張杰 安雪芬

逐步建立起本領(lǐng)域制度化、規(guī)范化、科學(xué)化和標(biāo)準(zhǔn)化的立法后評(píng)估規(guī)則，充分發(fā)揮其在提高網(wǎng)信立法質(zhì)量方面的作用，不僅需要總結(jié)吸收地方立法后評(píng)估的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論內(nèi)容，更需要進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，大力推進(jìn)，并在制度、組織、人員、技術(shù)、經(jīng)費(fèi)等方面提供強(qiáng)有力的保障。

自20世紀(jì)90年代中國(guó)全面接入互聯(lián)網(wǎng)以來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)在中國(guó)飛速發(fā)展，不僅擁有超過(guò)6億的網(wǎng)民，還產(chǎn)生了世界排名靠前的大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)。為適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，依法治理網(wǎng)絡(luò)空間成為時(shí)代重任。從1994年《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》出臺(tái)至今，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)立法發(fā)展已經(jīng)走過(guò)20余年，網(wǎng)絡(luò)空間法治建設(shè)的重要作用進(jìn)一步凸顯，網(wǎng)信法律法規(guī)逐漸規(guī)范化和體系化。中國(guó)在邊發(fā)展邊探索的過(guò)程中，在適用現(xiàn)行法律的前提下，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)本身的特點(diǎn)，制定了大量專(zhuān)門(mén)性的互聯(lián)網(wǎng)法律、法規(guī)。

現(xiàn)階段我國(guó)網(wǎng)信法律法規(guī)包括一系列的法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、司法解釋和規(guī)范性文件等法律文件，涉及網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)服務(wù)等各個(gè)領(lǐng)域，一個(gè)規(guī)范全面、結(jié)構(gòu)合理、多層次的網(wǎng)信法律制度體系基本形成輪廓。但是，網(wǎng)信法律法規(guī)在貫徹和落實(shí)過(guò)程中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，為了讓網(wǎng)信各層次法律法規(guī)的實(shí)效得到發(fā)揮，需要加強(qiáng)對(duì)既有法律法規(guī)實(shí)施效果的考察，借以加強(qiáng)法規(guī)清理，改進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量，這就是本文研究的立法后評(píng)估。

一、立法后評(píng)估的定位

從廣義上來(lái)講，評(píng)估是一定主體對(duì)特定評(píng)估對(duì)象之價(jià)值、發(fā)展趨勢(shì)和應(yīng)用前景所進(jìn)行的分析、預(yù)測(cè)和評(píng)判過(guò)程，是一項(xiàng)具有高度整合性的專(zhuān)業(yè)性活動(dòng)。它是實(shí)現(xiàn)管理科學(xué)化、程序化的重要手段，是增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，推動(dòng)管理制度創(chuàng)新的活力來(lái)源。

作為一種評(píng)估類(lèi)型，“后評(píng)估”通常被認(rèn)為是一個(gè)外來(lái)的專(zhuān)業(yè)名詞，在工程項(xiàng)目、政策評(píng)估等領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。基于其回溯性的研究性質(zhì)，可以將后評(píng)估理解為一種結(jié)果或者效果評(píng)估，即主要用于回答政策或計(jì)劃是否有效達(dá)成了預(yù)期目標(biāo)，是否產(chǎn)生了某些非預(yù)期的效果，其結(jié)果的發(fā)生可用哪些原因或影響因子予以解釋等問(wèn)題。這種回溯性研究（“向后看”）與典型的前瞻性研究（“向前看”）性質(zhì)不同，后者應(yīng)歸屬于“事前評(píng)估”。

所謂的立法后評(píng)估，是指法律制定通過(guò)并實(shí)施一段時(shí)間以后，根據(jù)法律實(shí)施的效果來(lái)評(píng)價(jià)、評(píng)估立法本身。立法后評(píng)估既是立法活動(dòng)中的一個(gè)重要階段，也是整個(gè)法治建設(shè)過(guò)程中一個(gè)極其重要的環(huán)節(jié)。評(píng)估主體進(jìn)行立法后實(shí)施效果評(píng)估的目的在于，總結(jié)利弊得失，為特定法規(guī)的修改、完善、廢止提供指導(dǎo)和借鑒。歸根結(jié)底，立法后評(píng)估可以被理解為一項(xiàng)準(zhǔn)立法活動(dòng)，且往往是立法清理活動(dòng)的序幕，借以實(shí)現(xiàn)法律、法規(guī)的“立、改、廢”;亦可以構(gòu)成立法機(jī)關(guān)的一種日常工作機(jī)制，用以發(fā)現(xiàn)和查明法律實(shí)施的具體情況和問(wèn)題，及時(shí)提出修改立法或完善執(zhí)法的建議?；旧峡梢哉J(rèn)為，我國(guó)的立法后評(píng)估工作是執(zhí)法檢查制度的延續(xù)和發(fā)展。袁曙宏教授在《立法后評(píng)估工作指南》一書(shū)中指出，我國(guó)立法后評(píng)估工作的源頭最早可以追溯到20世紀(jì)80年代的執(zhí)法檢查制度。

