王小軍，李文潞，王 露

(上海海洋大學(xué) 海洋文化與法律學(xué)院，上海 201306)

野生動(dòng)物在維護(hù)生態(tài)平衡、建設(shè)生態(tài)文明方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。保護(hù)野生動(dòng)物不僅維系物種安全，還是維持生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。為了保護(hù)野生動(dòng)物資源，我國于1949年后就開始著手野生動(dòng)物保護(hù)的立法工作，并修訂了許多與野生動(dòng)物保護(hù)有關(guān)的法律法規(guī)，初步建立了我國野生動(dòng)物保護(hù)的立法體系。這一體系的基礎(chǔ)是《環(huán)境保護(hù)法》，主體是《野生動(dòng)物保護(hù)法》，還包括其他法律和行政法規(guī)等的規(guī)定。

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人類對(duì)野生動(dòng)物的掠奪式開發(fā)和不健康消費(fèi)，使野生動(dòng)物攜帶的病毒在人群中傳播，造成突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，這不僅威脅生態(tài)系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，還危及人類的身體健康。

一、《野生動(dòng)物保護(hù)法》問題檢視

(一)立法理念不科學(xué)

立法理念在法律中居于核心地位，能夠?yàn)榱⒎▽?shí)踐活動(dòng)提供理論指引，[1]立法理念科學(xué)性對(duì)于加快構(gòu)建源頭預(yù)防的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系至關(guān)重要。分析現(xiàn)有《野生動(dòng)物保護(hù)法》具體條例，其立法理念科學(xué)性有待完善，具體體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

第一，忽視生態(tài)價(jià)值的首要地位，重利用、輕保護(hù)。《野生動(dòng)物保護(hù)法》第一條規(guī)定旨在維護(hù)我國的生態(tài)系統(tǒng)，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。該條例未將生態(tài)價(jià)值的首要地位明顯呈現(xiàn)出來。此外，現(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》第四條提到國家對(duì)野生動(dòng)物實(shí)行規(guī)范利用，其中，“規(guī)范利用”指在法律允許的范圍內(nèi)對(duì)野生動(dòng)物資源進(jìn)行合理利用，這在一定程度上體現(xiàn)了對(duì)野生動(dòng)物資源利用的合法化。該條例的內(nèi)容相較于保護(hù)，重在強(qiáng)調(diào)如何合理合法利用野生動(dòng)物資源，這種一味強(qiáng)調(diào)野生動(dòng)物的資源屬性，違背了《野生動(dòng)物保護(hù)法》以“保護(hù)”為目的的立法初衷。[2]第二，公共衛(wèi)生安全理念的缺失。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的快速提高，人們的消費(fèi)水平也得到很大提升，部分公眾追求“吃野味兒”的新鮮感，使捕捉、販賣、食用野生動(dòng)物成為一條經(jīng)濟(jì)利益鏈，給公共衛(wèi)生安全帶來重大隱患?，F(xiàn)行立法忽視野生動(dòng)物作為中間宿主傳播疾病的可能性，特別是對(duì)于以商業(yè)目的進(jìn)行人工繁育的法律規(guī)制不足，從而導(dǎo)致人類對(duì)野生動(dòng)物制品的非理性消費(fèi)，嚴(yán)重威脅公眾健康。

(二)保護(hù)范圍狹窄

我國《野生動(dòng)物保護(hù)法》的主要保護(hù)對(duì)象為珍稀、瀕危和“三有”野生動(dòng)物，除此以外，其他野生動(dòng)物并不在法律保護(hù)范圍內(nèi)。

第一，《野生動(dòng)物保護(hù)法》第二條第二款和第二十一條第一款的規(guī)定均說明當(dāng)前我國野生動(dòng)物保護(hù)中實(shí)際保護(hù)范圍是有限的，大部分野生動(dòng)物保護(hù)在條款中規(guī)定較少。除此之外，《野生動(dòng)物保護(hù)法》第二十一條至第二十七條對(duì)野生動(dòng)物的獵捕、殺害、繁育等方面作了詳細(xì)規(guī)定，但以上條例保護(hù)的對(duì)象均為“國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物”，對(duì)其他野生動(dòng)物并未做出明確的規(guī)定，也沒有在法律的保護(hù)和監(jiān)管范圍內(nèi)，從而不受法律保護(hù)。[3]第二，《野生動(dòng)物保護(hù)法》中保護(hù)范圍過窄的問題在2004年、2016年等年份的幾次大改中并未得到實(shí)質(zhì)性改變。所有野生動(dòng)物在生態(tài)系統(tǒng)中都具有重要地位，如只保護(hù)“三有”野生動(dòng)物，忽視其他野生動(dòng)物的保護(hù)，將會(huì)存在損害生物多樣性、危害公共安全和公眾健康的諸多風(fēng)險(xiǎn)，反而更不利于對(duì)“重點(diǎn)野生動(dòng)物”的保護(hù)。

