楊 東

（中央社會主義學院，北京100081）

20世紀，地球上有人生活的土地都已涵蓋在現(xiàn)代民族國家國際體系之中，任何新國家只能從公認的主權(quán)實體中裂土而生。世界各地分裂主義沖突的數(shù)量和規(guī)模證明，獲得國家主權(quán)仍然是有特別誘惑力的目標。自第二次世界大戰(zhàn)以來，分裂活動的數(shù)量沒有低于50個，盡管絕大多數(shù)的分裂活動都沒有實現(xiàn)建國的目的，但分裂活動卻常常引發(fā)長期的暴力沖突，導致所在國國內(nèi)政局不穩(wěn)定。分裂主義沖突往往模糊了平民和戰(zhàn)斗人員之間的界限，嚴重破壞民間社會，阻礙沖突后的重建，有時甚至會引來同族國家或意識形態(tài)支持者，導致沖突的擴大。這些沖突有時伴隨種族清洗、大規(guī)模驅(qū)逐、恐怖主義活動等，展示著人性之惡。建立人類命運共同體必然需要了解人類的沖突。分裂主義沖突是為了建國，那么國家是怎么誕生的？本文圍繞這一問題作些粗淺的探索。

按照現(xiàn)代民族國家的標準，1816年的國際體系只有25個國家，一百年后，仍不到50個國家［1］。19世紀，崛起的現(xiàn)代民族國家很少，而且它們都面臨消亡或被暴力征服的威脅［2］。上述 “國家”不包括殖民擴張吞并的國家，因為按照現(xiàn)代國家的標準，它們幾乎不被視為合法的主權(quán)國家，這些國家的人民和領(lǐng)土通常被殖民者看作“無主之地”（terranullius），可以自由占有。19世紀中期，由于美洲的反殖民獨立運動，國際體系成員數(shù)量達到高峰，有46個。此后，由于歐洲的國家整合，國際體系成員數(shù)量大減。與此形成鮮明對比的是20世紀，有150個新國家加入國際體系。國際體系成員數(shù)量翻了兩番。20世紀有4次國家誕生潮。前兩次都發(fā)生在世界大戰(zhàn)之后，戰(zhàn)勝國集團重新劃分世界，產(chǎn)生一些新國家；第三次是二戰(zhàn)結(jié)束到70年代的殖民地獨立熱潮；第四次發(fā)生在冷戰(zhàn)結(jié)束后，南斯拉夫、蘇聯(lián)的解體，創(chuàng)造了二十余個新國家。從國家誕生潮尋找國家誕生的原因，會發(fā)現(xiàn)20世紀的4次浪潮差別較大；如果從每個新國家著手，那么答案更是千差萬別。因此，本文從理論視角審視現(xiàn)代民族國家的誕生途徑。

一、有關(guān)外部承認與國家誕生的理論解釋

現(xiàn)代民族國家作為國際關(guān)系的基本單位，一直為學界所關(guān)注。國家的行為和互動，超國家和次國家行為體對國家的影響，國家的內(nèi)政、外交、貿(mào)易、戰(zhàn)爭等，都早已成為專家的研究對象。然而，關(guān)注國際關(guān)系，無意中造成了一種近視，忽視國家的誕生和消亡等基本問題，很少考慮新國家如何進入國際社會。似乎當今世界大多數(shù)國家的存在是理所當然的。各國都擁有軍隊、貨幣、制度化的官僚機構(gòu)，它們是政府間組織的成員，制定條約，規(guī)范貿(mào)易并賦予居住者國家公民身份，一切都顯而易見，似乎不需要進一步研究。對于國家誕生問題有著許多似是而非的答案，這恰恰表明我們對該問題的無知，而正如上文所述，它又極其重要。