我國(guó)立法后評(píng)估活動(dòng)開(kāi)始于20世紀(jì)末，是由地方人大法工委、法制辦公室等先進(jìn)行實(shí)踐，21世紀(jì)初，各地方政府、人大紛紛出臺(tái)辦法來(lái)加以規(guī)定。2004年，國(guó)務(wù)院在其《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第18條中明確要求：“規(guī)章、規(guī)范性文件施行后，制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將評(píng)估意見(jiàn)報(bào)告制定機(jī)關(guān);制定機(jī)關(guān)要定期對(duì)規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行清理?！边@是官方文件首次認(rèn)可作為一項(xiàng)制度的立法后評(píng)估。2008年3月通過(guò)的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》中也提出“行政法規(guī)實(shí)施后要進(jìn)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)完善。”全國(guó)人大常委會(huì)在2014年度立法工作計(jì)劃中就明確提出，要進(jìn)一步完善立法后評(píng)估機(jī)制，推動(dòng)這項(xiàng)工作逐步實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、規(guī)范化。2015年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)立法法》修改案第63條新增了立法后評(píng)估的規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以組織對(duì)有關(guān)法律或者法律中有關(guān)規(guī)定進(jìn)行立法后評(píng)估。評(píng)估情況應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告?！边@說(shuō)明，在我國(guó)，立法后評(píng)估不僅得到了官方文件的公開(kāi)認(rèn)可，而且已成為部分立法機(jī)關(guān)或立法辦事機(jī)構(gòu)的常態(tài)性工作。

我國(guó)網(wǎng)信領(lǐng)域的立法后評(píng)估工作，也處于逐漸普及和日益規(guī)范化、制度化的過(guò)程之中。研究網(wǎng)信法律法規(guī)立法后評(píng)估，首先要做的工作就是摸清網(wǎng)信領(lǐng)域法律法規(guī)制定發(fā)布情況，這是開(kāi)展評(píng)估的前提和基礎(chǔ)。

二、我國(guó)網(wǎng)信法律法規(guī)體系構(gòu)成

現(xiàn)階段我國(guó)網(wǎng)信法律法規(guī)中，有的由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定，有的由國(guó)務(wù)院制定，有的由國(guó)家相關(guān)部門(mén)制定，它們共同構(gòu)成了我國(guó)網(wǎng)信法律法規(guī)體系的主體內(nèi)容，涵蓋了互聯(lián)網(wǎng)安全立法、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)立法、互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)服務(wù)立法等方面，關(guān)涉行政、民事、刑事等部門(mén)。為進(jìn)一步了解我國(guó)網(wǎng)信領(lǐng)域的立法情況，我們分析了現(xiàn)行有效的88份網(wǎng)信法律法規(guī)，這些法律法規(guī)主要聚焦專(zhuān)門(mén)性立法和關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的立法，從中可以更加直觀地顯示網(wǎng)信法律法規(guī)體系結(jié)構(gòu)與特點(diǎn)。

88部法律文本中，由我國(guó)網(wǎng)信辦頒布的部門(mén)規(guī)章與規(guī)范性文件共36部。就整體數(shù)量來(lái)看，自網(wǎng)信辦成立后我國(guó)現(xiàn)有法律體系中涉及網(wǎng)信法律法規(guī)的法律有5部，行政法規(guī)6部，部門(mén)規(guī)章28部，司法解釋12部，規(guī)范性文件37部。各效力級(jí)別的立法均有，部門(mén)規(guī)章與規(guī)范性文件居多，效力等級(jí)高的法律與行政法規(guī)較少。網(wǎng)信辦成立后其單獨(dú)發(fā)布或與其他部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的法律法規(guī)共有36部，因發(fā)布主體級(jí)別限制，該類(lèi)主體之下僅有部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件兩種效力級(jí)別的法律文件，其中部門(mén)規(guī)章8部，規(guī)范性文件28部（見(jiàn)圖1）。

