則，又要發(fā)揮鮮明的制度性優(yōu)勢，運用得當將會為我國推動全面開放新格局提供更大的彈性空間。當前，應(yīng)發(fā)揮關(guān)稅的經(jīng)濟政治職能，注重研究防御性質(zhì)的回擊措施，重視征收特別關(guān)稅的作用。主動運用WTO有關(guān)條款，通過征收反傾銷稅、反補貼稅等特別關(guān)稅，保護我國產(chǎn)業(yè)不受傾銷、補貼行為的損害，增強關(guān)稅的保護能力，提高對新發(fā)展格局的適配性。能否對國內(nèi)特定行業(yè)和產(chǎn)品實施戰(zhàn)略性保護，避免受到國外市場的沖擊，完全取決于關(guān)稅立法的差別化先進程度。通過關(guān)稅立法引導(dǎo)稅制改革，規(guī)范政策運用，定能加快培育國家競爭新優(yōu)勢。

特別值得一提的是，在新的歷史時期關(guān)稅保護職能的側(cè)重點應(yīng)在于旗幟鮮明地反對貿(mào)易保護主義，使之成為回擊具有明顯政治目的大國貿(mào)易保護手段的自衛(wèi)措施。據(jù)此，要爭創(chuàng)國際合作和競爭新優(yōu)勢，從國際關(guān)系合作的角度來擴大各國利益的交匯點，注重經(jīng)濟全球化發(fā)展曲折前行新特征以及對我國關(guān)稅政策運用的影響。

二、“十四五”期間關(guān)稅法律政策要在緊緊圍繞構(gòu)建“新發(fā)展格局”目標過程中加快創(chuàng)新與發(fā)展

關(guān)稅立法凸顯時代性的重要表現(xiàn)在于落實推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、提升供給體系的創(chuàng)新力和關(guān)聯(lián)性方面。這需要認真把握海關(guān)稅收在“推動形成雙循環(huán)新格局”聯(lián)動中的獨特地位與積極作用?！笆奈濉逼陂g，關(guān)稅的財政職能應(yīng)當讓位于關(guān)稅的調(diào)節(jié)職能。一是立足國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局協(xié)調(diào)發(fā)展，助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；二是立足波譎云詭的國際形勢，最大限度地發(fā)揮對外斗爭武器的作用。

（一）以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，穩(wěn)妥推進海關(guān)結(jié)構(gòu)性減稅

以產(chǎn)業(yè)振興為抓手，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在“十四五”仍需要深入推進，實現(xiàn)由低水平供需平衡向高水平供需平衡的躍升。通過關(guān)稅優(yōu)惠政策鼓勵先進技術(shù)設(shè)備引進以及支持國內(nèi)企業(yè)自主創(chuàng)新，根據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸狀況適時調(diào)整關(guān)稅優(yōu)惠政策。

1.關(guān)稅法律政策應(yīng)大力助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標是要形成并保持需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的更高水平動態(tài)平衡。從產(chǎn)業(yè)上看，內(nèi)部大循環(huán)的關(guān)鍵是要進一步提升產(chǎn)業(yè)鏈的完整性和自主能力，構(gòu)建支撐高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)從做大到做強的新跨越。從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的視角看，關(guān)稅的調(diào)節(jié)職能應(yīng)歸宿到刺激供應(yīng)和擴大投資和生產(chǎn)上來，從而把握落實結(jié)構(gòu)性減稅的科學性，發(fā)揮其在降低企業(yè)成本、優(yōu)化進口供給、推進出口能力上新臺階，提升國內(nèi)外要素配置效率中的杠桿作用。而現(xiàn)行的關(guān)稅政策和稅率結(jié)構(gòu)依舊沒有擺脫傳統(tǒng)的張力，依舊沒能形成動態(tài)比較優(yōu)勢升級與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化互動機制，依舊是關(guān)稅高峰數(shù)量居多，依舊是鼓勵最終消費品生產(chǎn)，而非中間品和資本貨物的生產(chǎn)。如此這般，造成涉外經(jīng)濟在低效率資源配置和缺乏技術(shù)動力方面高成本運行。以上種種與國內(nèi)市場的競爭條件結(jié)合在一起會阻擋外部競爭，導(dǎo)致企業(yè)很少主動研發(fā)新技術(shù)、投資新技術(shù)，或者采取措施降低成本提高產(chǎn)品質(zhì)量。

