鄭功成

一、引言：從歷史進(jìn)程增進(jìn)對(duì)社會(huì)保障的再認(rèn)識(shí)

社會(huì)保障是保障與改善民生、維護(hù)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)民共享發(fā)展成果的基本制度保障，完備的社會(huì)保障體系更是治國(guó)安邦的重要支柱和國(guó)家現(xiàn)代化的標(biāo)配，對(duì)國(guó)計(jì)民生的影響重大且深遠(yuǎn)。中國(guó)已開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)新征途，2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化是國(guó)家已經(jīng)明確的既定目標(biāo)，而扎實(shí)推進(jìn)共同富裕成為國(guó)家發(fā)展的重大主題，社會(huì)保障將承擔(dān)著更加重大的責(zé)任與使命。在這樣的背景下，社會(huì)保障改革的核心使命必定要從漸進(jìn)探索“破舊”全面轉(zhuǎn)換到快速理性“立新”上來(lái)，從因循舊的數(shù)量增長(zhǎng)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)換到遵循新的質(zhì)量提升標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)估發(fā)展?fàn)顩r。為此，對(duì)社會(huì)保障的研究也不能再延續(xù)以往那種價(jià)值理性喪失、工具理性泛濫的狹隘取向，更不能以利己主義的個(gè)人得失算計(jì)之“器”來(lái)扭曲中國(guó)特色社會(huì)主義的共享發(fā)展之“道”，而是需要將社會(huì)保障融入國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程和共同富裕大格局之中，尋求中國(guó)特色社會(huì)保障體系高質(zhì)量建制、可持續(xù)發(fā)展之路。

回顧歷史，社會(huì)保障作為保民生、安社會(huì)、護(hù)國(guó)運(yùn)的重要舉措，自古以來(lái)就扮演著重要角色。中國(guó)社會(huì)保障思想的源頭在商周文化巨變時(shí)期，孔子的大同社會(huì)論、墨子的兼愛(ài)利他論、孟子的推己及人論、管子的以民為本論等，均蘊(yùn)含了豐富的社會(huì)保障思想并影響至今；社會(huì)保障實(shí)踐活動(dòng)更在殷商時(shí)代即已出現(xiàn)，政府主導(dǎo)的救災(zāi)濟(jì)貧等保障措施歷代柔性傳承，并形成了國(guó)家負(fù)責(zé)與家國(guó)一體、秉承等級(jí)差序與中庸之道、與社會(huì)安定和政權(quán)興亡密切關(guān)聯(lián)、維護(hù)家庭保障的特殊地位、依靠傳統(tǒng)文化柔性傳承的本土特征。①鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保障演進(jìn)的歷史邏輯》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1 期。然而，歷史上的社會(huì)保障主要是基于維護(hù)統(tǒng)治者的“家天下”、避免人民因?yàn)?zāi)致亂且主要限于應(yīng)急性的救災(zāi)濟(jì)貧措施，幾乎只有工具性價(jià)值。凡救災(zāi)濟(jì)貧措施得力，即能避免因?yàn)?zāi)生亂；救災(zāi)濟(jì)貧措施不濟(jì)，則易出現(xiàn)饑荒致亂。歷史上歷次大的農(nóng)民起義均以大災(zāi)荒為背景、以搶米搶糧為前奏、以社會(huì)大動(dòng)蕩甚至朝代更迭為結(jié)果，深刻地揭示了以救災(zāi)濟(jì)貧為主體內(nèi)容的歷史社會(huì)保障的重要性。漢唐盛世、秦隋短命與元明滅亡等背后都隱含著這一歷史公理。

在國(guó)際上，西方早期盛行的是宗教慈善。1601年英國(guó)頒行《濟(jì)貧法》后，政府開(kāi)始介入并提供有限救濟(jì)，為成就“日不落帝國(guó)”做出了重要貢獻(xiàn)。進(jìn)入工業(yè)社會(huì)后，經(jīng)過(guò)工人階級(jí)長(zhǎng)期斗爭(zhēng)，德國(guó)于1883—1889年率先通過(guò)醫(yī)療、工傷、養(yǎng)老保險(xiǎn)立法，首創(chuàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度，這被視為現(xiàn)代社會(huì)保障制度的開(kāi)端。它用強(qiáng)制共享、增進(jìn)勞工福利的方式，改進(jìn)了資本主義社會(huì)的血腥治理模式，極大地緩和了尖銳對(duì)抗的勞資矛盾，為德國(guó)迅速崛起創(chuàng)造了有利條件。社會(huì)保險(xiǎn)制度也被許多國(guó)家仿效，成為資本主義社會(huì)從野蠻時(shí)代走向文明時(shí)代的重要分界線。1933年、1935年美國(guó)先后制定緊急救濟(jì)法、社會(huì)保障法，作為羅斯福新政應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)大蕭條的重要舉措，在一定程度上矯正了市場(chǎng)失靈和放任自由競(jìng)爭(zhēng)、弱肉強(qiáng)食的弊端，使美國(guó)的國(guó)家治理體系得到了極大改善，此后即使遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)亦能夠避免當(dāng)年大蕭條時(shí)期的重大危機(jī)。二戰(zhàn)后英國(guó)率先建成福利國(guó)家，促使其很快走出深刻的社會(huì)危機(jī)，被西歐、北歐國(guó)家和一些英聯(lián)邦國(guó)家仿效。上述三國(guó)發(fā)生的社會(huì)保障重大事件不僅深刻地影響著本國(guó)發(fā)展進(jìn)程，也為全球發(fā)展提供了極其正面的示范，許多國(guó)家紛紛建立社會(huì)保障制度。正是由于資本主義國(guó)家引入了現(xiàn)代社會(huì)保障這一具有社會(huì)主義元素的共享機(jī)制，才使資本主義社會(huì)得以延續(xù)。

在肯定社會(huì)保障對(duì)促進(jìn)各國(guó)發(fā)展起著不可替代的重大作用的同時(shí)，也有不少負(fù)面例子值得我們警惕。例如，巴西曾是前景向好的金磚國(guó)家，距中等發(fā)達(dá)國(guó)家僅一步之遙，其以急劇擴(kuò)張社會(huì)保障覆蓋面和快速提高保障水平而在2013年成為首個(gè)獲得國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)“杰出成就獎(jiǎng)”的國(guó)家，但急劇擴(kuò)張社會(huì)保障后，福利開(kāi)支迅速占到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的20%以上，在國(guó)家公共支出中占比更高達(dá)50%以上，②張盈華：《拉美“福利趕超”與社會(huì)支出的結(jié)構(gòu)性矛盾》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2018年第4 期。近幾年陷入嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)衰退，社會(huì)保障也難以為繼，引發(fā)人民嚴(yán)重不滿，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)了大倒退。希臘在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度并不靠前的條件下追求高福利，2008年深陷主權(quán)債務(wù)危機(jī)后，不得不連續(xù)多次削減養(yǎng)老金，遭到普遍反對(duì)，引發(fā)大規(guī)模罷工游行，社會(huì)秩序一度陷入混亂。智利、阿根廷等國(guó)在20世紀(jì)80年代違背社會(huì)保障客觀規(guī)律，將公共養(yǎng)老金轉(zhuǎn)化為私有化的個(gè)人賬戶制，終至引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，不得不廢止或補(bǔ)建公共養(yǎng)老金制度，迄今仍陷危機(jī)之中無(wú)法自拔。美國(guó)也是一個(gè)復(fù)雜的例子，在民主黨人克林頓時(shí)代就曾嘗試建立全民醫(yī)保制度，直到奧巴馬政府才出臺(tái)相關(guān)法案，而共和黨人特朗普卻使這一法案無(wú)法有效付諸實(shí)施，即將上臺(tái)的民主黨人拜登又?jǐn)M再度將全民醫(yī)保作為目標(biāo)，但能否順利推進(jìn)依然是未知數(shù)。作為世界霸主的美國(guó)迄今仍有約3000 萬(wàn)公民缺乏法定醫(yī)療保險(xiǎn)的事實(shí)，即是黨爭(zhēng)誤卻民生的結(jié)果。還有一些不重視社會(huì)保障致亂的例子。

綜上可見(jiàn)，古往今來(lái)，社會(huì)保障都是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生與治國(guó)安邦的大問(wèn)題。凡社會(huì)保障成功者，通常是理性建制且不斷完善，可以提供清晰穩(wěn)定的預(yù)期并持續(xù)發(fā)展，得到的是人民滿意、社會(huì)安定、國(guó)運(yùn)昌??；凡社會(huì)保障不成功者，往往是理性不足、黨爭(zhēng)不止、失之偏頗，導(dǎo)致的是難以為繼、社會(huì)動(dòng)蕩、國(guó)運(yùn)衰落。中外正反兩面的例子證明，良好的社會(huì)保障制度可以化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)并維護(hù)、促進(jìn)國(guó)家發(fā)展與人民福祉，不良的社會(huì)保障制度則可能滋生新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，這為中國(guó)社會(huì)保障制度理性地走向未來(lái)提供了一面很好的鏡子。在中國(guó)社會(huì)保障體系進(jìn)入全面走向成熟、定型的關(guān)鍵時(shí)期，我們需要辯證地研判已經(jīng)取得的成就和存在的問(wèn)題及面臨的挑戰(zhàn)，理性地選擇適應(yīng)國(guó)家現(xiàn)代化和共同富裕要求的社會(huì)保障發(fā)展之路。

二、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)：中國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)的成就與經(jīng)驗(yàn)

中國(guó)的現(xiàn)代社會(huì)保障制度始建于新中國(guó)成立初期，此前的民國(guó)時(shí)期因統(tǒng)治者腐朽和戰(zhàn)亂頻仍，并未建立過(guò)與工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度。①桂琰：《民國(guó)時(shí)期社會(huì)保險(xiǎn)辨析》，《社會(huì)保障評(píng)論》2020年第1 期。1949年中華人民共和國(guó)成立后，黨和政府迅速采取大規(guī)模救濟(jì)災(zāi)民與城市失業(yè)工人的行動(dòng)，1951年建立勞動(dòng)保險(xiǎn)制度，隨后建立了優(yōu)撫安置、公費(fèi)醫(yī)療、救災(zāi)救濟(jì)、城鎮(zhèn)福利等一系列制度，農(nóng)村則建立了合作醫(yī)療與五保制度，形成了以社會(huì)主義公有制為支撐、由高度集中的計(jì)劃體制調(diào)控、以勞動(dòng)保險(xiǎn)為主體內(nèi)容的社會(huì)保障制度體系。不過(guò)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家采取的是低工資（或勞動(dòng)報(bào)酬）、多福利的政策取向，國(guó)民收入分配逐漸演變成了平均主義“大鍋飯”，社會(huì)保障也因經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足、財(cái)力薄弱陷入了難以為繼的境地。改革開(kāi)放后，中國(guó)進(jìn)入了異常深刻的經(jīng)濟(jì)改革與社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)保障改革構(gòu)成了整個(gè)改革事業(yè)的重要組成部分，經(jīng)過(guò)多年探索，實(shí)現(xiàn)了從與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國(guó)家-單位（集體）保障制走向與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國(guó)家-社會(huì)保障制的整體轉(zhuǎn)型。②參見(jiàn)鄭功成：《新中國(guó)70年社會(huì)保障發(fā)展的理論與實(shí)踐邏輯》，《光明日?qǐng)?bào)》，2019年10月8日。黨的十八大以來(lái)，黨和政府以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)覆蓋全民的社會(huì)保障體系建設(shè)，特別是2018年的機(jī)構(gòu)改革更突破了以往的體制性障礙，促使社會(huì)保障快速發(fā)展、保障水平穩(wěn)步提升，成為全民共享國(guó)家發(fā)展成果的基本途徑與制度保障。

（一）中國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)的主要成就

中國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)的成就，主要表現(xiàn)在以下6 個(gè)方面：

1.初步確立了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的新型社會(huì)保障體系框架。改革開(kāi)放以來(lái)，1986年國(guó)家“七五”計(jì)劃首次明確提出社會(huì)保障概念，社會(huì)保障便正式成為政府主導(dǎo)的各種福利性政策的統(tǒng)稱；1993年11月黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》首次提出建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的多層次社會(huì)保障體系的政策取向，進(jìn)一步確立了中國(guó)社會(huì)保障體系的建構(gòu)目標(biāo)。①鄭功成等：《從饑寒交迫走向美好生活：中國(guó)民生70年（1949—2019）》，湖南教育出版社，2019年，第326 頁(yè)。迄今為止，中國(guó)已經(jīng)形成了由政府主導(dǎo)的法定保障與市場(chǎng)或社會(huì)主導(dǎo)的補(bǔ)充保障共同組成的社會(huì)保障體系框架。法定保障包括各種社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置項(xiàng)目，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障等制度是法定保障制度的重點(diǎn)項(xiàng)目；補(bǔ)充保障包括慈善事業(yè)、互助保障以及與法定保障相關(guān)的商業(yè)保險(xiǎn)等。目前，這一制度體系還未建成，但已呈現(xiàn)出日益清晰的輪廓，從而為全面建成中國(guó)特色的社會(huì)保障體系提供了目標(biāo)與方向。

