劉詩琪 周海滔

（1.中南民族大學(xué)法學(xué)院 湖北 武漢 430074;2.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院 湖北 武漢 430073）

現(xiàn)代社會(huì)公共危機(jī)的爆發(fā)頻率、波及范圍、危害程度比以往任何時(shí)候都更為明顯，極易造成局部地區(qū)乃至全球范圍內(nèi)動(dòng)蕩不安，人口跨區(qū)域流動(dòng)日益頻繁和人口結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜更加劇危機(jī)治理難度，傳統(tǒng)治理模式愈發(fā)難以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)之需求。貝克指出，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下“風(fēng)險(xiǎn)在擴(kuò)散過程中展現(xiàn)出了具有社會(huì)意義的回旋鏢效應(yīng)”[1](P29)。為此，十九屆四中全會(huì)提出“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制”重大命題，作為完善共建共治共享的社會(huì)治理制度的重要內(nèi)容，對(duì)形成符合中國國情的公共危機(jī)治理模式意義深遠(yuǎn)。公共危機(jī)治理是與常態(tài)治理對(duì)應(yīng)的治理形態(tài)，社區(qū)作為基層治理重要主體，自然也要實(shí)質(zhì)參與危機(jī)應(yīng)對(duì)過程。然而，我國現(xiàn)有規(guī)范對(duì)社區(qū)的法律界定不甚明晰、授權(quán)不夠充分，同時(shí)缺乏制度化、規(guī)范化、程序化的法律機(jī)制作為保障，嚴(yán)重掣肘社區(qū)及時(shí)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)。為此，建立和完善社區(qū)參與危機(jī)治理的法律機(jī)制勢(shì)在必行。

一、公共危機(jī)治理中的“社區(qū)”及其內(nèi)涵

（一）不同語境下“社區(qū)”的具體涵義

規(guī)范層面，我國極少使用“社區(qū)”概念作為正式法律用語指代城市基層治理力量，絕大多數(shù)法律均采用“居民委員會(huì)”予以指代。例如，社區(qū)雖在《傳染病防治法》出現(xiàn)四次，但指向的均不是治理主體意義上的社區(qū)，而是城市特定行政區(qū)域，其在《居民委員會(huì)組織法》更是只出現(xiàn)一次。有學(xué)者指出，社區(qū)建設(shè)要以空間為基礎(chǔ)，同步推進(jìn)以公共服務(wù)為內(nèi)容的日常生活單元、以激發(fā)社會(huì)活力為目標(biāo)的居民自治單元、以城市公共安全為基礎(chǔ)的社會(huì)管理單元[2]。然而，這也只在同種語境即作為地域概念使用“社區(qū)”，卻未準(zhǔn)確揭示不同語境下的內(nèi)涵。

一般而言，社區(qū)概念常在三種語境里使用。1.作為地域概念，代指城市范圍內(nèi)特定行政區(qū)域。城市與農(nóng)村不同，后者有山川、河流、村落分布等作為自然阻隔方便劃分治理單元，前者缺乏自然標(biāo)志作為治理單元?jiǎng)澐謽?biāo)準(zhǔn)，只能人為地將特定街道、小區(qū)或經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)性作為劃分依據(jù)，如某街道下轄五個(gè)社區(qū)，這里所說的“社區(qū)”即為地域概念。然而，即便限定在此語境，人們交流過程中仍會(huì)產(chǎn)生歧義。對(duì)此有學(xué)者指出，社區(qū)可以分為行政社區(qū)、自然社區(qū)、專能社區(qū)三種類型，其中行政社區(qū)是政府為方便行政管理劃定的特定區(qū)域，自然社區(qū)因生產(chǎn)生活關(guān)系締結(jié)，專能社區(qū)則因?qū)ｎ惢顒?dòng)形成[3](P112)。由此，社區(qū)作為地域概念可最大程度得以廓清。2.作為集體概念，代指共同生活在城市特定區(qū)域內(nèi)的社會(huì)生活共同體。民政部在2000年制定的《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》曾對(duì)“社區(qū)”進(jìn)行界定，即“聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體”，實(shí)際上就是以共同居住地為聯(lián)系紐帶的全體居民。其時(shí)代背景是，改革開放以來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的逐漸解體和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，單位作為城市居民組織形態(tài)愈發(fā)難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并退出歷史舞臺(tái)，于是根據(jù)居住地標(biāo)準(zhǔn)劃分出的社區(qū)作為城市治理基本單元便應(yīng)運(yùn)而生。有學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)治理共同體即為生活共同體和利益共同體之和[4]。就此而言，社區(qū)早已超越單一對(duì)地域社會(huì)實(shí)體的現(xiàn)實(shí)指涉而成為具有總體性意涵的概念[5]。3.作為組織概念，代指城市基層黨組織和居民自治組織，特別是居民委員會(huì)。我國基層群眾自治制度建立在城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，農(nóng)村地區(qū)以行政村為基本單元設(shè)立村委會(huì)，城市地區(qū)以社區(qū)作為基本單元設(shè)立居委會(huì)，方便群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)?；鶎尤罕娮灾闻c國家政權(quán)存在功能上的互托、價(jià)值上的互補(bǔ)關(guān)系，二者在基層社會(huì)治理中相互依托、分工協(xié)作，基層群眾自治蘊(yùn)含的直接民主是對(duì)人民代表大會(huì)制的代議制民主的重要補(bǔ)充[6](P55)。在整個(gè)自治組織體系中，居民委員會(huì)只是社區(qū)居民實(shí)行自治的一種組織形式，治理主體意義上的“社區(qū)”內(nèi)涵遠(yuǎn)比前者豐富，是眾多構(gòu)成要素組成的集合體。

（二）公共危機(jī)治理主體意義上的“社區(qū)”

治理主體意義上的“社區(qū)”不是前述三種語境的單獨(dú)運(yùn)用，而是三者的有機(jī)結(jié)合，具體涵義是:城市基層社會(huì)治理首先以社區(qū)作為基本單元，在此基礎(chǔ)上基層黨組織和居民委員會(huì)要協(xié)調(diào)處理社區(qū)內(nèi)部構(gòu)成要素的內(nèi)在關(guān)系，有效組織整個(gè)社區(qū)生活共同體一起參與基層治理、應(yīng)對(duì)公共危機(jī)。

