吳仕清

(福建醫(yī)科大學,福建 福州 350108)

2018年3月20日施行的《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)第十三條規(guī)定，派駐或者派出的監(jiān)察機構、監(jiān)察專員根據(jù)授權，按照管理權限依法對公職人員進行監(jiān)督。2019年5月，福建省委辦公廳印發(fā)《關于深化省紀委監(jiān)委派駐機構改革的意見》，明確省屬公辦本科高校紀委書記由福建省紀委監(jiān)委任命為監(jiān)察專員，設置監(jiān)察專員辦公室，與高校紀委合署辦公。高校紀委(監(jiān)察專員辦公室)被賦予了監(jiān)察權，履行執(zhí)紀執(zhí)法職責。從宏觀上看，《監(jiān)察法》和《關于深化省紀委監(jiān)委派駐機構改革的意見》(以下簡稱《意見》)對高校紀檢監(jiān)察體制改革進行了頂層設計，明確機構設置，實現(xiàn)了對黨員領導干部以及所有行使公權力的公職人員的監(jiān)督。然而，《監(jiān)察法》實施后，高校監(jiān)察對象激增，特別是醫(yī)學類高校的監(jiān)察對象多達上萬人(含直屬附屬醫(yī)院醫(yī)護員工)。相較之下，高校紀檢監(jiān)察隊伍力量薄弱，紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法能力參差不齊等問題，難以滿足新形勢下全面從嚴治黨的工作要求。筆者通過剖析高校紀檢監(jiān)察體制改革中面臨的問題，為完善高校紀檢監(jiān)察制度提供建議。

一、高校紀檢監(jiān)察體制改革面臨的問題

(一)職責定位認識不清晰

《中國共產(chǎn)黨章程》第四十六條規(guī)定，紀檢機關是黨內(nèi)監(jiān)督專責機關，主要任務是協(xié)助黨委推進全面從嚴治黨、加強黨風廉政建設等工作?！侗O(jiān)察法》第三條規(guī)定，監(jiān)察機關是行使國家監(jiān)察職能的專責機關，依法對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)察，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業(yè)以及道德操守進行監(jiān)督檢查。高校紀檢監(jiān)察機關實行監(jiān)察專員辦公室與內(nèi)設紀委合署辦公模式，履行黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察雙重職責。高校紀檢監(jiān)察機構履行專責監(jiān)督，并不意味著只有紀檢監(jiān)察機關履行監(jiān)督職責。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第九條規(guī)定，紀檢機關專責監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督……，然而，實踐中高校黨的工作部門更多聚焦于業(yè)務工作，誤認為黨風廉政建設、反腐敗工作以及監(jiān)督檢查等是紀委的事情，與自已無關。這種觀點在高校中比較常見，很多專家、學者型黨政領導更多的精力在于如何提高學?？蒲袆?chuàng)新能力和業(yè)務水平，對黨風廉政建設等工作認識不夠深，了解不多，重視不夠，客觀上容易出現(xiàn)“紀委包打天下”的情況。

(二)紀法尺度把握不準，自辦案件少

高校紀檢監(jiān)察體制改革前，高校紀委“不敢監(jiān)督、不會監(jiān)督、不想監(jiān)督”的現(xiàn)象嚴重，多地高校紀委整年度的信訪件才十幾件，涉嫌違規(guī)違紀立案的問題線索寥寥無幾，因職務違法涉嫌犯罪立案調(diào)查案件更少，部分省份甚至出現(xiàn)十幾所高校紀委“零辦案”?！傲戕k案”現(xiàn)象的出現(xiàn)，原因之一在于高校紀檢監(jiān)察機構對于紀法尺度把握不準，無法準確運用監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法“四種形態(tài)”，難以適應新形勢下的黨風廉政建設要求。例如，福建某高校副教授被指猥褻女大學生的信訪舉報件中，違反師德師風的涉事教師僅被暫時調(diào)離教師崗位，而受害的學生卻被要求轉(zhuǎn)學。學校對涉事教師涉嫌猥褻、嚴重違背教師職業(yè)道德的違紀違法行為認識不清、定性不準、處置不當，從某種程度上體現(xiàn)出高校紀檢監(jiān)察機構監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法能力不足。再如，高校紀委辦理監(jiān)察對象涉嫌虛報差旅費發(fā)票的案件時，由于紀法尺度把握不準、對罪刑法定以及刑事犯罪的構成要件理解不到位，導致審查調(diào)查案件進展緩慢。具體表現(xiàn)：一是對于虛報發(fā)票行為的認定問題。有的認為該行為涉嫌貪污罪，有的認為該行為涉嫌職務侵占罪，甚至認為該行為同時符合貪污罪和職務侵占罪的構成要件，而實際上職務侵占罪與貪污罪不可能同時成立。二是適用紀律和法律的爭議?！侗O(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察對象有自首、配合調(diào)查工作的，可以減輕處罰，而《事業(yè)單位工作人員處分條例》也有相關規(guī)定，此時應該適用哪種規(guī)定存在爭議。