(三)相關(guān)主管部門權(quán)限交叉嚴(yán)重

明確野生動(dòng)物保護(hù)主管部門的職責(zé)劃分是實(shí)現(xiàn)野生動(dòng)物監(jiān)督和管理首要考慮的問題?，F(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》并未對(duì)“野生動(dòng)物保護(hù)主管部門”進(jìn)行具體明確的劃分，也沒有規(guī)定相關(guān)主管部門的責(zé)任和義務(wù)。

第一，《野生動(dòng)物保護(hù)法》第七條第一款指出我國林業(yè)部門和漁業(yè)部門作為監(jiān)管部門都主管野生動(dòng)物的保護(hù)工作，但陸生野生動(dòng)物和水生野生動(dòng)物保護(hù)的工作內(nèi)容龐雜，在實(shí)際執(zhí)行過程中，除上述兩部門外，還涉及林業(yè)草原、生態(tài)環(huán)境、衛(wèi)生健康等多個(gè)部門，現(xiàn)行的法律法規(guī)并未明確規(guī)定以上職能部門相應(yīng)的職權(quán)范圍。第二，各主管部門之間多存在管理范圍重疊和職責(zé)交叉現(xiàn)象，由此導(dǎo)致實(shí)際管理過程中，推諉扯皮等現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。政府機(jī)構(gòu)改革后，林業(yè)草原主管部門的職責(zé)涉及水生野生動(dòng)物的保護(hù)工作，在實(shí)際操作過程中也和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的漁業(yè)漁政部門發(fā)生職能交叉或權(quán)限沖突。[4]各部門在野生動(dòng)物交易自發(fā)性集市、野生動(dòng)物網(wǎng)絡(luò)買賣、私人之間的買賣等方面尚未明確監(jiān)管職責(zé)，影響各部門聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，亦妨礙野生動(dòng)物保護(hù)工作的有效推進(jìn)。

(四)野生動(dòng)物保護(hù)名錄更新遲緩

《野生動(dòng)物保護(hù)法》第十條規(guī)定國家對(duì)野生動(dòng)物實(shí)行分級(jí)分類保護(hù)制度。分級(jí)分類保護(hù)制度作為野生動(dòng)物重點(diǎn)保護(hù)制度的核心內(nèi)容，現(xiàn)階段比較僵化且發(fā)展緩慢。

第一，現(xiàn)有名錄內(nèi)容陳舊。前幾次修改并未作實(shí)質(zhì)性更新，現(xiàn)有名錄保護(hù)種類和范圍過窄，內(nèi)容陳舊、制度僵化，總體發(fā)展呈滯后狀態(tài)。1989年制定的《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》于2003年作了小幅度的修改，除將部分Ⅱ級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物變更為Ⅰ級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物外，其他保護(hù)名錄迄今為止并無明顯變更。這種狀態(tài)已不能滿足外界環(huán)境變化對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)的條件，也不符合法律規(guī)定的每五年更新(2017年之前需要每十年更新)調(diào)整的要求，導(dǎo)致分級(jí)分類保護(hù)制度陷入僵化狀態(tài)。第二，《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》被兩個(gè)不同部門頒發(fā)，其內(nèi)容存在一定的重疊，林業(yè)草原主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對(duì)于個(gè)別物種的保護(hù)意見不一致。此外，我國重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物棲息地與自然保護(hù)區(qū)、國家公園的保護(hù)范圍也存在一定的重疊，這也導(dǎo)致野生動(dòng)物保護(hù)名錄更新緩慢。

(五)禁食野生動(dòng)物條例不健全

禁食野生動(dòng)物制度在野生動(dòng)物保護(hù)立法中也占據(jù)重要地位，[5]現(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》雖然對(duì)野生動(dòng)物的生產(chǎn)、經(jīng)營等方面做了一些相關(guān)規(guī)定，但未對(duì)食用環(huán)節(jié)做出規(guī)定。