從體系建構(gòu)上看，目前我國(guó)網(wǎng)信法律法規(guī)基本形成了以專(zhuān)門(mén)性法律為基礎(chǔ)，其他法律文件為配套的法律體系。在專(zhuān)門(mén)性法律方面，網(wǎng)信領(lǐng)域基本完成網(wǎng)絡(luò)安全立法、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)管理、網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)等大方向的立法頂層架構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)立法輪廓成型。從發(fā)文年份上看，以五年為界，網(wǎng)信法律法規(guī)數(shù)量在不斷遞增，不同位階的法律法規(guī)均有更新（見(jiàn)圖2）。從內(nèi)容上看，目前我國(guó)網(wǎng)信法律法規(guī)包括兩大類(lèi)：部門(mén)法內(nèi)容和網(wǎng)絡(luò)專(zhuān)門(mén)性法律規(guī)范。從部門(mén)法標(biāo)準(zhǔn)看，現(xiàn)階段網(wǎng)信立法呈現(xiàn)出行政立法為主，民事、刑事立法為輔的立法形式，強(qiáng)調(diào)專(zhuān)門(mén)性法律法規(guī)與一般性法律法規(guī)之間的聯(lián)系，便于司法實(shí)務(wù)工作的開(kāi)展。從網(wǎng)絡(luò)專(zhuān)門(mén)性法律角度看，現(xiàn)階段我國(guó)網(wǎng)信法律法規(guī)涉及網(wǎng)絡(luò)安全立法、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)管理、網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)等各個(gè)方面，緊跟時(shí)代發(fā)展步伐，針對(duì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要進(jìn)行立法規(guī)制。

三、我國(guó)網(wǎng)信法律法規(guī)制度體系存在的主要問(wèn)題

經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展歷程，我國(guó)網(wǎng)信法律法規(guī)制度體系建設(shè)取得了有目共睹的成就，網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系建設(shè)不斷取得新進(jìn)展，網(wǎng)絡(luò)安全立法不斷完善。2016年《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》、2021年的《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》和《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》，均是網(wǎng)信立法全局性的頂層設(shè)計(jì)。網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)立法也在不斷完善，《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》奠定了中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理的基礎(chǔ)。《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)許可管理實(shí)施細(xì)則》《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)新技術(shù)新應(yīng)用安全評(píng)估管理規(guī)定》等配套法規(guī)，使得信息服務(wù)立法更加全面。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)服務(wù)管理立法也在不斷發(fā)展，交通運(yùn)輸部七部門(mén)發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》，有效滿足了社會(huì)公眾多樣化出行要求，促進(jìn)了出租汽車(chē)行業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展，進(jìn)一步規(guī)范了網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)行為，保障了運(yùn)營(yíng)安全和乘客合法利益。而2016年的《互聯(lián)網(wǎng)直播服務(wù)管理規(guī)定》，則為我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)直播領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)規(guī)范化管理提供了法律依據(jù)，促進(jìn)了互聯(lián)網(wǎng)直播行業(yè)的健康有序發(fā)展。

網(wǎng)信法律法規(guī)制度體系在取得成就的同時(shí)，也暴露出一些值得關(guān)注的問(wèn)題。

第一，立法主體層級(jí)問(wèn)題。網(wǎng)信領(lǐng)域除了有限的幾部法律之外，立法主體多數(shù)為行政機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)占比很小，其他絕大多數(shù)為國(guó)務(wù)院各部門(mén)制定的規(guī)章，一方面說(shuō)明網(wǎng)信立法主體層級(jí)效力有待提高，另一方面說(shuō)明網(wǎng)信立法行政化色彩濃厚，部門(mén)化現(xiàn)象普遍。

第二，“多頭立法”帶來(lái)法律執(zhí)行方面的困難。由于“多頭立法、政出多門(mén)、各說(shuō)各話”，法律之間的交叉、矛盾和重復(fù)在所難免。在執(zhí)法時(shí)，立法的分散化容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)職責(zé)不明、權(quán)限不清、重復(fù)執(zhí)法和互相推諉。例如公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》《中華人民共和國(guó)計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》，但與之有內(nèi)容交叉的《中華人民共和國(guó)電信條例》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》則主要由電信管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法，在兩者對(duì)某規(guī)定有不同理解時(shí)，極可能出現(xiàn)部門(mén)保護(hù)主義，或者部門(mén)推諉的現(xiàn)象，使得網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者、網(wǎng)絡(luò)用戶等群體無(wú)所適從，極大地?fù)p害了社會(huì)公眾對(duì)于法律的認(rèn)可度，影響法律實(shí)施效果，損害法律權(quán)威。