(三)紀檢監(jiān)察干部執(zhí)紀執(zhí)法能力培養(yǎng)方式滯后

隨著福建省雙一流高校建設，公辦本科高校得到蓬勃發(fā)展，學生人數(shù)和教職工人數(shù)不斷增長，辦學范圍、專業(yè)設置不斷擴大，同時違規(guī)違紀違法案件數(shù)量也不斷增加，且違法違紀行為出現(xiàn)高智商、高科技的特征，涉案領域廣泛分布于教學、管理、科研、基建、后勤等各個層面。[1]而《監(jiān)察法》《中華人民共和國公職人員政務處分法》《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》等國家法律及黨內(nèi)法規(guī)對執(zhí)紀執(zhí)法的程序和實體內(nèi)容作出詳實的規(guī)定，僅靠自學、參加講座等常規(guī)方式，無法滿足進入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局背景下對紀檢監(jiān)察干部能力提出新要求。此外，紀檢監(jiān)察工作具備較強的政治性和保密性要求，立案審查調(diào)查終結的案件無法從公開渠道獲取學習，加之高校紀檢監(jiān)察干部多為部隊轉(zhuǎn)業(yè)人員、校內(nèi)其他部門轉(zhuǎn)入以及新招聘人員，執(zhí)紀審查、執(zhí)法調(diào)查經(jīng)驗不足，對問題線索的甄別、處置能力不足，程序意識、證據(jù)意識不強，監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法能力欠缺，容易造成執(zhí)紀執(zhí)法實踐操作中的不符合程序等。因此，亟待創(chuàng)新完善高校紀檢監(jiān)察監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法能力培養(yǎng)方式，以滿足新形勢公辦本科高校紀檢監(jiān)察工作的需要。

二、高校紀檢監(jiān)察機構改革的完善路徑

(一)立足“再監(jiān)督”職責定位

黨的十八屆五中全會要求，紀檢機關要落實“三轉(zhuǎn)”，聚焦監(jiān)督的再監(jiān)督職能，把監(jiān)督檢查切入點從配合部門開展業(yè)務檢查,轉(zhuǎn)變到對職能部門履行職責的監(jiān)督上來,規(guī)范職能部門權力運行。即高校紀委(監(jiān)察專員辦公室)不能直接參與人事招聘、招標代理等具體事務，不能代替職能部門對具體業(yè)務進行監(jiān)督，高校紀委書記(監(jiān)察專員)不再分管協(xié)管紀檢監(jiān)察以外的工作。[2]同時，高校紀委(監(jiān)察專員辦公室)要立足“再監(jiān)督”職責定位，督促黨的工作部門履行職能監(jiān)督責任。例如，關于津補貼領域落實中央八項規(guī)定精神情況的監(jiān)督，學校黨委負有主體責任，紀委負責監(jiān)督責任，人事部門負責職能監(jiān)督責任，學校紀委(監(jiān)察專員辦公室)要立足于“再監(jiān)督”職責定位，對人事部門是否開展津補貼專項督查以及開展督查情況的再監(jiān)督再檢查，督促相關部門切實履行落實中央八項規(guī)定精神職能監(jiān)督責任。實踐中，高校紀委(監(jiān)察專員辦公室)退出與黨風廉政建設無關的各類議事協(xié)調(diào)機構，可以采取明察暗訪、突擊檢查、查看資料等方式督促職能部門履職盡責，對于招投標、工程建設領域等高風險領域，可以制定監(jiān)督檢查方案等進行專項監(jiān)督，堅持日常監(jiān)督、警示教育、預防教育在先。[3]