為此，應(yīng)圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重塑關(guān)稅功能和運行著力點。通過運用系統(tǒng)觀念，綜合運用以往有效的減免稅方式，將減免稅、減低稅率、調(diào)整關(guān)稅結(jié)構(gòu)和完稅價格要素等方式結(jié)合起來，將結(jié)構(gòu)性減稅與優(yōu)化資源配置、提高全要素生產(chǎn)率結(jié)合起來，并將上述觀念用法律語言表達出來。畢竟，有關(guān)海關(guān)減免稅的法律政策研究的重點應(yīng)當是配合國家整體稅收減免去引導(dǎo)新供給，擴大內(nèi)需戰(zhàn)略基點，暢通國民經(jīng)濟循環(huán)，形成新動力和新業(yè)態(tài)，擴大新消費來恢復(fù)經(jīng)濟增長的活力。必須研究找準服務(wù)有效供給形成、提升創(chuàng)新能力、降低要素成本的著力點，不斷在跨越關(guān)口中同時發(fā)揮關(guān)稅稅制“內(nèi)在穩(wěn)定器”與“相機抉擇”作用。①有關(guān)觀點詳見筆者《試論“關(guān)稅內(nèi)生化理論”指導(dǎo)下的關(guān)稅實踐——基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方略的分析》一文，刊登于《海關(guān)管理評論（第二輯）》，2016年出版，第155頁。

2.關(guān)稅法律政策須大力推動科技創(chuàng)新，打造經(jīng)濟發(fā)展新動能

當前，圍繞創(chuàng)新驅(qū)動，國家實施更加精準的產(chǎn)業(yè)政策，試圖運用減免稅方式來影響各要素在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的流動。在關(guān)稅政策的選擇上，應(yīng)順勢以重大技術(shù)裝備和重大科技專項為依托，重點支持關(guān)鍵、共性技術(shù)的研發(fā)，著力解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的技術(shù)瓶頸問題。首先，在結(jié)構(gòu)性減稅中，配合國家產(chǎn)業(yè)政策適度轉(zhuǎn)型，從限制性和特惠性政策轉(zhuǎn)向普惠性，突出公平競爭和效率優(yōu)先；其次，關(guān)稅政策改革應(yīng)圍繞重點，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，一是通過大規(guī)模技術(shù)改造投資，提升產(chǎn)業(yè)鏈價值地位，特別是促進制造業(yè)與現(xiàn)代信息技術(shù)的深度融合；二是完善支持節(jié)能環(huán)保、信息技術(shù)、生物技術(shù)、高端裝備，以及新能源（氫能）、前沿新材料、太赫茲、第三代半導(dǎo)體、類腦芯片、柔性電子、量子信息等未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)稅優(yōu)惠政策，并將符合一定條件的外資研發(fā)中心納入到科技開發(fā)用品進口稅收政策支持范圍。

事實上，關(guān)稅對經(jīng)濟增長產(chǎn)生何種作用取決于其對經(jīng)濟增長內(nèi)在要素的影響：一方面，是對生產(chǎn)要素投入的影響；另一方面，是對要素生產(chǎn)率的影響。由此，解決中國經(jīng)濟生活中長期存在的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾，必須同步考慮以提升創(chuàng)新能力、提高資源配置效率為目標的我國關(guān)稅稅率結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題。對于這一部分關(guān)稅理論的描述，以及優(yōu)化高科技商品結(jié)構(gòu)安排的基本原則，均可通過立法加以實現(xiàn)。

3.關(guān)稅法律政策應(yīng)當最大限度地承載和體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策