第三，部分法律規(guī)定不明確造成司法困境。網(wǎng)信法律法規(guī)中部分法律規(guī)定不明確，導(dǎo)致實(shí)踐中難以操作。例如《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》中對(duì)于駕駛?cè)嘶诨ヂ?lián)網(wǎng)出行平臺(tái)提供勞務(wù)是否應(yīng)認(rèn)定為勞動(dòng)關(guān)系沒(méi)有明確規(guī)定，而傳統(tǒng)勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法適應(yīng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的新型勞動(dòng)關(guān)系，在勞動(dòng)關(guān)系不能被明確認(rèn)定的情況下，“全職”司機(jī)的勞動(dòng)權(quán)益很容易受到傷害。因此為了提高立法質(zhì)量，促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法，網(wǎng)信法律法規(guī)的立法后評(píng)估勢(shì)在必行。

四、通過(guò)立法后評(píng)估改進(jìn)我國(guó)網(wǎng)信法律法規(guī)制度體系

網(wǎng)信領(lǐng)域立法經(jīng)歷了從初步摸索到逐步成熟的歷程，體系逐漸成形。但是，法律作為調(diào)整社會(huì)關(guān)系的重要規(guī)范，并不意味著越多越好，一個(gè)社會(huì)法治水平高低在于立法質(zhì)量而不是數(shù)量。立法也不應(yīng)該是鴨子下蛋，一旦完成扭頭不管。認(rèn)真審視現(xiàn)有網(wǎng)信法律法規(guī)的缺陷，找出問(wèn)題所在，并隨之進(jìn)行完善，應(yīng)亦是現(xiàn)階段我國(guó)立法的重心之一。例如，2019年全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律4件，修改法律13件，通過(guò)有關(guān)法律問(wèn)題和重大問(wèn)題的決定5件。2020年全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律8件，修改法律9件，通過(guò)有關(guān)法律問(wèn)題和重大問(wèn)題的決定10件。這樣的立法工作部署帶來(lái)的好處是，減少現(xiàn)行法律法規(guī)中的“僵尸條款”數(shù)量，通過(guò)“立法回頭看”檢視舊法的方式從源頭上解決法律規(guī)范的重復(fù)、交叉和沖突問(wèn)題，為現(xiàn)有法律注入活力。在立法發(fā)展過(guò)程中，立法后評(píng)估日益成為全國(guó)普遍開(kāi)展的一項(xiàng)立法工作，無(wú)論是法律、行政法規(guī)，還是地方性法規(guī)，均先后針對(duì)它們開(kāi)展了大量的立法后評(píng)估活動(dòng)。

要了解法律實(shí)施成效，僅分析條文是不夠的，還需結(jié)合社會(huì)實(shí)踐與執(zhí)法、司法過(guò)程分析法律的貫徹和落實(shí)情況，進(jìn)而對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行全面分析，力求精準(zhǔn)、專(zhuān)業(yè)地得出立法后評(píng)估報(bào)告，并將其作為已完成立法工作的效果反饋，為正在進(jìn)行的立法工作提供參考?；诨ヂ?lián)網(wǎng)的無(wú)國(guó)界性、虛擬性、開(kāi)放性、衍生性等特點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)空間的治理比現(xiàn)實(shí)物理空間的治理難度更大。對(duì)網(wǎng)信法律法規(guī)進(jìn)行立法后評(píng)估，可以從下述幾個(gè)方面助力網(wǎng)信法律法規(guī)制度體系的改進(jìn)和完善。

第一，通過(guò)立法后評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)網(wǎng)信法律法規(guī)體系本身存在的問(wèn)題。