(二)建立地方紀委監(jiān)委與高校紀檢監(jiān)察機構執(zhí)紀執(zhí)法協(xié)作交流機制

在監(jiān)察體制改革前，高校紀委(監(jiān)察專員辦公室)沒有監(jiān)督執(zhí)法經(jīng)驗，客觀上難以把握執(zhí)紀執(zhí)法尺度。而地方紀委監(jiān)委在國家監(jiān)察體制改革后，部分檢察院反貪局的檢察干部轉(zhuǎn)隸到監(jiān)委，這就實現(xiàn)了執(zhí)紀和執(zhí)法能力的充分融合，具備了相對豐富的執(zhí)紀執(zhí)法實踐經(jīng)驗。因此，可以倡導高校紀委(監(jiān)察專員辦公室)與所在地紀委監(jiān)委簽訂校地紀檢監(jiān)察工作協(xié)作配合機制，建立辦案力量協(xié)作、人才雙向培養(yǎng)、信息資源共享等方面的配合機制，提升高校紀檢監(jiān)察干部“紀法貫通”能力，最大程度克服紀法尺度把握不準的問題。同時，定期選派高校紀檢監(jiān)察干部到地方紀委監(jiān)委跟班學習，除了到對口的省紀委監(jiān)委紀檢監(jiān)察室外，可以考慮跟地市級紀委監(jiān)委、縣級紀委監(jiān)委交流、實戰(zhàn)練兵。選派政治立場堅定、優(yōu)秀的高校青年紀檢監(jiān)察干部參與審查調(diào)查案件的辦理，全程跟蹤、學習監(jiān)督執(zhí)法的全過程，將理論知識與執(zhí)紀執(zhí)法實踐結合起來，不斷提升貫通運用紀法能力。

(三)強化崗位培訓，建立導師制度

“既執(zhí)紀又執(zhí)法”的新任務對高校紀檢監(jiān)察干部的綜合素質(zhì)提出了更高要求，除了要自學《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》《監(jiān)察機關監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國公職人員政務處分法》等業(yè)務知識外，還要加強對心理學、基建工程、招投標等重點領域的學習，提高綜合素質(zhì)。實踐中可以考慮從以下三個方面來完善紀檢監(jiān)察干部的執(zhí)紀執(zhí)法能力：一是加強崗前培訓。新招錄的高校紀檢監(jiān)察干部必須參加崗前培訓，通過培訓對紀檢監(jiān)察工作的指導思想、遵循原則等要求形成初步了解，加強對黨章黨規(guī)黨紀、公職人員政務處分法、監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則、監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定等業(yè)務知識的培訓學習，為今后的執(zhí)紀執(zhí)法工作做鋪墊。二是優(yōu)化培訓內(nèi)容。針對高校違紀違法案件的特點，通過案例教學、實戰(zhàn)演練、復盤點評等方式，引導高校紀檢監(jiān)察干部學習問題線索處置、調(diào)查取證、“走讀式”談話等過程的技能和方案，實實在在運用于執(zhí)紀執(zhí)法過程中，提升紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督執(zhí)紀實操技能。當然，要杜絕紀檢監(jiān)察業(yè)務培訓中的形式主義，避免“為了培訓而培訓”的現(xiàn)象。例如，對于集中式培訓的閉卷考試，本意是為了督促各學員好好上課、增強培訓的實效性。但是實際操作中卻異化為結業(yè)考試題目跟培訓課上的內(nèi)容無關，導致出現(xiàn)大部分學員忙于背題庫、無暇聽課的尷尬現(xiàn)象。三是監(jiān)督檢查、審查調(diào)查及審理部門實行“導師制度”。由經(jīng)驗豐富的紀檢監(jiān)察干部擔任導師，帶領新入職或者沒有執(zhí)紀執(zhí)法經(jīng)驗的紀檢監(jiān)察干部跟班學習。探索定期開展高校紀檢監(jiān)察執(zhí)紀執(zhí)法業(yè)務交流，開展案件復盤、點評等，由對口高校的省紀委紀檢監(jiān)察室牽頭，開展高校紀檢監(jiān)察業(yè)務交流學習，精選案例交流學習。