張善寶

(濟南大學(xué) 政法學(xué)院，山東 濟南 250024)

1982年,《海洋法公約》為平衡海洋強國的航行權(quán)與沿海國的捕魚權(quán)，在海洋兩分法基礎(chǔ)之上創(chuàng)造性地設(shè)置專屬經(jīng)濟區(qū)，這使得大量在該海域捕魚的船只前往公海，而國家管轄范圍外深海生態(tài)系統(tǒng)的巨大經(jīng)濟價值更加劇了公海捕魚及其它人類活動。公海底層捕撈是指針對海洋底層和近底層魚類、蝦和軟體動物等生物資源的捕撈活動，因該種捕撈方式主要依賴拖網(wǎng)，嚴重損害了冷水珊瑚礁、熱液噴口、海山等脆弱的海底生態(tài)系統(tǒng)，造成生境復(fù)雜性喪失、群落結(jié)構(gòu)變化以及生態(tài)系統(tǒng)進程改變，亦對底棲魚類的長期可持續(xù)性造成威脅。然而，現(xiàn)有國際法未對公海底層捕撈提供有效的制度指引，在執(zhí)行與監(jiān)管層面亦有欠缺，如何采取有效措施完善公海底層捕撈的法律規(guī)制就成為國際社會亟待解決的問題。

一、公海底層捕撈的危害與應(yīng)對

據(jù)統(tǒng)計，國家管轄范圍外70%的船只采用底層拖網(wǎng)捕撈，其已成為公海最為重要的捕魚方式。底層拖網(wǎng)對海底起到“犁地填溝”的作用，觸底拖網(wǎng)在通過地毯式捕撈將目標魚種一網(wǎng)打盡的同時，嚴重破壞了冷水珊瑚礁、海山等海底生境，而附帶打撈的物質(zhì)亦會降低生境的復(fù)雜性，攪動底層沉積物，會造成棲息在海底的生物群落窒息。此外，公海底層捕撈還嚴重影響底棲魚種的長期可持續(xù)性。已有研究顯示大量深海底棲魚類種群已經(jīng)枯竭或面臨枯竭的危險，而非目標魚類的數(shù)量也因深海捕撈活動而耗竭。

面對日益嚴重的公海底層捕撈，聯(lián)合國大會、聯(lián)合國糧食與農(nóng)業(yè)組織(以下簡稱糧農(nóng)組織)等主管機構(gòu)采取一系列措施，完善法規(guī)、發(fā)布決議、制定漁業(yè)技術(shù)管理文件。本世紀初，聯(lián)合國大會在關(guān)于海洋法問題的討論中首次提及公海底層捕撈。自2003年開始，聯(lián)合國大會每年都會通過專門討論漁業(yè)和與漁業(yè)有關(guān)問題的可持續(xù)漁業(yè)決議，其中A/RES/59/25、A/RES/64/72、A/RES/66/68、A/RES/71/123號決議專門對底層捕撈的威脅與應(yīng)對做了規(guī)定，吁請各國、各區(qū)域漁業(yè)管理組織依照國際法的規(guī)定，采取適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)護和管理措施解決底層捕撈所造成的不利影響，要求秘書長與糧農(nóng)組織合作向大會報告各國和各區(qū)域漁管組織所采取的行動，并作進一步審查，以確保有效執(zhí)行決議所載的措施。為執(zhí)行聯(lián)合國大會的決議，彌補《海洋法公約》國家管轄范圍外海域生物資源養(yǎng)護制度在規(guī)則制定、合作機制、實施能力等多方面的缺陷，糧農(nóng)組織牽頭陸續(xù)制定一系列的全球性漁業(yè)法律法規(guī)與技術(shù)性文件，區(qū)域漁業(yè)管理組織也進行了專門立法，并采取應(yīng)對措施。