1.從外部視角來看，社區(qū)參與公共危機(jī)治理過程中要處理好自身與上級(jí)黨委和政府的相互關(guān)系，即堅(jiān)決服從上級(jí)黨委全面領(lǐng)導(dǎo)和接受政府指導(dǎo)，積極協(xié)助政府從事危機(jī)治理，暢通“政府—社區(qū)”應(yīng)急管理體制機(jī)制。（1）社區(qū)黨組織要服從上級(jí)黨委的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。我國憲法明確規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，這同樣體現(xiàn)在公共危機(jī)治理全過程。（2）社區(qū)要接受政府指導(dǎo)和依法協(xié)助政府從事公共危機(jī)治理工作，其中居民委員會(huì)的作用尤為重要。按照社區(qū)主導(dǎo)角色，有學(xué)者將其大致分為行政引導(dǎo)型、企業(yè)主導(dǎo)型、自治型和專家參與型社區(qū)[7]。其中，行政引導(dǎo)型社區(qū)受政府影響極大，自治型社區(qū)則更強(qiáng)調(diào)共同體自身管理。依照國家與社會(huì)二元?jiǎng)澐种壿?，社區(qū)本是居民自治重要場(chǎng)域，而實(shí)踐中，社區(qū)特別是居民委員會(huì)儼然成為街道辦下級(jí)行政組織，自治功能反倒大幅弱化，這被學(xué)界習(xí)慣地稱為社區(qū)行政化現(xiàn)象①。究其原因，乃是與“強(qiáng)國家弱社會(huì)”格局下社會(huì)自治能力不足、社會(huì)管理體制轉(zhuǎn)型滯后、政府職能轉(zhuǎn)變困難和居委會(huì)受資源限制等因素密切相關(guān)[8]。因此，居民委員會(huì)雖非行政層級(jí)，但必定要成為典型的執(zhí)行層級(jí)和治理層級(jí)，且要在關(guān)鍵時(shí)刻及時(shí)作出有效回應(yīng)甚至是微觀決策[9]。特別是在公共危機(jī)持續(xù)期間，居民會(huì)議和居民代表會(huì)議難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下，處理社區(qū)與政府關(guān)系的首要是居民委員會(huì)與政府的關(guān)系。

2.從內(nèi)部視角來看，社區(qū)必須協(xié)調(diào)好內(nèi)在各構(gòu)成要素間的關(guān)系。治理主體意義上的社區(qū)不等同于全體居民，更不是居民委員會(huì)的同義詞，其治理權(quán)威至少包含三方面來源，即黨的力量、自治力量和社會(huì)力量。（1）黨的力量主要是指基層黨組織及其黨員，這是社區(qū)參與公共危機(jī)治理的領(lǐng)導(dǎo)力量?；鶎狱h組織應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用，不僅要統(tǒng)籌多元治理主體各司其職、各盡其責(zé)，更要推動(dòng)各方相互配合、銜接有序。（2）自治力量主要指居民自治組織和社區(qū)居民。在行政社區(qū)層面，現(xiàn)有規(guī)范大都以居民委員會(huì)作為特定權(quán)力的授予對(duì)象，但居民自治組織顯然不只有居民委員會(huì)，居民會(huì)議、居民代表會(huì)議、居民小組會(huì)議、居委會(huì)共同構(gòu)成居民自治組織體系，都是實(shí)現(xiàn)基層直接民主的重要形式。在自然社區(qū)層面，因共同生活在相同小區(qū)建立的業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)也是自治力量的重要組成部分，它們?cè)诒拘^(qū)范圍內(nèi)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)應(yīng)享有特定處置權(quán)。除此之外，全體居民是社區(qū)參與公共危機(jī)治理的基礎(chǔ)，要充分借助黨組織和自治組織來動(dòng)員原子化的居民，完善他們依法參與危機(jī)治理的制度化渠道。（3）社會(huì)力量指社區(qū)有關(guān)企業(yè)、小區(qū)物業(yè)和社會(huì)組織等，是社區(qū)參與公共危機(jī)治理的重要補(bǔ)充，特別是在物資供應(yīng)保障、專業(yè)知識(shí)技術(shù)等領(lǐng)域具有相當(dāng)優(yōu)勢(shì)，可有效彌補(bǔ)公共危機(jī)持續(xù)期間治理力量嚴(yán)重不足之窘境。

二、社區(qū)參與公共危機(jī)治理的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)背景

公共危機(jī)本質(zhì)上是一種影響廣泛的負(fù)公共產(chǎn)品，除了政府作為主責(zé)行動(dòng)者以外，企業(yè)、媒體、公眾和社會(huì)組織都是危機(jī)應(yīng)對(duì)主體行動(dòng)者[10]。社區(qū)之所以參與其中，根本原因在于它自身處在公共空間或公共領(lǐng)域，所以有維護(hù)共同體秩序之客觀需要，這與政府參與治理的動(dòng)機(jī)存在本質(zhì)區(qū)別。

（一）社區(qū)參與公共危機(jī)治理之理論基礎(chǔ)

1. 社區(qū)參與公共危機(jī)治理是基于國家與社會(huì)二元?jiǎng)澐值睦碚撨壿嫼涂蚣?，作為社?huì)公權(quán)力的行使主體參與進(jìn)來。在我國以往政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和法學(xué)研究中，國家與社會(huì)二元邏輯的劃分方法并未引入，且中國傳統(tǒng)觀念中也根本不存在西方話語體系或嚴(yán)格意義上的“國家—社會(huì)”二元論，盡管這種研究進(jìn)路在國外已相當(dāng)成熟。但隨著改革開放以來經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅猛發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步確立，社會(huì)開始作為獨(dú)立力量從國家中剝離和享有特定自主空間，雖然它沒有完全脫離國家管理，為此也有不少學(xué)者開始在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中引入“國家—社會(huì)”二元?jiǎng)澐值难芯克悸?。社?huì)和國家的關(guān)系先后經(jīng)歷一元同質(zhì)、二元對(duì)立、平衡互動(dòng)的過程[11]。特別是隨著基層群眾自治制度在我國的確立，學(xué)界普遍認(rèn)為農(nóng)村和城市基層應(yīng)更多強(qiáng)調(diào)自我治理，國家只能給予適當(dāng)指導(dǎo)，抑或是只負(fù)責(zé)行政管理相關(guān)的事項(xiàng)，從而給予社會(huì)更多自主空間。在此背景下，社區(qū)作為社會(huì)領(lǐng)域重要的自我組織力量參與基層治理逐漸興起和深入，從而在外在形式上呈現(xiàn)國家公權(quán)力和社會(huì)公權(quán)力兩種運(yùn)行軌道。新時(shí)代以來，社會(huì)治理共同體建設(shè)建立在國家和社會(huì)的協(xié)同關(guān)系上，更加強(qiáng)調(diào)國家和社會(huì)二者相互依存，以實(shí)現(xiàn)國家和社會(huì)相互促進(jìn)和形塑[12]。例如，本次新冠疫情防控中“國家和社會(huì)”共同在場(chǎng)的動(dòng)員式治理不僅使國家力量延伸到社會(huì)，也通過社會(huì)力量響應(yīng)國家動(dòng)員的方式提高體制統(tǒng)合和社會(huì)協(xié)同，國家權(quán)威和社會(huì)參與由此相互嵌合[13]。