（一）國際關(guān)系學視域：外部主權(quán)是國家誕生的必備條件

對于國家的誕生，首先要在國際關(guān)系學中尋找答案。今天，國家之間的無政府狀態(tài)并沒有發(fā)生根本性的變化，事實上并不存在制定和執(zhí)行國際行為規(guī)則的權(quán)力，各國本身擁有最高的政治權(quán)威。因此，國家是解決國際政治爭議的最終單位。國關(guān)學界有人懷疑民族國家的統(tǒng)治地位是否會持續(xù)下去，他們預言民族國家會像曾經(jīng)的城邦和帝國一樣逐漸衰落，比如卡普蘭、亨廷頓。但絕大數(shù)人都同意，至少近三百年來，民族國家是國際政治的主角。即便絕對主權(quán)逐漸消失，國家的地位依然穩(wěn)固，因為沒有確定的替代品。而從國際關(guān)系學界審視國家的誕生，要點在于主權(quán)。

現(xiàn)代民族國家體系始于威斯特伐利亞和談，雖然當時沒有完全構(gòu)建起體系或徹底實現(xiàn)制度化，但威斯特伐利亞和談建立了國家主權(quán)的國際政治原則，成為今天國際體系的柱石，影響至今。國家主權(quán)有雙重含義：其一是國內(nèi)權(quán)威。這意味著一個政權(quán)對其領(lǐng)土和人民擁有排他性權(quán)力，該政權(quán)對其境內(nèi)的事務(wù)擁有專屬管轄權(quán)。其二是不干涉他國內(nèi)政。不干涉是約束主權(quán)國家的對外行為，要求它們承認他國的國內(nèi)權(quán)威。主權(quán)的排他性建立在系統(tǒng)成員之間普遍相互承認的基礎(chǔ)之上。除了一些基本的組織原則之外，國際關(guān)系中并沒有正式的等級秩序，因此，可以說國家是在無政府狀態(tài)中共存。國內(nèi)權(quán)威可被稱為內(nèi)部主權(quán)，而國家對他國國內(nèi)權(quán)威的承認被稱為外部主權(quán)。威斯特伐利亞的雙重原則共同構(gòu)成了主權(quán)，主權(quán)是現(xiàn)代國際體系的基礎(chǔ)制度［3］。簡而言之，從威斯特伐利亞體系開始現(xiàn)代民族國家成為世界重組的政治單位，這種國家在內(nèi)政上，由主權(quán)當局之下等級制管理；外交上，彼此接受獨立和法律上的平等，并在無政府狀態(tài)下相互作用［4］。威斯特伐利亞條約體系是帝國時代結(jié)束的標志，它預示著現(xiàn)代民族國家時代的到來。自威斯特伐利亞條約體系出現(xiàn)至今，幾個世紀以來一直存在的疑問是現(xiàn)代民族國家與現(xiàn)代民族國家體系之間的因果關(guān)系是什么？這個問題如同雞和蛋孰先孰后一樣無法解決，而這一問題直接涉及現(xiàn)代民族國家的誕生。對于這一問題，國際關(guān)系學界有如下解釋。

第一，先有現(xiàn)代民族國家后有現(xiàn)代國際體系。該種解釋認為，國家在1648年之前就已經(jīng)存在。威斯特伐利亞條約是和談代表面對無休止的昂貴戰(zhàn)爭的理性選擇，以此實現(xiàn)持久和平。但哪些政府可以作為談判代表？當時，能夠執(zhí)行獨立外交政策的神圣羅馬帝國的選帝侯和帝國城市都參加了談判。這表明，是和談之前的事實而不是和談決定了新系統(tǒng)的成員資格。因此，內(nèi)部主權(quán)才是基礎(chǔ)，即先有國家，之后才是彼此建立關(guān)系。這種觀點將韋伯的國家思想、排他性控制、合法權(quán)威視為國家建立的主要標志，并認為各國的承認是其上述能力的副產(chǎn)品。