《野生動(dòng)物保護(hù)法》第三十條可從以下幾個(gè)層面進(jìn)行解讀：第一，該條明確規(guī)定了禁止生產(chǎn)、經(jīng)營使用野生動(dòng)物，但只針對(duì)“國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物”，筆者將其解讀為“非國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物”在有合法來源的前提下是允許經(jīng)營利用的。第二，該條例的相關(guān)規(guī)定確立了國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物不被食用的法律地位，禁止使用沒有合法來源證明的非國家重點(diǎn)野生動(dòng)物，從一定層面上，筆者可解讀為該條例是允許使用有合法來源證明的非國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的。因此，非國家重點(diǎn)野生動(dòng)物不被食用的法律地位出現(xiàn)了保護(hù)瓶頸。第三，《野生動(dòng)物保護(hù)法》第三十條中的“食品”一詞，顯然是將野生動(dòng)物作為食用對(duì)象，允許人類使用合法購買的野生動(dòng)物及其制品作為食品進(jìn)行食用，即一定意義上對(duì)人類食用野生動(dòng)物這一行為持肯定態(tài)度。[6]

二、《野生動(dòng)物保護(hù)法》的完善路徑

(一)樹立科學(xué)多元的立法理念

野生動(dòng)物作為一種自然資源，具有科學(xué)、生態(tài)、社會(huì)等多元價(jià)值。野生動(dòng)物的首要價(jià)值是其生態(tài)價(jià)值，生態(tài)價(jià)值是科學(xué)、社會(huì)等價(jià)值的前提和基礎(chǔ)，在立法理念中應(yīng)將其置于優(yōu)先地位，并得到法律的優(yōu)先保護(hù)。因此，我國應(yīng)將“生態(tài)中心主義”作為立法的基本理念，全面保護(hù)野生動(dòng)物及生物多樣性，重視野生動(dòng)物的生態(tài)價(jià)值，并對(duì)其多元價(jià)值進(jìn)行綜合考量，在法律中予以明確規(guī)定。在修訂《野生動(dòng)物保護(hù)法》時(shí)，建議將保護(hù)野生動(dòng)物的生態(tài)價(jià)值或生態(tài)系統(tǒng)列為首條。

雖然野生動(dòng)物保護(hù)與公眾健康和公共衛(wèi)生安全之間的關(guān)系尚未得到科學(xué)論證，但為了保障人民群眾的身體健康和公共衛(wèi)生安全，理應(yīng)樹立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，[7]建議將保障公眾健康和公共衛(wèi)生安全作為新的立法理念加入法律條例，將保護(hù)野生動(dòng)物的生態(tài)價(jià)值統(tǒng)一到保障公眾健康和公共衛(wèi)生安全上來，促進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)協(xié)同做好重大公共衛(wèi)生安全保障，從而使生態(tài)環(huán)境與公眾健康從源頭上得到控制。

(二)擴(kuò)大野生動(dòng)物的法定保護(hù)范圍

國際上許多國家都對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)范圍進(jìn)行了不同程度的修改與完善，為了降低野生動(dòng)物病毒傳播給社會(huì)帶來的公共風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，我國也應(yīng)擴(kuò)大野生動(dòng)物的法律保護(hù)范圍，將所有野生動(dòng)物納入《野生動(dòng)物保護(hù)法》的保護(hù)范疇，并將野生動(dòng)物進(jìn)行分級(jí)分類保護(hù)，采用一般保護(hù)和重點(diǎn)保護(hù)相結(jié)合的方式，將重點(diǎn)野生動(dòng)物進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)，將其他野生動(dòng)物進(jìn)行一般保護(hù)，在劃定保護(hù)范圍后，還應(yīng)細(xì)分具體保護(hù)對(duì)象，并制定不同的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。

目前，各國對(duì)野生動(dòng)物的定義尚未達(dá)成共識(shí)，國際上將野生動(dòng)物通稱為Wildlife。筆者將野生動(dòng)物定義為：野生動(dòng)物是指非經(jīng)人工馴養(yǎng)，生活在天然自由狀態(tài)下，且依靠自然環(huán)境和自身能力來存活的物種?！爸攸c(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物”之外的野生動(dòng)物也是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，如果對(duì)其保護(hù)不力，將會(huì)對(duì)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)造成負(fù)面影響。應(yīng)從基本國情出發(fā)，立足實(shí)際，將野生動(dòng)物的保護(hù)范圍擴(kuò)大至所有生存于自然環(huán)境下有可能攜帶病毒的野生動(dòng)物。

