輯/包冬冬

近期，裁判文書網(wǎng)發(fā)布最高人民法院行政裁定書（2018）最高法行申2613 號(hào)——陳素霞再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書。這是最高人民法院發(fā)布的事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)可訴性的可參考案例。

2015 年4 月6 日的漳州“4·6”爆炸著火重大事故,系騰龍芳烴（漳州）有限公司的二甲苯裝置爆炸燃燒。事故共造成6 人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失9 457 萬元。

事故發(fā)生后，福建省政府授權(quán)原福建省安全生產(chǎn)監(jiān)督局（以下簡稱“省安監(jiān)局”）牽頭組織成立了事故調(diào)查組，形成的《騰龍芳烴（漳州）有限公司“4·6”爆炸著火重大事故調(diào)查報(bào)告》（以下簡稱《事故調(diào)查報(bào)告》）中，針對(duì)陳素霞的表述為“陳素霞，騰龍芳烴（漳州）有限公司生產(chǎn)副廠長，生產(chǎn)部門的第一安全責(zé)任人。未根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)組織修訂二甲苯崗位工藝操作規(guī)程；工藝連鎖、報(bào)警制度不落實(shí)，解除加熱爐工藝連鎖未辦理報(bào)批手續(xù)；事故設(shè)置41 單元長時(shí)間處于高負(fù)荷狀態(tài)運(yùn)行；在應(yīng)急處置過程中指揮不當(dāng)，……對(duì)事故負(fù)有主要責(zé)任，建議司法機(jī)關(guān)進(jìn)一步調(diào)查處理。”

其后，福建省政府作出涉案《事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)》，表述內(nèi)容為：“原則同意騰龍芳烴(漳州)有限公司‘4·6’爆炸著火事故調(diào)查組關(guān)于事故性質(zhì)的認(rèn)定、對(duì)相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人員的處理建議以及相關(guān)整改措施的意見”，要求“督促有關(guān)地方政府和相關(guān)部門依照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行對(duì)有關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人員的處理意見”，并要求“向社會(huì)公開事故調(diào)查報(bào)告?！标愃叵贾蟊桓＝ㄊ≌钠挚h人民法院判處2 年6 個(gè)月有期徒刑、緩刑3 年（重大責(zé)任事故罪）。陳素霞對(duì)上述《事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)》不服，遂以福建省政府為被告提起本案訴訟。

一審法院審理結(jié)果：不可訴

福建省福州市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為，福建省政府作出的《事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)》，系福建省政府對(duì)省安監(jiān)局的《事故調(diào)查報(bào)告》作出的答復(fù)意見，屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部處理行政事務(wù)的文件，對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益不發(fā)生法律效力，即對(duì)陳素霞的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第1 條第2 款第6 項(xiàng)的規(guī)定，陳素霞的起訴不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。故陳素霞提起的訴訟不符合《行政訴訟法》第49 條的規(guī)定。依照《行政訴訟法》第51 條第2 款的規(guī)定，一審法院于2017 年8 月3日作出行政裁定：對(duì)陳素霞的起訴，不予立案。陳素霞不服，提起上訴。

二審法院審理：維持一審裁定

福建省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為，我國《行政訴訟法》明確規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益，可以向人民法院提起行政訴訟。行政訴訟法司法解釋將對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為排除在行政訴訟受案范圍之外。據(jù)此，行政訴訟審查的對(duì)象應(yīng)是對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)益產(chǎn)生確定效力的行政行為。行政行為對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)是否產(chǎn)生實(shí)際影響，是該行政行為是否可訴的核心標(biāo)準(zhǔn)。

在對(duì)相對(duì)人可產(chǎn)生確定性法律規(guī)制效果的行政行為產(chǎn)生前，相對(duì)人即對(duì)尚未對(duì)其產(chǎn)生直接、實(shí)際之影響的中間性、階段性行政行為提起訴訟，因其時(shí)相關(guān)的行政法律關(guān)系仍處于不確定狀態(tài)，亦存在進(jìn)一步發(fā)生各種變化的可能性，故司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的審查缺乏確定的對(duì)象和現(xiàn)實(shí)條件，亦難以實(shí)現(xiàn)行政訴訟之保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的重要立法目的。