國際關(guān)系中最常見的現(xiàn)代民族國家概念來自于這種解釋。據(jù)此，新國家的誕生是遵循相對簡單的線性因果路徑。一個創(chuàng)立國家的政權(quán)首先要鞏固其國內(nèi)權(quán)威，然后在與其他國家的互動中聲稱自己是主權(quán)獨立國家。它與其他國家的相似性構(gòu)成了相互承認和相互平等對待主權(quán)的基礎(chǔ)。如果它們希望和平和交流，只能互相承認，別無選擇。根據(jù)這一解釋，在國際社會中，外部主權(quán)和國家地位是一種自內(nèi)而外而不是自外而內(nèi)的進程。其他國家的承認不會產(chǎn)生自內(nèi)而外的國家和主權(quán)，它只是重申了該政權(quán)在國內(nèi)已經(jīng)取得的成就。威斯特伐利亞和談之所以成行，只是因為戰(zhàn)爭勝利者們希望有一個反霸權(quán)的秩序，畢竟各國人民已非常厭倦戰(zhàn)爭，領(lǐng)導人也不希望繼續(xù)打下去。從這一國家生存邏輯中得出的現(xiàn)代民族國家誕生模型，為今天新生政權(quán)能否建國提供了一種邏輯——如果國家是一個聲稱在特定領(lǐng)土內(nèi)和特定人口中合法使用武力的共同體，那么只有那些能夠合法控制自己所聲稱的人民和領(lǐng)土的政權(quán)才能實現(xiàn)建國。不能捍衛(wèi)其內(nèi)部權(quán)威的政權(quán)不會被國際社會所接受，而那些能夠證明自己內(nèi)部權(quán)威的政權(quán)也不應該被排除在國際社會之外。值得注意的是，贊同這種解釋的人也認為，那些失去主張和捍衛(wèi)其主權(quán)能力的國家應被強者吞并，融入其他國家［5］。如果只有能夠確保自身生存的國家才可以融入國際社會，那我們應該看到的是弱肉強食，那些爭取建國的組織變?yōu)閲业目赡苄詷O低。然而，從1816年至2011年，只有48個國家退出國際體系，卻有220個新的國家加入?？梢哉f，各國并不是掙扎在死亡線上，實際上，它們很少“亡國滅種”。大多數(shù)新國家的誕生并不是由新政權(quán)擁有國內(nèi)權(quán)威所決定的。如何解釋事實的悖論，國際關(guān)系學界提供了另一種解釋。

第二，現(xiàn)代民族國家的誕生是由現(xiàn)代國際體系決定的。對威斯特伐利亞體系的另一種解釋是現(xiàn)代民族國家的誕生并不早于威斯特伐利亞體系，是和約為和談各國創(chuàng)造了新制度和國家資格。持這種解釋的學者們認為國際體系對現(xiàn)代民族國家的興起具有重要的影響，國際體系的承認是現(xiàn)代民族國家誕生的原因，而不是結(jié)果。

通過在威斯特伐利亞建立合法的反霸權(quán)秩序，和談代表們既創(chuàng)造了現(xiàn)代國家，也創(chuàng)造了一種體系。事實上，參加威斯特伐利亞和談的212名代表，他們是互相承認的，即擁有外部主權(quán)。但如果以執(zhí)政能力來劃分，他們則是一個雜亂無章的群體，其中許多人所代表的“國家”并沒有獲得排他性的內(nèi)部權(quán)力。斷言他們所代表的每個國家在談判之前都是現(xiàn)代民族國家是不合適的［6］。例如，有些神圣羅馬帝國的領(lǐng)地對帝國仍然有義務(wù)，但它們卻是作為獨立的全權(quán)代表獲得了同等的參會權(quán)。所以盡管這些治理機構(gòu)先于和談而存在是事實，但這些政府的角色和地位卻由外部環(huán)境所決定，而且它們治理的人口也因為它們在歐洲的互相承認，發(fā)生了巨大變化。

正是通過威斯特伐利亞和談，現(xiàn)代民族國家成為國際體系的 “成員”［7］267。而國家的成員資格則取決于先前存在的特征和談判之后外部社會的接受程度。未被承認為“合法國家”的國家，如同歐洲國家殖民擴張時遇到的國家一樣，沒有得到新的共同體同等的對待。

克拉斯納、吉登斯、溫特、布贊等人都認為，國際社會通過機構(gòu)、政權(quán)、系統(tǒng)文化、規(guī)范塑造國際政治的特征。盡管幾乎所有國家都將國家本身視為政治權(quán)威的客觀單位，但社會化的世界會影響國家的特性、行為、對外關(guān)系。根據(jù)溫特的說法，大多數(shù)國家都是“自組織”的，但這并不意味著它們不是（社會）構(gòu)建的［7］422。對威斯特伐利亞的第二種解釋，為現(xiàn)代民族國家的誕生提供了一種更為準確的說明，即國家資格至少部分地是由外部社會決定的，而外部合法性在認定國家資格中作用的大小，則是由現(xiàn)有共同體決定的。