立法后評(píng)估的對(duì)象是現(xiàn)行有效的各種法律、法規(guī)。網(wǎng)信法律法規(guī)多是對(duì)互聯(lián)網(wǎng)新興事物和行為的規(guī)制，且數(shù)量多，范圍廣，如果不以整體性觀點(diǎn)來(lái)看待，難免會(huì)只見(jiàn)樹(shù)木不見(jiàn)森林。當(dāng)我們分析88份法律文本時(shí)，很快就看到這些法律文件名稱(chēng)上的一個(gè)共性：如“xx管理辦法”或是“xx管理規(guī)定”，由此可以判斷，現(xiàn)階段我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域立法“管理”色彩濃厚，呈現(xiàn)出立法主體行政化、部門(mén)化的特點(diǎn)，以致有學(xué)者認(rèn)為“中國(guó)網(wǎng)絡(luò)的諸多立法幾乎都是管制法而沒(méi)有權(quán)利法”。此外，當(dāng)我們對(duì)2016年網(wǎng)信辦發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)直播服務(wù)管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》）單獨(dú)做立法后評(píng)估時(shí)，發(fā)現(xiàn)這部法律主要規(guī)定基本能夠落實(shí)到位，且能發(fā)揮重要作用，但是實(shí)踐中也存在不少問(wèn)題，比如，該規(guī)范性文件有待于和國(guó)家層面的新要求進(jìn)一步銜接，也有待于和網(wǎng)絡(luò)直播的新形勢(shì)銜接，還有，該《規(guī)定》與配套的規(guī)范性文件《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)直播規(guī)范管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》存在不協(xié)調(diào)之處，兩個(gè)文件中關(guān)于網(wǎng)絡(luò)直播平臺(tái)主體責(zé)任的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在不一致，等等。這些在評(píng)估報(bào)告中均有體現(xiàn)，對(duì)《規(guī)定》的修改具有參考價(jià)值。

以上情況都會(huì)影響本領(lǐng)域法律法規(guī)的基本質(zhì)量。對(duì)現(xiàn)階段網(wǎng)信立法進(jìn)行體系梳理和文本分析，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)存法律制度的不足，進(jìn)而調(diào)整平衡國(guó)家立法權(quán)力和公民權(quán)利的制度設(shè)計(jì)。例如，立法在突出行政立法主導(dǎo)同時(shí)，適當(dāng)增加對(duì)公民權(quán)利保障的比例和內(nèi)容，積極采取措施改變現(xiàn)有制度中“權(quán)力-權(quán)利”“權(quán)利-義務(wù)”立法結(jié)構(gòu)失衡局面，切實(shí)體現(xiàn)網(wǎng)信法律的科學(xué)性和民主性。在未來(lái)修訂相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，可以進(jìn)一步關(guān)注法律法規(guī)和公共政策、配套法規(guī)之間的協(xié)調(diào)一致。

第二，通過(guò)立法后評(píng)估，發(fā)現(xiàn)法律空白，增強(qiáng)立法的前瞻性。

互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展過(guò)程中新技術(shù)、新業(yè)務(wù)的出現(xiàn)，對(duì)現(xiàn)有法律帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)，例如云計(jì)算、大數(shù)據(jù)的發(fā)展就對(duì)數(shù)據(jù)安全、個(gè)人信息保護(hù)等制度帶來(lái)了新的影響。“互聯(lián)網(wǎng)+”所代表的互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)行業(yè)的融合也存在許多新問(wèn)題。網(wǎng)信立法體系建設(shè)與現(xiàn)階段我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展形勢(shì)不相適應(yīng)，具有滯后性。在維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全方面，2016年11月7日全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布的《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》作為我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域一項(xiàng)基本的法律制度，具有里程碑式的意義。但是目前，我國(guó)在網(wǎng)絡(luò)信息立法方面的空白依舊很多，需要相繼出臺(tái)相應(yīng)的基礎(chǔ)性法律以不斷完善我國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息立法體系。例如，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院2009年3月2日發(fā)布的《法治藍(lán)皮書(shū)》中指出：“信息處理和存儲(chǔ)技術(shù)的不斷發(fā)展，我國(guó)個(gè)人信息濫用問(wèn)題日趨嚴(yán)重，社會(huì)對(duì)個(gè)人信息保護(hù)立法的需求越來(lái)越迫切?！贬槍?duì)現(xiàn)階段互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)法律文件進(jìn)行立法后評(píng)估，一方面有利于加強(qiáng)我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)，發(fā)現(xiàn)立法空白，診斷法律內(nèi)部的矛盾，實(shí)現(xiàn)立法體系的統(tǒng)籌完善;另一方面有利于改變“被動(dòng)”立法模式，準(zhǔn)確把握互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展動(dòng)向，指導(dǎo)中長(zhǎng)期立法規(guī)劃的制定，扭轉(zhuǎn)現(xiàn)階段立法滯后的局面。因此，只有充分發(fā)揮法律的規(guī)制、引領(lǐng)作用，才能從根本上解決現(xiàn)階段我國(guó)網(wǎng)信立法“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的應(yīng)景式、被動(dòng)式的立法現(xiàn)象，形成網(wǎng)信立法的全盤(pán)規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)觀。