“十四五”規(guī)劃指出，繼續(xù)重視產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展領(lǐng)域，關(guān)注重點產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定性和競爭力提升，適應(yīng)當今世界科學技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)變革持續(xù)升級和進化的新趨勢，努力推進產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化。要建成核心技術(shù)自主可控、產(chǎn)業(yè)鏈安全高效、產(chǎn)業(yè)生態(tài)循環(huán)暢通的先進制造業(yè)體系，以此不斷強化中國在全球產(chǎn)業(yè)鏈中的地位。

產(chǎn)業(yè)鏈的長短涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)②產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是產(chǎn)業(yè)間以及產(chǎn)業(yè)內(nèi)的要素之間的數(shù)量比例關(guān)系。優(yōu)化問題。近現(xiàn)代國家征收關(guān)稅的目的，主要是扶持和保護某些國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，借助關(guān)稅的價格機制影響產(chǎn)業(yè)內(nèi)不同商品利潤的變化，來調(diào)整國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)資源要素的高效流動和資源配置效益最大化，從而做強創(chuàng)新鏈，提升價值鏈。作為落實國家宏觀產(chǎn)業(yè)政策的重要手段，海關(guān)稅收調(diào)節(jié)職能必須到位，且措施必須強有力，以推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，支持企業(yè)自主創(chuàng)新和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動改革開放朝著優(yōu)化結(jié)構(gòu)、開放協(xié)同、拓展深度、提高效益方向轉(zhuǎn)變。

為此，關(guān)稅政策不僅應(yīng)當助力形成新技術(shù)快速大規(guī)模應(yīng)用和迭代升級的新優(yōu)勢，還應(yīng)在扶持企業(yè)集成創(chuàng)新方面有所作為。通過關(guān)稅調(diào)節(jié)職能，加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)高端化、智能化、綠色化。特別是在強鏈、補鏈和延鏈方面發(fā)揮更大的作用，以“軟件定義”帶動系統(tǒng)發(fā)展，以整機攻關(guān)帶動零部件突破，推動一批核心技術(shù)產(chǎn)業(yè)落地，攻克一批“卡脖子”關(guān)鍵核心技術(shù)。

4.關(guān)稅法律政策必須有力支撐加工貿(mào)易和保稅政策

顯而易見，加工貿(mào)易保稅政策核心是關(guān)稅問題。隨著國內(nèi)環(huán)保標準不斷提高，土地、勞動力價格不斷上漲，加工貿(mào)易企業(yè)轉(zhuǎn)型升級已經(jīng)成為外向型產(chǎn)業(yè)發(fā)展一個繞不開的坎，必須經(jīng)歷開發(fā)自主品牌、自主設(shè)計、內(nèi)銷外銷并重的轉(zhuǎn)型過程。而完成這個轉(zhuǎn)型的前提是要在全國范圍內(nèi)建立公平、統(tǒng)一、規(guī)范的大市場，逐步調(diào)整對于加工貿(mào)易中原材料、中間品和制成品的選擇性關(guān)稅優(yōu)惠政策，繼續(xù)支持外向型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，在充實現(xiàn)有制造業(yè)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，進一步豐富和完善中國制造業(yè)體系。

對關(guān)稅政策而言，重點應(yīng)放在加工貿(mào)易利用特殊區(qū)域盤活資源和出口端上。一方面，要堅定轉(zhuǎn)型改革的方向和目標不動搖，根據(jù)外向型企業(yè)轉(zhuǎn)型時間表設(shè)立調(diào)整稅收優(yōu)惠政策的過渡期；另一方面，還要實施更為靈活的政策措施，為轉(zhuǎn)型改革創(chuàng)造必要的條件。通過稅收差異化優(yōu)惠安排鼓勵企業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級的步伐，加大分析國際國內(nèi)市場特點，結(jié)合全球價值鏈布局趨勢，為國家解決戰(zhàn)略方向性問題提供理論支持。在《關(guān)稅法》的確立過程中，有意識地突出中國特色這一部分。

（二）加大保護關(guān)稅的實用性，充分發(fā)揮關(guān)稅對外斗爭武器的特質(zhì)