離散小波變換相對連續(xù)小波變換，運算量小了很多，具有快速算法等優(yōu)點，因此我們在小波變換的過程中選擇了離散小波變換，而不是連續(xù)小波變換。

第三，建構(gòu)主義者也認為國際社會接納是國家誕生的決定性因素，但接納的標準卻是變化的。溫特認為，現(xiàn)代國家是在與其他國家的互動中，通過模仿和社會學習，并在系統(tǒng)文化的影響下，形成和重塑了國家身份［7］422。國家身份和利益不是“給予的”。相反，國家間互動的意愿和方式因國家對自己和他人的定義而異，即對社會環(huán)境的不同理解將產(chǎn)生不同的國家間關(guān)系模式。系統(tǒng)成員對系統(tǒng)文化不同程度的內(nèi)化，會導致它們在面臨相似情況時，行為卻不同。英國學派的代表布爾認為，國際社會雖然沒有完全形成，但它的要素存在于無政府的國際環(huán)境中，“各國……受到它們所組成的社會中的規(guī)則和制度約束……它們不僅受到審慎的約束，而且還受到道德和法律的束縛。不能認為共同利益、共同規(guī)則、共同工作機構(gòu)已經(jīng)沒有影響了”［8］。菲爾波特認為，幾次主權(quán)革命改變了國際體系及其成員的性質(zhì)［9］。國際社會的國家成員資格標準（菲爾波特稱之為主權(quán)的第二面）隨著每次主權(quán)革命而變化。他認為，從歷史上看，革命思想在威斯特伐利亞、非殖民化、保護少數(shù)族裔以及歐盟的建立過程中引發(fā)了系統(tǒng)性變革，并且每一次都大幅改變了系統(tǒng)成員資格的標準。菲氏觀點突出展現(xiàn)了建構(gòu)主義動態(tài)性的特點。無論如何，建構(gòu)主義者也認為國際社會的接受是任何行動者實現(xiàn)完全建國的基本組成部分。

（二）政治學視野下的外部承認

對國家資格的理解，制度主義者為外部承認提供了一種潛在的社會影響機制?！皣也皇菃为毷跈?quán)的主權(quán)行動者……然后彼此建立關(guān)系。相反，主權(quán)概念意味著建立在相互承認基礎(chǔ)上的國際社會。因此，每個國家的地位都是在與其他人互動過程中合法化的?！保?0］143-162社會學研究表明，相互承認是群體成員的重要標志。為了成為某一社會群體的正式成員，必須被其他群體成員認可。國際體系也是一種社會群體。相互承認對于維持現(xiàn)有國家的社會特征至關(guān)重要，那么對于新生國家而言，它也同等重要。

國際體系的基本成員是國家。國家有展現(xiàn)內(nèi)部主權(quán)的載體——常備軍、人民擁護、稅收制度、選舉機制、官僚機器等。如果以這些載體來衡量，許多分離主義組織、解放運動、反殖民主義組織、土著居民，甚至恐怖組織，都可以是國家。不過，現(xiàn)實是沒有外部的、共同體其他成員的承認，它們不可能成為國家。因為它們沒有外部主權(quán)，內(nèi)部主權(quán)的載體在領(lǐng)土外不能發(fā)揮作用。為了解釋全球化和國際合作對主權(quán)的侵蝕，一些學者提出新主權(quán)論，他們認為舊主權(quán)是建立在有效控制之上的，新主權(quán)則是建立在外部承認之上的，這種建國二元論在邏輯上存在矛盾［11］。應該說，外部承認一直是國家主權(quán)的基本屬性之一。今天，我們?nèi)找嬷匾暋皣夷芰Α保荒芎鲆暚F(xiàn)代國際體系對于“國家”的根本性作用。