2.覆蓋面不斷擴(kuò)大，社會(huì)保障惠及全民，民生安全網(wǎng)進(jìn)一步織密扎牢。②本小節(jié)數(shù)據(jù)分別從人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)家醫(yī)療保障局、民政部獲得，是截至2020年12月底的快報(bào)數(shù)據(jù)，文中不再一一注明。一是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋。通過(guò)為企業(yè)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員、城鄉(xiāng)居民分別建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)了這一制度的全覆蓋。2020年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)9.99 億人，占應(yīng)參保人數(shù)約90%。二是全民醫(yī)保目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。通過(guò)理順醫(yī)療保障管理體制，推動(dòng)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合，出臺(tái)深化醫(yī)療保障制度改革的意見(jiàn)，初步構(gòu)建起以基本醫(yī)療保險(xiǎn)為主體，醫(yī)療救助為托底，與補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、商業(yè)健康保險(xiǎn)、慈善醫(yī)療相結(jié)合的多層次體系框架。2020年基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)為13.57 億人，參保率達(dá)96.9%。三是失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)也在發(fā)展。失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)的參保人數(shù)有所擴(kuò)展，2020年分別為約2.17 億人、2.68 億人；生育保險(xiǎn)與職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)從15 個(gè)城市擴(kuò)大到49 個(gè)城市。四是社會(huì)救助、社會(huì)福利與慈善事業(yè)取得新進(jìn)展?；窘ǔ闪艘宰畹蜕畋Ｕ稀⑻乩藛T救助供養(yǎng)、專項(xiàng)救助、臨時(shí)救助為主體內(nèi)容的綜合型社會(huì)救助體系，2020年享受低保待遇的城鄉(xiāng)困難居民達(dá)4400 多萬(wàn)人。養(yǎng)老服務(wù)開(kāi)始向社區(qū)與居家老人延伸，兒童福利從孤殘兒童向困境兒童擴(kuò)展，貧困的重度殘疾人有了生活與護(hù)理補(bǔ)貼。全國(guó)登記認(rèn)定的慈善機(jī)構(gòu)9275 個(gè)，社區(qū)慈善、網(wǎng)絡(luò)慈善在快速發(fā)展，慈善事業(yè)正在從少數(shù)人參與走向大眾化、平民化。五是通過(guò)制定軍人保險(xiǎn)法、退役軍人保障法等法律法規(guī)和組建集中統(tǒng)一的退休軍人保障管理體制與服務(wù)體系，使現(xiàn)役軍人、退役軍人及軍烈屬有了更加全面、更加可靠的保障。六是在精準(zhǔn)扶貧思想指導(dǎo)下，通過(guò)持續(xù)加大專項(xiàng)投入和強(qiáng)化相關(guān)社會(huì)保障措施，如期完成了近億人口的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，農(nóng)村絕對(duì)貧困、區(qū)域性貧困現(xiàn)象被送進(jìn)了歷史，為全球反貧困提供了典型范例?？梢?jiàn)，中國(guó)社會(huì)保障體系已經(jīng)不同程度地惠及全體人民。

3.社會(huì)保障待遇不斷提高，提升了全民共享國(guó)家發(fā)展成果的水平。③本小節(jié)數(shù)據(jù)分別從人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)家醫(yī)療保障局、民政部、退役軍人事務(wù)部獲得，是截至2020年12月底的快報(bào)數(shù)據(jù)，文中不再一一注明。從2005年到2020年，中國(guó)連續(xù)16年提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，2020年全國(guó)有2.93 億人按時(shí)足額領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，退休人員與城鄉(xiāng)老年居民月人均養(yǎng)老金分別達(dá)到3200 元和170 元，所有老年人都不同程度地分享到了國(guó)家發(fā)展成果。近幾年來(lái)，通過(guò)完善醫(yī)保藥品目錄動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、推行藥品與醫(yī)用耗材集中采購(gòu)、深化支付方式改革，人民群眾疾病醫(yī)療負(fù)擔(dān)持續(xù)大幅減輕，職工和居民在醫(yī)保政策范圍內(nèi)的住院報(bào)銷比例分別達(dá)到80%和70%左右。失業(yè)、工傷保險(xiǎn)建立了隨職工工資或居民收入增長(zhǎng)同步提高待遇的機(jī)制。通過(guò)代繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，使6098 萬(wàn)建檔立卡貧困人口參加了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；通過(guò)醫(yī)保扶貧專項(xiàng)行動(dòng)，累計(jì)減輕貧困人口醫(yī)療負(fù)擔(dān)3300 億元，助力近1000 萬(wàn)戶因病致貧家庭精準(zhǔn)脫貧。全國(guó)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)已分別達(dá)到人月均665 元和人年均5842 元，1936 萬(wàn)建檔立卡貧困人口已悉數(shù)納入救助保障范圍，為圓滿完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)提供了有力的兜底保障。殘疾人“兩項(xiàng)補(bǔ)貼”與孤兒基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)不斷提高；軍人撫恤待遇以年均10%的幅度持續(xù)增長(zhǎng)；慈善組織每年募集慈善款物約1500 億元左右。社會(huì)保障水平的不斷提高，增強(qiáng)了社會(huì)保障制度的收入再分配功能，為實(shí)現(xiàn)黨的十八大提出的到2020年城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番的目標(biāo)和全面建成小康社會(huì)作出了重要貢獻(xiàn)，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感明顯增強(qiáng)。

4.社會(huì)保障調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能有效發(fā)揮，助力經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康運(yùn)行。①本小節(jié)數(shù)據(jù)分別從人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)家醫(yī)療保障局獲得，是截至2020年12月底的快報(bào)數(shù)據(jù)，文中不再一一注明。在2008年遭遇國(guó)際金融危機(jī)時(shí)，迅速實(shí)施社保繳費(fèi)“五緩四減三補(bǔ)貼”政策，直接減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)；2009年實(shí)施全民醫(yī)保計(jì)劃，啟動(dòng)農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，開(kāi)展大規(guī)模保障性住房建設(shè)，迅速提振了居民消費(fèi)，為中國(guó)率先走出低谷并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)做出了直接貢獻(xiàn)。2019年將養(yǎng)老保險(xiǎn)單位費(fèi)率統(tǒng)一降到16%，5 項(xiàng)社?？傎M(fèi)率從41%降到33.95%，有效地降低了企業(yè)成本，改善了營(yíng)商環(huán)境。2020年，面對(duì)突如其來(lái)的新冠肺炎疫情，國(guó)家及時(shí)出臺(tái)階段性減免企業(yè)社保費(fèi)政策，全年共減免1.7 萬(wàn)億元，失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)崗返還2260 億元；國(guó)家醫(yī)療保障局第一時(shí)間出臺(tái)確?；颊卟灰蛸M(fèi)用問(wèn)題影響就醫(yī)、確保收治醫(yī)院不因支付影響救治的醫(yī)保新政，及時(shí)向定點(diǎn)收治機(jī)構(gòu)預(yù)撥194 億元專項(xiàng)資金，落實(shí)疫苗接種經(jīng)費(fèi)保障工作。社會(huì)救助及時(shí)調(diào)整相關(guān)政策，增加臨時(shí)救助及相關(guān)服務(wù)。這些政策措施為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)和促使經(jīng)濟(jì)社會(huì)恢復(fù)發(fā)展提供了重要支撐。

5.基本理順了管理體制，為深化社會(huì)保障改革和不斷完善社會(huì)保障體系創(chuàng)造了有利的條件。長(zhǎng)期以來(lái)，城鄉(xiāng)分割、群體分治的管理格局直接制約著中國(guó)社會(huì)保障改革與制度建設(shè)。在經(jīng)歷前期局部改革后，2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革向適應(yīng)社會(huì)保障管理現(xiàn)代化方向邁進(jìn)了一大步。這一輪改革確立了同一類事務(wù)由同一部門集中管理的原則，形成了現(xiàn)行社會(huì)保障行政管理格局：人力資源和社會(huì)保障部主管養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)與失業(yè)保險(xiǎn)；民政部主管社會(huì)救助、養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利、慈善事業(yè)等多種社會(huì)保障事務(wù)；國(guó)家醫(yī)療保障局主管全國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、護(hù)理保險(xiǎn)、醫(yī)療救助等事務(wù)；退役軍人事務(wù)部主管全國(guó)退役軍人優(yōu)待撫恤及安置等事務(wù)；國(guó)家稅務(wù)總局主管各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收；財(cái)政部主管社會(huì)保障預(yù)算與社會(huì)保障戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金；應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)災(zāi)害救助。管理體制的優(yōu)化，可以為中國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)的順利推進(jìn)提供有力的組織保障。

6.基本建成了覆蓋城鄉(xiāng)的經(jīng)辦服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，社會(huì)保障服務(wù)水平得到提高。②本小節(jié)數(shù)據(jù)分別從人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)家醫(yī)療保障局獲得，是截至2020年12月底的快報(bào)數(shù)據(jù)，文中不再一一注明。社會(huì)保障涵蓋人的全生命周期，不僅需要合理的制度安排，還要依靠有效的管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)加以實(shí)施。黨的十八大以來(lái)，圍繞記錄一生、保障一生、服務(wù)一生，不斷加強(qiáng)社會(huì)保障經(jīng)辦服務(wù)能力建設(shè)。一是建成了從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的5 級(jí)社會(huì)保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，基本完成了國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)順暢，省內(nèi)就醫(yī)直接結(jié)算基本實(shí)現(xiàn)，跨省異地就醫(yī)結(jié)算全面推開(kāi)，參保人員參保繳費(fèi)、咨詢查詢更加便捷。二是社保信息化建設(shè)得到加強(qiáng)。人社部門發(fā)放的社會(huì)保障卡發(fā)行量超過(guò)13 億張，具有就業(yè)服務(wù)、領(lǐng)取養(yǎng)老金、看病報(bào)銷等功能；醫(yī)保部門發(fā)放的醫(yī)保電子憑證用戶數(shù)超過(guò)4.5 億，互聯(lián)網(wǎng)無(wú)卡結(jié)算穩(wěn)步推進(jìn)，有效地解決了患者在本地或異地住院墊資和“跑腿”報(bào)銷問(wèn)題。三是不斷創(chuàng)新服務(wù)模式，普遍推廣網(wǎng)上經(jīng)辦和異地協(xié)作，實(shí)行“一站式服務(wù)、一窗口辦理、一單制結(jié)算”。在大力發(fā)展智能經(jīng)辦服務(wù)的同時(shí)，注重改善傳統(tǒng)服務(wù)方式，方便老年人等群體，社會(huì)保障公共服務(wù)水平有了質(zhì)的提升。四是通過(guò)反醫(yī)保欺詐專項(xiàng)行動(dòng)，運(yùn)用智能監(jiān)管與飛行檢查等方式，初步遏制了醫(yī)保領(lǐng)域欺詐行為高發(fā)普發(fā)現(xiàn)象，近2年累計(jì)追回醫(yī)保基金349 億元。

上述成就的取得，為全面深化社會(huì)保障改革和最終建成中國(guó)特色社會(huì)保障體系奠定了重要的基礎(chǔ)。

（二）社會(huì)保障改革與發(fā)展實(shí)踐積累的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)

總結(jié)改革開(kāi)放以來(lái)的社會(huì)保障發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的實(shí)踐深化了對(duì)社會(huì)保障的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，豐富了世界社會(huì)保障改革與發(fā)展的內(nèi)涵與外延，也積累了有中國(guó)特色的經(jīng)驗(yàn)。

第一，制度優(yōu)勢(shì)是推動(dòng)中國(guó)社會(huì)保障快速發(fā)展的根本原因。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度最本質(zhì)的特征，而建成惠及全民的社會(huì)保障體系既是這一制度的內(nèi)在要求，更是黨的宗旨的具體體現(xiàn)。正是由于黨中央堅(jiān)強(qiáng)有力、集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)才能成為國(guó)家發(fā)展的重要目標(biāo)指向并得以有力有效有序推進(jìn)，黨領(lǐng)導(dǎo)制定的國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃及連續(xù)不斷的五年規(guī)劃，又使各級(jí)政府可以一屆接著一屆干，堅(jiān)持不懈，久久為功，避免了一些國(guó)家因政黨輪替和社會(huì)保障淪為黨爭(zhēng)工具導(dǎo)致其無(wú)法持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)象。中國(guó)快速構(gòu)建起覆蓋全民的社會(huì)保障體系，取得令世人矚目的歷史性成就，正是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性的具體體現(xiàn)。