關(guān)稅與其他國內(nèi)稅種相比，除了無償性、強制性之外，其所具有的特殊性在于國際性，也就是具有較強的對外貿(mào)易反制特點。如果說，傳統(tǒng)意義上關(guān)稅職能的順序是財政、調(diào)節(jié)、保護，那么現(xiàn)階段的戰(zhàn)略選擇應(yīng)是調(diào)節(jié)、保護、財政——在調(diào)整關(guān)稅總體水平過程中優(yōu)化關(guān)稅結(jié)構(gòu)以及其他手段，將核心要素嵌入《關(guān)稅法》具體條款中，以實現(xiàn)關(guān)稅保護效果的最大化。

對此，我國在《關(guān)稅法》立法中強調(diào)關(guān)稅保護職能，以適當?shù)氖侄巫鳛橥貋碇浦褂蛲鈬屹Q(mào)易干預(yù)行為。一方面，要特別設(shè)計海關(guān)特別關(guān)稅或報復(fù)關(guān)稅實施的具體步驟和程序；另一方面，還應(yīng)將與進口關(guān)稅征收相鄰近的其他征管手段相融合，將有關(guān)臨時措施（Provisional Measures）具體要求列入《關(guān)稅法》的立法制度之中，使之更加趨于規(guī)范化、法治化，增強國家法律的威懾性。

此外，強調(diào)關(guān)稅手段組合的獨特作用，通過關(guān)稅立法強化關(guān)稅保護綜合運用不僅要統(tǒng)籌對從量稅、復(fù)合稅、選擇稅、季節(jié)稅、滑準稅等計征方式加強研究，還應(yīng)對關(guān)稅的各種計征標準、方式和制度進行對比論證，分析各種工具的使用對于保護效果的影響，確保保護政策目標的實際執(zhí)行到位。建立和完善混合關(guān)稅制度及臨時增減稅制度等特殊關(guān)稅制度。①部分觀點詳見筆者文章《新時代中國關(guān)稅保護職能的歷史擔當——<關(guān)稅法>立法中一個不容回避的問題》，該文刊登于《國際稅收》2018年第12期。

（三）加快國家立法，提升自由貿(mào)易協(xié)定項下企業(yè)享惠便利化水平

《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（簡稱RCEP）的簽署將為我國深度參與區(qū)域分工合作，形成以東亞區(qū)域循環(huán)為主體的國際大循環(huán)體系，構(gòu)建自主、安全、可控的全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈體系創(chuàng)造了有利條件。

作為升級版的多邊自由貿(mào)易協(xié)議，RCEP的簽署在很大程度上解決了在東亞地區(qū)合作面臨的“意大利面碗”的困境，但區(qū)域貿(mào)易協(xié)議關(guān)稅減讓“零關(guān)稅”的適用離不開原產(chǎn)地規(guī)則的支撐。借助本次《關(guān)稅法》立法之際，一是亟待確立原產(chǎn)地規(guī)則的實體性制度與程序性規(guī)則；二是立法確定原產(chǎn)地聲明制度。通過法律自主設(shè)定的方式穩(wěn)妥推廣優(yōu)惠貿(mào)易安排項下原產(chǎn)地聲明制度，使進出口企業(yè)在對外貿(mào)易過程中能夠高效、便捷享受自貿(mào)協(xié)定項下稅收優(yōu)惠政策。

推而廣之，根據(jù)我國與有關(guān)國家或地區(qū)簽訂并生效的自由貿(mào)易協(xié)定或優(yōu)惠貿(mào)易安排，應(yīng)將幾十項類似自由貿(mào)易協(xié)定(Free Trade Agreement，F(xiàn)TA)中“原產(chǎn)地規(guī)則和實施程序”“海關(guān)程序與貿(mào)易便利化”章節(jié)與附件“關(guān)稅減讓表”“產(chǎn)品特定原產(chǎn)地規(guī)則”等涉及關(guān)稅制度要素的相關(guān)規(guī)定進行梳理和提煉，使之成為《關(guān)稅法》的重要組成部分。在此基礎(chǔ)上，考慮中國未來加入“全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（CPTPP）現(xiàn)實性，厘清非優(yōu)惠原產(chǎn)地和優(yōu)惠原產(chǎn)地制度的實體規(guī)定，對原產(chǎn)地資格的獲取、原產(chǎn)地證明等程序性事項加以立法明確。簡言之，有必要在下一步關(guān)稅立法中，對已經(jīng)加入或未來可能參加雙邊或多邊自貿(mào)協(xié)定中涉及關(guān)稅內(nèi)容的實體規(guī)定、程序設(shè)置及沖突救濟等加以明確，以更好地履行國際職責和義務(wù)。