第三，通過(guò)立法后評(píng)估，準(zhǔn)確查找網(wǎng)信法律法規(guī)執(zhí)行中的問(wèn)題。

法律法規(guī)發(fā)揮作用的基礎(chǔ)在于執(zhí)法工作開(kāi)展的方式與效果，執(zhí)法的好壞，直接關(guān)系到法律法規(guī)能否得到全面正確的實(shí)施，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序能否得到有效維護(hù)，關(guān)系到人民群眾合法利益能否得到有效維護(hù)，關(guān)系到依法行政能否真正落到實(shí)處。網(wǎng)信領(lǐng)域較早就開(kāi)啟了執(zhí)法檢查和立法后評(píng)估等工作。立法后評(píng)估工作和執(zhí)法檢查制度有著天然的密切聯(lián)系，前者是后者的延續(xù)和發(fā)展，但是，兩者之間亦存在重要區(qū)別。執(zhí)法檢查目的旨在改善執(zhí)法現(xiàn)狀，提高執(zhí)法水平，貴在檢查監(jiān)督;立法后評(píng)估目的在于掌握法律法規(guī)的文本質(zhì)量和實(shí)施效果，達(dá)到改善立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)“立、改、廢”的目的。因此立法后評(píng)估的內(nèi)容更為廣泛，不僅關(guān)注法律、法規(guī)的實(shí)際效果，而且著重于制度設(shè)計(jì)的合法性、合理性和可操作性。

根據(jù)2017年監(jiān)督工作計(jì)劃，全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組于2017年8月至10月對(duì)2012年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》和2016年《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》的實(shí)施情況進(jìn)行了檢查。網(wǎng)絡(luò)安全法是2017年6月1日開(kāi)始實(shí)施的，對(duì)一部新制定的法律實(shí)施不滿3月就啟動(dòng)執(zhí)法檢查，這在全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督工作中尚屬首次。全國(guó)人大常委會(huì)在《網(wǎng)絡(luò)安全法》實(shí)施當(dāng)年就開(kāi)展執(zhí)法檢查，是為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“要樹(shù)立正確的網(wǎng)絡(luò)安全觀”的重要指示精神，督促有關(guān)方面進(jìn)一步加強(qiáng)法律宣傳，增強(qiáng)全社會(huì)網(wǎng)絡(luò)安全意識(shí)，抓緊配套法規(guī)政策制定，確保法律有效實(shí)施。執(zhí)法檢查期間，執(zhí)法單位反映，作為網(wǎng)絡(luò)安全管理方面的基礎(chǔ)性法律，網(wǎng)絡(luò)安全法不少內(nèi)容還只是原則性規(guī)定，真正“落地”還有賴(lài)于配套制度的完善。因此，執(zhí)法檢查報(bào)告指出：“網(wǎng)絡(luò)安全法雖然對(duì)數(shù)據(jù)安全和利用作了規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)中數(shù)據(jù)運(yùn)用比較復(fù)雜，數(shù)據(jù)脫敏標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)間數(shù)據(jù)共享規(guī)則等，仍然需要有關(guān)法規(guī)規(guī)章予以明確;網(wǎng)絡(luò)安全法僅明確了關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)者數(shù)據(jù)出境需要進(jìn)行評(píng)估，但其他網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者掌握的重要數(shù)據(jù)出境是否進(jìn)行安全評(píng)估，尚待進(jìn)一步明確。”

