劉輝煌，王紅巖

體育彩票公益金政策監(jiān)控面臨的困境與監(jiān)控機(jī)制的構(gòu)建

劉輝煌，王紅巖

吉林體育學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春，130022。

目前中國體彩公益金發(fā)展蒸蒸日上，體彩公益金政策也越來越多，截止到目前中國的體育彩票公益金政策系統(tǒng)已經(jīng)形成較大的規(guī)模，大體上可以涉及中國體育事業(yè)的層層面面。體彩公益金政策已經(jīng)深刻影響到中國群眾體育和競(jìng)技體育的發(fā)展水平和規(guī)模，然而在體育強(qiáng)國的指導(dǎo)理念下體彩公益金政策監(jiān)控機(jī)制還是一片空白，對(duì)體彩公益金政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估、以及終結(jié)都沒有做到動(dòng)態(tài)的完整監(jiān)控，新的政策下達(dá)舊的政策就廢除，根本就是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”完全沒有做到整體的監(jiān)控。本文通過文獻(xiàn)資料法、專家訪談法對(duì)體彩公益金政策監(jiān)控以及相關(guān)行業(yè)的政策監(jiān)控進(jìn)行分析和研究，目的在于了解當(dāng)前體彩公益金政策監(jiān)控面臨的問題以及建立一個(gè)有機(jī)的政策監(jiān)控機(jī)制。我國體育彩票公益金政策監(jiān)控目前面臨的困境有：（1）政策監(jiān)控之間缺乏必要的銜接；（2）監(jiān)控機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性；（3）官僚制思想的存在；（4）政策監(jiān)控主體沒有履行好自己的責(zé)任。構(gòu)建監(jiān)控機(jī)制的方法：（1）克服政策監(jiān)控中的形式主義；（2）建立健全法律體系；（3）政策監(jiān)控機(jī)制的輿論化；（4）不斷提高政策監(jiān)控主體的監(jiān)督意識(shí)。體育彩票公益金政策監(jiān)控保證體育彩票公益金政策合理開展。

體育彩票；公益金政策；監(jiān)控機(jī)制；監(jiān)控主體

體彩公益金政策監(jiān)控是一個(gè)動(dòng)態(tài)的監(jiān)控過程，從體彩公益金政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估、以及終結(jié)這4個(gè)方面進(jìn)行完整的政策監(jiān)控，做到對(duì)體育彩票公益金政策的全面監(jiān)督和控制。以保證政策的合法化、推進(jìn)政策的貫徹實(shí)施、實(shí)現(xiàn)政策的調(diào)整與完善以及促使政策如期終結(jié)[1]。

1 體育彩票公益金政策監(jiān)控問題

1.1 體育彩票公益金政策制定的監(jiān)控問題

1.1.1 體育彩票公益金政策制定缺乏遠(yuǎn)瞻性和包容性

1988年國家體育總局聯(lián)合財(cái)政部以及中國人民銀行共同發(fā)布了《體育彩票公益金管理暫行辦法》然而新中國的體育彩票事業(yè)是在1994年7月簽署國家體委《第20號(hào)令》并予以頒布實(shí)施以后才進(jìn)入法制化、規(guī)范化的軌道。由于受到當(dāng)時(shí)的條件限制、導(dǎo)致信息不充分、目光有限，政策制定不完善以至于政府官員曲解政策并且濫用權(quán)力，致使該政策并不能正真服務(wù)于體育事業(yè)[2]。該辦法于2013年廢止歷經(jīng)25年，新的體彩公益金政策并沒有延續(xù)之前的體彩公益金政策。

2001年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》，對(duì)于彩票發(fā)行資金構(gòu)成比例作出了調(diào)整：彩票公益金比列不得低于35%，國家體育總局規(guī)定體彩公益金支付全民健身計(jì)劃為60%，用于彌補(bǔ)奧運(yùn)爭(zhēng)光計(jì)劃不足40%[3]。各省為了完成國家體育總局體彩公益金60%用于全民健身計(jì)劃的規(guī)定，廣東省、河南省、陜西省在體彩公益金的分配比例都有很大的差異。從這種情況可以看出，體彩公益金分配政策沒有細(xì)致的把控而且非?；靵y沒有標(biāo)準(zhǔn)，上級(jí)并不重視。體彩公益金分配政策是由財(cái)政部提出方案，然而國家體育總局卻成了規(guī)則的受益者，地方政府一方面要完成財(cái)政部的規(guī)定另一方面還要完成國家體育總局的要求，無法準(zhǔn)確合理的分配體彩公益金[4]。