不僅如此，還應(yīng)在本國原先規(guī)則的基礎(chǔ)上，保持對進出口貿(mào)易活動的可預(yù)見性，對涉稅預(yù)裁定（海關(guān)估價、稅則歸類、原產(chǎn)地認定）的各要素進行集中梳理，盡快落實到新的關(guān)稅立法的相關(guān)章節(jié)中去。至少可以明確以下三點：一是明確預(yù)裁定的性質(zhì)①預(yù)裁定（Advanced Rulings）是指關(guān)稅納稅人在從事某項進口經(jīng)營活動之前，可就其如何計算納稅等有關(guān)關(guān)務(wù)問題，要求海關(guān)給予裁定。在海關(guān)稅收立法語境下，該制度的本質(zhì)應(yīng)理解為是一項為納稅人提供的以稅法解釋為中心的既有普遍指導(dǎo)意義又有個性化納稅服務(wù)的制度。。強調(diào)推進該制度本土化的關(guān)鍵是要在立法中堅持以納稅人為本的原則，同時致力于保障關(guān)稅稅法適用之確定性最大化的制度設(shè)計。作為具有普遍約束力的行政決定，預(yù)裁定的法律效力等于部門規(guī)章或者部委級別的公告，針對相關(guān)的主要抽象行政行為，而非具體的行政行為。二是明確制發(fā)主體。按照國際慣例，簽發(fā)機構(gòu)一般由海關(guān)總署負責（依據(jù)本國國情也可由總署授權(quán)，由三個征管局負責）。三是明示約束海關(guān)的相關(guān)條款②CHAPTER 4 CUSTOMS PROCEDURES AND TRADE FACILITATION RCEP Article 4.10: Advance Rulings 10.An Advance Ruling Issued by a Party Shall be Binding on that Party in Respect of the Applicant that Sought it.，以便維護企業(yè)的權(quán)利，減少納稅爭議并改善征納關(guān)系，由此，充分發(fā)揮預(yù)裁定制度幫助企業(yè)有效評估交易成本，降低不合規(guī)申報的風險，提升商業(yè)運作可預(yù)見性，提高通關(guān)統(tǒng)一規(guī)范的集約效應(yīng)。

三、關(guān)稅立法的時代性、實踐性要在《關(guān)稅法》具體立法條款的創(chuàng)設(shè)和調(diào)整中彰顯

實踐性應(yīng)成為當代關(guān)稅立法的邏輯起點。在關(guān)稅立法的過程中同樣需要觀察解讀面臨的時代特性，用寬廣視野吸收人類創(chuàng)造的一切優(yōu)秀文明成果，用鮮活豐富的實踐來不斷完善稅收征管規(guī)則和運行方式的改進，推動立法理論的不斷發(fā)展，堅持在改革中守正出新，超越自己，在開放中博采眾長，完善自己。從某種意義上講，立法的時代性、實踐性意義在某種程度上是通過具體法條的先進性和內(nèi)在法理的科學性來加以體現(xiàn)的。為此，這兩個方面同樣具有同等效力的作用，必須引起我們的高度重視。

（一）完善關(guān)稅立法，彰顯先進性

對標《京都公約》（RKC）有關(guān)條款，在立法層面確立涉及進口的“按原狀復(fù)進口”零關(guān)稅待遇問題。隨著新冠肺炎疫情在全球的蔓延，產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈循環(huán)受阻，我國出口遭受各種因素（包含環(huán)保和技術(shù)的貿(mào)易壁壘、商務(wù)、運輸?shù)龋┲萍s，不少的中國出口貨物（包括電商B-B-C）遭受了退運回國面臨征稅的困局。這個問題一時成為外貿(mào)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的痛點，也牽涉到進口關(guān)稅政策是否會對出口形成堵點問題，亟待國家及時制定有針對性的法律條文來加以破解。