這次檢查對(duì)網(wǎng)信法律法規(guī)制定、修改和實(shí)施均產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。執(zhí)法檢查不僅發(fā)現(xiàn)了網(wǎng)信法律法規(guī)實(shí)施中的困難和漏洞，并且對(duì)網(wǎng)信法律體系完善起到了指引作用。在中央立法統(tǒng)籌層面，全國(guó)人大及其常委會(huì)明確了網(wǎng)信辦在網(wǎng)絡(luò)空間對(duì)于《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》《中華人民共和國(guó)英雄烈士保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)密碼法》等法律的實(shí)施予以支持和監(jiān)督。此外，2019年，中央網(wǎng)信辦發(fā)布了《數(shù)據(jù)安全管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》，向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，明確了個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)的收集、處理、使用和安全監(jiān)督管理的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。當(dāng)前，《中華人民共和國(guó)民法典》的正式實(shí)施，《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》以及《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》等最新立法，充分彰顯了中國(guó)特色、實(shí)踐特色和時(shí)代特色，為完善我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全“四梁八柱”的法律法規(guī)體系，提升國(guó)家網(wǎng)絡(luò)與信息安全治理能力奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。后疫情時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展會(huì)面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，為了全方位推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)一步提高管網(wǎng)治網(wǎng)能力，需要依據(jù)立法后評(píng)估結(jié)果，對(duì)現(xiàn)有法律進(jìn)行立、改、廢，提高立法質(zhì)量。

第四，通過(guò)立法后評(píng)估，推動(dòng)網(wǎng)信立法與國(guó)際接軌。

由于互聯(lián)網(wǎng)的無(wú)國(guó)界性，網(wǎng)絡(luò)空間的治理已不局限于某個(gè)國(guó)家的管轄范圍，法律的全球化加快。西方國(guó)家的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展較早，具有豐富的立法經(jīng)驗(yàn)?，F(xiàn)如今西方發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際網(wǎng)絡(luò)規(guī)制的制定中占據(jù)主導(dǎo)地位，大部分與網(wǎng)絡(luò)相關(guān)的協(xié)議與公約都包含了其利益訴求和價(jià)值主張。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)全球化的快速發(fā)展，中國(guó)作為全球互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的引領(lǐng)者之一，不僅需要借鑒域外的立法經(jīng)驗(yàn)，更需要積極參與國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間的治理和國(guó)際規(guī)則的構(gòu)建，提出有利于自己的主張。通過(guò)立法后評(píng)估，我們不僅可以了解我國(guó)網(wǎng)信法律法規(guī)的現(xiàn)狀與不足，還可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)網(wǎng)信法律法規(guī)和域外立法之間的差距，取長(zhǎng)補(bǔ)短。立法接軌國(guó)際，才能掌握制度性話語(yǔ)權(quán)，才能更好地保障國(guó)內(nèi)企業(yè)的利益、維護(hù)國(guó)家利益。

五、結(jié)語(yǔ)

經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，我國(guó)的立法后評(píng)估工作從萌芽到探索，從起步到逐步發(fā)展，已經(jīng)成為改進(jìn)立法工作、提高立法質(zhì)量的重要機(jī)制。這項(xiàng)制度雖然還處于起步建立階段，但是已經(jīng)取得了積極的成效，這為網(wǎng)信領(lǐng)域法律法規(guī)的立法后評(píng)估工作奠定了良好的基礎(chǔ)。網(wǎng)信領(lǐng)域現(xiàn)有法律法規(guī)數(shù)量眾多，涉及面廣泛，網(wǎng)信法律和傳統(tǒng)部門(mén)法之間也尚未形成流暢的銜接機(jī)制，此種情況下發(fā)揮立法后評(píng)估的優(yōu)勢(shì)，對(duì)于保障現(xiàn)行法的實(shí)效性更為合理和有效。我國(guó)目前并未明確規(guī)定立法后評(píng)估制度的具體內(nèi)容，各省市的立法后評(píng)估制度不盡相同，但在基本原則和一般性指標(biāo)方面具有相似性，可為網(wǎng)信法律法規(guī)立法后評(píng)估工作提供豐富而有價(jià)值的參考和借鑒?？傊?，逐步建立起本領(lǐng)域制度化、規(guī)范化、科學(xué)化和標(biāo)準(zhǔn)化的立法后評(píng)估規(guī)則，充分發(fā)揮其在提高網(wǎng)信立法質(zhì)量方面的作用，不僅需要總結(jié)吸收地方立法后評(píng)估的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論內(nèi)容，更需要進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，大力推進(jìn)，并在制度、組織、人員、技術(shù)、經(jīng)費(fèi)等方面提供強(qiáng)有力的保障。

（張杰為中央民族大學(xué)法學(xué)院副教授，安雪芬為中央民族大學(xué)法學(xué)院碩士研究生）

責(zé)任編輯：馬莉莎