制度主義者戴維·斯特朗發(fā)現(xiàn)，與國際社會合法成員相比，沒有被承認的政治單位更容易遭到掠奪或從屬于其他國家。1415-1987年，超過五個世紀的西方擴張過程中，“只有11個非歐洲國家在成為依附國后，被正式承認為主權(quán)國家”［10］154。而那些未被西方國家承認的國家，其國際社會地位一直不穩(wěn)定，殖民化、兼并、分裂猖獗。因此，斯特朗認為，國際社會減輕了無政府狀態(tài)對其成員的影響。那么，為什么得到承認的行為體會比未被承認的行為體更穩(wěn)定？斯特朗推斷，國際社會的成員資格可能會提供穩(wěn)定性和合法性。但外部合法性也可能僅僅是有效的國內(nèi)治理的結(jié)果，內(nèi)部和外部主權(quán)之間的因果關(guān)系已超出本文探討范圍了。

（三）國際法視域中外部承認與國家誕生

“承認”是國際法的基礎(chǔ)之一。國家正式互相承認是各國開展合法外交的基礎(chǔ)。正因為“承認”如此重要，它對建國的理論意義及其適用引發(fā)激烈爭論。與國際關(guān)系學界的爭論一樣，法學界關(guān)于“承認”的辯論也包括兩種對立的觀念：一種是主張 “宣示”概念，另一種是建構(gòu)性理解［12］1-45。與政治學者不同，法學家不僅試圖解釋這個世界是如何運作的，而且試圖說明應該如何改變。

建構(gòu)性的承認概念，則認為承認本身是國家資格的重要組成部分，沒有外部的認可，就沒有國家。建構(gòu)主義國家概念的支持者將“承認”視為國家與國際事務(wù)中其他非國家組織之間的主要界限；但他們并不認為國家能力和民眾合法性不重要，而是認為如果沒有得到承認，這些國內(nèi)因素在國際關(guān)系中的影響微乎其微。外部主權(quán)是開展外交的先決條件。此外，建構(gòu)理論認為“承認”是主權(quán)國家的自由。國家可以單方面決定是否承認他國，而不需要參考其他國家或被承認國家的能力，抑或它可以依據(jù)具體情況，自由選擇設(shè)定標準。大多數(shù)法學學者認為國際法留給建構(gòu)性承認概念的空間很小，因為它只賦予了“承認”的政治性而非法律性。如果每個國家都有自己的承認標準，那么就沒有外部管轄權(quán)或監(jiān)督的余地。因此，“建構(gòu)主義，將‘承認’作為一種政治手段、一種現(xiàn)實政治的工具，可以根據(jù)本國的意愿將部分國家偽裝成共同體，卻沒有提供明確手段來規(guī)范國家行為，必將沒有明確的行為準則”［12］3。對于國際法學者而言，建構(gòu)主義的承認概念既無原則，也存在道德風險。

宣示理論與建構(gòu)理論形成鮮明對比，它質(zhì)疑根植于客觀國家能力的承認學說。宣示理論的倡導者認為，國家的存在與其他國家的認可無關(guān)?！俺姓J”只是對已經(jīng)客觀存在的東西的宣言或正式承認。宣示理論將“承認”視為一個國家承認另一個國家內(nèi)部主權(quán)和國家資格的反映，獨立建國者達到某種程度的國內(nèi)權(quán)威時，自然會得到承認。由于宣示理論認為承認是對國家客觀能力的回應，所以擁護該理論的學者試圖制定一套普遍的法律條件，在這些條件下，承認對國際社會是適當?shù)?，甚至是必要的。制定普遍法律條件背后的動機是用法律區(qū)分適當?shù)模陀^的和合法的）和不適當?shù)模ㄖ饔^的、政治的和非法的）承認。但事實證明這項任務(wù)極為困難。以1933年《蒙特維多國家權(quán)利義務(wù)公約》為例，該公約中可以找到最廣泛接受的國家資格標準①。蒙特維多公約的國家資格標準看起來合理，然而，該標準仍然含糊不清，實操性有限。