2. 社區(qū)參與公共危機(jī)治理是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的題中之義和具體實(shí)踐。新中國成立特別是改革開放以來，我國先后經(jīng)歷社會(huì)管控到社會(huì)管理，再到社會(huì)治理的歷史性飛躍，社會(huì)治理理念不斷提升、治理結(jié)構(gòu)不斷完善、治理資源不斷增多、治理方式不斷創(chuàng)新和治理邏輯不斷提煉，基本適應(yīng)不同歷史時(shí)期發(fā)展的客觀需要。習(xí)近平總書記曾經(jīng)深刻指出:“治理與管理，一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！边@意味著，國家和社會(huì)治理不再只是黨委和政府的責(zé)任，也是社會(huì)各方的責(zé)任;不再是簡(jiǎn)單的管理與被管理關(guān)系，而是各方主體平等協(xié)商、合作互動(dòng)的關(guān)系。新時(shí)代特別是十九大以來，黨中央提出堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，強(qiáng)調(diào)多元主體在黨的領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)同參與治理，不斷向基層下沉治理重心，社區(qū)作為基層治理主體自然要主動(dòng)參與公共危機(jī)治理并發(fā)揮基礎(chǔ)功能。

3. 社區(qū)參與公共危機(jī)治理還是現(xiàn)代公共危機(jī)治理理論——協(xié)同治理理論的必然要求。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下公共危機(jī)通常綜合突發(fā)性、緊急性、復(fù)雜性和不確定性等諸多特征，極大地增加了治理難度。在此背景下，單憑政府自身力量已然無法快速、高效地應(yīng)對(duì)各類公共危機(jī)，社區(qū)在城市基層治理主體中的重要性越發(fā)突出[14]。為解決前述問題，協(xié)同治理理論也開始在我國逐漸興起和發(fā)展，對(duì)克服全能政府理念下公共危機(jī)應(yīng)急管理模式的弊端意義重大。一般認(rèn)為，公共危機(jī)的協(xié)同治理有四層基本內(nèi)涵，即治理主體的多元性、治理權(quán)威的多樣性、各主體自愿平等與協(xié)作，協(xié)同治理的直接目的是有效預(yù)防、處理和消弭公共危機(jī)[15]。它高度重視子系統(tǒng)的協(xié)同關(guān)系、系統(tǒng)演化的動(dòng)態(tài)性、系統(tǒng)各微量元素相互作用的非線性及秩序形成的自組織性，權(quán)力結(jié)構(gòu)上講究政府、非政府組織、企業(yè)組織及公民個(gè)人等主體形成一種權(quán)力與責(zé)任對(duì)等、制度化、常規(guī)化的多元治理結(jié)構(gòu)[16]。協(xié)同治理理論適應(yīng)了現(xiàn)代公共危機(jī)治理多層次、多樣化、多方面的現(xiàn)實(shí)需求。在該理論指導(dǎo)之下，要壯大非政府組織力量和培育民間組織構(gòu)建協(xié)同治理的組織體系，強(qiáng)化協(xié)同治理的“軟硬件”建設(shè)，建立政府和社會(huì)組織的多方位合作機(jī)制[17]。由此，社區(qū)參與公共危機(jī)治理的制度空間不斷拓展。

（二）社區(qū)參與公共危機(jī)治理之現(xiàn)實(shí)背景

以往公共危機(jī)治理過度強(qiáng)調(diào)黨委和政府的管控和管理作用，相對(duì)缺乏基于自治的內(nèi)生動(dòng)力，導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)部蘊(yùn)含的巨大能量未能有效發(fā)掘和充分利用，難以適應(yīng)公共危機(jī)治理要求短期內(nèi)迅速、持續(xù)投入大量治理力量和治理資源的實(shí)際需要。因此，各級(jí)黨委和政府雖然是公共危機(jī)治理的第一責(zé)任人，但僅由它們作為治理主體卻存在明顯局限性，尤其是爆發(fā)新冠肺炎疫情這樣的全國性突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，過度依賴單一主體顯然不太可行，這正是傳統(tǒng)公共危機(jī)治理下各級(jí)政府投入大量治理資源但卻難以實(shí)際轉(zhuǎn)化為治理效果的關(guān)鍵所在，因?yàn)橘Y源在下沉基層過程中會(huì)被無形消解，造成社會(huì)治理內(nèi)卷化現(xiàn)象嚴(yán)重。例如，新冠肺炎疫情防控要求大量治理人員參與返鄉(xiāng)人員摸排、體溫檢測(cè)、設(shè)置卡口和送醫(yī)送藥等工作，如果均由各級(jí)黨委和政府負(fù)責(zé)執(zhí)行必會(huì)造成巨大人員缺口，而動(dòng)員社區(qū)居民則能夠有效緩解政府治理壓力、大幅提升治理效能。

同時(shí)，社區(qū)內(nèi)部蘊(yùn)含公共危機(jī)治理的巨大能量，是有效彌補(bǔ)政府治理不足的關(guān)鍵所在。社區(qū)治理是在接近居民生活的多層次復(fù)合的社區(qū)內(nèi)，依托于政府組織、民營組織、社會(huì)組織和居民自治組織及個(gè)人等各種網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)對(duì)社區(qū)內(nèi)的公共問題，共同完成和實(shí)現(xiàn)社區(qū)社會(huì)事務(wù)管理和公共服務(wù)的過程[18]。從這種意義上而言，社區(qū)無疑是公共危機(jī)治理的前沿陣地，社區(qū)“兩委”成員在與社區(qū)居民長期生活交往中建立并保持著良好的互動(dòng)關(guān)系，這在公共危機(jī)來臨時(shí)能夠有效轉(zhuǎn)化為治理效能。例如，本次新冠肺炎疫情防控過程中，社區(qū)居民迅速響應(yīng)基層黨組織和居委會(huì)的號(hào)召捐款捐物，或是直接參與返鄉(xiāng)人員摸排、設(shè)置關(guān)卡、送醫(yī)送藥和體溫測(cè)量等防控工作?，F(xiàn)代社會(huì)是高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)的跨界性增強(qiáng)、傳導(dǎo)性加快，極易形成風(fēng)險(xiǎn)綜合體，這就迫切要求我們不斷完善共建共治共享的社會(huì)治理制度來整合優(yōu)化社會(huì)資源，從事前、事中和事后的整體視角進(jìn)行防范，從源頭、傳導(dǎo)、轉(zhuǎn)化等關(guān)鍵環(huán)節(jié)著手化解[19]。社區(qū)作為基層治理的基本單元，是聯(lián)系人民群眾的“最后一米”，提升社區(qū)防范和化解公共危機(jī)的能力水平能夠?qū)⒉糠止参C(jī)及時(shí)遏制在萌芽狀態(tài)，或是將其對(duì)社會(huì)所造成的危害降至最低。

