□ 福州 趙巧燕

（作者單位：福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院）

建設(shè)服務(wù)型政府是國(guó)家政府改革的重要目標(biāo)。經(jīng)過探索，我國(guó)樹立了服務(wù)型政府的基本理念，建立了基本的公共服務(wù)體系，改革了公共財(cái)政體制，創(chuàng)新了公共服務(wù)提供機(jī)制，在建設(shè)服務(wù)主導(dǎo)型政府方面已取得了重大進(jìn)展。建設(shè)服務(wù)型政府對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重要戰(zhàn)略意義?！胺?wù)政府”概念是提高政府政策執(zhí)行能力的核心動(dòng)力，這對(duì)建設(shè)服務(wù)型政府至關(guān)重要。目前，我國(guó)政府的執(zhí)行能力在趨利化和規(guī)范化方面仍然存在問題。要提升政策執(zhí)行能力，還要受到公共決策的合理性、執(zhí)行系統(tǒng)的流暢性、監(jiān)督問責(zé)機(jī)制的科學(xué)性等方面的共同影響。

一、政策執(zhí)行能力提升對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的重要性

政策執(zhí)行力是衡量政府能力的重要指標(biāo)，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。政策執(zhí)行力是黨和政府工作的生命力，也是黨的執(zhí)政能力的重要內(nèi)容和具體體現(xiàn)。政策執(zhí)行力高，則能更好、更有效地落實(shí)中央和上級(jí)政府決策部署，解決人民群眾期待解決的公共問題，讓人民群眾有更多的獲得感、滿意感和幸福感，也能提升政府形象、政府公信力和政府影響力。政策執(zhí)行力對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)、提高政府公信力、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興具有重要的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

作為政府固有的綜合能力，政策執(zhí)行能力是決定政策執(zhí)行是否合理和有效的中心因素。政策執(zhí)行能力強(qiáng)的政府，往往能夠考慮到不同的環(huán)境和條件，并根據(jù)公共政策的內(nèi)容和公共服務(wù)事項(xiàng)的差異，選擇最為合理的方式以最大限度去實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，以此來提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)；而相反，政策執(zhí)行能力較弱的政府，不能根據(jù)公共政策與公共事務(wù)的變化來合理選擇相應(yīng)的執(zhí)行方式，最終導(dǎo)致既定目標(biāo)無法順利達(dá)成，也難以有效回應(yīng)公眾對(duì)于公共服務(wù)的需求。顯然，執(zhí)行力是將執(zhí)行目標(biāo)轉(zhuǎn)化為客觀現(xiàn)實(shí)的重要一環(huán)，提高執(zhí)行力則是實(shí)現(xiàn)執(zhí)行目標(biāo)的“加速器”。然而，我國(guó)政府目前普遍存在缺乏政策執(zhí)行能力或政策執(zhí)行效果存在偏差的現(xiàn)象，成為削弱政府執(zhí)行效率的瓶頸。因此，在建立以服務(wù)型為導(dǎo)向的政府的過程中，不斷提高政策執(zhí)行能力無疑具有重大的實(shí)際意義，政策執(zhí)行能力的提高已成為我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)成敗的關(guān)鍵。

二、政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)及危害

1.執(zhí)行效果趨益化。“上有政策，下有對(duì)策”，管理者與被管理者之間似乎存在著一種內(nèi)在的利益博弈，一些基層政府或部門經(jīng)常通過各種“對(duì)策”來阻礙、偽造甚至扭曲政策目標(biāo)的實(shí)施，公共政策的本質(zhì)是“對(duì)整個(gè)社會(huì)的價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配”。因此，在趨利避害的規(guī)則引誘下，面對(duì)利益再分配的公共政策的實(shí)施，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致不同的利益集團(tuán)在爭(zhēng)奪各自利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行“博弈游戲”，來保證自身利益的最大化，這也就是某些基層政府執(zhí)行政策和規(guī)范的一個(gè)重要趨向，甚至于形成了官場(chǎng)的“潛規(guī)則”。

2.執(zhí)行制度形式化。執(zhí)行制度的形式化，導(dǎo)致了實(shí)際執(zhí)行行為的形式化。上級(jí)政府決策機(jī)構(gòu)反復(fù)審議的政策頒布后，通過“會(huì)議傳達(dá)會(huì)議，文件貫徹文件”的方式進(jìn)行傳達(dá)流通，它的效用正在被削弱。這種形式化的執(zhí)行模式是“路徑依賴”的歷史惰性和傳統(tǒng)官僚制度背景下的產(chǎn)物。執(zhí)行過程被簡(jiǎn)化為形式，務(wù)虛不務(wù)實(shí)，重形式輕實(shí)效，呈現(xiàn)出形式化、走過場(chǎng)的特點(diǎn)，導(dǎo)致執(zhí)行出現(xiàn)偏差，執(zhí)行效果模糊。