因此，應(yīng)該擴(kuò)大《野生動(dòng)物保護(hù)法》第二條第二款的法定保護(hù)范圍，即野生動(dòng)物是指珍貴、瀕危野生動(dòng)物和“三有”野生動(dòng)物，還有其他所有生存于自然環(huán)境下的陸生及水生兩棲類、爬行類等在內(nèi)的有可能攜帶病毒的野生動(dòng)物。從而對(duì)野生動(dòng)物進(jìn)行普遍保護(hù)，貫徹落實(shí)“平等保護(hù)”的理念，避免因?qū)σ吧鷦?dòng)物的不當(dāng)利用再次導(dǎo)致疫情大規(guī)模傳播。

(三)明確各主管部門的職責(zé)劃分

明確野生動(dòng)物保護(hù)中各個(gè)主管部門的職責(zé)劃分，需要對(duì)與野生動(dòng)物保護(hù)有關(guān)的主管部門進(jìn)行聯(lián)合，并做出規(guī)定，適當(dāng)提高“野生動(dòng)物保護(hù)主管部門”在保護(hù)中的優(yōu)先性。野生動(dòng)物的保護(hù)和監(jiān)管部門涉及林業(yè)草原、市場(chǎng)監(jiān)管等多個(gè)主管部門，需要明確各主管部門的權(quán)限，并建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。

筆者建議，應(yīng)將各主管部門的職責(zé)進(jìn)行明確劃分，即“林業(yè)草原部門主管野生動(dòng)物的狩獵、馴養(yǎng)、繁殖等；農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門管理野生動(dòng)物的防疫、檢疫工作；市場(chǎng)監(jiān)管部門主管野生動(dòng)物的市場(chǎng)交易管理工作；公安部門負(fù)責(zé)對(duì)違法分子進(jìn)行處理等?！贝送?，國家林業(yè)草原部門應(yīng)牽頭建立全國統(tǒng)一的野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法平臺(tái)，各部門應(yīng)及時(shí)處理交接的案件，并接受國家林業(yè)草原部門的統(tǒng)一管理和監(jiān)督。

針對(duì)地方政府及其林業(yè)草原部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、市場(chǎng)監(jiān)督部門、公安部門等部門建立監(jiān)管和義務(wù)權(quán)力清單，并根據(jù)“盡職免責(zé)、失職追責(zé)”的機(jī)制對(duì)其建立執(zhí)法考核機(jī)制。[8]明確規(guī)定各個(gè)野生動(dòng)物保護(hù)主管部門的相關(guān)職權(quán)，加強(qiáng)有關(guān)部門在立法和執(zhí)法中的協(xié)同配合，從而減少有關(guān)部門發(fā)生推諉扯皮和利益爭(zhēng)奪的現(xiàn)象。

(四)完善相關(guān)名錄制度

我國《野生動(dòng)物保護(hù)法》分級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)單一,完善分級(jí)分類保護(hù)制度首先需要在立法中明確分級(jí)分類制度標(biāo)準(zhǔn)這一問題。第一，建立健全野生動(dòng)物保護(hù)范圍更新名錄制度，將有關(guān)部門印發(fā)的《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》進(jìn)行整理合并，且這一名錄的制定應(yīng)符合相關(guān)國際條約的規(guī)定。第二，明確國家重點(diǎn)名錄、地方重點(diǎn)名錄以及普通名錄之間的關(guān)系，有必要強(qiáng)化普通名錄和地方重點(diǎn)保護(hù)名錄的嚴(yán)格程度，合理借鑒世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)制定的瀕危等級(jí)和保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，做好國家和地方名錄的銜接性規(guī)定。

我國應(yīng)該對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)行嚴(yán)格的分類分級(jí)制度，及時(shí)更新野生動(dòng)物保護(hù)名錄，建立科學(xué)的野生動(dòng)物保護(hù)名錄制度；合理調(diào)整名錄制度，縮短分級(jí)分類制度的評(píng)估周期，并且擴(kuò)充評(píng)估內(nèi)容，豐富評(píng)估形式，嚴(yán)格把控評(píng)估結(jié)果，將評(píng)估結(jié)果作為終期考核標(biāo)準(zhǔn)，并將其作為調(diào)整名錄的指標(biāo)。