而且，該階段性行政行為的法律效果亦會(huì)被最終行為所吸收和涵蓋。如果當(dāng)事人對(duì)最終的處理決定行為不服，那么只需對(duì)該最終行為進(jìn)行審查，就能給相對(duì)人提供司法救濟(jì)以保護(hù)其權(quán)益，而無需再對(duì)不完全具備最終影響的階段性行政行為進(jìn)行單獨(dú)的審查。

據(jù)此，過程性行政行為通常不可訴，此亦符合可訴行政行為之成熟性標(biāo)準(zhǔn)；除非該行政行為對(duì)當(dāng)事人直接產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)之增減的效果，從而使對(duì)其權(quán)利和利益之保護(hù)成為必要。對(duì)于成熟性標(biāo)準(zhǔn)的判定，可以結(jié)合規(guī)范該行政行為的法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，判斷當(dāng)事人的法律地位是否受到行政決定的實(shí)質(zhì)影響，是否增減了當(dāng)事人的權(quán)利和利益，是否妨礙行政主體作出最終行政行為；從而確定給予單獨(dú)審查之司法救濟(jì)的必要性。

《安全生產(chǎn)法》第13 條規(guī)定：“國家實(shí)行生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究制度，依照本法和有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，追究生產(chǎn)安全事故責(zé)任人員的法律責(zé)任。”《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第32 條明文規(guī)定，事故調(diào)查及事故調(diào)查報(bào)告、負(fù)責(zé)事故調(diào)查的人民政府的批復(fù)，均系生產(chǎn)安全事故處理程序的組成部分，其對(duì)負(fù)有事故責(zé)任人員的實(shí)際影響，最終體現(xiàn)于對(duì)責(zé)任人員的處理決定，除非上述事故處理過程中的階段性行政行為所產(chǎn)生的影響可能超過最終的處理決定，從而具有對(duì)該行政行為進(jìn)行單獨(dú)的實(shí)質(zhì)審查之必要。

本案中，福建省政府作出的閩政文（2015）294 號(hào)文件，系對(duì)省安監(jiān)局的《關(guān)于請(qǐng)求批復(fù)〈騰龍芳烴（漳州）有限公司“4·6”爆炸著火重大事故調(diào)查報(bào)告〉的請(qǐng)示》所作之內(nèi)部批復(fù)，該批復(fù)在同意調(diào)查結(jié)論的同時(shí)，提出“請(qǐng)督促有關(guān)地方政府和相關(guān)部門依照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行對(duì)事故責(zé)任單位和責(zé)任人員的處理意見，并協(xié)調(diào)天津、江蘇、湖南等地相關(guān)政府和部門，對(duì)其轄區(qū)內(nèi)事故責(zé)任單位依法進(jìn)行查處”；該批復(fù)并非直接對(duì)陳素霞的事故責(zé)任所作的最終處理決定，其內(nèi)容所產(chǎn)生的法律效果能夠被最終的處理行為，即陳素霞所主張的刑事立案?jìng)刹椤⑵鹪V乃至之后的審判等行為所吸收；法院因?qū)ψ鳛樽罱K處理結(jié)果的刑事案件享有司法審查權(quán)而獲得對(duì)作出該最終結(jié)果的整個(gè)過程的審查權(quán)，而陳素霞亦可通過行使刑事訴訟權(quán)利，救濟(jì)其可能受損的合法權(quán)益。

綜上，陳素霞的起訴不屬于行政訴訟的受案范圍。一審裁定不予立案并無不當(dāng)，予以維持。陳素霞的上訴理由不能成立，對(duì)其上訴請(qǐng)求，不予支持。依照《行政訴訟法》規(guī)定，二審法院于2017 年10 月12日行政裁定：駁回上訴，維持原裁定。

