李紀(jì)恩

（1.中共中央黨校（國家行政學(xué)院），北京 海淀 100091；2.防災(zāi)科技學(xué)院，河北 三河 065201）

地震行政管理活動是地震行政機關(guān)依據(jù)防震減災(zāi)法律規(guī)范所實施的一系列行為，地震行政執(zhí)法工作是地震行政管理活動的重要組成部分。依法行政是地震行政執(zhí)法工作的基本遵循，地震行政執(zhí)法法治化是地震行政執(zhí)法要實現(xiàn)的目標(biāo)。

1 地震行政執(zhí)法簡述

按行政的內(nèi)容不同來區(qū)分，行政行為可以分為行政立法、行政執(zhí)法和行政司法。行政執(zhí)法是指行政主體直接實施法律和行政規(guī)范，處理涉及行政相對人權(quán)利義務(wù)的各種事務(wù)的行為（姜明安，2017）。依據(jù)《地震行政執(zhí)法規(guī)定》，地震行政執(zhí)法是指國務(wù)院地震工作主管部門和縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者機構(gòu)，以及受委托進行地震行政執(zhí)法的機構(gòu)或者組織依據(jù)防震減災(zāi)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，按照法定權(quán)限和程序?qū)嵤┑木唧w行政行為。具體種類包括地震行政檢查、地震行政許可、地震行政確認(rèn)、地震行政處罰、地震行政獎勵以及法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的其他地震行政執(zhí)法行為。

地震行政許可是指地震行政主體依法對個人、法人或者其他組織提出的申請，準(zhǔn)許其從事某項活動的具體行政行為。依據(jù)《中華人民共和國防震減災(zāi)法》，地震行政許可行為的行政主體是中國地震局和省級以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者機構(gòu)，職責(zé)權(quán)限內(nèi)容包括依法對建設(shè)工程地震安全性評價結(jié)果進行審定、確定抗震設(shè)防要求和審批外國組織或者個人在華從事地震監(jiān)測活動兩項，其中第二項職權(quán)僅限中國地震局行使。地震行政檢查是指地震行政執(zhí)法主體基于行政職權(quán)依法對公民、法人或者其他組織是否遵守防震減災(zāi)法律、法規(guī)和規(guī)章，是否執(zhí)行地震行政決定、命令等情況進行檢查的具體行政行為。地震行政處罰是指地震行政執(zhí)法主體對違反防震減災(zāi)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的公民、法人或者其他組織給與制裁的具體行政行為。地震行政檢查可以獨立存在，也可能被地震行政處罰行為所吸收。實施地震行政檢查和地震行政處罰行為的行政主體是中國地震局和縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者機構(gòu)。職責(zé)權(quán)限內(nèi)容主要包括依法監(jiān)督檢查抗震設(shè)防要求執(zhí)行情況、地震安全性評價工作、專用地震監(jiān)測臺網(wǎng)和社會地震監(jiān)測臺站（點）建設(shè)運行情況、地震監(jiān)測環(huán)境設(shè)施和典型地震遺址遺跡保護等，查處違規(guī)開展地震安全性評價或未按照地震安全性評價報告結(jié)果進行抗震設(shè)防、破壞影響地震監(jiān)測環(huán)境設(shè)施和典型地震遺址遺跡、違規(guī)從事地震監(jiān)測活動、擅自公告震后地震趨勢判定等違法行為。地震行政確認(rèn)是指地震行政執(zhí)法機關(guān)依法對公民、法人或者其他組織在防震減災(zāi)活動中的法律地位、特定法律關(guān)系或者有關(guān)法律事實進行甄別，給予確定或者否定并宣告的具體行政行為。地震行政確認(rèn)主要涉及對地震遺址、遺跡等的行政確認(rèn)，一般不會直接形成或處分行政相對人的權(quán)利義務(wù)。