二、規(guī)制公海底層捕撈的法律框架及其局限性

(一)規(guī)制公海底層捕撈的國際立法

為應(yīng)對公海底層捕撈對脆弱海底生態(tài)系統(tǒng)及底棲魚類長期可持續(xù)性的不利影響，國際社會以《海洋法公約》《執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》(以下簡稱《魚類種群協(xié)定》)的規(guī)定為基礎(chǔ)，陸續(xù)制定了《促進公海漁船遵守國際養(yǎng)護及管理措施的協(xié)定》(以下簡稱《公海漁船遵守協(xié)定》)、《負責(zé)任漁業(yè)行為守則》、《公海深海漁業(yè)管理準則》等法律法規(guī)與技術(shù)性漁業(yè)文件。

《海洋法公約》確立了海洋生物資源養(yǎng)護的基本法律框架，正如其序言所述，“本公約為海洋建立一種法律秩序，以便利海洋生物資源的養(yǎng)護”。公海資源的法律屬性為人類的公有物，所有國家的船只在公海享有捕魚自由，但應(yīng)遵守相應(yīng)規(guī)則?！逗Ｑ蠓üs》第一百一十六條至一百一十九條明確列明各國公海生物資源的養(yǎng)護義務(wù)，這體現(xiàn)了對公海捕魚自由的限制，但《海洋法公約》作為人類管理海洋憲章類的法律文件，為涵蓋所有海洋活動，條文層面往往較為原則。公海生物資源養(yǎng)護規(guī)則未對捕魚自由限制的性質(zhì)和使用方法做出具體、明確的規(guī)定，也沒有提供針對漁業(yè)管理合作的框架和機制。

為彌補《海洋法公約》在公海生物資源養(yǎng)護執(zhí)行與合作管理上的局限性，細化公約關(guān)于跨界魚類種群和高度洄游魚種的具體規(guī)定，國際社會于1995年制定《魚類種群協(xié)定》?！遏~類種群協(xié)定》具有明確的適用客體，由于深海魚類資源既不跨海也不跨海高度洄游，故公海底層捕撈行為原則上不屬于《魚類種群協(xié)定》的規(guī)制范圍。[1]但是，聯(lián)合國大會連續(xù)作出針對公海底層捕撈的多項決議，要求各國和各區(qū)域漁業(yè)管理組織按照《魚類種群協(xié)定》的規(guī)定采取養(yǎng)護和管理措施，故該協(xié)定對管制公海底層捕撈具有重要指導(dǎo)意義?！遏~類種群協(xié)定》相較于《海洋法公約》在公海生物資源養(yǎng)護上有三個方面的重要發(fā)展：第一，將公海生物資源養(yǎng)護措施的制定與監(jiān)管權(quán)授予區(qū)域漁業(yè)管理組織，并強調(diào)只有區(qū)域漁業(yè)管理組織的成員方或同意采取該組織養(yǎng)護和管理措施的國家才有資格進行目標魚種的捕撈；第二，突破公海船旗國管轄，授權(quán)區(qū)域漁業(yè)管理組織成員方的漁業(yè)檢查員在管轄海域內(nèi)可登臨或檢查任何國家的漁船，保障管制措施能夠得到普遍適用；[2]第三，對船旗國養(yǎng)護措施進行了較為明確的規(guī)定。

2008年，為幫助各國、各區(qū)域漁業(yè)組織有效的管理公海深海漁業(yè)，應(yīng)對底層捕撈的損害，糧農(nóng)組織制定了《公海深海漁業(yè)管理準則》。準則的管制措施以環(huán)境影響評估機制為基礎(chǔ)，要求船旗國及區(qū)域漁業(yè)管理組織收集深海生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境數(shù)據(jù)，進而評估底層捕撈是否會造成重大不利影響，若可能造成損害結(jié)果時，各國應(yīng)向區(qū)域漁業(yè)管理組織提交擬議的養(yǎng)護或管理措施，而后者應(yīng)當(dāng)設(shè)立科學(xué)委員會等特殊機制，審議從業(yè)者提交的措施，判斷其是否能夠有效避免重大不利影響的發(fā)生，并提出意見和建議。雖然從效力上講，《公海深海漁業(yè)管理準則》屬于自愿性質(zhì)的漁業(yè)管理文件，并不具有法律約束力，但其為指導(dǎo)各國履行現(xiàn)有國際法下公海生物資源的養(yǎng)護義務(wù)作出貢獻，亦為各國、各區(qū)域漁業(yè)管理組織制定有法律約束力的措施奠定了基礎(chǔ)。