RKC作為國際海關(guān)間簡化標準手續(xù)的公約，對此類問題早有制度性安排。根據(jù)RKC及相關(guān)國家的規(guī)定，退運貨物進口不征稅的先決條件是該貨物依舊保持“出口時原狀”，沒有提及貨物的“品質(zhì)”“規(guī)格”，對因何故退回并無任何限制。其核心要點是既不重復(fù)征稅也防止騙取出口退稅或補貼。因此，無須硬摳退運貨物免征關(guān)稅設(shè)置的品質(zhì)規(guī)格原因及條件。

盡管目前我國沒有加入RKC該附約，但對標國際標準，以打造國際上最具競爭力的海關(guān)監(jiān)管（征管）體制機制為目標要求，需要我們把握好《關(guān)稅法》立法窗口期，加大對RKC相關(guān)附約以及關(guān)稅法理的研究，對因疫情等原因退運的一般貿(mào)易貨物，以及跨境電商“海外倉”的退運貨物，都可以憑企業(yè)聲明、原出口報關(guān)單證、增值稅未退稅證明，查驗符合原狀后即可辦理不征稅進口手續(xù)。為此，具體立法條款修定時建議：將“退運貨物”作為一種海關(guān)制度，明確不征稅地位。同時，對進口的貨物做寬泛性解釋，即對拆箱、檢（化）驗、安裝、調(diào)試等可視為例外；一般情況下，退運貨物也不能被使用過，但對于只有經(jīng)過使用才能發(fā)現(xiàn)品質(zhì)不良的情況除外。甚至可以是“部分”而不是整票貨物的退運。部分貨物退運也可認定為“原狀”，但僅限于該實際進口部分而已，關(guān)鍵是要把握住上述“原狀”的基本概念③參見筆者文章《關(guān)于優(yōu)化“退運貨物”關(guān)稅待遇的探討》，該文刊登于《中國口岸科學技術(shù)》2020年第9期。。

（二）優(yōu)化關(guān)稅立法，凸顯科學性

除了對現(xiàn)行有關(guān)關(guān)稅法條進行清理之外，例如重新審視有關(guān)追補稅款時效問題，在立法中還更加關(guān)乎立法條款的嚴謹性。關(guān)稅立法條款的準確性有賴于立法條款科學合理的表達形式。立法條款除卻“要素說”的外在形式，還要用法言法語保證語言的規(guī)范性，確保立法科學性的蘊涵。例如，對涉及海關(guān)完稅價格核心定義之“出口銷售至進口國”的邊界劃分問題需要通過立法加以厘清。