1.1.2 體育彩票公益金政策制定缺乏監(jiān)管 2015年陜西省民政廳被發(fā)現(xiàn)違反體彩公益金?？顚Ｓ靡?guī)定，2006-2011年變相挪用公益金6000萬元，將救災(zāi)中心的大樓先后向兩家公司出租用于酒店經(jīng)營，占項(xiàng)目總面積近50%。2013年，山東省審計(jì)部門報(bào)告顯示，山東省體彩公益金管理使用上存在不規(guī)范現(xiàn)象，山東省及下屬8個(gè)市、62個(gè)縣體育部門將應(yīng)用于資助開展全民健身活動(dòng)、整修和增減體育的體彩公益金3447.28萬元人民幣用于辦公經(jīng)費(fèi)、辦公樓維修及車輛購置等。在2015年底的十二屆全國人大常委第十八次會(huì)議上，面對(duì)人大代表和廣大彩民的憤怒和質(zhì)疑，局長(zhǎng)劉鵬承認(rèn)一方面制度執(zhí)行的不好，另一方面監(jiān)管制度確實(shí)比較薄弱。根據(jù)現(xiàn)行的體彩公益金政策為何體彩公益金還會(huì)被頻繁挪用?通過政策研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政部門的監(jiān)管存在局限性，無論是地方還是中央都存在監(jiān)而不管的現(xiàn)象[5]。在中央，由財(cái)政部下面的綜合司負(fù)責(zé)監(jiān)管民政部和國家體育總局的彩票事務(wù)。在地方，由省財(cái)政廳綜合處彩票科來管理民政廳和體育局。平級(jí)監(jiān)管平級(jí)或者下級(jí)監(jiān)管上級(jí)，這兩種監(jiān)管體制非?；?，致使體彩公益金政策制定不合法存在漏洞，我國真正意義上的體彩公益金政策監(jiān)管體制還沒有建立起來。

1.2 體育彩票公益金政策執(zhí)行的監(jiān)控問題

1.2.1 體育彩票公益金政策執(zhí)行的官僚思想 2009年中國彩票行業(yè)第一步財(cái)政法規(guī)《彩票管理?xiàng)l例》發(fā)布，其中規(guī)定國務(wù)院財(cái)政部門負(fù)責(zé)全國的彩票監(jiān)督管理工作，國務(wù)院民政部門、體育行政部門按照各自的職責(zé)，分別負(fù)責(zé)全國的福利彩票、體育彩票管理工作[6]。讓三個(gè)部門均衡執(zhí)行政策是一個(gè)很粗放的做法很多層面管理重復(fù)，“國家彩票”變成“部門彩票”。體彩公益金政策執(zhí)行的部門只顧著盲目求得自身部門的最大利益，不注重體彩公益金政策執(zhí)行結(jié)果的好壞，最終導(dǎo)致體彩公益金政策執(zhí)行速度和效率下降影響體彩公益金政策執(zhí)行部門的形象。體彩公益金政策執(zhí)行是靠官僚制的層級(jí)結(jié)構(gòu)來進(jìn)行上傳逐層傳遞的執(zhí)行模式，這樣就不可避免的出現(xiàn)信息的分散和流失。地方政府要么對(duì)上級(jí)討價(jià)還價(jià)，要么瞞報(bào)體彩公益金政策執(zhí)行的結(jié)果。如《彩票管理?xiàng)l列》實(shí)施后，許多財(cái)政部門仍以沒有具體時(shí)間表為由借機(jī)拖延發(fā)布時(shí)間，甚至取消發(fā)布出現(xiàn)動(dòng)態(tài)博弈的局面，對(duì)體彩公益金政策出現(xiàn)抵觸情緒。