2 地震行政執(zhí)法的實踐

在實踐中，地震工作部門的地震行政執(zhí)法職權(quán)主要包括地震行政許可、地震行政檢查和地震行政處罰三類。

在我國實施全面依法治國的戰(zhàn)略背景之下，“約束權(quán)力”和“權(quán)利保障”成為近些年來行政管理改革的主要趨勢。在改革進程中，地震工作部門的行政審批職權(quán)趨于弱化。以地震安全性評價為例，從取消資質(zhì)認(rèn)證，到中國地震局2017年10號文中引入第三方評價，再到2019年《地震安全性評價管理條例》的修訂，徹底解決了地震系統(tǒng)以前存在的“評審不分”問題，地震工作部門的行政許可范圍最終限定為建設(shè)工程地震安全性評價結(jié)果的審定及抗震設(shè)防要求的確定。各省、自治區(qū)、直轄市地震工作部門也按照當(dāng)?shù)卣姓徟母锊渴?，對保留的地震行政許可進行了清理、調(diào)整和重新確認(rèn)。地震行政執(zhí)法實踐中此類執(zhí)法案件量較少，并且基本沒有行政爭議。

地震行政檢查是地震行政執(zhí)法工作的最主要內(nèi)容，當(dāng)檢查后發(fā)現(xiàn)存在違法或不合法情形的，有權(quán)命令行政相對人在規(guī)定期限內(nèi)進行整改，行政相對人如不整改或繼續(xù)違法的，則可以依法對其進行行政處罰。行政處罰由于具有強制性和制裁性特點，相較于行政檢查，更可能引發(fā)行政爭議。在地震行政處罰方面，由于國家和地方經(jīng)濟發(fā)展需要，大量的工程建設(shè)往往會對地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境造成破壞，所以，在中國地震局確定的地震行政處罰事項中，各級地震工作部門執(zhí)法案件最多的是針對侵占、毀損、拆除或者擅自移動地震監(jiān)測設(shè)施，危害地震觀測環(huán)境等違法行為進行的行政處罰。依據(jù)《中華人民共和國防震減災(zāi)法》《地震監(jiān)測管理條例》和《地震行政執(zhí)法規(guī)定》，行政執(zhí)法人員執(zhí)法程序一般為：第一，通過行政執(zhí)法檢查或其他途徑發(fā)現(xiàn)違法或潛在的違法行為，聯(lián)系行政相對人，對其進行法制教育宣傳，告知其應(yīng)盡的法律義務(wù)和違法應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任；第二，進行后續(xù)監(jiān)督檢查，如果存在違法行為，責(zé)令行政相對人停止違法行為，并進行行政指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，要求恢復(fù)原狀或采取補救措施；第三，行政指導(dǎo)和協(xié)調(diào)不成的，或違法后果是不可恢復(fù)、影響嚴(yán)重的，則依法做出行政處罰決定。就各級地震工作部門目前的執(zhí)法實際情況來看，最終做出行政處罰的案例很少，主要還是通過行政監(jiān)督檢查、行政指導(dǎo)和協(xié)調(diào)等方式解決問題。

3 地震行政執(zhí)法的反思

法治之“法”的根本特征之一是“法的至上性”，即一切政黨機關(guān)、國家組織、社會組織和個人都必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，這是法治的內(nèi)在要求（胡建淼，2016）。地震工作部門在執(zhí)法活動中應(yīng)貫徹法治理念，執(zhí)法行為必須合法，執(zhí)法活動應(yīng)做到公開化、規(guī)范化、程序化和責(zé)任化，力求實現(xiàn)地震行政執(zhí)法法治化。推進和實現(xiàn)地震行政管理的法治化，要求地震行政執(zhí)法的依據(jù)應(yīng)完善齊備、執(zhí)法程序和方式應(yīng)規(guī)范合理、執(zhí)法人員應(yīng)具有高法治素養(yǎng)。

第一，完善地震行政執(zhí)法依據(jù)。地震行政執(zhí)法依據(jù)可分為執(zhí)法法律依據(jù)和事實依據(jù)，后者也稱為地震行政執(zhí)法證據(jù)。事實依據(jù)是通過一定證據(jù)形式，用以證明案件事實和當(dāng)事人主張的事實材料和憑證。法律依據(jù)是行政執(zhí)法人員在開展執(zhí)法活動時不可或缺的參照標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件。目前，地震行政執(zhí)法的法律依據(jù)存在一些不足，需要完善。