即便宣示理論沒有找到操作性強并被廣泛接受的國家資格標準，但從法律視域出發(fā)，“國家”仍是可以化約為一種規(guī)范。事實上，宣示理論最大的困境是各國并不認可“承認”是一種宣示。至今，多數(shù)國家政府更傾向于把“承認”作為本國的權(quán)限而不是法律義務(wù)［12］22-23。所有既存的書面的國家資格標準都沒有強制執(zhí)行力。即便對于《蒙特維多國家權(quán)利義務(wù)公約》的簽署國，該公約還是受制于各國的具體法律規(guī)定，各國保有政治上的自由裁量權(quán)。事實上，宣示理論只是一種理想化的法律主義。

法學學者有關(guān)“承認”規(guī)范性的討論與國際關(guān)系學界中的國家性討論吻合。國家的法律表達也認可建國行為的社會性，但不認可其因果關(guān)系的重要性。宣示理論認為國家主要是自組織的，是不可否認的事實；而建構(gòu)理論會看到普遍的國家資格，尤其是外部主權(quán)，是承認的產(chǎn)物。宣示理論類似于國際關(guān)系學中自下而上的國家概念，國家是公認的；而建構(gòu)理論更類似于社會導向理論，認為廣泛的外部承認構(gòu)成外部主權(quán)，這是建國的基礎(chǔ)。

二、外部承認與國家誕生的現(xiàn)實維度

現(xiàn)實中，獨立建國不是有一個政府有效控制領(lǐng)土就可以了，沒有外部合法性，成不了國家。近代歷史上很少有新生國家完全符合國際法標準，這并不妨礙國家數(shù)量的增加。這一事實說明賦予新國家外部合法性的是既存國家，而不是某種無偏見的客觀標準。新國家外部合法性是“授予”的，這種“授予”是一種政治行為。各國在接受新同伴時常會偏離規(guī)范性法律原則，大國的自利政治動機能充分解釋這種理想與現(xiàn)實之間的差距。每個尋求外部合法性的行為者都會給既有國家提供選擇同伴的機會，這最終可能會改變國際體系的權(quán)力平衡。因此，既有國家在決定是否承認新國家時，會從自己的國家利益出發(fā)，同時它們也必須根據(jù)國際系統(tǒng)的規(guī)范來調(diào)整各自的動機，以協(xié)調(diào)與他國的關(guān)系。

在現(xiàn)代民族國家體系中，一個國家誕生最為重要的條件是大國的承認。在全球化的今天，大國在政治、經(jīng)濟、軍事等方面的強大實力，對于新國家的誕生有著關(guān)鍵性影響。一旦得到全部或部分大國的承認，如同超過了臨界點，組織就獲得了“國家資質(zhì)”，而且這個資質(zhì)很難取消。大國的承認只是建國的必要條件，充分條件則是大國的一致性。國家間在戰(zhàn)略上是相互依存的，決策前，各國需要考慮以下三個目標：（1）維持既有系統(tǒng)的穩(wěn)定與和平。因為新國家如果是裂土而生，直接關(guān)系到所在國的政治穩(wěn)定和領(lǐng)土安全。（2）確保新成員的支持。當新國家有利于大國時，它們更容易成為共同體的成員。（3）分散國際安全責任。當同一領(lǐng)土內(nèi)有多個競爭性政權(quán)時，其不穩(wěn)定會超出領(lǐng)土范圍。因此，為了國際體系的穩(wěn)定，必須就誰是（以及不是）“國家”達成基本共識。如果大國在上述三個方面能夠達成一致，那么一個新誕生的國家很容易得到國際社會的承認；當它們不能達成一致時，各國會遵從現(xiàn)狀，新國家就會難產(chǎn)，不被國際社會所接受，但這依然可以保持國際穩(wěn)定，避免了重疊主權(quán)或在同一領(lǐng)土上有兩個合法當局的復雜局面。