1.2.2 政策本身存在問題帶來執(zhí)行難度加大 在體彩公益金政策發(fā)展的階段，政策的執(zhí)行總體上依靠政府權(quán)威。體彩公益金政策制定針對(duì)“出現(xiàn)問題”而制定政策，在執(zhí)行過程中“解決問題”導(dǎo)致政策的預(yù)測(cè)性不夠，致使政策執(zhí)行缺乏有效性[7]。體彩公益金政策本身比較復(fù)雜，它涉及到很多問題，比如人、財(cái)、務(wù)政策資源不豐富，缺乏有效的溝通機(jī)制。基層體育部門組織能力不高，政策執(zhí)行意識(shí)水平有待提高，還不具備推行體彩公益金政策的要求[8]。體彩公益金政策面對(duì)的不僅是群眾體育和競(jìng)技體育還包括精準(zhǔn)扶貧、教育助學(xué)、醫(yī)療救助、養(yǎng)老服務(wù)等民生領(lǐng)域而且各地方體育部門面臨的困難也是不同的，有的地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平高群眾期待體育事業(yè)發(fā)展也愿意為體彩貢獻(xiàn)而有的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低群眾對(duì)此沒有什么概念使政策本來難以開展[9]。另一方面體彩公益金政策之間缺乏承上啟下的銜接，急于求成，使得體彩公益金政策執(zhí)行有難度操作性有待加強(qiáng)。

1.3 體育彩票公益金政策評(píng)估的監(jiān)控問題

1.3.1 缺少正確的監(jiān)控方法和監(jiān)控機(jī)制 浙江省發(fā)布的《2015年浙江省福利彩票社會(huì)責(zé)任報(bào)告》中仍然沒有將所有的資助項(xiàng)目列入報(bào)告，只是在“省級(jí)體彩公益金資助部分項(xiàng)目”的條目下附上了部分項(xiàng)目的照片和名字，但沒有詳細(xì)解釋每個(gè)項(xiàng)目的具體資金使用明細(xì)。目前各省政府機(jī)構(gòu)并不重視對(duì)體彩公益金政策進(jìn)行政策監(jiān)控也沒有明確的法律條文來進(jìn)行約束，導(dǎo)致體彩公益金政策評(píng)估活動(dòng)不僅沒有發(fā)現(xiàn)政策偏差而且也無法通過反饋機(jī)制決定是否對(duì)體彩公益金政策延續(xù)、改進(jìn)或終止。體彩公益金政策評(píng)估活動(dòng)受主客觀條件的限制，比如人為的價(jià)值因素，存在著個(gè)人的好惡，使它的規(guī)范性、有效性和可靠性難以保證。目前體彩公益金政策評(píng)估方法是對(duì)所有體彩公益金政策實(shí)施結(jié)果的成功與否來進(jìn)行評(píng)定，注重結(jié)果而不注重過程，沒有科學(xué)論證。有些體彩公益金政策影響不明確、較復(fù)雜，顯然并不是所有的體彩公益金政策都適用于現(xiàn)有的評(píng)估活動(dòng)。這就需要加強(qiáng)對(duì)體彩公益金政策評(píng)估活動(dòng)的監(jiān)督，提高評(píng)估活動(dòng)的科學(xué)化水平。

1.3.2 缺乏正式的政策評(píng)估監(jiān)管組織 當(dāng)前，我國體育彩票是國務(wù)院、財(cái)政部、國家體育總局的三元管理體制。國務(wù)院具有最高的監(jiān)管權(quán)力，財(cái)政部負(fù)責(zé)全國彩票市場(chǎng)的具體監(jiān)管，盡管體育部門在體彩公益金的分配和使用上需要得到財(cái)政部門的批準(zhǔn)，但是在這種管理體制下國家體育總局有了獨(dú)立的市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)力，不僅成了規(guī)定的制定者而且還是規(guī)則的受益者[10]。地方體彩公益金政策評(píng)估部門很難擺脫上級(jí)行政部門的管制和打壓，無形中給評(píng)估活動(dòng)帶來束縛，致使評(píng)估機(jī)構(gòu)成為擺設(shè)成為體彩公益金政策的擁護(hù)者而不是批判者，無法真正做到公平公正。體彩公益金政策評(píng)估機(jī)構(gòu)一方面因?yàn)槟承┣闆r下違背初衷和法治精神，另一方面因?yàn)橘Y金的缺乏管理體制不完善，政府不重視等因素導(dǎo)致體彩公益金政策評(píng)估組織始終發(fā)力不夠，起不到很有效的作用。