首先，應(yīng)適時修訂《地震行政執(zhí)法規(guī)定》。在現(xiàn)行地震行政執(zhí)法所依據(jù)的法律規(guī)范中，有的規(guī)章過于陳舊或存在表述性錯誤。地震行政執(zhí)法的直接法律依據(jù)之一是1999年制定的《地震行政執(zhí)法規(guī)定》，這部規(guī)章已經(jīng)頒行20多年，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和行政法學(xué)理論的豐富與改進，出現(xiàn)了法律文本的表述錯誤及內(nèi)容的不適應(yīng)性等問題。比如，《地震行政執(zhí)法規(guī)定》第十六條規(guī)定，地震行政許可是指地震行政執(zhí)法主體依法對公民、法人或者其他組織提出的申請，準(zhǔn)許其從事某項活動的具體行政行為。其中對于行政相對人的范圍的規(guī)定，無法完全涵蓋外國組織或者個人在華從事地震監(jiān)測活動時的審批時的申請主體。同時，《地震行政執(zhí)法規(guī)定》未納入程序正當(dāng)、比例原則等行政法治原則，其規(guī)定的合法、公正、公開、及時的執(zhí)法原則并不能很好地反映現(xiàn)代行政法治要求。從當(dāng)前視角看，此規(guī)章規(guī)定的執(zhí)法程序過于簡單，也不能反映防震減災(zāi)工作信息化的要求。所以《地震行政執(zhí)法規(guī)定》應(yīng)以《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政強制法》《中華人民共和國防震減災(zāi)法》等上位法為依據(jù)盡快進行修訂，力求將現(xiàn)代行政法治理念吸入其中，將相關(guān)法律法規(guī)的精神和要求在地震工作領(lǐng)域中加以貫徹體現(xiàn)，同時也應(yīng)結(jié)合地震工作實際，充分反映地震行政執(zhí)法的特點，為執(zhí)法工作提供最直接且充分的法律依據(jù)。其次，應(yīng)完善非強制性行政行為的規(guī)范性依據(jù)。近年來，地震工作部門逐漸從行業(yè)管理者的角色向行業(yè)服務(wù)者的角色過渡轉(zhuǎn)換，在地震行政執(zhí)法中，行政許可、行政處罰和行政強制等強制性行政行為使用的越來越少，行政檢查、行政指導(dǎo)和行政合同等非強制性行政行為使用的越來越多，而應(yīng)用這些非強制性行政手段的直接規(guī)范性依據(jù)卻明顯缺乏。比如，行政指導(dǎo)作為一種非強制性行政管理手段，具有靈活性、高效性和實用性的特點，在地震管理工作實踐中發(fā)揮著日益重要的作用。從理論上講，雖然法定外的行政指導(dǎo)應(yīng)充分承認(rèn)，但其實施應(yīng)符合一定的條件，包括：必須是屬于該行政機關(guān)權(quán)限范圍內(nèi)的事項；不能與法律法規(guī)的規(guī)定和原則相抵觸；不得適用于必須依法處理的情形，比如行政處罰、行政強制等（胡建淼，2015）。所以，應(yīng)適時制定規(guī)范性依據(jù)用以指導(dǎo)和規(guī)范地震行政指導(dǎo)、行政監(jiān)督、行政合同等非強制性行政執(zhí)法行為，具體應(yīng)包括行政指導(dǎo)、行政監(jiān)督、行政合同等非強制性行政行為的概念、適用范圍、適用條件等實體內(nèi)容。

第二，規(guī)范地震行政執(zhí)法程序和方式。任何行政執(zhí)法行為，無論是地震行政許可，還是地震行政檢查，或是地震行政處罰，都必須通過一定的方式，遵循一定的程序進行。執(zhí)法行為的方式和程序?qū)τ谛袨榈暮戏ㄐ杂兄陵P(guān)重要的直接影響，不規(guī)范的地震行政執(zhí)法程序和方式容易引發(fā)法律風(fēng)險。從總體來看，地震行政許可和地震行政檢查由于執(zhí)法方式和程序相對比較簡單，易于操作，在實踐中并無突顯問題。地震行政處罰則由于程序相對繁瑣，執(zhí)法人員在實施時往往可能會出現(xiàn)問題。在2015年，長治市地震局向法院提出強制執(zhí)行行政處罰決定申請時，山西省長治市城區(qū)人民法院就因其履行行政處罰事先告知及聽證程序有瑕疵，而未予支持。所以應(yīng)重視對地震行政執(zhí)法方式和執(zhí)法程序的改革，逐步建立民主、科學(xué)、文明、規(guī)范的執(zhí)法程序和全過程記錄并公開的執(zhí)法方式。