三、社區(qū)參與公共危機(jī)治理的問題檢視

社區(qū)參與公共危機(jī)治理當(dāng)前尚缺乏法律明確規(guī)定，更多的是依靠黨委和政府推動(dòng)，抑或簡(jiǎn)單地作為政策執(zhí)行者。然而，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下公共危機(jī)通常綜合突發(fā)性、緊急性、復(fù)雜性和不確定性等多種特征，過度依賴黨委和政府難以及時(shí)有效作出應(yīng)急處置，為此必須賦予社區(qū)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的必要權(quán)限，在此基礎(chǔ)上完善社區(qū)參與危機(jī)治理的制度化渠道。

（一）社區(qū)參與公共危機(jī)治理的立法失位

法治原則是現(xiàn)代國家治理中的基本原則，為避免國家權(quán)力在緊急狀態(tài)下過度集中和濫用，各國憲法通常構(gòu)建二元法律體系結(jié)構(gòu)，即常規(guī)法律體系和應(yīng)急法律體系，以讓權(quán)力始終在法治框架內(nèi)運(yùn)行。社區(qū)行使社會(huì)公權(quán)力成為公共危機(jī)治理主體，在此過程中也會(huì)面臨權(quán)力過度集中、克減公民權(quán)利等問題，但我國應(yīng)急法律體系對(duì)此尚缺乏嚴(yán)格限制。換言之，社區(qū)等組織參與應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件雖得到現(xiàn)有規(guī)范認(rèn)可，但多數(shù)規(guī)定僅限于“宣示性”功效，對(duì)其權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任缺乏細(xì)致規(guī)定[20]。這就導(dǎo)致，社區(qū)缺乏可操作性強(qiáng)的法律規(guī)范作為依據(jù)，只能對(duì)上級(jí)黨委和政府所發(fā)文件唯命是從，以最大限度避免相關(guān)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

1.現(xiàn)有規(guī)范對(duì)社區(qū)的法律界定極度不清晰，甚至可以說是完全處于缺失和空白狀態(tài)，相比之下，居委會(huì)的法律界定較為明確而極易成為授權(quán)對(duì)象，但后者顯然無法囊括治理主體意義上的社區(qū)的全部?jī)?nèi)涵。正如前述，社區(qū)常被用作地域概念、集體概念和組織概念，當(dāng)其作為社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理時(shí)則是前述三種語境的有機(jī)結(jié)合，即生活在特定區(qū)域范圍內(nèi)的社會(huì)生活共同體在特定組織領(lǐng)導(dǎo)下共同參與公共危機(jī)治理。在此過程中，必然涉及的是如何正確處理社區(qū)的具體內(nèi)涵、構(gòu)成要素、各要素關(guān)系，社區(qū)內(nèi)部各主體在公共危機(jī)治理過程中如何劃分職責(zé)范圍，以及它們應(yīng)當(dāng)如何相互配合、銜接等問題。顯然，回答前述問題必然要建立在法律法規(guī)已對(duì)社區(qū)概念作出明確界定之基礎(chǔ)上。現(xiàn)有法律規(guī)范僅將社區(qū)作為地域概念使用，忽視社區(qū)在整個(gè)基層社會(huì)治理中的主體意義，這已然無法滿足公共危機(jī)治理之客觀需求。

悄寂的山坳，悄寂的墳地，周邊一個(gè)人影兒也沒有，只有不會(huì)說話的高天白云一臉壞笑的窺測(cè)，以及荊棘綠草滿含譏諷的睨視。如此好的保密條件，足足可以幫助三喜實(shí)現(xiàn)這一小小的陰謀。他因喜不自禁而抓耳撓腮，下定了決心就照此辦理！

2. 我國現(xiàn)有應(yīng)急法律體系尚未為社區(qū)等社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理設(shè)置必要法律機(jī)制，流程規(guī)范性極弱?，F(xiàn)階段，我國應(yīng)急法律體系主要由《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》等法律法規(guī)，國務(wù)院《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、國務(wù)院部委編制的部門應(yīng)急預(yù)案，及國務(wù)院、國務(wù)院部委、省級(jí)地方政府編制的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案等部分組成，基本滿足各級(jí)政府及其部門應(yīng)對(duì)公共危機(jī)之需要。然而，以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為核心的規(guī)范體系事實(shí)上難以實(shí)現(xiàn)對(duì)“國家緊急權(quán)力”的“通約”約束，它只能約束一般行政性應(yīng)急權(quán)力[21]。意即，現(xiàn)行應(yīng)急法律體系基本圍繞政府治理展開，這就不可避免地形成疏漏，特別是在現(xiàn)代公共危機(jī)治理強(qiáng)調(diào)多元主體協(xié)同治理的背景下，其他主體如何依法參與治理公共危機(jī)也非常重要。況且，我國行政應(yīng)急管理體系也面臨法律規(guī)定不甚具體、部門管理職能劃分不清晰、應(yīng)急管理環(huán)節(jié)不暢通和基層應(yīng)急能力弱等問題[22]。正如有學(xué)者指出，我國基層應(yīng)急管理制度不完善使其對(duì)基層應(yīng)急管理工作規(guī)范性不強(qiáng)，表現(xiàn)在各主體地位和權(quán)利義務(wù)不甚明確、流程規(guī)范性不強(qiáng)[23]?？傃灾?，盡管我國應(yīng)急法律法規(guī)的部分條款為社區(qū)或是居民委員會(huì)作了概括性授權(quán)，但卻沒有為其如何具體參與設(shè)置必要的可行的法律機(jī)制，導(dǎo)致社區(qū)只能對(duì)政府唯命是從，這也解釋了新冠肺炎疫情防控期間各級(jí)黨政機(jī)關(guān)為何如此頻繁制發(fā)文件，否則社區(qū)便不知如何予以應(yīng)對(duì)。