第二，立足國(guó)情是中國(guó)社會(huì)保障穩(wěn)步發(fā)展的關(guān)鍵所在。人口眾多、城鄉(xiāng)差距大、地區(qū)發(fā)展不平衡是中國(guó)的基本國(guó)情。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)堅(jiān)持植根國(guó)情，通過(guò)漸進(jìn)改革不斷探索，走上了有中國(guó)特色的社會(huì)保障之路。在保障項(xiàng)目選擇上，把養(yǎng)老、醫(yī)療、低保作為優(yōu)先建設(shè)項(xiàng)目，著重建立普惠性的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和以低保為核心的社會(huì)救助制度，完全符合所處發(fā)展階段的實(shí)際。在制度設(shè)計(jì)上，立足職工與一般居民的差異性，建立了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)“職工+居民”兩大制度平臺(tái)，以此促使人員全覆蓋的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。在推進(jìn)方式上，堅(jiān)持漸進(jìn)改革，先試點(diǎn)后推開(kāi)，較好地平衡了改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，避免了一些國(guó)家推進(jìn)社會(huì)保障改革時(shí)極易引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)。在待遇銜接上，能夠兼顧不同群體的利益，采取老人老辦法、新人新辦法、中人過(guò)渡辦法的取向，避免了大起大落現(xiàn)象。在反貧困方面，實(shí)行社會(huì)救助制度與扶貧政策有序銜接，讓對(duì)口支援與社會(huì)力量發(fā)揮有益作用。在養(yǎng)老服務(wù)方面，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系，促使社會(huì)養(yǎng)老與傳統(tǒng)家庭保障相結(jié)合。盡管中國(guó)特色的社會(huì)保障體系還在探索之中，且需要通過(guò)全面深化改革才能最終走向成熟、定型，但以往的實(shí)踐及取得的成就已經(jīng)證明，它是植根于中國(guó)大地結(jié)出的碩果，為世界社會(huì)保障改革與發(fā)展貢獻(xiàn)了有價(jià)值的中國(guó)方案。

第三，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障的關(guān)系是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)奇跡”的重要條件。社會(huì)保障需要財(cái)力支撐，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可能具備持續(xù)發(fā)展社會(huì)保障的物質(zhì)基礎(chǔ)，反之，不重視社會(huì)保障也很難實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。正是由于國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和國(guó)家財(cái)力日益雄厚，中國(guó)政府才能動(dòng)用日益增長(zhǎng)的公共投入為城鄉(xiāng)居民提供普享式基礎(chǔ)養(yǎng)老金，并為低收入困難群眾參加養(yǎng)老保險(xiǎn)提供補(bǔ)貼，快速實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋；才能為城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)提供籌資規(guī)模2/3 以上的財(cái)政補(bǔ)助，使全民醫(yī)保的目標(biāo)快速變成現(xiàn)實(shí)；才能每年安排超過(guò)1000 億元的中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金，讓連片深度貧困地區(qū)在短短幾年內(nèi)發(fā)生翻天覆地的變化。而1998、2009年及2020年以來(lái)的事實(shí)證明，社會(huì)保障的快速發(fā)展，不僅使人民生活后顧之憂持續(xù)減輕，生活質(zhì)量不斷改善，也為應(yīng)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)、提振居民消費(fèi)、助力經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出了直接貢獻(xiàn)，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定“兩個(gè)奇跡”發(fā)揮了重要作用。與巴西、希臘等國(guó)遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致社會(huì)保障難以為繼相比，中國(guó)社會(huì)保障與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展，為當(dāng)今世界提供了一個(gè)極其正面的范例。

第四，堅(jiān)持盡力而為、量力而行的方針是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度可持續(xù)發(fā)展的重要保證。一方面，黨和政府在社會(huì)保障方面堅(jiān)持盡力而為。在發(fā)展中不斷加大保障和改善民生的力度，即使遭遇經(jīng)濟(jì)困難，也不斷增加公共投入，使社會(huì)保障迅速成為全體人民共享國(guó)家發(fā)展成果的基本途徑和有效制度保障。例如，2008年美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了巨大負(fù)面影響，中國(guó)采取了與許多國(guó)家緊縮社會(huì)保障支出的不同做法，著力建設(shè)普惠全民的社會(huì)保障體系；在2020年因新冠肺炎疫情嚴(yán)重沖擊導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政收入銳減的情形下，中國(guó)繼續(xù)提高各項(xiàng)社會(huì)保障待遇，所體現(xiàn)的正是以人民為中心的發(fā)展思想和共享發(fā)展的理念。另一方面，堅(jiān)持量力而行。在近20年來(lái)的社會(huì)保障發(fā)展實(shí)踐中，黨和政府著力?；尽⒍档拙€，不盲目追求“福利趕超”，而是隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步提高各項(xiàng)社會(huì)保障待遇標(biāo)準(zhǔn)。如基本養(yǎng)老金雖然連續(xù)16年提高，但近幾年趨向小幅提升，開(kāi)始朝著建立正常調(diào)整機(jī)制的方向邁進(jìn)；城鄉(xiāng)居民的醫(yī)保補(bǔ)助亦是堅(jiān)持每年小幅提高；其他福利待遇也是每年都有所提升，重點(diǎn)是補(bǔ)短板。正是由于堅(jiān)持了盡力而為和量力而行的方針，既讓人民群眾不斷看到新變化、有新的獲得感，也較好地維護(hù)了社會(huì)保障制度發(fā)展的理性，避免了巴西、阿根廷、委內(nèi)瑞拉、希臘等國(guó)家“福利趕超”帶來(lái)巨大財(cái)政壓力或難以為繼的弊端。

三、當(dāng)前社會(huì)保障體系建設(shè)存在的問(wèn)題與面臨的挑戰(zhàn)

成就代表過(guò)去，問(wèn)題影響未來(lái)，新的挑戰(zhàn)更以前所未有的態(tài)勢(shì)在發(fā)展。必須看到，由于漸進(jìn)改革的歷史局限性和以往改革中的不足，加之社會(huì)保障改革涉及利益關(guān)系深刻調(diào)整的復(fù)雜性和外部影響因素的發(fā)展變化，中國(guó)社會(huì)保障體系的發(fā)展質(zhì)量并不高，事實(shí)上離新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的要求還有不小差距。

（一）當(dāng)前存在的主要問(wèn)題

中國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)質(zhì)量不高的表現(xiàn)，主要集中在以下6 個(gè)方面：

1.社會(huì)保障體系建設(shè)的系統(tǒng)性、協(xié)同性明顯不足，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)失衡。一方面，社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利三大系統(tǒng)結(jié)構(gòu)失衡。以往的社會(huì)保障改革均圍繞國(guó)有企業(yè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革展開(kāi)，主要聚焦社會(huì)保險(xiǎn)，兼顧社會(huì)救助，這有其歷史必然性與合理性，但社會(huì)福利及相關(guān)服務(wù)發(fā)展滯后的現(xiàn)實(shí)卻使養(yǎng)老服務(wù)與兒童福利成了現(xiàn)實(shí)短板，即使收入偏高的老年人與家庭也難以獲得充分有效的基本公共服務(wù)，既影響民生質(zhì)量持續(xù)改善，也難以釋放出消費(fèi)潛力。在社會(huì)保險(xiǎn)制度安排中，養(yǎng)老金最受重視，醫(yī)保次之，工傷、失業(yè)保險(xiǎn)被忽視，護(hù)理保險(xiǎn)還未建立，而根據(jù)德國(guó)、日本兩個(gè)當(dāng)今世界壽命最長(zhǎng)的大國(guó)實(shí)踐，當(dāng)老齡化由輕度進(jìn)入中度后，醫(yī)療保險(xiǎn)變得至關(guān)重要，護(hù)理保險(xiǎn)的重要性會(huì)持續(xù)提升。因此，現(xiàn)在已經(jīng)到了需要更加注重醫(yī)療保險(xiǎn)、護(hù)理保險(xiǎn)和養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利的時(shí)候了。另一方面，法定基本保障與補(bǔ)充保障發(fā)展失衡。迄今仍是偏重政府主導(dǎo)的第一層次（或支柱），市場(chǎng)與社會(huì)力量主導(dǎo)的其他層次發(fā)展嚴(yán)重不足，陷入了第一層次膨脹勢(shì)頭難減而其他層次又難以發(fā)力的怪圈。如在職工養(yǎng)老保險(xiǎn)中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一層獨(dú)大，企業(yè)年金發(fā)展異常遲緩，2015年到2019年企業(yè)年金參保人數(shù)僅從2316 萬(wàn)人增加到2548 萬(wàn)人，①人力資源和社會(huì)保障部：《2015、2019年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，人力資源和社會(huì)保障部官網(wǎng)：http://www.mohrss.gov.cn/gkml/ghtj/tj/ndtj/。僅占基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保職工人數(shù)約6%，商業(yè)性個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展更加滯后，人們幾乎將老年生活經(jīng)濟(jì)來(lái)源全部寄托在基本養(yǎng)老金上；同時(shí)，面向機(jī)關(guān)事業(yè)單位職員的職業(yè)年金卻迅速實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，且處于單位與個(gè)人繳費(fèi)率分別為工資的8%、4%的高水平狀態(tài)，過(guò)去曾引發(fā)企業(yè)退休人員不滿的養(yǎng)老金“雙軌制”正以新的面孔再度出現(xiàn)。在醫(yī)療保障中，只能依靠基本醫(yī)療保險(xiǎn)支撐，醫(yī)療救助托底功能有限，慈善、互助醫(yī)療缺乏規(guī)范引導(dǎo)，商業(yè)健康保險(xiǎn)并未真正形成市場(chǎng)。在這種情形下，高收入者不能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制獲得更加全面的健康保障，中低收入群體還面臨著巨大的重大疾病風(fēng)險(xiǎn)。迄今為止，市場(chǎng)主導(dǎo)的商業(yè)保險(xiǎn)仍然缺乏開(kāi)拓個(gè)人養(yǎng)老金、商業(yè)健康保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)的內(nèi)生動(dòng)力，步入了單純指望國(guó)家稅優(yōu)政策或者直接介入社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的誤區(qū)；慈善事業(yè)因政策支持乏力等原因，在社會(huì)救助與社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展中還未起到應(yīng)有的作用。此外，相關(guān)制度不能有效協(xié)同配套。如社會(huì)保障與教育、就業(yè)、收入分配等相關(guān)系統(tǒng)尚未做到良性互動(dòng)和相互促進(jìn)；醫(yī)保、醫(yī)療與醫(yī)藥之間協(xié)同推進(jìn)力度不足甚至存在效果對(duì)沖現(xiàn)象，特別是公立醫(yī)院逐利性強(qiáng)和基層醫(yī)療服務(wù)能力弱的局面并未改變，對(duì)醫(yī)療保障健康持續(xù)發(fā)展非常不利。上述不足直接影響了整個(gè)社會(huì)保障制度體系綜合效能的提升，人民群眾多層次、多樣性的保障需求亦難以獲得滿足。