同時(shí)，可參照其他國家較為成熟的野生動(dòng)物保護(hù)法律體系，以類別取代名錄。建議將野生動(dòng)物劃分為魚類、兩棲類、爬行綱、哺乳綱等，避免名錄更新遲緩。國家各有關(guān)部門要加強(qiáng)協(xié)作，將國家有關(guān)部門印發(fā)的野生動(dòng)物名錄進(jìn)行整理與合并，適當(dāng)將名錄中的“Ⅱ級(jí)”保護(hù)野生動(dòng)物提升為“Ⅰ級(jí)”保護(hù)野生動(dòng)物，將“Ⅰ級(jí)”保護(hù)野生動(dòng)物降至“Ⅱ級(jí)”保護(hù)野生動(dòng)物，逐步減少允許人工繁育的野生動(dòng)物種類，以此完善我國野生動(dòng)物保護(hù)法的分級(jí)分類保護(hù)制度。

(五)建立健全禁食野生動(dòng)物條例

《野生動(dòng)物保護(hù)法》的法律漏洞為人們?yōu)E食野生動(dòng)物留存了很大空間。因此，應(yīng)該在即將修訂的《野生動(dòng)物保護(hù)法》中做出嚴(yán)格的規(guī)定和限制，并對(duì)濫食野生動(dòng)物的行為實(shí)施全面禁止。[9]為避免因?yàn)E食野生動(dòng)物行為導(dǎo)致的公共衛(wèi)生安全和健康危機(jī)事件再次發(fā)生，需要盡快建立健全禁止食用可能造成公共衛(wèi)生危機(jī)或健康風(fēng)險(xiǎn)的野生動(dòng)物名錄。

一是根據(jù)2020年初全國人大常委會(huì)審議通過的《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》相關(guān)規(guī)定表明，我國應(yīng)制定專門的野生動(dòng)物禁食清單，并借鑒國際公約制定的禁止性名錄，將那些攜帶病毒且危害公眾健康的野生動(dòng)物列入不可食用的范圍內(nèi)，使濫食野生動(dòng)物的行為受到法律的約束。二是我們?cè)谔接懡骋吧鷦?dòng)物名錄時(shí)，還應(yīng)該對(duì)名錄中的物種進(jìn)行準(zhǔn)確定位，如主要保護(hù)“三有”野生動(dòng)物，禁食宿主類野生動(dòng)物，對(duì)一般類野生動(dòng)物主要是為保護(hù)生物多樣性而禁止或限制非法獵捕等。同時(shí)，將人工養(yǎng)殖的非保護(hù)類陸生野生動(dòng)物列入禁食名錄，對(duì)于可以食用且可人工飼養(yǎng)、繁育的陸生家養(yǎng)動(dòng)物及其制品和水生野生動(dòng)物制品不應(yīng)列入禁食名錄，但國家應(yīng)對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的檢疫。[10]

因此，筆者建議，在《野生動(dòng)物保護(hù)法》第三十條增加一款“禁止濫食野生動(dòng)物。禁止食用可能造成公共衛(wèi)生危機(jī)或健康風(fēng)險(xiǎn)的所有野生動(dòng)物及其制品。”以此來健全我國禁食野生動(dòng)物的條例。

筆者認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)和科研機(jī)構(gòu)此次對(duì)《野生動(dòng)物保護(hù)法》作重新修定，應(yīng)以維持生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展、維護(hù)生物多樣性，保障人民群眾的身體健康和維護(hù)國家的公共衛(wèi)生安全為宗旨，在立法中樹立保護(hù)優(yōu)先的立法理念，調(diào)整野生動(dòng)物保護(hù)的法定范圍，明確各職能部門的職責(zé)劃分，完善相關(guān)名錄制度，建立健全禁食野生動(dòng)物條例，補(bǔ)充完善野生動(dòng)物保護(hù)法與保護(hù)生物多樣性，彌補(bǔ)現(xiàn)行野生動(dòng)物保護(hù)法律體系的空缺，尋求系統(tǒng)、科學(xué)的野生動(dòng)物保護(hù)法律體系，使修訂后的《野生動(dòng)物保護(hù)法》發(fā)揮強(qiáng)大的法律效力，更好地保護(hù)野生動(dòng)物。