3.執(zhí)行主體功利化。在政府執(zhí)行層面，執(zhí)行力往往取決于上級(jí)的態(tài)度，“態(tài)度”似乎超越了法律和制度的權(quán)威。在一些地方政府看來，最重要的任務(wù)是實(shí)現(xiàn)來自上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的指令，“態(tài)度”在實(shí)現(xiàn)特定的政策中往往有決定性的影響，工作的重心是指導(dǎo)和批示，執(zhí)行力也就出現(xiàn)了前所未有的偏差，顯然，其破壞性就越大。

三、政策執(zhí)行偏差的原因分析

1.利益沖突。公共政策是對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行權(quán)威性分配的過程，是利益協(xié)調(diào)活動(dòng)。今天，在利益主體多元化的情況下，并沒有一項(xiàng)政策能夠滿足所有人的利益需要，面對(duì)有限資源、多樣需求的矛盾，公共政策不可避免地會(huì)遭到那些利益損害者的對(duì)抗與抵制。其中，決策者和執(zhí)行者之間的利益沖突，更是我們所說的政策執(zhí)行偏差的重要影響因素之一。另外，由于執(zhí)行主體其自身存在社會(huì)角色的多樣性，且每一社會(huì)角色又代表了一種利益，“角色沖突”導(dǎo)致執(zhí)行主體基于其“經(jīng)濟(jì)人”的性質(zhì)而倒向個(gè)人利益，從而影響政策的執(zhí)行效果。

2.信息不對(duì)稱。信息不對(duì)稱是多種多樣的，包括上級(jí)和下級(jí)政府之間、執(zhí)行主體和公眾之間等等。而在這其中，政策執(zhí)行主體和受眾群體之間的信息不對(duì)等，對(duì)政策執(zhí)行效果的負(fù)面影響最大。在政府部門掌控政府信息、公眾接收的政策信息主要來自執(zhí)行主體的二次解釋的情況下，受眾就處在了信息焦點(diǎn)的弱勢(shì)方，而此時(shí)若執(zhí)行主體忽視自身角色的重要性或宣傳不到位，公眾對(duì)政策不了解或知之甚少，往往顯得被動(dòng)甚至消極配合。一般情況下，出于種種原因，執(zhí)行主體與公眾之間的溝通水平都不高。信息不對(duì)稱不僅降低了執(zhí)行效果，也削弱了政策監(jiān)督的有效性。

3.監(jiān)督乏力。監(jiān)督是確保公權(quán)力不私用與政策執(zhí)行公平公正的重要保障。任何政策執(zhí)行都必須在一定的監(jiān)督下進(jìn)行。但目前，對(duì)政策執(zhí)行過程的監(jiān)督存在乏力困境。一方面，由于信息不對(duì)稱，公眾對(duì)政策不了解、不熟悉、不掌握，難以對(duì)政策執(zhí)行過程進(jìn)行及時(shí)必要的監(jiān)督。另一方面，利用新聞、輿論等監(jiān)督手段，需要政府提供適宜的政策環(huán)境、法治環(huán)境、制度環(huán)境，才能存在和起作用。因此，提升政策執(zhí)行力，很有必要從建構(gòu)對(duì)等和威嚴(yán)的監(jiān)督權(quán)利來尋求和創(chuàng)新有效的機(jī)制。

四、提升政策執(zhí)行能力的路徑對(duì)策

1.優(yōu)化公共政策執(zhí)行環(huán)境。政策執(zhí)行環(huán)境是政策執(zhí)行主題之外的諸多社會(huì)因素和自然因素的綜合，其中最為重要的社會(huì)因素主要指必要的資源配置和公眾對(duì)政策執(zhí)行的態(tài)度、合作程度。政策的良好執(zhí)行需要政策資源的支持和投入，包括財(cái)力物質(zhì)資源、人力資源、信息資源、權(quán)威資源等。要積極推廣民主評(píng)議、專家咨詢和集體決策等概念，為實(shí)施公共政策創(chuàng)造一個(gè)民主、公平和協(xié)商的環(huán)境。同時(shí)，需要改進(jìn)公共政策的實(shí)施和評(píng)價(jià)制度，并優(yōu)化其體制框架。還可以考慮將公共政策納入法律，以確保公共政策和科學(xué)合理化。此外，必須注意改進(jìn)公共政策的體制環(huán)境，確保公共政策的設(shè)計(jì)和執(zhí)行的有效性。