2.社會(huì)保障制度的統(tǒng)一性與規(guī)范性明顯不足，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清、籌資失衡、待遇不公等制度性缺陷日益顯性化。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)社會(huì)保障改革都奉行自下而上試點(diǎn)探索的策略，幾乎各項(xiàng)社會(huì)保障制度都缺乏全國(guó)統(tǒng)一且能夠剛性約束地方行為的完備法律法規(guī)政策規(guī)范，地方創(chuàng)新的結(jié)果便是各種社會(huì)保障政策疊床架屋、五花八門，權(quán)責(zé)模糊、籌資失衡、待遇不公是現(xiàn)實(shí)寫(xiě)照。首先，社會(huì)保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一性與規(guī)范性因地區(qū)分割統(tǒng)籌而受到損害，致使國(guó)家利益在一定程度上淪為地方利益。如本該全國(guó)統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)還停留在省級(jí)統(tǒng)籌，應(yīng)當(dāng)省級(jí)統(tǒng)籌的基本醫(yī)療、工傷、失業(yè)保險(xiǎn)大多停留在市縣統(tǒng)籌層次，地方出臺(tái)政策的隨意性大，有些國(guó)家政策又沒(méi)有得到嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度造成了直接損害，導(dǎo)致了基金余缺分化和待遇不公。目前，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余占比均超過(guò)50%，而東北地區(qū)卻是養(yǎng)老金支出赤字連年增長(zhǎng)。2018年建立中央調(diào)劑金制度后，雖對(duì)這種局面有所緩解，但基金余缺分化及其不良效應(yīng)并未從根本上改變，延伸到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域就是直接破壞了地區(qū)之間公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，影響區(qū)域協(xié)同發(fā)展。其次，主體各方責(zé)任邊界尚未厘清，致使權(quán)責(zé)失衡現(xiàn)象難以糾正。如中央政府與地方政府的社會(huì)保障權(quán)責(zé)、基本保障與非基本保障的責(zé)任邊界等仍處模糊狀態(tài)，致使中央政府與用人單位責(zé)任偏重，地方與個(gè)人責(zé)任相對(duì)較輕。目前，用人單位承擔(dān)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)責(zé)任分別是職工個(gè)人的2 倍、3 倍，個(gè)別地方用人單位的醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)甚至達(dá)到4 倍以上；在居民養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)中，政府承擔(dān)的籌資責(zé)任更占2/3 以上；居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金靠中央財(cái)政支撐，地方只有象征性投入。參保人員對(duì)提升待遇的呼聲持續(xù)高漲，承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任的意識(shí)卻相對(duì)淡薄。在職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)中，退休人員不繳費(fèi)而支出的醫(yī)保基金卻是在職職工的4 倍左右，形成了待遇享受與繳費(fèi)責(zé)任的權(quán)責(zé)錯(cuò)位。這種局面實(shí)質(zhì)上隱含著制度發(fā)展的非規(guī)范性，持續(xù)下去必定動(dòng)搖社會(huì)保障制度持續(xù)發(fā)展的根本。再次，基于歷史原因形成的政策被固化，致使深化改革步履維艱。如法定退休年齡還停留在60年前定的標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳費(fèi)年限僅為15年，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的個(gè)人賬戶權(quán)益全屬個(gè)人而長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)卻由制度無(wú)限期承擔(dān)，國(guó)家財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任并非可以預(yù)期且可控的固定比例分擔(dān)制而是難以掌控的兜底制；職工醫(yī)保個(gè)人賬戶的存在，更是減損了醫(yī)保制度近一半的統(tǒng)籌互濟(jì)功能，造成醫(yī)?；鹂偭拷Y(jié)余偏高而可供統(tǒng)籌使用的卻有限，并衍生出一系列不良效應(yīng)；居民醫(yī)保采取按人頭定額繳費(fèi)制，富裕家庭與低收入家庭人口承擔(dān)等額繳費(fèi)義務(wù)，既有違醫(yī)?；I資應(yīng)與收入高低掛鉤的法則，也使個(gè)人繳費(fèi)因受制于低收入群體而難以提高，并導(dǎo)致醫(yī)保待遇逆向調(diào)節(jié)現(xiàn)象。失業(yè)、工傷保險(xiǎn)的覆蓋范圍有限，預(yù)防等積極功能難以充分發(fā)揮。面向孤寡老人的公辦養(yǎng)老服務(wù)一直延續(xù)以60 歲為依據(jù)的政策，與失能、高齡老年人的現(xiàn)實(shí)需要脫節(jié)；兒童福利局限于孤兒保障，既不利于調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，也無(wú)法滿足整個(gè)社會(huì)對(duì)兒童福利及相關(guān)服務(wù)的需要。

3.注重?cái)?shù)量增長(zhǎng)、忽視質(zhì)量提升的發(fā)展取向，造成了社會(huì)保險(xiǎn)參保質(zhì)量普遍不高。①本小節(jié)數(shù)據(jù)分別從人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)家醫(yī)療保障局獲得，是截至2020年12月底的快報(bào)數(shù)據(jù)，文中不再一一注明。社會(huì)保險(xiǎn)是中國(guó)社會(huì)保障體系最重要的構(gòu)成部分，其覆蓋面擴(kuò)展雖快，堪稱世界覆蓋人數(shù)規(guī)模最大的社會(huì)保險(xiǎn)制度，但因不注重質(zhì)量提升及未能及時(shí)調(diào)適相關(guān)政策，參保質(zhì)量并不高，對(duì)未來(lái)發(fā)展極為不利。一方面，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)按職工與居民兩大制度平臺(tái)安排，符合現(xiàn)階段國(guó)情，但兩大制度的籌資與待遇標(biāo)準(zhǔn)差距大，人們期望保險(xiǎn)待遇持續(xù)提高，現(xiàn)實(shí)中卻又更愿選擇低籌資的居民保險(xiǎn)。以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，2020年全國(guó)參保人數(shù)達(dá)9.9 億，但以居民身份參保者達(dá)5.4 億多人，2020年居民個(gè)人年均繳費(fèi)僅為402 元，相當(dāng)一部分人的年繳費(fèi)只有100 元，即使繳費(fèi)20年也只區(qū)區(qū)幾千元，結(jié)果必定是居民養(yǎng)老金水平難以提升，未來(lái)根本不能滿足居民年老后的基本生活需要，而億萬(wàn)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)靈活就業(yè)者仍在以居民身份參保。再以基本醫(yī)療保險(xiǎn)為例，2020年全國(guó)參保人數(shù)為13.6 億，其中以職工身份參保者僅為3.4 億，居民身份參保者高達(dá)10.2 億，后者占75%；同年職工醫(yī)?；鹗杖爰s1.3 萬(wàn)億元，居民不足8000億元，僅占總籌資規(guī)模的38%；分割設(shè)立的職工與居民醫(yī)保制度不能共濟(jì)，醫(yī)保待遇因籌資差距而相差較大，重大疾病仍是城鄉(xiāng)居民的現(xiàn)實(shí)之憂。另一方面，失業(yè)、工傷保險(xiǎn)覆蓋范圍窄，作用尚未充分發(fā)揮。2020年全國(guó)參加失業(yè)、工傷保險(xiǎn)的人數(shù)分別只有2.17 億人、2.68 億人，而同年城鎮(zhèn)就業(yè)人員約4.5 億人、農(nóng)民工達(dá)2.9 億人，兩組數(shù)字對(duì)照顯見(jiàn)差距之大，參保率低的事實(shí)使這兩項(xiàng)制度的保險(xiǎn)作用受到限制。特別是失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)大的農(nóng)民工群體普遍缺乏保障，表明這兩項(xiàng)制度在一定程度上已經(jīng)偏離了建制初衷。

4.社會(huì)保障物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱，致使再分配作用發(fā)揮有限。據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)，其2014年社會(huì)保障支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）比平均為28.7%，政府投入占社會(huì)保障支出比平均為53.1%；①National Statistical Institute, Republic of Bulgaria, The European System of Integrated Social Protection Statistics,https://www.nsi.bg/en/.據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）統(tǒng)計(jì)，2015年36 個(gè)成員國(guó)的社會(huì)保障支出占GDP 之比平均為20.4%。②OECD, Social Spending (Indicator), https://data.oecd.org/socialexp/social-spending.htm.根據(jù)近似口徑計(jì)算，中國(guó)社會(huì)保障支出占GDP 之比還不足12%，較歐盟、OECD 國(guó)家5年前的平均水平分別低16 個(gè)、8 個(gè)以上百分點(diǎn)，這表明中國(guó)社會(huì)保障體系的物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱。造成這種現(xiàn)象的根本原因在于公共投入仍然不足且不能有效撬動(dòng)社會(huì)投入。近10 多年來(lái)，國(guó)家財(cái)政對(duì)社會(huì)保障投入的絕對(duì)值在逐年增加，但占公共預(yù)算之比并沒(méi)有明顯提高，而通過(guò)市場(chǎng)主體與社會(huì)力量帶來(lái)的社會(huì)投入更未伴隨社會(huì)財(cái)富的持續(xù)快速積累而同步增長(zhǎng)。據(jù)2017年的一項(xiàng)研究報(bào)告，18 個(gè)歐盟國(guó)家市場(chǎng)收入的基尼系數(shù)為0.443，在社會(huì)保障作用下，這些國(guó)家的可支配收入基尼系數(shù)降為0.29，降幅率達(dá)40%；而中國(guó)社會(huì)保障對(duì)基尼系數(shù)的貢獻(xiàn)僅降低了12.3%。③宋曉梧：《完善社保制度與提升消費(fèi)水平》，中國(guó)社保網(wǎng)：http://www.spicezee.com/guandian/163387.html，2018年9月14日?？梢?jiàn)，中國(guó)社會(huì)保障體系的再分配功能發(fā)揮明顯不足。

5.參數(shù)調(diào)節(jié)呆滯，政策僵化現(xiàn)象明顯，致使社會(huì)保障制度可持續(xù)性不足。④除醫(yī)保數(shù)據(jù)源于國(guó)家醫(yī)療保障局外，本小節(jié)數(shù)據(jù)均從人力資源和社會(huì)保障部獲得，文中不再一一注明。例如，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，現(xiàn)行政策規(guī)定的法定最低繳費(fèi)年限為15年，目前平均繳費(fèi)年限僅26年，較OECD 國(guó)家平均35年少9年；現(xiàn)行退休年齡規(guī)制為男60 歲、女干部55 歲、女職工50 歲，實(shí)際平均退休年齡平均為54 歲，平均領(lǐng)取養(yǎng)老金年限約30年，較OECD 國(guó)家平均20年多10年。這兩組數(shù)據(jù)充分反映了繳費(fèi)時(shí)短、待遇領(lǐng)取時(shí)長(zhǎng)的客觀現(xiàn)實(shí)，隱含著人口老齡化不可逆轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì)下基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不可持續(xù)性。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，現(xiàn)行政策規(guī)定退休人員及原單位不再繳費(fèi)，而其平均醫(yī)療費(fèi)用卻是在職職工的4 倍，而在“十四五”期間，新增退休人員將高達(dá)4000多萬(wàn)人，伴隨退休人員群體規(guī)模不斷壯大，醫(yī)?；鹈媾R來(lái)源減少、開(kāi)支日增的局面。同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)基金未能實(shí)現(xiàn)保值增值，其中職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余5 萬(wàn)多億元而委托投資不足1 萬(wàn)億元，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余近萬(wàn)億元更是均未進(jìn)行有效投資，整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金委托投資運(yùn)營(yíng)的占累計(jì)結(jié)余基金不到18%，致使基金貶值每年數(shù)以百億元計(jì)，基金結(jié)余愈多，貶值造成的損失愈大。不僅如此，參保人員繳費(fèi)意愿不足，一部分人將養(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳費(fèi)年限15年視為最高繳費(fèi)年限，靈活就業(yè)人員大多選擇參保繳費(fèi)偏低的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，居民參保大多選擇最低檔繳費(fèi)，各地漏保、脫保、斷?，F(xiàn)象并不罕見(jiàn)，從而實(shí)質(zhì)上制約了基金來(lái)源的增長(zhǎng)，進(jìn)而直接影響到制度的可持續(xù)發(fā)展。

6.社會(huì)保障領(lǐng)域法制建設(shè)嚴(yán)重滯后，法治化水平與經(jīng)辦服務(wù)能力低，導(dǎo)致制度實(shí)踐效果受損。一方面，社會(huì)保障法治化水平低?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》已不能適應(yīng)制度發(fā)展實(shí)踐的需要，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社保基金投資、養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利等重要領(lǐng)域均缺乏專門的法律法規(guī)，社會(huì)救助法尚未制定。因此，中國(guó)社會(huì)保障制度總體上仍處于主要依靠從中央政府到縣級(jí)政府發(fā)布的政策性文件實(shí)施階段，主要制度安排的中央定制權(quán)被地方政策消解，地區(qū)之間政策統(tǒng)一性差、隨意性大，參與主體法治意識(shí)不高，用人單位與個(gè)人規(guī)避法定義務(wù)的做法層出不窮，運(yùn)行失范特別是醫(yī)保欺詐處于高發(fā)普發(fā)狀態(tài)，這些正在損害著制度的有序運(yùn)行與健康發(fā)展。另一方面，社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)制尚未理順，服務(wù)能力不足。如養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行屬地管理，不能與全國(guó)統(tǒng)籌相匹配；醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)制各地不一，在一些地方仍受制于原有體制；社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)還不能適應(yīng)靈活就業(yè)特別是互聯(lián)網(wǎng)催生的新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的需要；農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)更存在投入少、能力弱、水平低的問(wèn)題。社會(huì)救助直接面向困難群體，迄今仍由基層代辦，非專業(yè)化導(dǎo)致錯(cuò)保、漏保現(xiàn)象仍然存在；養(yǎng)老服務(wù)官民分割的局面尚未從根本上改變，床位總量有限卻出現(xiàn)居高不下的閑置率，護(hù)理型床位短缺。同時(shí)，尚未建成能夠超越部門所有的統(tǒng)一的基礎(chǔ)信息系統(tǒng)，各項(xiàng)業(yè)務(wù)之間的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享水平不高，專業(yè)信息的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不能適應(yīng)上下貫通、縱橫一體的要求，經(jīng)辦管理服務(wù)專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化水平及與靈活就業(yè)、老齡化的適配性均有待提高。