（二）社區(qū)應(yīng)對(duì)危機(jī)的意識(shí)和能力偏薄弱

社區(qū)蘊(yùn)含組織動(dòng)員內(nèi)部各構(gòu)成要素的自治動(dòng)力，但從本次新冠肺炎疫情防控來看，社區(qū)參與公共危機(jī)治理更多的乃是源自黨政機(jī)關(guān)的強(qiáng)大壓力，即由上至下而非由下至上地推動(dòng)，這表明社區(qū)作為社會(huì)生活共同體自我組織起來應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的各種意識(shí)、能力均有待提高。為此有人提出，我國危機(jī)管理應(yīng)從以政治動(dòng)員為主的“對(duì)社會(huì)動(dòng)員”模式走向以社會(huì)自主動(dòng)員為主的“由社會(huì)動(dòng)員”模式，以有效調(diào)動(dòng)社會(huì)力量自覺參與危機(jī)治理的意愿和積極性[24]。

1.社區(qū)及其工作人員的危機(jī)意識(shí)、主體意識(shí)和法律意識(shí)難以應(yīng)對(duì)現(xiàn)代公共危機(jī)頻發(fā)、突發(fā)、并發(fā)的現(xiàn)實(shí)需要。（1）欠缺危機(jī)意識(shí)，體現(xiàn)在日常治理經(jīng)常忽視公共危機(jī)的預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置和善后工作的宣傳普及、培訓(xùn)演練，導(dǎo)致公共危機(jī)來臨時(shí)整個(gè)社區(qū)基本處于失序狀態(tài)，只能依靠上級(jí)黨委和政府下發(fā)文件才能引起對(duì)危機(jī)的重視。對(duì)此也有學(xué)者指出，社區(qū)疫情防控既受到行政體系動(dòng)員之影響，又是社會(huì)動(dòng)員之主體[25]，從這個(gè)意義上來說，社區(qū)動(dòng)員更多的是依靠行政體系之動(dòng)員，而非自身動(dòng)員，也說明其危機(jī)意識(shí)亟待提高。（2）缺乏自我組織起來應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的主體意識(shí)。公共危機(jī)治理不僅是各級(jí)黨委和政府的責(zé)任，也是全社會(huì)共同責(zé)任，特別是新形勢(shì)下公共危機(jī)治理要解決的問題跨界性、關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性增強(qiáng)，黨委、政府、社會(huì)和公眾應(yīng)當(dāng)攜手形成公共危機(jī)治理共同體。社區(qū)作為基層群眾自治基本單元和重要主體，理應(yīng)具備自我組織起來保護(hù)自治公共體的主體意識(shí)，提升對(duì)主體性地位的自我認(rèn)知。但實(shí)踐中，社區(qū)參與危機(jī)治理常因行政化特征太過顯著而極大弱化自治功能，造成社會(huì)動(dòng)員參與不足[26]。（3）欠缺依法治理公共危機(jī)的法律意識(shí)。依法治理是現(xiàn)代公共危機(jī)治理的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇，具體體現(xiàn)在治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理邏輯及治理方式等諸多方面。從實(shí)踐情況看，很多社區(qū)缺乏依法治理的強(qiáng)烈意識(shí)，權(quán)力越界和侵犯公民合法權(quán)利現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2.社區(qū)自我組織能力、協(xié)同治理能力和依法治理能力尚難以滿足公共危機(jī)治理的客觀要求。（1）自我組織能力相對(duì)薄弱，不足以協(xié)調(diào)和調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)部各構(gòu)成要素參與公共危機(jī)治理的意愿和積極性。新冠肺炎疫情防控過程中反映出的嚴(yán)重問題是，社區(qū)自身難以借助特定形式將原子化的居民有效組織起來，社區(qū)參與主要依靠黨政機(jī)關(guān)由上至下地推動(dòng)，主要以執(zhí)行政府防控命令為職責(zé)，極度缺乏基于基層自治的內(nèi)生動(dòng)力。為短時(shí)間內(nèi)集中有限資源解決公共危機(jī)，運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制成為黨和政府在“實(shí)用理性”指導(dǎo)下面臨資源瓶頸的理性選擇[27]。也正是通過這種方式，有效應(yīng)對(duì)了常規(guī)機(jī)制遭遇公共危機(jī)時(shí)面臨的組織失敗，從而對(duì)地方政府表現(xiàn)出的靈活性進(jìn)行糾偏和規(guī)范邊界[28]。（2）與上級(jí)黨組織、政府和社會(huì)組織相互合作的協(xié)同治理能力相對(duì)薄弱。一是社區(qū)大都缺乏通曉公共危機(jī)治理的專業(yè)隊(duì)伍，日常治理過程中缺乏定期應(yīng)急演練。為此，新冠肺炎疫情期間有地區(qū)創(chuàng)新性地開展“雙報(bào)到、雙報(bào)告、雙服務(wù)”活動(dòng)，即通過組織黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位黨員干部下沉基層參與疫情防控工作，以緩解人員不足之窘境。二是社區(qū)缺乏應(yīng)對(duì)公共危機(jī)所需資金、技術(shù)等治理資源，大都依靠政府下?lián)芙鉀Q，難以通過自統(tǒng)自籌方式完全解決。（3）依法治理公共危機(jī)的能力相對(duì)薄弱，表現(xiàn)在部分治理措施簡(jiǎn)單粗暴、缺乏法律依據(jù)等方面。這突出表現(xiàn)在，社區(qū)工作人員經(jīng)常無法可依，只能依賴上級(jí)黨委和政府下發(fā)文件，否則不知所措。除社區(qū)工作人員法律素質(zhì)有待提高以外，主要還是受到法律機(jī)制不健全、公共危機(jī)治理經(jīng)驗(yàn)缺乏、權(quán)力過度集中及治理壓力過重等多重因素影響，這就造成社區(qū)參與公共危機(jī)治理過程中極易引發(fā)手段失范及權(quán)力越界、角色錯(cuò)位和功能不彰等問題[29]。

（三）“政府—社區(qū)”應(yīng)急管理體制銜接不暢

不可否認(rèn)，公共危機(jī)治理從來都應(yīng)當(dāng)由政府擔(dān)負(fù)主要責(zé)任，這也是我國應(yīng)急法律體系基本圍繞行政應(yīng)急展開的原因所在。然而，隨著現(xiàn)代公共危機(jī)治理更加強(qiáng)調(diào)多元主體協(xié)同，如果法律沒有為政府以外的治理主體設(shè)置必要機(jī)制，政府與這些主體在應(yīng)急管理體制上實(shí)現(xiàn)銜接就無從談起，后者只能簡(jiǎn)單地作為行政命令的執(zhí)行者，該弊端在新冠肺炎疫情防控中尤為突出。