研析當(dāng)前規(guī)制公海底層捕撈的國際立法，《公海深海漁業(yè)管理準則》可以有效管控此行為，然而準則僅具有“軟法”的作用。《海洋法公約》《魚類種群協(xié)定》等有法律約束力的文件在規(guī)制底層捕撈上原則性規(guī)定多，明確具體的規(guī)定少，無法提供有效的制度指引。

(二)規(guī)制公海底層捕撈的區(qū)域立法與措施

1.分海域設(shè)置差異性的管制措施。區(qū)域漁業(yè)管理組織根據(jù)海底生態(tài)數(shù)據(jù)、底層捕撈歷史和風(fēng)險評估結(jié)果，將管轄海域以是否會出現(xiàn)脆弱海底生態(tài)系統(tǒng)為標準分為三部分。在可能存在脆弱海底生態(tài)系統(tǒng)的海域，禁止底層捕撈。而在未進行底層捕撈或缺乏生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)的海域，只能進行試探性捕撈，并提交捕撈計劃、初步影響評估、減緩措施等以供審查評估。在沒有出現(xiàn)或不太可能出現(xiàn)脆弱海底生態(tài)系統(tǒng)的海域，一般允許進行底層捕撈，但多個區(qū)域漁業(yè)管理組織制定了遇報規(guī)程，即當(dāng)正常捕撈過程中遭遇或超過脆弱海底生態(tài)系統(tǒng)指示物種和閾值而采取的報告程序、避離規(guī)則和臨時關(guān)閉程序。

2.重視管制措施的執(zhí)行與審查評估。當(dāng)前，區(qū)域漁業(yè)管理組織應(yīng)對底層捕撈所采取的遵守和執(zhí)行機制主要包括船只準入監(jiān)測、衛(wèi)星漁船監(jiān)測系統(tǒng)、定期報告漁獲量、科學(xué)觀察員方案、海上聯(lián)合檢查和港口國措施等。伴隨對脆弱海底生態(tài)系統(tǒng)、底層捕撈的不利影響以及深海魚類種群長期可持續(xù)性了解的進一步加深，各區(qū)域漁業(yè)管理組織均制定管制措施的評估和定期審查機制，以期拓寬禁漁區(qū)，改進評估要求和程序，完善遇報規(guī)程，并加強監(jiān)測、控制和監(jiān)視機制。

3.強化海底生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)收集義務(wù)。公海底層捕撈的有效規(guī)制，需以獲取深海環(huán)境及生物資源的分布、規(guī)模等數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，進而采取相應(yīng)管制措施。但源于公海的浩瀚遼闊，目前相關(guān)數(shù)據(jù)的獲知仍處在匱乏階段。因而，多個區(qū)域漁業(yè)管理組織依照《公海深海漁業(yè)管理準則》的標準，強化成員國海底生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)的收集與共享。