（一）外部承認的實際意義

“承認”并不是沒有實際意義，它確定了一個國家在國際社會中是否可以享有某些權(quán)利?！皣摇比绻麤]有得到承認，就缺乏外交關(guān)系，甚至無法進入重要的國際組織，沒有機會維護其權(quán)利。以“索馬里蘭共和國”為例，自1996年以來，索馬里蘭一直是原英屬索馬里境內(nèi)相對穩(wěn)定的政權(quán)，其政府擁有內(nèi)部主權(quán)，擁有武裝力量，舉行過選舉并頒布了憲法，但它并沒有被國際社會承認。索馬里蘭的內(nèi)部主權(quán)對其外交事務(wù)沒有意義。它能夠抵御外來入侵者，但根據(jù)國際法，它沒有法律地位。對大多數(shù)外部勢力而言，索馬里蘭只是索馬里內(nèi)戰(zhàn)中眾多“部族派別”中的一員。而沒有外部承認的情況下，內(nèi)部主權(quán)也會受到危害，索馬里蘭不會獲得只有“國家”才可以享受的利益。這些利益一般是有形商品和政治影響。只有被承認的國家才可以與其他國家簽訂具有約束力的軍事、經(jīng)濟或其他條約；只有被承認的國家才能成為政府間組織（IGO）的正式成員，如聯(lián)合國；只有被承認的國家才能夠在國際法院（ICJ）對其他國家違反國際法的行為提出申訴；只有被承認的國家才可以從國際貨幣基金組織和世界銀行等組織獲得貸款。外國直接投資（FDI）幾乎完全限于公認的政府和國家，即使是批判主權(quán)制度的學者也認為“承認”有實際利益：“統(tǒng)治者幾乎普遍尋求承認，承認增加了他們掌權(quán)的機會和資源，承認打通了成為國際組織成員的道路，而其中的一些組織可以提供財政援助。得到承認，就可以締結(jié)條約。由于主權(quán)豁免原則，可以降低他們的倡議被其他國家法院質(zhì)疑的可能性，還可以增加國內(nèi)政治支持。承認很少有成本。”［13］

外部承認可以為新建國家鞏固其國內(nèi)權(quán)力基礎(chǔ)提供條件。新生的國家往往在成立的蜜月期之后，不能提供有效的治理，不能為其人民提供基本公共產(chǎn)品，導致貧困、腐敗、沖突。國家失靈和內(nèi)部困境會影響國際社會，包括恐怖主義、跨國犯罪、武器販運，甚至疾病蔓延和環(huán)境退化。這在20世紀并不鮮見，并且隨著新國家的增加，國際安全情況也會惡化。新國家往往會利用其國際成員的身份，尋求國際援助、軍事合作、貿(mào)易和投資機會，并提升國內(nèi)治理能力，更可能會走出誕生之初的相對弱勢。以非洲為例，有些學者將部分非洲國家歸類為擁有外部主權(quán)但內(nèi)部主權(quán)有缺陷的國家。這些國家在殖民統(tǒng)治結(jié)束后，國家的治理能力不強，但由于廣泛的外部承認賦予它們強大的合法效應，國家很少分裂。同時，國際社會成員資格為它們提供了實際利益。不過，有些學者認為外部承認對其內(nèi)政治理能力的影響是雙效的，有時是負面作用，并預測這類國家將會衰退和失敗。赫布斯特（JeffreyHerbst）認為，非洲的相對外部穩(wěn)定對許多人來說是災難性的，因為已被廣泛接受的領(lǐng)土劃分，妨礙更有治理能力的國家誕生。他甚至建議國際社會撤銷對“失敗”國家的承認。這個建議是極端的，但卻指出了一個頗耐人尋味的現(xiàn)象，即對于政府來說，撤銷承認是從未有過的，在某些特殊情況下，它可能會與之斷絕外交關(guān)系或承認他國，但這些對于對象國的法律人格毫無損害。

（二）外部承認的行為分析

沒有外部承認，現(xiàn)代國家的誕生是不可能的。隨之而來的問題是各國決策背后的動機是什么？一個國家承認其他國家的動機常常是出于政治考慮而非國際法。比如：1979年之前，美國不承認中華人民共和國中央人民政府是中國唯一合法政府，但這并不損害中央政府的國內(nèi)權(quán)威；土耳其單方面承認北塞浦路斯土耳其共和國也不能確保其成為一個國家。按照同樣的邏輯，整個主權(quán)制度似乎都是虛偽的。