1.各級(jí)政府及其組成部門對(duì)社區(qū)“多頭指揮”極為嚴(yán)重。我國《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第八條規(guī)定，突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級(jí)人民政府各有關(guān)部門和下級(jí)人民政府開展突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作”，第九條規(guī)定“國務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”。結(jié)合前述條款可知，各級(jí)政府、臨時(shí)設(shè)立的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)均有權(quán)統(tǒng)籌指揮本區(qū)域公共危機(jī)治理工作，同時(shí)政府組成部門也可在職權(quán)范圍內(nèi)就公共危機(jī)應(yīng)對(duì)事項(xiàng)發(fā)布特定行政命令和指導(dǎo)。但在新冠肺炎疫情防控當(dāng)中，各級(jí)政府和應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)經(jīng)常以各自名義對(duì)外發(fā)布疫情防控公告，社區(qū)既要執(zhí)行各級(jí)黨委和政府的防控命令，又要兼顧應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的防控指示，且二者本身存在大量重疊。除此以外，各級(jí)政府職能部門也針對(duì)本部門管轄事務(wù)專門發(fā)布防疫公告，例如教育部門便在應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)或各級(jí)黨委、政府以外專門強(qiáng)調(diào)教育領(lǐng)域防疫工作，致使“多頭指揮”“令出多門”弊端愈發(fā)嚴(yán)重。

2.公共危機(jī)治理任務(wù)“層層加碼”，社區(qū)治理負(fù)擔(dān)極為沉重。在科層制內(nèi)部，公共政策的貫徹離不開政策指令的層層傳導(dǎo)、政策目標(biāo)的層層分解，但在過程中也極易出現(xiàn)“層層加碼”現(xiàn)象，反倒令公共政策在由上至下的傳導(dǎo)過程中愈發(fā)失真。該弊端在新冠肺炎疫情防控中尤為突出，上級(jí)黨委和政府下派公共危機(jī)治理任務(wù)，下級(jí)黨委和政府為更好執(zhí)行上級(jí)命令指示，通常添加諸多新任務(wù)。原因在于，下級(jí)黨委和政府往往不能按時(shí)保質(zhì)順利完成常規(guī)的政策要求，上級(jí)黨委和政府便按照“取法乎上，得乎其中;取法乎中，得乎其下”之邏輯，借助對(duì)下逐級(jí)“加碼”的方式來確保常規(guī)政策目標(biāo)貫徹落實(shí)。受此影響，公共政策最終下達(dá)社區(qū)時(shí)頗為繁重。習(xí)近平總書記曾就此指出:“不顧客觀條件的層層加碼，看似積極向上，實(shí)則違背規(guī)律、急躁冒進(jìn)，欲速則不達(dá)。”究其根源，實(shí)則由“政府—社區(qū)”應(yīng)急管理體制銜接不暢所致。

3.“政府—社區(qū)”應(yīng)急善后機(jī)制銜接不暢。仍以本次新冠肺炎疫情防控為例，湖北武漢宣布解封以后，大量湖北籍務(wù)工人員開始離鄂抵穗，廣州市防疫指揮部發(fā)布公告明確重點(diǎn)疫區(qū)返穗人員應(yīng)集中隔離或居家隔離，但部分社區(qū)卻簡(jiǎn)單采取禁止湖北籍返崗復(fù)工人員進(jìn)入的方式來執(zhí)行常態(tài)化疫情防控政策，這顯然與政府政策背道而馳。該現(xiàn)象背后暴露的嚴(yán)重問題是，社區(qū)和政府間在應(yīng)急善后機(jī)制上的銜接尚不暢通，特別是涉及人員跨區(qū)域流動(dòng)時(shí)，不同地方政府推行不同政策會(huì)令該弊端愈發(fā)突出。

四、社區(qū)參與公共危機(jī)治理的制度化渠道

隨著公共危機(jī)爆發(fā)頻次、波及范圍和危害程度愈發(fā)明顯，世界人口的爆炸式增長和日益集中化更為危機(jī)治理增添不確定因素，為此要堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，更加注重治理的有效性、合法性、合理性結(jié)合。對(duì)此有學(xué)者借鑒國外經(jīng)驗(yàn)提出“韌性社區(qū)”建設(shè)，即社區(qū)治理體系承受風(fēng)險(xiǎn)沖擊且在非常態(tài)下保障治理功能持續(xù)和有效發(fā)揮的潛力，包括結(jié)構(gòu)韌性、過程韌性、能力韌性和文化韌性等方面[30]。結(jié)合前述問題，建立和完善社區(qū)參與公共危機(jī)治理的法律機(jī)制應(yīng)當(dāng)考慮到以下內(nèi)容。

（一）完善社區(qū)參與公共危機(jī)治理的法律規(guī)范

全面推進(jìn)依法治國的時(shí)代背景下，公共危機(jī)治理必然遵循法治原則，而依法治理的前提是有法可依。為此，要不斷完善社區(qū)參與危機(jī)治理的法律規(guī)范，推動(dòng)社區(qū)防控模式從“被動(dòng)工具型”向“積極自主型”轉(zhuǎn)變，更加強(qiáng)調(diào)賦權(quán)社區(qū)和社區(qū)自主原則[31]。具言之，針對(duì)當(dāng)前社區(qū)法律界定不清、參與公共危機(jī)治理的流程規(guī)范性不強(qiáng)等困境，必須通過不斷完善法律規(guī)定、明確應(yīng)急流程解決。

1.社區(qū)概念應(yīng)在規(guī)范層面得到明確界定，并在公共危機(jī)治理中賦予其明確法律地位。我國現(xiàn)有法律規(guī)范授權(quán)社區(qū)參與公共危機(jī)治理時(shí)，乃是通過授權(quán)居民委員會(huì)的形式間接表達(dá)出來，社區(qū)更多的則是作為地域概念使用。然而，這種表達(dá)方式的明顯缺陷是，居民委員會(huì)難以完全代表整個(gè)社區(qū)的治理力量，造成社區(qū)內(nèi)部其他組織力量常被有意或無意地忽視。根據(jù)前述分析已知，社區(qū)是由諸多要素構(gòu)成的社會(huì)生活共同體實(shí)體，其包含黨的力量、自治力量、社會(huì)力量三方面來源，即至少包括基層黨組織、居民會(huì)議、居民代表會(huì)議、居民小組會(huì)議、居委會(huì)、小區(qū)物業(yè)、業(yè)委會(huì)及全體居民在內(nèi)，而居民委員會(huì)只部分地反映了社區(qū)治理力量。有鑒于此，我國應(yīng)急法律體系首先應(yīng)當(dāng)明確社區(qū)作為社會(huì)生活共同體的法律定位，理順社區(qū)內(nèi)部各構(gòu)成要素的內(nèi)在關(guān)系，并將特定應(yīng)急處置權(quán)限直接授予社區(qū)而非居民委員會(huì)。