分析當(dāng)前規(guī)制公海底層捕撈的區(qū)域立法及措施，仍然存在明顯的局限性。首先，雖然全球范圍內(nèi)已經(jīng)建立起幾十個區(qū)域海洋管理組織，但到目前為止，有權(quán)監(jiān)管底層捕撈的區(qū)域漁業(yè)管理組織仍無法覆蓋所有國家管轄外海域。同時，已存在的區(qū)域漁業(yè)管理組織均有明確的規(guī)制對象，主要集中于金槍魚、高度洄游魚群等，并不具有管理底層捕撈的權(quán)限。[3]其次，當(dāng)前區(qū)域漁業(yè)管理組織針對底層捕撈所采取的管制措施，未能充分反映《魚類種群協(xié)定》和《公海深海漁業(yè)管理準則》所要求的生態(tài)系統(tǒng)方式和預(yù)防性做法。最后，區(qū)域漁業(yè)管理組織眾多，缺乏統(tǒng)一的組織協(xié)調(diào)機制，導(dǎo)致各自為政，而成員國的組成不同也決定了不同區(qū)域漁業(yè)管理組織底層捕撈管理水平發(fā)展的不平衡，管制措施相差很大。

三、完善公海底層捕撈法律規(guī)制的建議

就目前公海底層捕撈法律規(guī)制存在的癥結(jié)看，成立統(tǒng)一的全球性漁業(yè)管理機構(gòu)或制定類似《公海深海漁業(yè)管理準則》有法律約束力的國際協(xié)定是應(yīng)對上述問題最有效的解決方式。令人遺憾的是，在目前國際形勢下，將各國管轄權(quán)統(tǒng)一賦予全球性漁業(yè)管理組織尚不具備可行性。制定專門規(guī)制底層捕撈的國際協(xié)定亦存在成員國意愿低、進一步加劇公海漁業(yè)管制碎片化等多方面不利因素，而本世紀締結(jié)的漁業(yè)管理文件多以守則、宣言等“軟法”性質(zhì)出現(xiàn)，更體現(xiàn)出各國對公海上有約束力法律文件的排斥。故當(dāng)前有效應(yīng)對公海底層捕撈的主要方式應(yīng)是加強船旗國管轄，重視區(qū)域漁業(yè)管理組織的作用，借助國家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性(Marine Biological Diversity Beyond Areas of National Jurisdiction，以下簡稱BBNJ)國際協(xié)定的締結(jié)強化公海底層捕撈的法律規(guī)制。

(一)加強公海底層捕撈的船旗國管轄

公海屬于國家管轄范圍外海域，各國可對該海域的本國船只行使屬人管轄，即船旗國管轄，《海洋法公約》及后條約時代的國際立法均確立船旗國管轄是公海的基本管轄制度。伴隨發(fā)展，船旗國在公海上的專屬管轄已經(jīng)成為一項公認的習(xí)慣國際法規(guī)則。同時，無論是糧農(nóng)組織，還是區(qū)域性漁業(yè)管理機構(gòu)，亦或是規(guī)制公海捕魚公約的履約機構(gòu)一般均不具有執(zhí)行機構(gòu)，法律規(guī)則的執(zhí)行、監(jiān)督、檢查等均需由成員國完成。此外，國際法上有關(guān)海洋生物養(yǎng)護和管理的所有規(guī)范性法律文件也只有通過國內(nèi)機制的密切配合，才能真正得到落實，從而實現(xiàn)資源的養(yǎng)護目標。因此，船旗國仍是目前管控公海底層捕撈的主要力量。

1.船旗國應(yīng)當(dāng)根據(jù)《海洋法公約》《魚類種群協(xié)定》等規(guī)定，完善本國的漁業(yè)法律制度，使其能夠有效規(guī)制本國船只在公海的捕魚行為。在這方面，各國應(yīng)當(dāng)重視《公海深海漁業(yè)管理準則》的規(guī)定，雖然準則沒有法律約束力，但其要求各國“按照國際法的有關(guān)規(guī)則”和“以符合其他有關(guān)國際文書的方式”采取和執(zhí)行措施，而無論是《海洋法公約》亦或是《魚類種群協(xié)定》，均要求各國完善國內(nèi)立法，以履行海洋生物資源養(yǎng)護義務(wù)?！豆Ｉ詈O業(yè)管理準則》可為各國提供在深海捕撈作業(yè)中如何履行養(yǎng)護海洋生物資源義務(wù)的指導(dǎo)，也可作為解釋和適用現(xiàn)有條約的輔助手段。同時，雖然準則是“軟法”，但鑒于其主要內(nèi)容目前已被大量國家所接受，其核心理念預(yù)防原則和生態(tài)系統(tǒng)方法未來可發(fā)展成為國際法的一般原則或習(xí)慣國際法，其具體規(guī)則亦可成為締結(jié)相關(guān)條約的基礎(chǔ)。各國可借鑒《公海深海漁業(yè)管理準則》的規(guī)定，盡快制定本國專門立法，一方面詳細約束本國船只公海上的捕撈行為，另一方面有效履行監(jiān)督檢查職責(zé)，確保全球或區(qū)域漁業(yè)管理機構(gòu)的管制措施能夠有效實施。