上述問(wèn)題的客觀存在，不僅直接損害了社會(huì)保障制度的統(tǒng)一性、規(guī)范性，而且直接影響著中國(guó)特色社會(huì)保障體系走向成熟、定型。

（二）當(dāng)前面臨的主要挑戰(zhàn)

總體而言，中國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)主要來(lái)自如下6 個(gè)方面：

1.人口老齡化與少子高齡化。中國(guó)的老齡化具有基數(shù)大、速度快、區(qū)域之間不平衡等顯著特點(diǎn)，而生育率跌破警戒線、家庭保障功能式微更增加了社會(huì)保障應(yīng)對(duì)的復(fù)雜性與艱巨性。統(tǒng)計(jì)資料顯示，1962年至1968年7年間全國(guó)出生人口高達(dá)1.9 億人，進(jìn)入“十四五”后，60 歲及以上老年人口的規(guī)模年均增長(zhǎng)在2000 萬(wàn)左右，遠(yuǎn)高于“十三五”期間年均增長(zhǎng)的幅度。①參見(jiàn)楊舸：《“中度老齡化”社會(huì)，我們準(zhǔn)備好了嗎》，《光明日?qǐng)?bào)》，2020年10月29日。2025年，中國(guó)60 歲以上老年人口占比將超過(guò)20%，老齡化程度從輕度步入中度，此后不可逆轉(zhuǎn)地走向深度老齡化；受1962—1968年人口出生高峰的影響，“十四五”期間僅城鎮(zhèn)職工中新增退休人數(shù)將達(dá)4000 多萬(wàn)人。伴隨老齡化而來(lái)的是少子高齡化時(shí)代，適齡人口生育意愿持續(xù)走低，總和生育率已跌破警戒線，14 歲以下人口占總?cè)丝诒葟?982年的33.6%降到了2019年的16.8%，戶均人口不足3 人，②參見(jiàn)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（1983、2020）》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社。而80 歲以上的高齡人口達(dá)3000 萬(wàn)人并以年均200 萬(wàn)以上的速度遞增，預(yù)計(jì)到2050年時(shí)80 歲以上人口將達(dá)1.2 億人，其中至少有2400 萬(wàn)老年人患有癡呆癥（又稱失智癥）。③參見(jiàn)《2050年中國(guó)80 歲以上人口將達(dá)1.2 億，如何應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)？》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》，2017年1月22日。在少子高齡化情形下，其直接后果即是繳費(fèi)者不斷減少，而養(yǎng)老、醫(yī)療、護(hù)理保險(xiǎn)基金支付壓力持續(xù)增大，對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)特別是護(hù)理服務(wù)的需求也會(huì)持續(xù)高漲，如何確保相關(guān)制度穩(wěn)步發(fā)展并為數(shù)以億計(jì)的老年人提供有質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)，將是中國(guó)社會(huì)保障面臨的重大挑戰(zhàn)。

2.人口高流動(dòng)性與人戶分離現(xiàn)象常態(tài)化。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨工業(yè)化進(jìn)程與農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)移，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%提高到2019年的戶籍人口城鎮(zhèn)化率44.38%、常住人口城鎮(zhèn)化率60.6%；2019年全國(guó)人戶分離的人口2.8 億人，其中流動(dòng)人口2.36 億人。①參見(jiàn)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中華人民共和國(guó)2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2020年2月28日。人口的高流動(dòng)性和人戶分離現(xiàn)象常態(tài)化，直接影響著社會(huì)保障發(fā)展。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)還顯示，2.9 億農(nóng)民工大多參加居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)者不到1/3；②本處數(shù)據(jù)從人力資源和社會(huì)保障部獲得，是截至2020年12月底的快報(bào)數(shù)據(jù)。居民醫(yī)療保險(xiǎn)以戶籍為依據(jù)參保，而人戶分離人口還在不斷增長(zhǎng)。如何適應(yīng)大規(guī)模的人口流動(dòng)與人戶分離現(xiàn)象，調(diào)適財(cái)政責(zé)任與公共服務(wù)機(jī)制，顯然是提高社會(huì)保障發(fā)展質(zhì)量的又一重大挑戰(zhàn)。

3.數(shù)字經(jīng)濟(jì)催生各種新業(yè)態(tài)，就業(yè)方式更加多樣化。中國(guó)靈活就業(yè)群體的規(guī)模本來(lái)就很大，而互聯(lián)網(wǎng)、人工智能的廣泛應(yīng)用又催生出各種新業(yè)態(tài)，“一仆多主”“共享員工”“租賃員工”及“隱秘”在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)背后的靈活就業(yè)開(kāi)始出現(xiàn)，就業(yè)方式更加多樣化、復(fù)雜化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2016年到2019年，中國(guó)平臺(tái)企業(yè)員工數(shù)從585 萬(wàn)人增長(zhǎng)到623 萬(wàn)人，依賴平臺(tái)經(jīng)濟(jì)提供服務(wù)者的人數(shù)從6000 萬(wàn)人增長(zhǎng)至7800 萬(wàn)人。③參見(jiàn)賴德勝：《創(chuàng)造更大的新就業(yè)形態(tài)發(fā)展空間》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2020年10月14日。如網(wǎng)約司機(jī)、快遞小哥等，他們的勞動(dòng)關(guān)系、就業(yè)崗位、工作時(shí)間、勞動(dòng)報(bào)酬等都具有不確定性，游離在現(xiàn)行以傳統(tǒng)勞動(dòng)關(guān)系為基礎(chǔ)、單位關(guān)聯(lián)型的社保制度以外，職工保險(xiǎn)參保率低、勞動(dòng)者保障不足是這一群體的現(xiàn)實(shí)寫(xiě)照。如果不能切實(shí)解決好億萬(wàn)靈活就業(yè)者的社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題，中國(guó)的社會(huì)保障制度就很難提高發(fā)展質(zhì)量。

4.低收入群體規(guī)模依然龐大，構(gòu)成了走向共同富裕的最大短板。在初次分配中，1998年勞動(dòng)報(bào)酬占GDP 之比為52.1%，2006年下降到44.5%，④韓金華等：《改革開(kāi)放以來(lái)勞動(dòng)報(bào)酬占初次分配比重演變軌跡、原因及對(duì)策研究》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第12 期。此后并未有明顯提升，致使居民收入提升有限。據(jù)有關(guān)研究，目前全國(guó)月均可支配收入1000 元以下的人群約3.1 億，2000 元以下的人群約為7.1 億，⑤李實(shí)：《我國(guó)低收入人群有多少？》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)：http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/202009/03/t20200903_35660044.shtml，2020年9月3日。顯見(jiàn)低收入群體規(guī)模依然龐大。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)還顯示，2008年中國(guó)基尼系數(shù)高達(dá)0.491，2012年回落至0.474，⑥參見(jiàn)徐立凡：《基尼系數(shù)提示了什么》，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年1月21日。2013年以來(lái)有所下降，但到2019年末仍達(dá)0.465，處于居高難下境地。據(jù)央行2019年一份調(diào)研報(bào)告顯示，中國(guó)城鎮(zhèn)居民家庭資產(chǎn)的集中度較高，按照家庭總資產(chǎn)由低到高分組，最低20%家庭所擁有的資產(chǎn)僅占全部樣本家庭資產(chǎn)的2.6%，而總資產(chǎn)最高20%家庭的總資產(chǎn)占比為63.0%，其中最高10%家庭的總資產(chǎn)占比為47.5%。⑦中國(guó)人民銀行調(diào)查統(tǒng)計(jì)司城鎮(zhèn)居民家庭資產(chǎn)負(fù)債調(diào)查課題組：《2019年中國(guó)城鎮(zhèn)居民家庭資產(chǎn)負(fù)債情況調(diào)查》，《上海商業(yè)》2020年第5 期。低收入群體規(guī)模龐大和居民收入差距偏大的現(xiàn)實(shí)，不僅直接制約著法定社會(huì)保障繳費(fèi)籌資的增長(zhǎng)，而且因其消費(fèi)能力有限會(huì)直接影響到國(guó)內(nèi)大循環(huán)新格局的構(gòu)建。如何在促使初次分配更加合理的同時(shí)，通過(guò)社會(huì)保障再分配來(lái)縮小居民收入差距，以便扎實(shí)推動(dòng)共同富裕并取得更加明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，是新發(fā)展階段提出的新課題。

5.社會(huì)保障需求呈現(xiàn)多元化，福利剛性發(fā)展與財(cái)力增速減緩的矛盾開(kāi)始顯性化。在全面建成小康社會(huì)的新起點(diǎn)上，改善生活品質(zhì)成為越來(lái)越多人的追求，人民群眾期盼社會(huì)保障更加健全、更加公平、更加可靠，保障需求呈現(xiàn)出多樣性、個(gè)性化的新特征。例如，有的人只考慮能夠保障晚年基本生活來(lái)源的養(yǎng)老金，有的人卻需要確保老年生活質(zhì)量的更多經(jīng)濟(jì)來(lái)源；有的老年人通過(guò)獲得基本養(yǎng)老服務(wù)便能夠滿足其需要，有的老年人卻因失能而需要有長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)；有的人追求的是解除疾病醫(yī)療后顧之憂，有的人還需要更高水準(zhǔn)的健康管理服務(wù)。這是民生發(fā)展的升華，更是國(guó)家發(fā)展進(jìn)步的重要成果。但福利的剛性發(fā)展要受制于國(guó)家財(cái)力的增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)增速減緩、疫情防控常態(tài)化與國(guó)際環(huán)境復(fù)雜化又使財(cái)力增長(zhǎng)具有不確定性。近年來(lái)，中國(guó)財(cái)政增收減速表明，如何調(diào)動(dòng)更多的資源來(lái)滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的多樣化、個(gè)性化的社會(huì)保障需求，理性處理好福利增長(zhǎng)、責(zé)任分擔(dān)與財(cái)力支撐的關(guān)系，是必須妥善應(yīng)對(duì)的新挑戰(zhàn)。

6.深化改革必然觸及現(xiàn)有利益格局，導(dǎo)致社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)增大。新發(fā)展階段的社會(huì)保障改革必然要以高質(zhì)量發(fā)展為追求目標(biāo)，從而需要更加注重從增量改革轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)調(diào)整并切實(shí)破除利益固化的藩籬，必然觸及一些群體和地區(qū)的既得利益，改革的難度和面臨的阻力更大，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)概率會(huì)明顯升高。如取消職工醫(yī)保個(gè)人賬戶、均衡主體各方籌資責(zé)任、提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳費(fèi)年限、延遲退休年齡、提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次、將居民醫(yī)保由按戶籍參保調(diào)整為按常住人口參保并將按人頭等額繳費(fèi)轉(zhuǎn)化為與家庭或個(gè)人收入掛鉤，以及社會(huì)救助從戶籍人口向常住人口擴(kuò)展等，均是優(yōu)化現(xiàn)行社會(huì)保障制度的必要且合理取向，但均會(huì)觸及現(xiàn)有利益格局，可能引發(fā)相關(guān)群體、相關(guān)地區(qū)的不滿或抵觸。如何在深化改革中有效降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率需有更加智慧的方案。

四、高質(zhì)量地建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)保障體系

從前述分析中可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展實(shí)踐的成功之處，在于堅(jiān)持社會(huì)主義制度應(yīng)當(dāng)造福全體人民的目標(biāo)導(dǎo)向，迅速構(gòu)建起了惠及全民的社會(huì)保障體系，為全體人民共享國(guó)家發(fā)展成果提供了基本途徑與制度保障；中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展實(shí)踐的不足之處，則在于缺乏系統(tǒng)性、協(xié)同性和國(guó)家層級(jí)的頂層設(shè)計(jì)，致使制度建設(shè)目標(biāo)模糊，陷入了屈從現(xiàn)實(shí)局限的問(wèn)題泥潭之中，顯現(xiàn)出來(lái)的是制度欠公平統(tǒng)一、結(jié)構(gòu)欠統(tǒng)籌平衡、功能難以全面發(fā)揮、綜合效能受到影響，這是一些制度歷經(jīng)20 多年變革仍無(wú)法走向成熟的根本原因。因此，進(jìn)入“十四五”后，迫切需要基于全面建成中國(guó)特色社會(huì)保障體系的目標(biāo)導(dǎo)向來(lái)統(tǒng)籌謀劃深化社會(huì)保障改革和促使制度早日成熟、定型的方略與行動(dòng)方案。