首先，各級地震工作部門應(yīng)認(rèn)真、嚴(yán)格、務(wù)實地貫徹和實施好《關(guān)于印發(fā)中國地震局全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度實施意見的通知》的相關(guān)規(guī)定，制定細(xì)化落實方案，明確責(zé)任部門和責(zé)任人，并按照《通知》的要求，建立激勵和問責(zé)機制，把“三項制度”推進情況納入年底效能目標(biāo)考核體系，向各單位定期通報。其次，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范各種地震行政執(zhí)法事項的詳細(xì)程序和執(zhí)法流程，保證程序合法適當(dāng)，符合比例原則等基本法治原則要求，進行法律風(fēng)險點明示，關(guān)注公民合法權(quán)利保障。這樣不僅可以使行政執(zhí)法人員有依據(jù)，同時可以減少地方地震行政部門的“裁量和操作空間”。最后，地震行政執(zhí)法活動要做到全方位、全過程的政務(wù)信息及時主動公開，除依法應(yīng)保密的情形除外。建立激勵和問責(zé)機制，將政務(wù)信息公示的結(jié)果納入效能目標(biāo)考核體系。

第三，建設(shè)高法治素養(yǎng)的地震行政執(zhí)法隊伍。建構(gòu)和維護地震行政管理秩序是地震行政執(zhí)法的重要功能和作用之一，這除了取決于執(zhí)法方式與執(zhí)法程序之外，還取決于執(zhí)法人員的素質(zhì)。行政執(zhí)法行為在一定程度上受行政執(zhí)法方式與程序制約，更受到行政執(zhí)法人員素質(zhì)制約。

影響地震行政執(zhí)法作用發(fā)揮的行政執(zhí)法人員素質(zhì)主要包括三類素質(zhì)：政治思想品德方面的素質(zhì)，文化知識和業(yè)務(wù)能力方面的素質(zhì)，法律知識、法律意識和法治觀念方面的素質(zhì)。對于一個地震行政執(zhí)法人員來說，政治思想品德、文化知識和業(yè)務(wù)能力素質(zhì)對地震行政管理秩序的影響是顯而易見的，他們掌握法律知識的深淺直接決定著執(zhí)法質(zhì)量的好壞。除此之外，地震行政執(zhí)法人員的法律意識和法治觀念雖不直接影響其執(zhí)法，但有時對執(zhí)法效果的影響卻是關(guān)鍵性的和決定性的。這是因為，法律規(guī)范的適用不是簡單、機械地將法條適用于立法者事先設(shè)計好的某種確定情境的活動，而是一種創(chuàng)造性的復(fù)雜勞動。在地震行政執(zhí)法人員執(zhí)法過程中，需要將法律條文中的許多不確定法律概念，比如“公共利益”“社會安全”“重大損失”等適用于具體情境中，這涉及到自由裁量權(quán)的使用。如果執(zhí)法人員法治素養(yǎng)不夠，可能會曲解法律原意，背離法律的目的、原則、精神而濫用職權(quán)，侵害相對人的合法權(quán)益。所以，推進地震行政管理法治化，必須下大力氣提高地震行政執(zhí)法人員的法治素養(yǎng)。提高行政執(zhí)法人員法律素質(zhì)的途徑主要有：1）是加大對現(xiàn)有地震行政執(zhí)法人員進行與執(zhí)法相關(guān)法律的知識和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，使其具備良好的法律知識和素養(yǎng)；2）是錄用具有法學(xué)教育背景，特別是行政法專業(yè)背景的人員，或持有法律資格證書的人員從事地震行政執(zhí)法工作和其他法律事務(wù)工作。