2.船旗國應(yīng)依照現(xiàn)有國際法的規(guī)定嚴格約束本國船只的公海捕魚行為。《海洋法公約》第九十四條對公海船旗國管轄進行原則性規(guī)定。此后，《公海漁船遵守協(xié)定》《魚類種群協(xié)定》等對船旗國的養(yǎng)護責(zé)任、守約機制等進行了詳細規(guī)定。概括而言，船旗國應(yīng)著重設(shè)立嚴格的公海漁船準入制度；制定本國公海漁業(yè)管理計劃；采用多種方式監(jiān)控本國公海漁船的捕魚行為，嚴厲打擊非法、未報告和無管制的捕撈行為；規(guī)范行使登臨檢查權(quán)利；加強漁民公海漁業(yè)法律法規(guī)的宣傳；對本國船只違反公海魚類捕撈規(guī)定進行處罰；嚴格規(guī)范本國船只在未建立區(qū)域漁業(yè)管理組織或已建立但仍未頒布有效管制措施的海域所進行的公海底層捕撈行為。

3.船旗國還應(yīng)積極加入?yún)^(qū)域漁業(yè)管理組織。當(dāng)前，區(qū)域漁業(yè)管理組織為各國在養(yǎng)護和管理公海底層捕撈合作上提供了主要機制，亦是有針對性、有法律約束力管制措施的制定主體?？紤]到在公海底層捕撈的應(yīng)對上，不同國家在港口、沿海和市場方面發(fā)揮著不同的作用，只有通過區(qū)域漁業(yè)管理組織進行合作，才能形成有效管控公海底層捕撈的合力，故各國應(yīng)積極加入相關(guān)區(qū)域漁業(yè)管理組織。

(二)重視區(qū)域漁業(yè)管理組織的作用

回顧公海魚類捕撈的管控歷程，區(qū)域漁業(yè)管理組織被視為對《海洋法公約》規(guī)定的合作管理公海魚類種群職責(zé)作出反應(yīng)的適當(dāng)機制。而《魚類種群協(xié)定》的通過使得公海漁業(yè)法律規(guī)制的區(qū)域化趨勢進一步明顯，區(qū)域漁業(yè)管理組織地位逐步提高，成員逐漸增加，影響力日益增大。截至2019年，區(qū)域漁業(yè)管理組織和其他具有深海漁業(yè)養(yǎng)護和管理任務(wù)的多邊機構(gòu)所管轄的海域占國家管轄范圍外海域的77%，[6]故有效應(yīng)對公海底層捕撈亦應(yīng)重視區(qū)域漁業(yè)管理組織的作用。

