·演講人 楊偉民

近日，中國經(jīng)濟(jì)50人論壇唐山研討會在河北唐山舉行。十三屆全國政協(xié)常委、政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會副主任楊偉民在論壇上表示，地方編制“十四五”規(guī)劃要注意五大問題，要實(shí)實(shí)在在，讓人看得懂?，F(xiàn)節(jié)選如下：

十三屆全國政協(xié)常委、政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會副主任楊偉民強(qiáng)調(diào)讓人看不懂的規(guī)劃是失敗的。

得到社會認(rèn)可

現(xiàn)在的規(guī)劃不是過去的指令性計(jì)劃。規(guī)劃到底起到什么作用？我覺得現(xiàn)在的規(guī)劃有四大功能：一是全社會共同的行動綱領(lǐng)，二是引導(dǎo)資源配置的工具，三是政府履行職責(zé)的依據(jù)，四是約束政府行為和市場行為的“第二準(zhǔn)則”。

規(guī)劃如果要起到這樣的作用、有這樣的功能，規(guī)劃內(nèi)容首先要得到全社會的認(rèn)可，形成最大公約數(shù)，如果社會看完以后覺得不行，就難以起到這樣的作用。

必須要讓市場主體看到，當(dāng)?shù)卣降字С质裁?、限制什么；要讓本級政府和下一級政府找到履行職?zé)的依據(jù)；要讓市場主體和下級政府看到，什么事情能夠干、什么空間可以干。比如，確定增長目標(biāo)要得到社會認(rèn)同、符合市場預(yù)期，確定重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)要得到市場主體的認(rèn)可，僅是政府認(rèn)可是不夠的。

再比如，確定常住人口規(guī)模，需要建設(shè)多少套住房，建設(shè)多少張養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位等，這就是本級政府和下一級政府確定用地規(guī)模和結(jié)構(gòu)的一個(gè)基本依據(jù)；限制和禁止開發(fā)的一些空間范圍，耕地、基本農(nóng)田、二氧化碳的排放強(qiáng)度等都是約束本級政府和下級政府以及市場主體不能干什么的紅線等。規(guī)劃要把上面的這些事情說清楚。

我們經(jīng)常講，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中要處理好政府和市場的關(guān)系，其實(shí)在規(guī)劃編制中也要正確處理政府和市場的關(guān)系。社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的規(guī)劃實(shí)施，一方面要靠政府動用公共資源來實(shí)現(xiàn)，另一方面或者說更主要的，是靠市場主體按照規(guī)劃的方向配置其掌握的資源。所以，編制規(guī)劃的政府工作人員，既要站在政府的立場編制規(guī)劃，也要站在市場主體的立場編制規(guī)劃，想清楚市場主體愿不愿意看、能不能看得懂，看了以后會不會有激情，會不會來創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。如果市場主體不愿意看、看不懂，看了以后沒有感覺，這個(gè)規(guī)劃就是失敗的。

不回避問題

規(guī)劃編制的一個(gè)重要目的就是要理清下一個(gè)五年發(fā)展思路。怎么去找準(zhǔn)發(fā)展思路？最重要的就是找準(zhǔn)現(xiàn)在存在什么問題，抓住主要矛盾。

今年我看了一些地方的規(guī)劃，對于成就的總結(jié)非常充分，篇幅占比較多，但講問題時(shí)，就有些羞羞答答、遮遮掩掩，只講幾句一直存在、可能不是五年甚至更長時(shí)間才能解決的問題，問題講得缺乏針對性。比如，有的地方住房短缺，房價(jià)上漲壓力大，有的地方原有產(chǎn)業(yè)體系已經(jīng)被沖擊得七零八落，但是都不點(diǎn)出這些問題。有的人認(rèn)為，講成績有利于引導(dǎo)預(yù)期，其實(shí)市場很清楚一個(gè)地方的實(shí)際情況，如果掩耳盜鈴，市場會進(jìn)一步喪失對這個(gè)地區(qū)的信心。

國家的規(guī)劃從來都不回避問題，比如說，“十五”計(jì)劃意識到結(jié)構(gòu)性問題突出，特別是區(qū)域結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)矛盾非常突出，所以提出以經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整為主線，提出西部大開發(fā)和城鎮(zhèn)化兩大戰(zhàn)略?！笆濉币?guī)劃認(rèn)識到現(xiàn)在的結(jié)構(gòu)性問題背后是體制性因素，是要素配置的扭曲，所以提出了以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線?！笆奈濉币?guī)劃《建議》認(rèn)識到百年未有之大變局加速演進(jìn)帶來了很多新的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，同時(shí)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)中存在很多堵點(diǎn)，包括國內(nèi)生產(chǎn)、分配、消費(fèi)之間循環(huán)的堵點(diǎn)，城鄉(xiāng)、區(qū)域等空間之間的堵點(diǎn)，所以提出了構(gòu)建新發(fā)展格局的發(fā)展思路。

符合地方實(shí)際

地方的規(guī)劃要符合中央關(guān)于“十四五”規(guī)劃《建議》的精神，但是符合精神，不等于在文字上照搬照抄。地方規(guī)劃要比國家的規(guī)劃更細(xì)更具體，更貼近本地實(shí)際。比如對一個(gè)地方而言，國際環(huán)境就是跨層級的環(huán)境，國家應(yīng)對國際環(huán)境變化的策略對本地區(qū)來講就是一個(gè)外部環(huán)境，所以地方規(guī)劃不一定用大量篇幅闡述國際環(huán)境變化。