（一）明確建制目標(biāo)，堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)、理性發(fā)展

1.以高質(zhì)量的有中國(guó)特色的社會(huì)保障體系為建制目標(biāo)。高質(zhì)量的社會(huì)保障至少應(yīng)包括以下幾個(gè)維度：制度安排公平統(tǒng)一，保障體系結(jié)構(gòu)完備，覆蓋范圍應(yīng)保盡保，權(quán)責(zé)匹配清晰合理，籌資機(jī)制可保持續(xù)，待遇適度穩(wěn)步提升，經(jīng)辦服務(wù)規(guī)范便捷。要達(dá)到這一目標(biāo)，就應(yīng)當(dāng)在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想特別是習(xí)近平民生思想指導(dǎo)下，堅(jiān)持共享發(fā)展理念和共同富裕方向，通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃社會(huì)保障體系結(jié)構(gòu)，精準(zhǔn)定位不同項(xiàng)目、不同層次的保障功能，去弊興利、守正創(chuàng)新，全面優(yōu)化現(xiàn)行制度安排，加快制度走向成熟、定型，以為全體人民提供理性、穩(wěn)定、可靠的安全預(yù)期?？梢栽O(shè)定三個(gè)階段性目標(biāo)：一是“十四五”期間著力解決制度性缺陷、補(bǔ)齊短板和協(xié)同推進(jìn)相關(guān)配套改革；二是“十五五”期間多層次體系建設(shè)取得明顯進(jìn)展，中國(guó)特色社會(huì)保障制度基本成熟；三是“十六五”期間全面建成高質(zhì)量的中國(guó)特色社會(huì)保障制度，為國(guó)家現(xiàn)代化和扎實(shí)推進(jìn)共同富裕提供可靠的制度支撐。

2.堅(jiān)持兩個(gè)尊重。一是尊重社會(huì)保障客觀規(guī)律?，F(xiàn)代社會(huì)保障制度作為人類應(yīng)對(duì)個(gè)人及家庭生活風(fēng)險(xiǎn)的通用制度安排，經(jīng)過(guò)130 多年的發(fā)展，形成了尊重國(guó)情、依法實(shí)施、責(zé)任共擔(dān)、互助共濟(jì)、公平普惠等基本規(guī)律?！白鹬貒?guó)情”是因?yàn)樯鐣?huì)保障制度要取得社會(huì)共識(shí)、人民認(rèn)可，必然要綜合考慮各國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等諸因素的影響。如德國(guó)作為現(xiàn)代社會(huì)保障制度起源國(guó)，采取的即是符合其自治傳統(tǒng)的勞資雙方自治管理模式；日本具有亞洲文化傳統(tǒng)，家庭保障一直受到重視；美國(guó)尊崇個(gè)人自由，選擇的是政府、市場(chǎng)、社會(huì)慈善三足并舉的模式；等等，實(shí)踐證明適合國(guó)情的制度能夠獲得成功。“依法實(shí)施”是社會(huì)保障關(guān)乎基本人權(quán)，屬于強(qiáng)制共享，必須通過(guò)立法賦權(quán)明責(zé)并確保法律得到全面貫徹落實(shí)。“責(zé)任共擔(dān)”是社會(huì)保障需要有強(qiáng)大的物質(zhì)基礎(chǔ)，單方負(fù)責(zé)將難以為繼，從而需要政府、企業(yè)、社會(huì)、個(gè)人及家庭多方共擔(dān)責(zé)任，這是行穩(wěn)致遠(yuǎn)的保證?！盎ブ矟?jì)”是只有確定的集體力量才能化解個(gè)體的不確定風(fēng)險(xiǎn)。智利等國(guó)將公共養(yǎng)老金制度改為個(gè)人賬戶制是違背互助共濟(jì)規(guī)律的做法，實(shí)踐證明是失敗的，這從反面證明了互助共濟(jì)是社會(huì)保障制度的內(nèi)在要求?！肮狡栈荨笔巧鐣?huì)保障的目標(biāo)指向，如果結(jié)果偏離，不僅難以解決社會(huì)問(wèn)題，而且可能導(dǎo)致新的矛盾。在中國(guó)社會(huì)保障制度改革與發(fā)展進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)充分尊重這些基本規(guī)律。二是尊重中國(guó)的國(guó)情。中國(guó)國(guó)情的特殊性主要表現(xiàn)在堅(jiān)持社會(huì)主義制度、走共同富裕的道路并有著家庭保障等深厚傳統(tǒng)，以及人口眾多、發(fā)展不平衡且長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，在政治制度、經(jīng)濟(jì)制度等方面均具有自己的特色，中國(guó)社會(huì)保障制度必須適應(yīng)這些基本國(guó)情。因此，在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)保障體系時(shí)，既不能以規(guī)律為由脫離國(guó)情，也不能以國(guó)情為由扭曲規(guī)律，只有將兩個(gè)尊重有機(jī)地融合起來(lái)，才能真正走出適合國(guó)情的社會(huì)保障發(fā)展之路。

3.貫徹落實(shí)三大基本原則。一是堅(jiān)持公平取向。促進(jìn)公平、維護(hù)公平是現(xiàn)代社會(huì)保障制度與生俱來(lái)的使命，也是這一制度的核心價(jià)值所在。在新發(fā)展階段，既要在微觀層面堅(jiān)持權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平，又要在宏觀層面促進(jìn)全體人民共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，顯著縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的發(fā)展差距和居民生活水平差距，使長(zhǎng)期居高難下的基尼系數(shù)有明顯下降。二是堅(jiān)持共建共享。共建共享是社會(huì)保障的一體兩面，沒(méi)有共建的社會(huì)保障是無(wú)源之水，沒(méi)有共享的社會(huì)保障必然走向異化。共建共享就是要堅(jiān)持人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有，做到權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一。中國(guó)現(xiàn)行制度安排還沒(méi)有充分體現(xiàn)出共建共享原則，只有逐步均衡社會(huì)保障參與主體各方的責(zé)任，才能促使制度更加合理、更加可靠。三是堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展。只有可持續(xù)的社會(huì)保障制度，才是能夠維系國(guó)家長(zhǎng)治久安和人民世代福祉的好制度，而可持續(xù)的制度只能建立在理性建制且能夠與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整相關(guān)參數(shù)的基礎(chǔ)之上。

4.妥善處理好四大關(guān)系。一是社會(huì)保障與家庭保障的關(guān)系。社會(huì)保障不是要簡(jiǎn)單地替代傳統(tǒng)的家庭保障，而是要在促進(jìn)全民共享國(guó)家發(fā)展成果、彌補(bǔ)家庭保障功能弱化的同時(shí)，重視支持家庭成員擔(dān)負(fù)責(zé)任并使之向親友相濟(jì)、鄰里互助、機(jī)構(gòu)福利等延伸，這是中國(guó)特色的重要體現(xiàn)。只有維護(hù)家庭保障的傳統(tǒng)功能，才能促使社會(huì)保障更加健康地發(fā)展，否則，家庭保障功能的崩潰，將是一場(chǎng)災(zāi)難。二是社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。兩者之間要保持適應(yīng)性，社會(huì)保障發(fā)展若滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平將無(wú)法解決應(yīng)當(dāng)解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的激進(jìn)舉措則會(huì)導(dǎo)致不良后果，因此，應(yīng)當(dāng)按照水漲船高的邏輯，理性地促進(jìn)社會(huì)保障不斷發(fā)展。三是基本保障與非基本保障的關(guān)系?；颈Ｕ鲜侵刚鲗?dǎo)的法定社會(huì)保障，它是人民的法定權(quán)益，應(yīng)當(dāng)追求公平普惠，而財(cái)力所限、需求不一決定了基本保障只能保障基本生活；非基本保障則是公民據(jù)需自由選擇的行為，屬于錦上添花。應(yīng)當(dāng)盡快厘清法定基本保障的邊界，激發(fā)市場(chǎng)主體、社會(huì)力量舉辦非基本保障的積極性，讓有需要的個(gè)人及家庭獲得更好的保障。四是福利不斷增長(zhǎng)與責(zé)任合理分擔(dān)的關(guān)系。社會(huì)保障具有剛性增長(zhǎng)的特征，這一特征是不斷滿足人民美好生活需要和走向共同富裕的具體體現(xiàn)，但福利增長(zhǎng)應(yīng)建立在經(jīng)濟(jì)與財(cái)力可持續(xù)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)之上，同時(shí)以主體各方合理分擔(dān)責(zé)任為條件。

5.提供更加有力的組織保障。中國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)質(zhì)量不高的事實(shí)，表明在部門分割、地區(qū)分割的情形下，部門往往難以自覺(jué)立足全局與長(zhǎng)遠(yuǎn)，地方還可能侵蝕國(guó)家利益。盡管2018年機(jī)構(gòu)改革基本理順了社會(huì)保障行政管理體制，但在缺乏針對(duì)整個(gè)社會(huì)保障體系的系統(tǒng)規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)條件下，多部門分管仍然不可避免地存在著部門利益，進(jìn)而可能影響社會(huì)保障體系高效協(xié)同推進(jìn)。因此，有必要建立超越行政、立法、司法之上的中央決策機(jī)制，以便能夠從國(guó)家利益至上、人民利益至上出發(fā)，立足全局與長(zhǎng)遠(yuǎn)，統(tǒng)籌規(guī)劃、高效協(xié)同地推進(jìn)社會(huì)保障體系建設(shè)與發(fā)展。同時(shí)，設(shè)立國(guó)家層級(jí)的社會(huì)保障咨詢或?qū)徸h委員會(huì)，負(fù)責(zé)提供超越部門與利益集團(tuán)之上的咨詢意見(jiàn)，以增強(qiáng)制度發(fā)展的理性。

（二）盡快優(yōu)化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)救助制度

從解決現(xiàn)存問(wèn)題和應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)的要求出發(fā)，“十四五”期間無(wú)疑是優(yōu)化現(xiàn)行制度安排的重要窗口期，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)優(yōu)化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助等主要制度安排。

1.優(yōu)化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。一是加快實(shí)現(xiàn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。為此，需要針對(duì)地區(qū)分割統(tǒng)籌下各自為政、責(zé)任不清、轉(zhuǎn)移不暢、負(fù)擔(dān)失衡等弊端，堅(jiān)持統(tǒng)一政策，實(shí)行基金統(tǒng)收統(tǒng)支，同時(shí)綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段，健全中央對(duì)地方的激勵(lì)約束機(jī)制，明確缺口分擔(dān)責(zé)任。二是以組合拳方式調(diào)整基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)參數(shù)。包括盡快明確延遲退休年齡及具體實(shí)施方案、逐步提高最低繳費(fèi)年限及推進(jìn)時(shí)間表、適度降低養(yǎng)老金替代率（以40%左右為宜）等。三是優(yōu)化財(cái)政投入機(jī)制。將現(xiàn)行的財(cái)政兜底責(zé)任改為按固定比例分擔(dān)籌資責(zé)任的機(jī)制，以此將財(cái)政壓力控制在可控范圍，同時(shí)增強(qiáng)制度自我調(diào)節(jié)、自我平衡的功能。四是調(diào)整個(gè)人權(quán)責(zé)關(guān)系。包括適度提高個(gè)人繳費(fèi)水平并最終達(dá)到與單位繳費(fèi)均衡、堅(jiān)持個(gè)人賬戶權(quán)益全額歸己（可考慮在職工退休時(shí)一次性發(fā)放）但不再由制度承擔(dān)長(zhǎng)壽責(zé)任。五是優(yōu)化居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。包括對(duì)居民參保適用強(qiáng)制性，強(qiáng)化對(duì)居民參保繳費(fèi)的財(cái)政激勵(lì)，基于居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保者中95%為農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)，可借鑒日本等國(guó)做法，由政府代行農(nóng)民雇主之責(zé)，分擔(dān)一半繳費(fèi)責(zé)任，以使其養(yǎng)老金水平穩(wěn)步提高。六是鼓勵(lì)靈活就業(yè)人員參加職工社會(huì)保險(xiǎn)。加快形成以職工社會(huì)保險(xiǎn)為主體、以居民社會(huì)保險(xiǎn)為兜底的保障格局。