2. 不斷完善社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理的規(guī)范體系，強(qiáng)化社區(qū)參與危機(jī)治理的流程規(guī)范性，構(gòu)建起“國家—社會(huì)”應(yīng)急法律體系。正如前述，社區(qū)參與公共危機(jī)治理乃是基于“國家—社會(huì)”二元?jiǎng)澐值倪壿?，作為社?huì)公權(quán)力行使主體參與進(jìn)來，但我國現(xiàn)行應(yīng)急法律體系卻又只關(guān)照到國家公權(quán)力行使主體參與公共危機(jī)治理，對(duì)社會(huì)公權(quán)力行使主體如何參與治理則未予提及，在危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中極易造成后者權(quán)力過度集中，進(jìn)而侵犯公民合法權(quán)利。為此，以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為核心的應(yīng)急管理法律體系有必要將社會(huì)領(lǐng)域各個(gè)主體納入進(jìn)來，繼而構(gòu)建起“國家—社會(huì)”應(yīng)急管理體系，并最終將不同性質(zhì)的公權(quán)力都嚴(yán)格限制在法治框架內(nèi)運(yùn)行。由此，逐步建立和完善“大政府—強(qiáng)社會(huì)”應(yīng)急管理格局，釋放社會(huì)應(yīng)急需求并將其更好融入政府應(yīng)急管理體系[32]。

（二）健全社區(qū)參與公共危機(jī)治理的運(yùn)行機(jī)制

公共危機(jī)治理現(xiàn)代化內(nèi)含治理組織體系、危機(jī)治理者及其能力、危機(jī)治理體制和危機(jī)治理方式四個(gè)維度，更加強(qiáng)調(diào)主體多元、預(yù)防、精細(xì)化治理、動(dòng)態(tài)和諧及開放式治理[33]。為此，建立和完善社區(qū)參與公共危機(jī)治理的運(yùn)行機(jī)制必然要綜合考慮前述因素，并結(jié)合《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律法規(guī)從事前、事中、事后的整體視角進(jìn)行切入。

1.建立健全預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制。（1）根據(jù)當(dāng)?shù)卣?，社區(qū)在日常治理過程中應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際情況有序開展應(yīng)急知識(shí)宣傳普及、應(yīng)急演練，重點(diǎn)提升基層黨組織和居委會(huì)成員依法應(yīng)急處置的能力。同時(shí)，伴隨我國改革開放以來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步解體和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步確立，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平不斷提高使得農(nóng)村人口大量流入城鎮(zhèn)，社區(qū)取代單位成為城市基層治理的基本單元，但這也導(dǎo)致現(xiàn)代社會(huì)與傳統(tǒng)熟人社會(huì)漸行漸遠(yuǎn)，社區(qū)特別是新建社區(qū)居民愈發(fā)缺乏文化認(rèn)同感和集體認(rèn)同感，原子化的居民面臨公共危機(jī)難以有效組織起來。為此，有必要重新塑造社區(qū)文化，凝聚居民共識(shí)和文化認(rèn)同。（2）長效的監(jiān)督檢查機(jī)制。社區(qū)日常治理要時(shí)刻警惕公共危機(jī)，除了配備必要的應(yīng)急報(bào)警裝置和應(yīng)急救援設(shè)備設(shè)施以外，要定期開展檢查檢測(cè)工作，確保應(yīng)急設(shè)備設(shè)施處于良好狀態(tài);強(qiáng)化社區(qū)治理人員的日常監(jiān)督管理，鍛煉他們依法應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的意識(shí)和能力，將此作為績(jī)效考核的重要指標(biāo)。（3）精確的事前評(píng)估和決策機(jī)制。社區(qū)是公共危機(jī)防控的最前線，這決定了它必須對(duì)潛在危機(jī)具備一定評(píng)估判斷能力和采取特定手段防止危機(jī)實(shí)際發(fā)生的決策權(quán)力，在此基礎(chǔ)上才能及時(shí)上報(bào)黨委和政府予以應(yīng)對(duì)。（4）高效的社區(qū)動(dòng)員機(jī)制。社會(huì)動(dòng)員有助于快速集聚資源、有效促成社會(huì)整合和廣泛凝聚多方共識(shí)，但也存在動(dòng)員不足削弱治理效能、動(dòng)員過度造成應(yīng)激過度等運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)[34]。為此，要有針對(duì)性培育兼職性、綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍、志愿服務(wù)隊(duì)伍并引導(dǎo)社區(qū)居民加入，善于動(dòng)員公益性、服務(wù)性、互助性社區(qū)組織，日常治理注重加強(qiáng)應(yīng)急培訓(xùn)和演練。

2.建立健全響應(yīng)和應(yīng)急處置機(jī)制。（1）完善應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，社區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府發(fā)布警報(bào)級(jí)別和本地實(shí)際情況制定應(yīng)急預(yù)案，明確社區(qū)內(nèi)部各主體的職責(zé)和流程，健全社區(qū)信息傳達(dá)、上報(bào)和公開機(jī)制;健全社區(qū)內(nèi)部應(yīng)急救援物資調(diào)度機(jī)制，提升物資保障能力;完善人流控制、摸排檢查和登記機(jī)制，精確掌握社區(qū)流動(dòng)人員情況。同時(shí)，要做好及時(shí)制止社區(qū)居民不正當(dāng)言論、調(diào)解矛盾糾紛等維穩(wěn)工作。（2）建立健全黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位黨員干部下沉社區(qū)乃至網(wǎng)格參與公共危機(jī)治理的長效機(jī)制[35]。新冠肺炎疫情防控期間基層治理人員嚴(yán)重不足，各地組織黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位黨員干部下沉到社區(qū)甚至網(wǎng)格，參與返鄉(xiāng)人員摸排、體溫測(cè)量、設(shè)置關(guān)卡等防控工作，有效緩解了基層治理力量嚴(yán)重匱乏的問題[36]。有鑒于此，將這種做法確立為長效機(jī)制而非臨時(shí)措施確有必要。（3）完善社區(qū)黨組織、居委會(huì)、居民代表會(huì)議和居民會(huì)議的溝通機(jī)制，特別是社區(qū)自行制定明顯克減公民合法權(quán)利的防控舉措時(shí)，至少應(yīng)經(jīng)居民代表會(huì)議表決以獲得正當(dāng)性，加強(qiáng)這些組織的協(xié)同應(yīng)急能力。（4）建立健全事中監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制。社區(qū)治理人員有以下行為的，應(yīng)予相應(yīng)處分，構(gòu)成犯罪的則要追究刑事責(zé)任:未按法定程序采取預(yù)防措施導(dǎo)致潛在危機(jī)實(shí)際發(fā)生，或未采取必要防范措施引發(fā)次生、衍生事件的;向政府遲報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)信息，或向公眾通報(bào)、報(bào)送、公布虛假信息;未按規(guī)定及時(shí)采取措施處置突發(fā)事件或處置不當(dāng);不服從政府對(duì)應(yīng)急處置工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào);妨礙公共危機(jī)治理的其他行為。