最高法：看是否侵害實(shí)體權(quán)益

陳素霞不服，向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?，其理由為，第一，《事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)》對(duì)其權(quán)利義務(wù)造成了嚴(yán)重影響，確認(rèn)其是主要責(zé)任人之一，且后續(xù)追究刑事責(zé)任，批復(fù)行為已經(jīng)外化。第二，對(duì)于該批復(fù)提起行政復(fù)議或者行政訴訟，是涉案人員就錯(cuò)誤的事故調(diào)查所能獲得的唯一司法救濟(jì)途徑。第三，一審、二審裁定所作認(rèn)定，不符合近期司法實(shí)踐，最高人民法院第二巡回法庭等明確認(rèn)為對(duì)事故調(diào)查報(bào)告所作的批復(fù)可訴。尤其是福建省高級(jí)人民法院自身近期在類似案件中亦明確支持該類行為可訴，卻在本案中持相反意見，明顯存在“同案不同判”問題。

最高人民法院認(rèn)為，本案核心爭議為被申請(qǐng)人——福建省政府作出的涉案《事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)》是否具有可訴性。針對(duì)再審申請(qǐng)人陳素霞在原審階段提出的撤銷涉案《事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)》的訴訟請(qǐng)求，兩審法院分別以該批復(fù)屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部處理行政事務(wù)的文件、對(duì)陳素霞的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，以及該批復(fù)系過程性行政行為，并非直接對(duì)其的事故責(zé)任所作的最終處理決定、所產(chǎn)生的法律效果能夠被最終的處理行為（刑事立案?jìng)刹?、起訴、審判）所吸收等理由，認(rèn)為其訴求不屬于行政訴訟受案范圍而未予支持?？傮w上看，原審法院的上述認(rèn)定和處理并無明顯不當(dāng)，本案被訴批復(fù)是否可訴的判斷標(biāo)準(zhǔn)，在于對(duì)陳素霞的權(quán)利義務(wù)是否產(chǎn)生了實(shí)際影響。

根據(jù)涉案事故發(fā)生當(dāng)時(shí)有效的《若干解釋》第一條第二款第六項(xiàng)之規(guī)定，“對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”，不屬于行政訴訟的受案范圍。上述規(guī)定精神在2018 年施行的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》中亦有明確體現(xiàn)。

同時(shí)，按照《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》的規(guī)定，重大事故的調(diào)查由省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，相關(guān)人民政府可以直接組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查，也可以授權(quán)或委托有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。事故調(diào)查組履行的職責(zé)包括認(rèn)定事故性質(zhì)和事故責(zé)任。事故責(zé)任的認(rèn)定是事故調(diào)查組提交的事故調(diào)查報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容。

該《條例》規(guī)定的事故處理基本程序?yàn)?，先由?fù)責(zé)事故調(diào)查的人民政府對(duì)事故調(diào)查報(bào)告作出批復(fù)，然后由有關(guān)機(jī)關(guān)按照人民政府的批復(fù)，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對(duì)事故發(fā)生單位和有關(guān)人員進(jìn)行行政處罰，對(duì)負(fù)有事故責(zé)任的國家工作人員進(jìn)行處分，涉嫌犯罪的依法追究刑事責(zé)任。

從上述規(guī)定內(nèi)容和程序看，一方面，從一般規(guī)則角度分析，上級(jí)行政機(jī)關(guān)基于下級(jí)行政機(jī)關(guān)的請(qǐng)示所作的批復(fù)，在性質(zhì)上往往屬于上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部行為，通常不直接對(duì)外產(chǎn)生法律效果，不屬于可訴的行政行為范疇。另一方面，從特定情形角度分析，不排除實(shí)踐中一些人民政府針對(duì)事故調(diào)查報(bào)告等所作的批復(fù)，雖然從形式上看是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)所作，但在批復(fù)中認(rèn)定了明確具體的事故責(zé)任和處理意見，且這種認(rèn)定具有公定力和約束力，對(duì)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益可能產(chǎn)生直接的不利影響。

因此，判斷上級(jí)行政機(jī)關(guān)所作批復(fù)是否可訴，根本上取決于對(duì)上述司法解釋有關(guān)“對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”之規(guī)定的科學(xué)理解和準(zhǔn)確把握。