1.4 體育彩票公益金政策終結(jié)的監(jiān)控問題

1.4.1 對(duì)政策終結(jié)監(jiān)控認(rèn)識(shí)不夠 體彩公益金政策終結(jié)的監(jiān)控是對(duì)上一項(xiàng)體彩公益金政策或者現(xiàn)有的體彩公益金政策進(jìn)行合理系統(tǒng)的把控，它不僅有利于提高新的體彩公益金政策的效率而且還能完善現(xiàn)有的體彩公益金政策。如2002年6月財(cái)政部和國家體育總局聯(lián)合頒布了《關(guān)于下達(dá)體育彩票公益金上繳比例的通知》并沒有很好的做到對(duì)政策終結(jié)監(jiān)控，忽視了政策資源使得國家財(cái)政負(fù)擔(dān)過大。只有對(duì)體彩公益金政策終結(jié)進(jìn)行長(zhǎng)期的監(jiān)控才有可能發(fā)現(xiàn)政策的不足之處和缺陷及時(shí)的廢除舊政策并且頒布新的體彩公益金政策。于是國家體育總局發(fā)布了《2003年體育彩票公益金用于實(shí)施全民健身計(jì)劃使用的使用原則及分配比例》堅(jiān)決杜絕體彩公益金使用的不正之風(fēng)和腐敗問題增加了對(duì)體彩公益金管理工作的透明度。

1.4.2 政策終結(jié)程序的不合法性 體彩公益金政策頒布不僅符合法律規(guī)范和要求而且政策總結(jié)也一定要符合法律的規(guī)定程序。但是目前我國體彩公益金政策法律規(guī)定不完善導(dǎo)致政策突然廢除和終止的現(xiàn)象很多，無法把控局面就廢除一項(xiàng)政策。如2015年互聯(lián)網(wǎng)彩票突然停售對(duì)2015年彩票市場(chǎng)造成巨大沖進(jìn)，相比2014年互聯(lián)網(wǎng)彩票得益于世界杯的舉辦而取得的成績(jī)，影響了體彩公益金政策的爛尾沒有更好發(fā)揮在體育方面的作用[11]。使得許多彩民寒心對(duì)體育彩票產(chǎn)生了抵觸情緒。

2 體彩公益金政策監(jiān)控機(jī)制的構(gòu)建

2.1 保證政策監(jiān)控部門的獨(dú)立性克服形式主義

體彩公益金政策監(jiān)控部門獨(dú)立行使是監(jiān)控有效性的根本保證，為保證監(jiān)控工作的相對(duì)獨(dú)立性必須要對(duì)現(xiàn)行的體制進(jìn)行合理的權(quán)責(zé)界定。不隸屬于行政部門，與財(cái)政部和國家體育總局身份平等，做到真正的監(jiān)管。體彩公益金政策監(jiān)控部門應(yīng)當(dāng)身系百姓，投身于我國的體育事業(yè)的發(fā)展一切從實(shí)際出發(fā)，努力克服政策監(jiān)控中的形式主義[12]。同時(shí)落實(shí)體彩公益金政策、真正做到權(quán)為民所用，利為民所謀，不搞面子工程。

2.2 建立健全法律體系

要用法律規(guī)范體彩公益金政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估、終結(jié)各個(gè)環(huán)節(jié)，一方面要加強(qiáng)立法工作另一方面要加強(qiáng)執(zhí)法力度，使體彩公益金政策依法運(yùn)行。同時(shí)也為對(duì)體彩公益金政策的監(jiān)控樹立了明確的標(biāo)準(zhǔn)，從而使政策監(jiān)控具有權(quán)威性并且提升體彩公益金政策的公信力和高效性[13]。優(yōu)化政策監(jiān)控過程中的民主程序，提高體彩公益金政策的親和力和親民力。