直至今天，絕大多數(shù)國家認為“承認”是自己的主權(quán)權(quán)力，而不是國際法問題。但事實上，承認絕不是完全自由裁量的，它受限于既有秩序和國家戰(zhàn)略。首先，單方面承認有風險。單方面承認分裂誕生的國家，會違反國際法，而且會引發(fā)對方的內(nèi)戰(zhàn)以及自身與分裂所在國外交關(guān)系的迅速惡化。其次，單方面承認并不能確保新生國家的主權(quán)。一個新國家雖然不需要得到所有其他國家的承認，但它必須獲得一定數(shù)量國家的承認。單方面承認意味著可能僅有一個國家支持，其他國家都要求維護原有秩序。如果單方面承認違背國際共識，可能導致承認國與其他國家發(fā)生沖突。例如，德國曾單方面承認斯洛文尼亞和克羅地亞，導致它與歐共體其他國家間關(guān)系惡化。最后，現(xiàn)代國際關(guān)系體系有維護現(xiàn)狀的作用，這迫使各國領(lǐng)導人對有爭議或雙重主權(quán)保持警惕。因為威斯特伐利亞和談確定的排他性國內(nèi)權(quán)力和不干涉內(nèi)政雙重原則，仍是以現(xiàn)代國際體系為基礎(chǔ)，承認不同當局對同一領(lǐng)土和人口的管轄權(quán)本質(zhì)上是破壞該體系，因此，克什米爾、以色列、巴勒斯坦等地區(qū)成了世界上最不穩(wěn)定的地區(qū)。最后，大國會維護國際體系的穩(wěn)定，因為它們從現(xiàn)代民族國家的國際體系中獲得了權(quán)力。

總而言之，對于是否承認新生國家，主權(quán)國家一般面臨兩種情況：

第一，主動承認并存在競爭。一方面是為了本國的利益單方面地承認，另一方面是為了實現(xiàn)短期和長期目標進行多邊協(xié)調(diào)。當各國的利益能夠達到平衡時，承認與不承認很容易實現(xiàn)協(xié)調(diào)，也就是符合國際共識。贏得外部支持的“國家”將加入國際社會，成為正式國家。一個國家在這一過程中需要根據(jù)國家利益，決定自己的態(tài)度和行動時機。

第二，各國對于是否承認不能達成一致，結(jié)果難料。最可能的結(jié)果是僵局和不作為，因為這不會改變現(xiàn)狀。只要單方面承認帶來的利益不超過破壞國際秩序的成本，各國就將維護分裂活動發(fā)生國的主權(quán)；當維持國際協(xié)調(diào)的好處低于分裂他國的潛在收益時，各國就此會分為不同陣營。正如大國之間的代理戰(zhàn)爭所證明的那樣，變化是破壞穩(wěn)定的，也是危險的。

總之，歷史經(jīng)驗提醒我們，在實踐中締造國家的因果序列并不存在。但這并不意味著國家的誕生是無序的，誕生的過程是一種國際政治行為，它受到國際機制和原則的約束，只是這種約束卻遠不如法律般剛性。

有種觀點認為，分裂活動者與政府之間的沖突是零和游戲，只要雙方能夠兌現(xiàn)承諾，就可以實現(xiàn)?；穑K止沖突或內(nèi)戰(zhàn)。這種想法忽視了重要的變量，即沒有考慮到大國在此問題上的意愿。分裂戰(zhàn)爭有時會戛然而止，但矛盾并未解決，這往往是因為大國無法就結(jié)果達成共識，科索沃、南奧塞梯和阿布哈茲就是如此。相反，如果大國展示其態(tài)度，可以加速解決沖突的解決，在這種情況下，授予外部合法性的成本要低于設(shè)計和平方案。對于怎么阻止獨立、分裂，過分地相信制度結(jié)構(gòu)和其他國內(nèi)因素，是一種誤判。因此，把反分裂斗爭當成純粹的內(nèi)政，很難制定出有效應對政策，需將國內(nèi)和國際兩個方面綜合起來考慮。

注釋：

①蒙特維多標準要求國家具有：1.擁有永久性人口；2.占據(jù)永久的領(lǐng)土；3.擁有有效的政府；4.有能力與其他國家建立國際關(guān)系。該公約還提出了其他一些標準，但都沒得到廣泛的支持。