2.優(yōu)化基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。進(jìn)一步明確基本醫(yī)?！氨；尽辈⒛軌蚯袑?shí)解除人民疾病后顧之憂的功能定位。一是優(yōu)化醫(yī)?；I資機(jī)制。包括逐步均衡用人單位或政府與個(gè)人的籌資責(zé)任，最終實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)各半；取消職工醫(yī)保個(gè)人賬戶，所有繳費(fèi)全部進(jìn)入統(tǒng)籌基金并由所有參保人共享；改居民醫(yī)保按人頭實(shí)行等額定額繳費(fèi)制為與家庭可支配收入掛鉤繳費(fèi)制，以此化解富人與窮人等額繳費(fèi)而受益逆向調(diào)節(jié)的問(wèn)題，并使提高個(gè)人籌資責(zé)任成為可能；根據(jù)“老人老辦法、新人新辦法”原則實(shí)行退休人員繳費(fèi)制，以改變退休人員與在職職工權(quán)責(zé)脫節(jié)問(wèn)題，并使其與居民醫(yī)保中終生繳費(fèi)制保持一致，以此促進(jìn)籌資公平并為最終發(fā)展到一個(gè)制度覆蓋全民創(chuàng)造條件。二是建立醫(yī)保待遇清單制度。明確基本醫(yī)保待遇制定權(quán)在中央，地方可以在補(bǔ)充醫(yī)保方面作為，但不能變通基本醫(yī)保政策，以此促進(jìn)醫(yī)保政策統(tǒng)一和權(quán)益公平。三是提高統(tǒng)籌層次。在全面做實(shí)市級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌，同時(shí)建立中央調(diào)劑基金，以解決區(qū)域不平衡問(wèn)題。四是將居民以戶籍為依據(jù)參保調(diào)整為覆蓋常住人口。以此適應(yīng)人口的高流動(dòng)性與人戶分離現(xiàn)象常態(tài)化，提高參保質(zhì)量。五是完善科學(xué)控費(fèi)制度。包括推進(jìn)藥品和醫(yī)用耗材集中帶量采購(gòu)制度常態(tài)化，推行以病種（組）付費(fèi)為主的多元復(fù)合式醫(yī)保支付方式，嚴(yán)格醫(yī)?；鸨O(jiān)管制度，在切實(shí)維護(hù)基金安全的同時(shí)增強(qiáng)醫(yī)保制度可持續(xù)性。

3.優(yōu)化社會(huì)救助制度。包括：一是擴(kuò)大救助范圍。從覆蓋低保、特困人員向低收入人口擴(kuò)展，同時(shí)將部分救助項(xiàng)目從覆蓋戶籍人口擴(kuò)展到常住人口，最終實(shí)現(xiàn)常住地申領(lǐng)救助。二是創(chuàng)新救助機(jī)制。盡快確立精準(zhǔn)救助的原則，建立完善動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制與主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制，避免因制度實(shí)施中的缺漏出現(xiàn)極端個(gè)案。三是補(bǔ)上救助類服務(wù)短板。針對(duì)特困家庭僅靠款物救助還無(wú)法解決問(wèn)題，有必要通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式積極發(fā)展服務(wù)型社會(huì)救助。四是明確中央政府與地方政府的責(zé)任。應(yīng)當(dāng)將社會(huì)救助納入地方公共預(yù)算范疇，中央與省級(jí)政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付確保財(cái)務(wù)不足地區(qū)的救助預(yù)算。五是賦予社會(huì)救助積極功能。如實(shí)行救助對(duì)象收入豁免制，提升救助對(duì)象的就業(yè)能力，推行以工代賑，創(chuàng)造靈活就業(yè)機(jī)會(huì)等，以此激發(fā)救助對(duì)象自我發(fā)展的積極性，避免救助對(duì)象陷入救助陷阱。

（三）及時(shí)補(bǔ)上養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利短板，促使教育福利長(zhǎng)足發(fā)展

在少子高齡化背景下，人民群眾最普遍的后顧之憂是“一老一小”的服務(wù)供給不足，造成老年人生活質(zhì)量隨年齡增高或身體失能下降、育兒成本居高難下，進(jìn)而直接制約民生改善與人口均衡增長(zhǎng)，也給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)不利影響。因此，進(jìn)入“十四五”面向2035年，迫切需要及時(shí)補(bǔ)上養(yǎng)老服務(wù)與兒童福利發(fā)展滯后的短板，并使教育福利不斷發(fā)展。

1.加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)是老年人福利的主要構(gòu)成部分，現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)制度主要針對(duì)城鄉(xiāng)孤寡老人（俗稱“三無(wú)”老人），面向公眾的養(yǎng)老服務(wù)尚未制度化，無(wú)法適應(yīng)老齡化加速發(fā)展且不可逆轉(zhuǎn)的需要，因此，加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展具有緊迫性。建議：一是進(jìn)一步理順養(yǎng)老服務(wù)管理體制。2018年機(jī)構(gòu)改革后，民政部設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)司，國(guó)務(wù)院建立了養(yǎng)老服務(wù)部際聯(lián)席會(huì)議，但職責(zé)尚未真正理順?；陴B(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)成為所有老年人的現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)將養(yǎng)老服務(wù)的范圍從孤寡老人向離退休人員及老年居民擴(kuò)展，由此有必要強(qiáng)化民政部門的管理職責(zé)，讓其承擔(dān)起統(tǒng)籌養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃、推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)政策制定并統(tǒng)籌配置公共資源，同步推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員社會(huì)化管理。二是加快建立基本養(yǎng)老服務(wù)制度。這是應(yīng)對(duì)老齡化從輕度走向中度的需要，也是讓老年人共享國(guó)家發(fā)展成果的重要途徑，應(yīng)當(dāng)及時(shí)明確基本養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋范圍、服務(wù)保障程度與供給方式，讓有需要的老年人普享基本公共服務(wù)。三是調(diào)整相關(guān)政策的精準(zhǔn)度。包括改變過(guò)去單純以年齡為依據(jù)享受待遇的政策，采取以年齡為基礎(chǔ)、以失能程度為主要依據(jù)的新政策，同時(shí)將護(hù)理型床位作為主要考核指標(biāo)，以便能夠滿足真正有需要者的需要。還要根據(jù)不同老年人群體特征、地區(qū)老齡化差異、養(yǎng)老文化差異等要素分地區(qū)、分類別、分層次發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)，杜絕“一刀切”和“大水漫灌”現(xiàn)象，確保養(yǎng)老服務(wù)政策的精準(zhǔn)有效。四是在確保特困老年人利益的前提下，將公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過(guò)公建民營(yíng)等方式改為社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，以此調(diào)動(dòng)市場(chǎng)與社會(huì)力量積極參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。五是引導(dǎo)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)向居家老人延伸，以此達(dá)到支持老年人自立和家庭成員照顧老年人的目的。六是建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度。既為老年人提供護(hù)理經(jīng)費(fèi)來(lái)源，也為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供有效的制度支撐。

2.加快建立健全兒童福利制度?，F(xiàn)行兒童福利政策主要是面向孤兒的生活保障措施，近年來(lái)在向困境兒童擴(kuò)展但尚未制度化。無(wú)論從應(yīng)對(duì)老齡化、實(shí)現(xiàn)人口均衡增長(zhǎng)目標(biāo)出發(fā)，還是從兒童優(yōu)先的社會(huì)公平取向出發(fā)，加快建立健全兒童福利制度都勢(shì)在必行。一是進(jìn)一步理順兒童福利的管理體制。2018年機(jī)構(gòu)改革中，民政部設(shè)立兒童福利司，應(yīng)肩負(fù)起統(tǒng)籌促進(jìn)全國(guó)兒童福利事業(yè)發(fā)展的職責(zé)，宜將兒童托育事業(yè)與未成年人保護(hù)等統(tǒng)一劃歸民政部門統(tǒng)管，以確保兒童福利事業(yè)發(fā)展的完整性和資源配置的高效率。二是擴(kuò)展孤兒保障的覆蓋范圍。為棄養(yǎng)兒童、困境兒童、受虐兒童等提供兜底保障。三是建立基本兒童服務(wù)制度。賦予所有兒童均能在常住地平等享受托幼服務(wù)的法定權(quán)益，切實(shí)解除城鄉(xiāng)居民育兒后顧之憂。四是將健康保障納入兒童福利范疇。包括兒童免疫、體檢、健康服務(wù)等實(shí)行全免費(fèi)或減免費(fèi)用政策。五是建立兒童津貼制度。由政府財(cái)政出資，對(duì)嬰幼兒提供現(xiàn)金補(bǔ)貼，可以從低水平起步，關(guān)鍵是要發(fā)出鼓勵(lì)生育的政策信號(hào)。

3.促使教育福利事業(yè)長(zhǎng)足發(fā)展。教育是促進(jìn)人的全面發(fā)展的重要途徑，也是國(guó)家富強(qiáng)、社會(huì)進(jìn)步的重要基石，因此，教育福利應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)特色社會(huì)保障體系建設(shè)的有機(jī)組成部分，并伴隨國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程而占據(jù)日益重要的地位。為此，應(yīng)當(dāng)始終確保財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP之比高于4%，爭(zhēng)取在“十四五”“十五五”期間將學(xué)前教育納入兒童福利范疇，將義務(wù)教育從9年制延伸到12年制，并進(jìn)一步增強(qiáng)職業(yè)教育與高等教育的公益性，使人人享有受教育權(quán)得到全面落實(shí)。同時(shí)，還需要通過(guò)優(yōu)化教育資源配置、逐步實(shí)現(xiàn)應(yīng)試教育向素質(zhì)教育轉(zhuǎn)型、著力促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享等措施來(lái)提升教育質(zhì)量。

（四）以滿足多樣化需求為出發(fā)點(diǎn)，扎實(shí)推進(jìn)多層次保障健康發(fā)展

作為中國(guó)社會(huì)保障改革的既定目標(biāo)，多層次社會(huì)保障體系建設(shè)既是滿足不同人群社會(huì)保障多元化、個(gè)性化需求的必由之路，也是適應(yīng)人口老齡化與社會(huì)發(fā)展進(jìn)步要求重構(gòu)社會(huì)保障責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的必由之路，還是持續(xù)壯大社會(huì)保障物質(zhì)基礎(chǔ)的必由之路。面向2035年，必須從“十四五”開(kāi)始，通過(guò)精準(zhǔn)發(fā)力促使其取得全面進(jìn)展。

1.以企業(yè)年金為突破口，加快構(gòu)建多層次養(yǎng)老金體系。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，多層次養(yǎng)老金體系更具風(fēng)險(xiǎn)可控性與可持續(xù)性。如美國(guó)的公共養(yǎng)老金替代率為39%。加上二三層次總的替代率為71.3%；德國(guó)法定養(yǎng)老金替代率為38.7%，加上企業(yè)年金總替代率為50.9%。①本處數(shù)據(jù)由人力資源和社會(huì)保障部提供。這兩個(gè)國(guó)家的企業(yè)年金覆蓋率達(dá)到60%左右，法定的第一層次養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展。為改變中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“一層獨(dú)大”的局面，建議：一是加快基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度定型，為其他層次養(yǎng)老金留出清晰的發(fā)展空間。二是降低用人單位繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。目前，單位費(fèi)率為工資總額的16%，仍屬偏高，根據(jù)德國(guó)、美國(guó)等的經(jīng)驗(yàn)，將單位繳費(fèi)率逐步降低到10%左右是必要的，以使用人單位具備建立企業(yè)年金的承受能力。三是降低職工基本養(yǎng)老金替代率。目前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金的替代率高達(dá)80%左右，企業(yè)職工為50%左右，均屬偏高，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，替代率降至40%左右可以保障老年人的基本生活，因此，有必要逐步降低替代率，以釋放參保人員對(duì)企業(yè)年金及商業(yè)性養(yǎng)老金等的需求。四是以企業(yè)年金逐步達(dá)到60%以上覆蓋面為追求目標(biāo)。五是將企業(yè)年金經(jīng)營(yíng)主體審批制改為備案制，鼓勵(lì)用人單位自主或聯(lián)合建立企業(yè)年金制度。

2.以更加精準(zhǔn)的政策帶動(dòng)市場(chǎng)主體與個(gè)人投入。一是實(shí)施精準(zhǔn)的稅收減免政策。激發(fā)保險(xiǎn)公司等市場(chǎng)主體的內(nèi)生動(dòng)力，引導(dǎo)中高收入群體通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制獲得更加全面、更高水準(zhǔn)的養(yǎng)老、醫(yī)療保障與健康服務(wù)。二是以政府購(gòu)買服務(wù)方式替代財(cái)政直接補(bǔ)貼。根據(jù)費(fèi)隨人走的原則，引導(dǎo)市場(chǎng)主體發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)與兒童、殘疾人福利事業(yè)，特別是加快解決護(hù)理型床位與兒童保育供給不足問(wèn)題。三是鼓勵(lì)用人單位增進(jìn)員工福利。社會(huì)主義中國(guó)不能將勞動(dòng)關(guān)系等同于勞動(dòng)力買賣關(guān)系，而應(yīng)注重員工福利機(jī)制建設(shè)，鼓勵(lì)用人單位為員工提供相應(yīng)的福利待遇與設(shè)施，為此，應(yīng)將基于職業(yè)的員工福利納入多層次社會(huì)保障體系建設(shè)范疇，出臺(tái)優(yōu)惠政策加以引導(dǎo)。四是構(gòu)建完整的家庭政策體系。支持老年人自強(qiáng)自立，鼓勵(lì)子女承擔(dān)家庭責(zé)任，并可以擴(kuò)展到鄰里、親友之間的互助。