2.3 政策監(jiān)控機(jī)制的輿論化

體育部門和財(cái)政部門應(yīng)該借助人民群眾的力量深入群眾身邊聽取建議和意見使體彩公益金政策監(jiān)控系統(tǒng)不斷改進(jìn)和完善保證政策監(jiān)控工作順利進(jìn)行[14]。對(duì)于社會(huì)上體彩公益金政策要鼓勵(lì)群眾提出疑問，發(fā)現(xiàn)問題才能解決問題，建立體彩公益金政策事件快速反應(yīng)機(jī)制，使問題能夠及時(shí)傳達(dá)到政府部門層面，而且要將問題拿到網(wǎng)絡(luò)上去討論，爭(zhēng)取聽到不同階層聲音，這樣才能有效。體彩公益金政策監(jiān)控部門應(yīng)該經(jīng)常對(duì)政策問題和疑問進(jìn)行收集，并對(duì)這些問題和疑問進(jìn)行及時(shí)的篩選和整理，將有價(jià)值的信息材料提取出來，整合成輿論數(shù)據(jù)庫。網(wǎng)絡(luò)媒體和新聞部門要做到對(duì)問題事件的真實(shí)性報(bào)道不以訛傳訛，公正客觀不加主觀利益的進(jìn)行問題評(píng)價(jià)面對(duì)群眾的質(zhì)疑進(jìn)行重復(fù)報(bào)道，著眼于全社會(huì)的利益，盡量多的為群眾著想。

2.4 加強(qiáng)政策監(jiān)督主體的監(jiān)督意識(shí)

提高體彩公益金政策執(zhí)行監(jiān)督主體的業(yè)務(wù)素質(zhì)，監(jiān)控主體也應(yīng)當(dāng)努力提高自身的綜合素質(zhì)，在政策監(jiān)控體系中樹立監(jiān)督榜樣將不務(wù)正業(yè)不求上進(jìn)的人員從體系中剝離，使人民群眾放心政策監(jiān)控隊(duì)伍，真正做到政策是為群眾謀求利益，定期開展清廉思想工作強(qiáng)化監(jiān)督主體的思想，不忘初心，使體彩公益金政策監(jiān)控隊(duì)伍的整體水平得到不斷提高。

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The Dilemma of the Policy Monitoring of Sports Lottery Public Welfare Fund and the Construction of the Monitoring Mechanism

LIU Huihuang, WANG Hongyan

Jilin Sport University, Changchun Jilin, 130022, China.

At present, the development of China's sports lottery public welfare fund is booming, and there are more and more sports lottery public welfare fund policies. Up to now, China's sports lottery public welfare fund policy system has formed a large scale, which can generally involve all aspects of China's sports. The policy of sports lottery public welfare fund has a profound impact on the development level and scale of mass sports and competitive sports in China. However, under the guidance of sports power, the monitoring mechanism of sports lottery public welfare fund policy is still blank. The formulation, implementation, evaluation and termination of sports lottery public welfare fund policy have not been dynamically and completely monitored. The old policy will be abolished if the new policy is issued it is that “headache cures the head, foot pain cures the foot” does not achieve the overall monitoring completely. This paper analyzes and studies the policy monitoring of sports lottery public welfare fund and the policy monitoring of related industries by the method of literature, aiming to understand the current problems faced by the policy monitoring of sports lottery public welfare fund and establish an organic policy monitoring mechanism. At present, there are some difficulties in the policy monitoring of sports lottery public welfare funds in China: (1) The lack of necessary connection between policy monitoring; (2) The lack of independence and authority of monitoring institutions; (3) The existence of bureaucracy; (4) The failure of policy monitoring subjects to fulfill their responsibilities. Methods of constructing the monitoring mechanism: (1) The public opinion of the policy monitoring mechanism; (2) Overcoming the formalism in the policy monitoring; (3) Establishing and improving the legal system; (4) Constantly improving the monitoring consciousness of the policy monitoring subject. The policy monitoring of sports lottery public welfare fund ensures the reasonable development of sports lottery public welfare fund policy.

Sports lottery; Public welfare fund policy; Monitoring mechanism; Monitoring subject

G80-052

A

2019-12-02

2020-02-05

1007―6891（2021）03―0034―03

10.13932/j.cnki.sctykx.2021.03.05