人民法院在審理涉批復(fù)的案件時(shí)，要防止“一刀切”，不宜泛化認(rèn)定相關(guān)實(shí)際影響而將批復(fù)一律納入行政訴訟的受案范圍，亦不可片面限縮援引司法解釋上述規(guī)定而將批復(fù)一律拒之門外。要結(jié)合案件的具體情況，看是否對(duì)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)益產(chǎn)生重要影響和侵害，是否存在明確設(shè)定或者改變其權(quán)利義務(wù)的情形，是否確有必要對(duì)在此環(huán)節(jié)所作的行政行為的實(shí)體、程序合法性單獨(dú)進(jìn)行審查判斷，從而對(duì)不同表現(xiàn)情形的批復(fù)之可訴性作出科學(xué)合理的界定。

此外，依照《生產(chǎn)安全事故和調(diào)查處理?xiàng)l例》規(guī)定受到行政處罰、處分乃至被追究刑事責(zé)任者，有權(quán)通過相應(yīng)的法定途徑提出異議、主張權(quán)益。

本案中，涉案《事故調(diào)查報(bào)告》本身針對(duì)陳素霞的表述為“對(duì)事故負(fù)有主要責(zé)任，建議司法機(jī)關(guān)進(jìn)一步調(diào)查處理?！鄙鲜霰硎鰞?nèi)容，是在認(rèn)定事故相關(guān)事實(shí)和責(zé)任的基礎(chǔ)上，將依法作出處理的裁量權(quán)交給了有關(guān)部門，可以視為對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)不直接產(chǎn)生法律影響的不確定性意見。而福建省政府依照法定程序作出的涉案《事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)》，表述為“原則同意騰龍芳烴(漳州)有限公司‘4·6’爆炸著火事故調(diào)查組關(guān)于事故性質(zhì)的認(rèn)定、對(duì)相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人員的處理建議以及相關(guān)整改措施的意見”，要求“督促有關(guān)地方政府和相關(guān)部門依照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行對(duì)有關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人員的處理意見”，并要求“向社會(huì)公開事故調(diào)查報(bào)告。”上述表述內(nèi)容，只是一般性、概括性和程序性的表述，亦沒有對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)作出實(shí)質(zhì)性認(rèn)定。

可見，涉案事故調(diào)查報(bào)告及其批復(fù)符合實(shí)踐中大多數(shù)事故調(diào)查報(bào)告及其批復(fù)的共有特點(diǎn)，沒有直接設(shè)立或者改變陳素霞具體的權(quán)利義務(wù)，尚未對(duì)其產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，不構(gòu)成對(duì)其合法權(quán)益的侵害。因此，能夠適用司法解釋的上述規(guī)定精神，不作為行政訴訟的受案范圍。

上述具體情形，與最高人民法院此前認(rèn)定有關(guān)事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)可訴的一些案件，個(gè)案的具體情況并不相同。對(duì)于陳素霞的相關(guān)再審請(qǐng)求和理由，本院不予支持。

應(yīng)當(dāng)看到，各級(jí)人民政府依照法定職權(quán)對(duì)不同類型、不同等級(jí)的事故調(diào)查報(bào)告作出批復(fù)，是發(fā)揮統(tǒng)籌指揮、監(jiān)督管理、及時(shí)有效妥善處理各種事故的法定行政程序，是突發(fā)事件應(yīng)急管理體制的重要組成部分。事故調(diào)查報(bào)告的形成以及各級(jí)人民政府對(duì)此作出批復(fù)的過程，往往涉及多個(gè)部門、多類人員、多項(xiàng)環(huán)節(jié)，具有較強(qiáng)的綜合性、專業(yè)性、政策性，關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定、關(guān)乎受害群眾撫慰、關(guān)乎方方面面的評(píng)價(jià)。人民法院在辦理相關(guān)案件的過程中，要結(jié)合當(dāng)前行政法治建設(shè)整體情況和法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，從維護(hù)國家安全穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政行為的角度，兼顧公平與效率、實(shí)體公正與程序公正，正確適用法律、法規(guī)和司法解釋，為促進(jìn)安全生產(chǎn)、保障民生權(quán)益、推進(jìn)依法行政發(fā)揮積極作用。（因篇幅所限，本文略有刪減）