《WTO估價協(xié)定》(CVA)條款8.2（a）和（b）闡述了進口貨物運至進口港或進口地的費用及其相關(guān)的裝卸費和處理費的問題①《WTO估價協(xié)定》8.2規(guī)定，在制定法律時，各成員國應(yīng)規(guī)定下列各項費用是否全部或部分地包括或不包括在海關(guān)價值中：（a）將進口貨物運輸?shù)竭M口港口或地點的費用；（b）與進口貨物運輸?shù)竭M口港口或地點有關(guān)的裝卸費和手續(xù)費；（c）保險費。。以歐盟為代表的廣大接受CIF為成交價格的國家全盤接受了“貨物運至關(guān)境進境地”的概念?！稓W盟海關(guān)法典》71條（e）規(guī)定，貨物運至歐盟關(guān)境進境地（up to the place where goods are brought into the customs territory）的下列成本：(i)進口貨物的運費和保險費；以及(ii)與進口貨物運輸相關(guān)的裝載和搬運費②EU CUSTOMS CODE (UCC) Article 71 Elements of the transaction value（e）the Following Costs up to the Place where goods are Brought in to the Customs Territory of the Union:(i) the cost of Transport and Insurance of the Imported goods;and (ii) Loading and Handling Charges Associated with the Transport of the Imported goods.，但部分成員國依舊沒有徹底了解和解決這個問題。例如，烏拉圭海關(guān)曾經(jīng)向世界海關(guān)組織（WCO）估價技術(shù)委員會（TCCV）提出以下兩個問題：（1）完稅價格是否包含貨物正式進口前，在進口港發(fā)生、由進口商支付且未包含在國際運費中的卸貨費、處理費以及其他物流費用？（2）完稅價格是否包含貨物在關(guān)境內(nèi)第一監(jiān)管點和最終進口地之間所發(fā)生的、由進口商支付且未包含在國際運費中的運輸費、裝卸費以及處理費？對于上述顯而易見的問題，TCCV承認關(guān)于《協(xié)定》條款8.2的兩份指導(dǎo)性文件僅為《咨詢性意見13.1》和《評論22.1》，然而上述兩份文件并未提及烏拉圭議題的相關(guān)內(nèi)容（參見《關(guān)于對<協(xié)定>條款8.2（a）和（b）中“運至進口港或進口地”的理解》VT1072E1a，TCCV/43）③VT1089E1a TCCV Uruguay has Proposed to Start with the Analysis of the Following two Questions:（a）Does the Customs Value Include Unloading，Handling or Other Logistics Charges not Included in the International Freight Price and Incurred by the Importer at the port of Importation Prior to the Official，Definitive Importation of the goods?（b）Does the Customs Value Include the Transport，Loading，Unloading and/or Handling Costs not Included in the International Freight Price and Incurred by the Importer Between the First Point of Control in the Customs Territory and the Place at Which the goods are Definitively Imported?The Secretariat notes that Advisory Opinion 13.1 and Commentary 21.1 are the two Instruments of the Technical Committee which deal with Article 8.2 adjustments.This Question，However，is not Addressed in these two Instruments.另，根據(jù)WCO國際海關(guān)術(shù)語大全，“進口”是指“任何導(dǎo)致貨物進入關(guān)境的行為”。海關(guān)在判斷某些在進口國發(fā)生的費用（如從進口口岸到最終進口地所發(fā)生的滯期費、起卸費、倉儲費、理貨費、內(nèi)陸運輸費和保險費）是否應(yīng)計入完稅價格時，取決于各成員國是否將“進口”定義為“發(fā)生在最終進口地”。（參見《關(guān)于對<協(xié)定>條款8.2（a）和（b）中“運至進口港或進口地”的理解》VT1089E1a TCCV/44。。成員國雖然根據(jù)本國立法選擇將這部分費用計入完稅價格，但只是簡單地使用這個條款進行調(diào)整，并沒有清晰定義，即沒有考慮界定條款中“運至（to）”的范疇。作為協(xié)調(diào)世界海關(guān)的特定機構(gòu)，WCO呼吁成員國盡力界定CVA之“運至”是否包含向海關(guān)申報前進口商在進口港或進口地發(fā)生的上述費用（the cost of Transport of the Imported goods to the port or Place of Importation），以及條款中的“進口”是否僅是指貨物進入海關(guān)監(jiān)管區(qū)的行為而不是指“完全進口”（貨物清關(guān)放行），進入海關(guān)監(jiān)管點至貨物清關(guān)放行期間的相關(guān)費用是否計入海關(guān)完稅價格的問題。