1.促使有權(quán)管轄底層捕撈的區(qū)域漁業(yè)管理組織覆蓋全部公海。目前，有八個區(qū)域漁業(yè)管理組織直接負責(zé)養(yǎng)護與管理國家管轄范圍外區(qū)域的深海物種，但在印度洋北部與西南大西洋等海域，尚未建立有效的區(qū)域漁業(yè)管理機構(gòu)。在這些海域進行公海捕魚的國家應(yīng)該依照《海洋法公約》《魚類種群協(xié)定》的規(guī)定，加強國際合作，盡快建立相應(yīng)的漁業(yè)管理機構(gòu)，并制定有效規(guī)制公海底層捕撈的管制措施。同時，某些區(qū)域漁業(yè)管理組織成立時間較短，相應(yīng)公海底層捕撈的管制措施尚未出臺或尚未得到有效實施，相關(guān)區(qū)域漁業(yè)管理組織應(yīng)當(dāng)加強立法工作，保障管控措施有法可依。

2.促使更多的有能力進行公海捕撈的國家加入?yún)^(qū)域漁業(yè)管理組織。雖然《魚類種群協(xié)定》擴大了公海漁業(yè)管轄權(quán)，突破了公海船旗國管轄，賦予非船旗國相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)限，但條約只對締約國有約束力，這意味著非《魚類種群協(xié)定》的締約國無需受此約束。因此，區(qū)域漁業(yè)管理組織應(yīng)采取多種措施促使有能力在其管轄海域進行公海捕魚的國家加入，確保養(yǎng)護和管制措施的有效實施。

3.確保區(qū)域漁業(yè)管理組織管制措施的均衡性。區(qū)域漁業(yè)管理組織的成立時間不同，成員能力亦有差異，導(dǎo)致不同區(qū)域漁業(yè)管理組織在公海底層捕撈管控措施制定與執(zhí)行上的差異性，聯(lián)合國大會多次表達對這一點的擔(dān)憂，強調(diào)全球?qū)用鎴?zhí)行大會決議的不均衡性。為此，各區(qū)域漁業(yè)管理組織應(yīng)自行或借助糧農(nóng)組織平臺開展?jié)O業(yè)養(yǎng)護措施的經(jīng)驗分享與聯(lián)合行動，在確定最佳做法、能力建設(shè)及推進科學(xué)研究上開展全球和跨區(qū)域合作，加強生態(tài)數(shù)據(jù)的收集與共享，提高對深海漁業(yè)及其海洋生境的科學(xué)認識，在各海域治理之中開展協(xié)調(diào)、合作和整合，確保區(qū)域漁業(yè)管理組織管制措施的均衡性。

(三)借助BBNJ國際協(xié)定的締結(jié)強化公海底層捕撈的法律規(guī)制

為有效規(guī)制公海底層捕撈、國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源勘探與開發(fā)等人類活動對BBNJ的損害，公正分享該資源所衍生利益，國際社會正在談判締結(jié)《海洋法公約》的第三個執(zhí)行協(xié)定，即BBNJ國際協(xié)定。

目前，BBNJ國際協(xié)定的草案已經(jīng)公布。從國際社會達成的共識看，該協(xié)定嚴格恪守擬定進程中各國反復(fù)強調(diào)的“新文書不應(yīng)損害現(xiàn)有有關(guān)法律文書和框架，以及相關(guān)的全球、區(qū)域和部門機構(gòu)”，在開發(fā)規(guī)則中僅針對海洋生物遺傳資源，將作為商業(yè)的魚類排除在外，而在養(yǎng)護規(guī)則中，突出強調(diào)環(huán)境影響評估機制與劃區(qū)管理工具的重要性。實際上，區(qū)域漁業(yè)管理組織劃定的禁捕區(qū)就是劃區(qū)管理工具的一種，而《公海深海漁業(yè)管理準則》則是以環(huán)境影響評估機制為基礎(chǔ)構(gòu)建的。

各國和各區(qū)域漁業(yè)管理組織應(yīng)積極加入BBNJ國際協(xié)定的談判，交流管制措施實施的經(jīng)驗與教訓(xùn)，并以協(xié)定的締結(jié)生效為契機，將劃區(qū)管理工具和環(huán)境影響評估融入管制措施之中，減少底層捕撈對脆弱海底生態(tài)系統(tǒng)的損害，并維持深海魚種的長期可持續(xù)性。