國家確定的增長目標(biāo)，是各地區(qū)有高有低的平均值，不是各地區(qū)確定增長指標(biāo)的最低值。過去，各省區(qū)市往往在國家確定的目標(biāo)值基礎(chǔ)上增加一到兩個(gè)百分點(diǎn)，就變成了本地區(qū)的增長目標(biāo)，市級、縣級行政區(qū)在省里的目標(biāo)基礎(chǔ)上再加碼。

過去這樣做，可能比較容易實(shí)現(xiàn)，但現(xiàn)在不一樣了，現(xiàn)在已經(jīng)不是高速增長階段，國家確定的增長指標(biāo)已經(jīng)比較貼近潛在增長率水平了。比如說，國家“十三五”規(guī)劃《綱要》確定6.5%的指標(biāo)，就是需要跳一跳才能實(shí)現(xiàn)的。地方若在這個(gè)基礎(chǔ)上再加碼，很可能有些地區(qū)最后難以實(shí)現(xiàn)。

編制規(guī)劃不等于寫文章，規(guī)劃編制更多的功夫要花在數(shù)據(jù)測算和驗(yàn)證上，需要把握多目標(biāo)的平衡。比如說，確定5%或者6%的增長速度，需要根據(jù)本地區(qū)的能源和外來的能源、國家可能給的建設(shè)用地規(guī)模、二氧化碳排放強(qiáng)度、污染物排放量等多種因素來綜合判斷驗(yàn)證，才能科學(xué)確定。

另外，國家規(guī)劃確定的發(fā)展思路是就國家整體發(fā)展而言的，不是每個(gè)地區(qū)、每級行政區(qū)都要照搬。比如，中央“十四五”規(guī)劃《建議》提出構(gòu)建新發(fā)展格局，這是對全國整體的發(fā)展格局而言的，不是每個(gè)地區(qū)的格局或者每個(gè)產(chǎn)業(yè)的格局。如果每個(gè)地區(qū)、每個(gè)產(chǎn)業(yè)、每個(gè)企業(yè)都要以國內(nèi)循環(huán)為主，現(xiàn)在以出口為主的一些地區(qū)、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)都變成內(nèi)循環(huán)，就是不符合中央《建議》精神的。

如果這些地區(qū)、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)都變成內(nèi)循環(huán)，我們用什么來換回國內(nèi)沒有資源、不得不進(jìn)口的原油、鐵礦石、大豆，一旦換不來這些產(chǎn)品，最后國內(nèi)的循環(huán)也會受阻。所以，各地不要輕言本地要轉(zhuǎn)向內(nèi)循環(huán)，要搞清楚本地在全國格局中的定位。

要一目了然

規(guī)劃要讓人看得懂，必須實(shí)實(shí)在在、一目了然，不用猜測。很多規(guī)劃拿來以后要猜其中的詞語到底是什么意思，讓人猜的規(guī)劃不是好規(guī)劃。

規(guī)劃的每一句話都要有含義，要么就是判斷，要么就是目標(biāo)，要么就是方向，要么就是任務(wù)，要么就是實(shí)現(xiàn)任務(wù)的路徑、政策等等，每一句話的背后都是針對一個(gè)問題的，不應(yīng)該有多余的話。今年看過一些規(guī)劃，感覺一些規(guī)劃不像規(guī)劃，更像文件、像講話稿，文風(fēng)八股，套話空話多，四六句多、代號多、目標(biāo)高、產(chǎn)業(yè)新，但是辦法少、路徑少、政策少、數(shù)據(jù)少。確定要發(fā)展某個(gè)產(chǎn)業(yè)，后面有什么路徑，具體怎么做，缺乏實(shí)質(zhì)性的辦法。

規(guī)劃的文字表達(dá)也要準(zhǔn)確，一些規(guī)劃中使用比較多的名詞是“高地、示范區(qū)、先行區(qū)、基地、平臺、中心”等等。在動筆之前要想清楚，示范區(qū)，要給誰示范、示范什么。文字也不是規(guī)劃唯一的表達(dá)方式，圖、表、專欄、注釋等等都是規(guī)劃的表達(dá)方式，應(yīng)該綜合運(yùn)用各種表達(dá)方式，清清爽爽、一目了然。

重視優(yōu)化營商環(huán)境

國與國之間的經(jīng)濟(jì)競爭本質(zhì)上就是營商環(huán)境的競爭。國內(nèi)各地區(qū)之間的競爭，其實(shí)也是營商環(huán)境的競爭。過去我們說的“東西之差”，一定意義上是自然條件之差。現(xiàn)在出現(xiàn)“南北之差”，也有一些自然條件的因素，但不可否認(rèn)的是，更多的是營商環(huán)境之差、體制之差。

營商環(huán)境是廣義的，不僅在于政府辦事效率有多快，是跑一趟還是跑兩趟的問題，還包括政治生態(tài)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境以及戶籍制度等等。所以，一定意義上，地方規(guī)劃是本地營商環(huán)境的宣言書，是政府對市場主體的承諾。地方規(guī)劃要把優(yōu)化營商環(huán)境放在更重要的位置，有了良好的營商環(huán)境，才會有企業(yè)，才可能有產(chǎn)業(yè)，才可能有經(jīng)濟(jì)增長。寫好營商環(huán)境，比寫好很高的目標(biāo)、很多的戰(zhàn)略、很新的產(chǎn)業(yè)可能都重要。