2.優(yōu)化執(zhí)行流程，推動(dòng)科學(xué)執(zhí)行。有序的執(zhí)行過程是提高政策執(zhí)行能力的一種重要技術(shù)手段。因?yàn)椋趫?zhí)行過程中，只有形成流程化的作業(yè)形式，才能通過程序化管理使行政人員的行為得到規(guī)范，使其能夠依照科學(xué)的順序和方法開展執(zhí)行活動(dòng)，有效降低他們?cè)趫?zhí)行中的主觀性、隨意性和盲目性，進(jìn)而他們的執(zhí)行力水平才能不斷提高。同時(shí)，有序的執(zhí)行流程也更有利于“將權(quán)力中心主義轉(zhuǎn)化為服務(wù)中心主義”。主要表現(xiàn)在，在執(zhí)行流程設(shè)計(jì)過程中，它首先要求政府要明確服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和程序，這能夠使公眾對(duì)政府的整個(gè)管理過程和執(zhí)行環(huán)節(jié)一目了然，進(jìn)而有助于監(jiān)督行政人員的工作。因此，行政人員在執(zhí)行中必須具備更強(qiáng)的服務(wù)意識(shí)，要從關(guān)注公共權(quán)力運(yùn)行轉(zhuǎn)為注重提高服務(wù)質(zhì)量，通過不斷改進(jìn)自身的執(zhí)行方法，贏得公眾的滿意和認(rèn)可。當(dāng)前我國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展以及全國(guó)各地興建的行政服務(wù)中心所提供的“一站式”服務(wù)，都為我國(guó)執(zhí)行流程的優(yōu)化提供了重要經(jīng)驗(yàn)，為科學(xué)執(zhí)行提供了保障，值得進(jìn)一步完善和推廣。

3.健全政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)測(cè)政策的執(zhí)行情況，是一個(gè)重要環(huán)節(jié)和手段。通過政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督合為一體的綜合制度，不能完全充分實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的有效性，因此可以加強(qiáng)對(duì)行政制度的外部監(jiān)督。如果政策的執(zhí)行沒有受到監(jiān)督或忽視，則政策執(zhí)行就很容易淪為流于表面的公共政策，直到政策的執(zhí)行出現(xiàn)偏差。第一，制定和完善監(jiān)督政策執(zhí)行的規(guī)章制度。政策監(jiān)督的主體和對(duì)象及其責(zé)任應(yīng)當(dāng)明確劃分，且監(jiān)督主體的多元性應(yīng)當(dāng)繼續(xù)存在，鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督，特別是大眾的輿論監(jiān)督；明確主體和客體的監(jiān)督責(zé)任，實(shí)行行政責(zé)任制度，使責(zé)任落實(shí)到個(gè)人；完善政策監(jiān)督程序和各項(xiàng)實(shí)施細(xì)則，使監(jiān)督行為合法化；在監(jiān)督人員和經(jīng)費(fèi)方面，確保監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。第二，應(yīng)鼓勵(lì)公眾多多參與監(jiān)督。政策的執(zhí)行是社會(huì)的、廣泛的和長(zhǎng)期的，務(wù)必要建立一個(gè)長(zhǎng)期有效的社會(huì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)信息的交流共享，提高政府透明度，促進(jìn)糾偏。第三，必須加強(qiáng)對(duì)在政策執(zhí)行方面所犯錯(cuò)誤的制裁和懲處力度。對(duì)于違反政策本意、損害政府權(quán)威、造成政策執(zhí)行嚴(yán)重失誤的，必當(dāng)依法嚴(yán)懲，追究責(zé)任。第四，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)自身架構(gòu)，提高監(jiān)察的職業(yè)化水平，使監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系合理化，互聯(lián)互通，共享共治。

五、結(jié)語

從政策的制定到政策的最終執(zhí)行，二者之間存在一定的時(shí)間與空間的距離，這一距離使得公共政策在執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)信息扭曲和利益沖突，導(dǎo)致公共政策目標(biāo)在運(yùn)行環(huán)節(jié)中容易出現(xiàn)偏差，而如何減少偏差、提高政策執(zhí)行力、達(dá)到既定政策目標(biāo)，更直接影響到服務(wù)型政府以及和諧社會(huì)的建設(shè)。在服務(wù)型政府的概念下，提高政策執(zhí)行能力迫在眉睫。當(dāng)然，這并非一蹴而就，必須在政府自身和社會(huì)各界力量的合作努力下，共同提高政策執(zhí)行力，拿下政策“最后一公里”。