3. 建立健全事后恢復(fù)和重建機(jī)制以及學(xué)習(xí)調(diào)適機(jī)制。（1）突發(fā)公共事件的威脅和危害得到控制乃至消除，特別是當(dāng)?shù)卣獬鄳?yīng)級(jí)別警報(bào)后，社區(qū)的應(yīng)對(duì)措施也要隨之改變，有序組織居民逐步恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序。社區(qū)要建立健全現(xiàn)代心理服務(wù)體系，充分利用社區(qū)心理咨詢室，抑或是與相關(guān)醫(yī)療機(jī)構(gòu)開展合作，為有需要的居民回歸社會(huì)提供心理疏導(dǎo)援助。（2）建立健全公共危機(jī)中學(xué)習(xí)總結(jié)和調(diào)適機(jī)制。韌性社區(qū)具備更強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力的啟示是，除了提升應(yīng)對(duì)危機(jī)的抵抗能力和事后恢復(fù)的復(fù)原能力以外，也要強(qiáng)化動(dòng)態(tài)演進(jìn)的適應(yīng)能力，即在危機(jī)中不斷學(xué)習(xí)和調(diào)適[37]。特別是在現(xiàn)代公共危機(jī)日益復(fù)雜、治理難度加劇背景下，傳統(tǒng)危機(jī)治理模式愈發(fā)難以適應(yīng)并提供幫助，此時(shí)重點(diǎn)提升治理主體在危機(jī)應(yīng)對(duì)中學(xué)習(xí)、調(diào)適的能力尤為重要。

（三）暢通“政府—社區(qū)”危機(jī)治理銜接機(jī)制

十九屆四中全會(huì)提出“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體系”重大命題，這是新時(shí)代推動(dòng)公共危機(jī)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求。既要不斷完善行政應(yīng)急管理體系，也要構(gòu)建穩(wěn)定有序、運(yùn)行順暢的“政府—社區(qū)”應(yīng)急管理銜接機(jī)制。

具言之，可從兩方面著手。（1）從政府視角由上至下地看，各級(jí)政府及其職能部門原則上應(yīng)當(dāng)通過本級(jí)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使應(yīng)急指揮權(quán)，必要時(shí)可專門設(shè)立臨時(shí)性應(yīng)急管理辦公室負(fù)責(zé)履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用。各級(jí)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)向下傳達(dá)命令指示前應(yīng)當(dāng)精簡(jiǎn)重復(fù)的、非必要的以及超職權(quán)的公共政策，橫向上同級(jí)政府及其職能部門要破除部門分割、各自為政的弊病，實(shí)現(xiàn)信息互通、資源共享、工作聯(lián)動(dòng);縱向上破除頭重腳輕、貫通不暢的難題，打造上層統(tǒng)籌有力、中層運(yùn)轉(zhuǎn)高效、基層做強(qiáng)做實(shí)的治理體系[19]。各項(xiàng)政策命令整合后再統(tǒng)一下達(dá)社區(qū)，政府職能部門原則上不再以自身名義重復(fù)下達(dá)指令文件，防止令出多門、以文避責(zé)和避免“多頭指揮”“層層加碼”現(xiàn)象發(fā)生。（2）從社區(qū)視角由下至上地看，社區(qū)要充分利用現(xiàn)有組織力量，以基層黨組織和居民委員會(huì)共同組成臨時(shí)性的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，以對(duì)接政府應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)或是應(yīng)急管理辦公室，社區(qū)黨支部書記或居委會(huì)主任擔(dān)任第一責(zé)任人，統(tǒng)籌指揮社區(qū)應(yīng)急管理工作、承接和執(zhí)行上級(jí)黨委和政府下派各項(xiàng)任務(wù)。社區(qū)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)具體下達(dá)治理任務(wù)前，也要整合、精簡(jiǎn)政府應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)下達(dá)的治理任務(wù)，對(duì)重復(fù)性任務(wù)應(yīng)建立統(tǒng)一執(zhí)行機(jī)制，不斷規(guī)范信息收集、傳輸和匯報(bào)等流程，避免新冠疫情防控中群眾反映突出的重復(fù)填寫表格等形式化問題。

現(xiàn)代社會(huì)中公共危機(jī)治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，全社會(huì)必須通力協(xié)作共同應(yīng)對(duì)，社區(qū)作為不可或缺之重要主體，自然要實(shí)質(zhì)參與治理過程。然而，鑒于以往社區(qū)治理在理念、邏輯、模式、方式等諸多方面難以完全適應(yīng)現(xiàn)代危機(jī)治理的客觀需要，今后必須逐步推動(dòng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，強(qiáng)化社區(qū)共同體依法應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的意識(shí)和能力。這要求，社區(qū)治理始終堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，多元治理主體協(xié)同參與;因地制宜創(chuàng)新自治實(shí)踐、深化依法治理、整合道德資源，推動(dòng)自治、法治、德治深度融合;創(chuàng)新治理手段方式，通過強(qiáng)化科技支撐充分釋放社區(qū)治理智治動(dòng)能。由此，方能真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)參與公共危機(jī)治理現(xiàn)代化。

注釋：

①向德平認(rèn)為，社區(qū)行政化即社區(qū)組織的行政化，表現(xiàn)在組織設(shè)置、組織功能、工作制度、人事決定、經(jīng)費(fèi)收支和考核機(jī)制等方面，以及運(yùn)行方式“機(jī)關(guān)化”。參見向德平:《社區(qū)組織行政化:表現(xiàn)、原因及對(duì)策分析》，載《學(xué)海》2006 第3 期。但也有人認(rèn)為，簡(jiǎn)單地用“行政化”描述當(dāng)前社區(qū)治理狀態(tài)不夠準(zhǔn)確，因?yàn)樗皇菍?duì)政府和居民委員會(huì)行為不當(dāng)所產(chǎn)生的后果的一種表面化描述，其實(shí)際上是由治理主體對(duì)自身在社區(qū)建設(shè)中角色定位不清造成的后果。參見陳天祥、楊婷:《城市社區(qū)治理:角色迷失及其根源——以H 市為例》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2011 年第3 期。