3.大力發(fā)展慈善事業(yè)，充分發(fā)揮第三次分配作用。經(jīng)過(guò)近40年來(lái)的持續(xù)高速發(fā)展，民間財(cái)富積累日益豐厚，但慈善事業(yè)發(fā)展滯后，先富群體因尚未形成熱衷慈善的時(shí)尚而并未贏得社會(huì)尊敬。以美國(guó)個(gè)人捐贈(zèng)相當(dāng)于GDP2%—3%②鄭功成：《慈善事業(yè)立法2015年或可進(jìn)入正式立法程序》，公益中國(guó)：http://gongyi.china.com.cn/2014-03/12/content_6735691.htm，2014年3月12日。比率為參照，中國(guó)目前每年募集的善款善物僅相當(dāng)于GDP 的0.15%左右，這表明發(fā)展慈善事業(yè)潛力巨大。當(dāng)務(wù)之急是要盡快完善統(tǒng)一的慈善財(cái)稅政策，積極推進(jìn)慈善事業(yè)與社會(huì)救助、社會(huì)福利及相關(guān)服務(wù)有機(jī)融合，適時(shí)出臺(tái)遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅等新政，營(yíng)造人人向善的社會(huì)氛圍，為慈善組織特別是服務(wù)型慈善組織創(chuàng)造寬松的環(huán)境。

（五）加大社會(huì)保障再分配力度，強(qiáng)化互助共濟(jì)功能

在邁向2035年目標(biāo)的進(jìn)程中，中國(guó)迫切需要加大社會(huì)保障再分配力度，強(qiáng)化其互助共濟(jì)功能。因此，應(yīng)當(dāng)在促使國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、繼續(xù)做大財(cái)富“蛋糕”的同時(shí)，將通過(guò)社會(huì)保障制度分好“蛋糕”提到更加重要的位置。

1.穩(wěn)步擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，為人民群眾提供更充分的保障。針對(duì)目前覆蓋面不足、參保質(zhì)量不高的現(xiàn)實(shí)，有必要制定社會(huì)保障中長(zhǎng)期行動(dòng)綱要（2021—2035），有步驟地推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)保盡保、社會(huì)救助應(yīng)救盡救、社會(huì)福利及相關(guān)服務(wù)應(yīng)享盡享計(jì)劃的實(shí)施。為此，應(yīng)確定基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全面強(qiáng)制參保方略，著力推進(jìn)工傷、失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋所有職業(yè)勞動(dòng)者，盡快建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度；同時(shí)，按照水漲船高原則擴(kuò)大社會(huì)救助面，建立基本老年福利、兒童福利、殘疾人福利及相關(guān)服務(wù)制度，賦予這些群體清晰的法定權(quán)益。只有如此，才能使社會(huì)保障制度更加全面地普惠全體人民，才能真正增強(qiáng)其再分配力度，進(jìn)而使其成為能夠大幅降低基尼系數(shù)、推動(dòng)共同富裕的有效制度安排。

2.持續(xù)壯大社會(huì)保障體系的物質(zhì)基礎(chǔ)，讓共享份額在整個(gè)國(guó)民財(cái)富分配中占比達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平。一是進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的投入。2014年歐盟統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，歐盟成員國(guó)政府投入占社會(huì)保障支出之比平均為53.1%，①根據(jù)《The European System of Integrated Social Protection Statistics》，歐盟統(tǒng)計(jì)口徑包括醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障、殘疾人保障、撫恤事務(wù)、家庭和兒童、失業(yè)治理、住房保障及社會(huì)融入等8 個(gè)方面。同年中國(guó)近似口徑的計(jì)算結(jié)果是39%，②察志敏、潘旭華：《我國(guó)與歐盟社會(huì)保障支出對(duì)比分析》，《調(diào)研世界》2017年第9 期。相差14個(gè)百分點(diǎn)，因此，應(yīng)提高社保支出在公共預(yù)算中的占比，進(jìn)入“十四五”后爭(zhēng)取每年提高一個(gè)百分點(diǎn)，到2035年能夠達(dá)到歐盟國(guó)家的現(xiàn)有水平。同時(shí)，優(yōu)化財(cái)政性社保支出的結(jié)構(gòu)。如改職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政兜底制為按固定比例分擔(dān)籌資責(zé)任制，同時(shí)提高居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平；加大社會(huì)救助投入，切實(shí)兜住低收入群體的基本生活保障；建立養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利、殘疾人福利的公共投入機(jī)制，并確保穩(wěn)步增長(zhǎng)。二是強(qiáng)化個(gè)人責(zé)任，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人籌資占比。從“十四五”開(kāi)始，宜以用人單位或政府與參保人員均等分擔(dān)籌資責(zé)任（即1:1）為目標(biāo)，逐步提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)比率，以此強(qiáng)化個(gè)人責(zé)任意識(shí)、壯大基金來(lái)源。三是全面推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)，確保基金保值增值。目前一些地方采取委托投資方式，由全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)，效果很好，值得全面推廣，因此，在提高統(tǒng)籌層次的同時(shí)，有必要明確規(guī)定留足夠支付3 個(gè)月的基金后必須對(duì)剩余部分悉數(shù)進(jìn)行有效投資，以此避免基金貶值并能夠穩(wěn)步增長(zhǎng)。四是據(jù)需劃轉(zhuǎn)國(guó)有資產(chǎn)，進(jìn)一步充實(shí)社會(huì)保障戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金。五是切實(shí)調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體、社會(huì)力量和個(gè)人及家庭分擔(dān)責(zé)任的積極性，擴(kuò)大社會(huì)保障體系的資金來(lái)源。

3.堅(jiān)持公平取向和互助共濟(jì)，切實(shí)發(fā)揮社會(huì)保障再分配功能。一方面，應(yīng)當(dāng)穩(wěn)步縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)、群體之間的社保權(quán)益差距，顯著增強(qiáng)制度的公平性。如養(yǎng)老金應(yīng)當(dāng)抑高提低，即降低機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金替代率，提高居民養(yǎng)老金水平；基本醫(yī)療保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)在逐步縮小職工與居民差距的條件下，積極穩(wěn)妥地朝著一個(gè)制度覆蓋全民、一個(gè)基金保障所有患者并切實(shí)解除疾病后顧之憂的方向邁進(jìn)；失業(yè)、工傷保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)覆蓋整個(gè)職業(yè)人群并真正惠及以農(nóng)民工為主體的產(chǎn)業(yè)工人；社會(huì)救助應(yīng)覆蓋更多的低收入人口（以10%左右為宜），養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利要對(duì)低收入家庭發(fā)力，以為緩解相對(duì)貧困問(wèn)題提供有效支撐；其他基本公共服務(wù)須加快均等化步伐。另一方面，必須堅(jiān)守互助共濟(jì)本質(zhì)。政府主導(dǎo)的社會(huì)保障應(yīng)當(dāng)突出公平共享，私有化的個(gè)人賬戶制與此并不相容，因此，應(yīng)淡化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的個(gè)人賬戶權(quán)益，取消職工醫(yī)保中的個(gè)人賬戶，同時(shí)強(qiáng)化集體主義意識(shí)與個(gè)人法定義務(wù)意識(shí)，淡化市場(chǎng)化的多繳多得激勵(lì)機(jī)制。

（六）加快提升社會(huì)保障法治化水平，切實(shí)提高經(jīng)辦服務(wù)質(zhì)量

高質(zhì)量的社會(huì)保障體系必須有健全的法治保障和規(guī)范有序的經(jīng)辦服務(wù)。因此，應(yīng)當(dāng)遵循立法先行、以法定制、依法實(shí)施的國(guó)際通行慣例，盡快制定完整的社會(huì)保障立法規(guī)劃并付諸行動(dòng)，將法定社會(huì)保障的定制權(quán)收歸中央。進(jìn)入“十四五”后，國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)抓緊制定社會(huì)救助法、醫(yī)療保障法、養(yǎng)老保險(xiǎn)法、社會(huì)保障基金投資法、養(yǎng)老服務(wù)法、兒童福利法等一批新法，盡早修訂社會(huì)保險(xiǎn)法、慈善法，抓緊修訂失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)法規(guī)和制定長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)法規(guī)；“十五五”期間進(jìn)一步完善這一法律體系，讓整個(gè)社會(huì)保障體系全面步入法治化軌道。同時(shí)，行政部門應(yīng)承擔(dān)依法監(jiān)管職責(zé)，確保法律法規(guī)得到全面落實(shí)；司法機(jī)關(guān)應(yīng)依法對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域的違法犯罪案件進(jìn)行審判，堅(jiān)守社會(huì)保障法治的底線。還要強(qiáng)化社會(huì)保障參與主體的法治意識(shí)，重視正確的輿論引導(dǎo)，提高個(gè)人的責(zé)任意識(shí)和互濟(jì)觀念，增強(qiáng)對(duì)法定保障制度的信心，確保社會(huì)保障制度在法治的軌道行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

當(dāng)制度法定后，社會(huì)保障的實(shí)踐效果就取決于經(jīng)辦服務(wù)，因此，需要加快建立健全的社會(huì)保障經(jīng)辦服務(wù)體系。一是分類理順經(jīng)辦服務(wù)體制機(jī)制。其中：社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域要構(gòu)建與統(tǒng)籌層次相適應(yīng)的經(jīng)辦體制機(jī)制，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)建立全國(guó)統(tǒng)一且垂直管理的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，以防止地方侵蝕國(guó)家利益；醫(yī)療、工傷、失業(yè)保險(xiǎn)則宜構(gòu)建與省級(jí)統(tǒng)籌相一致的經(jīng)辦體制機(jī)制，以確保統(tǒng)籌層級(jí)權(quán)責(zé)一致；社會(huì)救助可以市縣為本位，構(gòu)建專業(yè)化的經(jīng)辦服務(wù)體制機(jī)制。上述業(yè)務(wù)的基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是由獨(dú)立建制的綜合辦事處，經(jīng)辦所有社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助事務(wù)，做到“一門受理、一窗辦理”，分頭對(duì)接上級(jí)機(jī)構(gòu)，方便服務(wù)群眾。社會(huì)福利服務(wù)與慈善事業(yè)則宜賦予實(shí)施機(jī)構(gòu)充分的自治權(quán)，同時(shí)接受行政部門依法監(jiān)督。二是適應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，強(qiáng)力推進(jìn)社保信息化建設(shè)，盡早形成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)全面共享+專業(yè)信息分工負(fù)責(zé)的格局。社會(huì)保障直接涉及到民政、人社、醫(yī)保、住建、稅務(wù)等多個(gè)部門，還與衛(wèi)健、公安等部門密切相關(guān)，因此，必須建立全國(guó)統(tǒng)一的超越部門所有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，供所有相關(guān)部門共享；同時(shí)對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)以主管部門為主建立專業(yè)信息系統(tǒng)，如養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險(xiǎn)由人社部門負(fù)責(zé)，醫(yī)療、生育、護(hù)理保險(xiǎn)由醫(yī)保部門負(fù)責(zé)，社會(huì)救助、養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利、殘疾人事業(yè)等由民政部門負(fù)責(zé)，退役軍人部門負(fù)責(zé)退役軍人及軍烈屬信息系統(tǒng)并與軍方對(duì)接，住建部門負(fù)責(zé)保障性住房信息系統(tǒng)，各專業(yè)部門的信息系統(tǒng)要確保全國(guó)統(tǒng)一、上下左右貫通。三是創(chuàng)新服務(wù)方式，真正做到精細(xì)化管理、高質(zhì)量服務(wù)。發(fā)揮好社會(huì)保障卡的綜合服務(wù)功能，真正做到“全業(yè)務(wù)進(jìn)卡、全生命周期用卡”；同時(shí)，注入人文關(guān)懷，堅(jiān)持線上服務(wù)與改善傳統(tǒng)服務(wù)方式并舉，提高經(jīng)辦服務(wù)的適老性，以此達(dá)到方便群眾辦事和增強(qiáng)獲得感的目的。

總之，在面向2035年全面建成中國(guó)特色社會(huì)保障體系的進(jìn)程中，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的確定性提供了根本保證，國(guó)民經(jīng)濟(jì)走向高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造了有利條件，現(xiàn)行制度已經(jīng)取得的成效亦奠定了走向高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，而中外歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)則提供了有效參照。只要切實(shí)貫徹共享發(fā)展新理念，堅(jiān)持共同富裕的發(fā)展取向，強(qiáng)化系統(tǒng)思維與頂層設(shè)計(jì)并精準(zhǔn)施策，中國(guó)就應(yīng)當(dāng)能夠在2035年前全面建成高質(zhì)量的中國(guó)特色社會(huì)保障體系，并在本世紀(jì)中葉將全體人民引入實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕的中國(guó)式福利社會(huì)。