中國關(guān)稅立法這些年來雖然努力嘗試明確界定進口貨物的成交價格范圍以及適用的空間范圍（輸入地點和時點）。但與世界主要經(jīng)濟體國家相比，進口貨物的完稅價格在表述上深受蘇聯(lián)經(jīng)濟模式的影響，沿襲了20世紀50年代初《暫定海關(guān)法》賦予的概念，界定的范圍為運抵中華人民共和國關(guān)境起卸前（Prior to the Unloading）所發(fā)生的費用。事實上，維持這種理念的除了中國和印度之外，幾乎絕無僅有。①印度《海關(guān)法》在第四章第十四節(jié)，對進口貨物征收的稅費的起始范圍進行了概括，與其他國家的情形不同，包括貨物進口之后的一剎那，也就是說，在出口到印度的貨物在進口的時間和地點交貨時實際支付或應(yīng)付的價格。如果說大多數(shù)國家用的概念是進口貨物運抵關(guān)境之前，那么印度則為進口貨物運達關(guān)境，費用一直概括到進口的時間和地點的環(huán)節(jié)（for delivery at the time and place of importation），估計比中國的范圍還要擴大（根據(jù)中國的法律，進口關(guān)稅起征點費用將包括運抵中華人民共和國關(guān)境內(nèi)起卸前所發(fā)生的運費及其相關(guān)費用、保費）。這種安排在全世界范圍應(yīng)當屬于少數(shù)，大多數(shù)發(fā)達國家根據(jù)關(guān)稅稅種的特點，只是將計算的范圍匡算在進境之前，而將之后的費用移交國內(nèi)稅務(wù)部門管轄。

無論是關(guān)稅課征對象（范疇）②簡單理解，關(guān)稅是對進出境的貨物和物品征收的流轉(zhuǎn)稅種。對于發(fā)生在關(guān)境內(nèi)的費用，原則上不予以征收。、估價理念、國際慣例或者從實操層面加以考察，這都屬于一種較為落后的辦法，對此，在本輪關(guān)稅立法時，務(wù)必去除運抵中華人民共和國關(guān)境“起卸前”字樣。③由于貨物的起卸和裝載需要一定時間，是計算至起卸、裝載開始還是起卸、裝載完成規(guī)定較為模糊，起卸和裝載過程產(chǎn)生的費用是否應(yīng)計入完稅價格存在一些爭議。在本國估價立法實踐中，曾經(jīng)試圖增加“起卸前”“裝載前”的定義，以便于明確計算到行為開始之前，達到厘清概念，便于操作的目的。無論采取何種補丁式的修補努力，所達到的效果都不盡理想。直截了當?shù)姆绞骄褪菍⑦@三個字去除。

另外，有關(guān)完稅價格確認的問題，表現(xiàn)為本國立法中有關(guān)集合概念上，將“運費，保費及其他相關(guān)費用”演變成為“運費及相關(guān)費用、保險費”，縮窄了海關(guān)完稅價格的內(nèi)涵。按照WTO估價協(xié)定的規(guī)定，與貨物銷售相關(guān)的“實付或應(yīng)付的”金額，大部分將被計入完稅價格，完全沒有必要將這部分的費用僅僅限制于與貨物運輸相關(guān)。故建議在立法中亦予以重新審定。

四、余論

在新時代，在線新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)和新基建對發(fā)揮關(guān)稅職能作用既提出了全新的挑戰(zhàn)，也提供了廣闊的應(yīng)用場景。搶占產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價值鏈“三鏈”制高點的任務(wù)同樣繁重。在構(gòu)建新發(fā)展格局中，關(guān)稅立法有其自身地位和作用。同時，作為完善立法的重要組成部分，自然包括了立法制度設(shè)計的先進性以及對法條細節(jié)的科學性。在這方面還有很多細致入微的工作有待大膽探索和深入研究，比如，在我國全面進入現(xiàn)代化國家之際，在打造雙循環(huán)，利用國際規(guī)則推進國內(nèi)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的背景下，需研究關(guān)稅完稅價格計稅基礎(chǔ)從CIF轉(zhuǎn)型為FOB可能性，畢竟以FOB計征相對公平，可在制度設(shè)計上到達不同進口口岸貨物稅負一致，并便于直接與出口貿(mào)易統(tǒng)計數(shù)據(jù)對比，也有利于將進口產(chǎn)品價值與國內(nèi)生產(chǎn)和消費的數(shù)值進行比較。

總之，唯有胸懷“國之大者”，堅持以包容的胸懷和謙虛的態(tài)度推動規(guī)則、規(guī)制等制度性開放，同時在立法體制、立法程序和立法技術(shù)等方面守正創(chuàng)新，才能真正構(gòu)建面向“十四五”的關(guān)稅法律體系，從而助推開放型經(jīng)濟新體制建設(shè)，促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)強國之夢。