聯(lián)合國綠色經(jīng)濟(jì)行動伙伴關(guān)系（PAGE）以“消除貧困、環(huán)境友好、改善福利”為總體目標(biāo)，旨在建立國家間廣泛認(rèn)可的綠色發(fā)展理論和方法體系，增強(qiáng)宏觀調(diào)控對實現(xiàn)綠色發(fā)展的作用，推進(jìn)各國綠色發(fā)展實踐，加強(qiáng)國家之間的合作，促進(jìn)綠色發(fā)展理念在國家層面的推廣。

在過去十多年中，中國在綠色發(fā)展上作出的努力和成果有目共睹。在“生態(tài)文明”的國策引領(lǐng)下，生態(tài)環(huán)境保護(hù)在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中得到越來越高的重視，中國也因此積累了值得在國際上分享的寶貴經(jīng)驗；同時，中國在推動綠色發(fā)展中遇到的問題也日益凸顯，如快速經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)之間的矛盾；貧富不均、社會公平性問題不斷涌現(xiàn)，以及在生態(tài)文明推進(jìn)中，中央意志和地方履行存在落差。

本研究中省級和市級綠色發(fā)展評估指標(biāo)體系是以聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布的GEP評估框架和指標(biāo)選取原則為基礎(chǔ)，借鑒中國綠色發(fā)展指標(biāo)體系，結(jié)合江蘇省的特點進(jìn)行指標(biāo)甄選，最終形成省級層面和市級層面的綠色發(fā)展評估指標(biāo)體系，并運用GEP評估的指數(shù)計算方法，對江蘇省及省內(nèi)地級市2015-2017年的綠色發(fā)展進(jìn)行了評估。

結(jié)果表明，評價期內(nèi)江蘇省省級和市級綠色發(fā)展水平整體均呈現(xiàn)進(jìn)步趨勢，但各指標(biāo)框架和單項指標(biāo)之間的進(jìn)步存在差異。其中，2017年江蘇省綠色發(fā)展綜合指數(shù)得分超過1分，表明江蘇省綠色發(fā)展整體水平超出國家與地方要求，顯示出當(dāng)?shù)赝苿泳G色發(fā)展的持續(xù)努力和良好勢頭。

1. 研究背景

1.1 綠色發(fā)展的中國實踐

為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的高質(zhì)量與長期可持續(xù)發(fā)展，2012年11月，黨的十八大作出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策。2014年，中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革的總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實。在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“數(shù)量”的同時，關(guān)注發(fā)展的“質(zhì)量”，發(fā)展的生態(tài)效率，發(fā)展的綠色化，已是刻不容緩的任務(wù)。2015年3月24日，中共中央政治局會議首次提出發(fā)展的“綠色化”，這是繼黨的十八大提出“新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”戰(zhàn)略任務(wù)后，中央正式提出“綠色化”發(fā)展的“五化協(xié)同”新要求。

2015年5月5日，中共中央、國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，同年9月22日又印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，將生態(tài)文明建設(shè)由頂層設(shè)計推進(jìn)到了具體任務(wù)布置上。2015年10月29日，習(xí)近平在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上，鮮明提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念。

2016年12月22日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》，要求各省、自治區(qū)與直轄市加快綠色發(fā)展，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，規(guī)范生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核工作，并于2017年第三季度發(fā)布“生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價指標(biāo)體系”。年度評價將按照綠色發(fā)展指標(biāo)體系實施，主要評估各地區(qū)資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)、增長質(zhì)量、綠色生活、公眾滿意程度等方面的變化趨勢和動態(tài)進(jìn)展，生成各地區(qū)綠色發(fā)展指數(shù)?！熬G色發(fā)展”已不僅僅停留在宏觀政策導(dǎo)向?qū)用妫淠繕?biāo)設(shè)定、具體要求及其相關(guān)措施將成為各級政府的工作重點之一。黨的十九大首次把美麗中國作為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的目標(biāo)之一，把堅持人與自然和諧共生納入新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略。之后，污染防治成為全面建成小康社會和推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的三大攻堅戰(zhàn)之一，中國污染治理力度之大、發(fā)展過程而非評估結(jié)果。

圖1 綠色發(fā)展的歷史

2016年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署完成了國家層面綠色發(fā)展指數(shù)的評價（2015年度）。本項目中的綠色發(fā)展評估指標(biāo)體系，是以聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布的GEP評估框架和指標(biāo)選取原則為基礎(chǔ)，借鑒中國綠色發(fā)展指標(biāo)體系，以有連續(xù)穩(wěn)定公開渠道為標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合江蘇省特點進(jìn)行指標(biāo)甄選最終形成的，然后運用GEP評估的指數(shù)計算方法，對江蘇省及省內(nèi)地級市2015-2017年的綠色發(fā)展進(jìn)行評估。制度出臺頻度之密、監(jiān)管執(zhí)法尺度之嚴(yán)、環(huán)境質(zhì)量改善速度之快前所未有，推動中國生態(tài)文明事業(yè)發(fā)展實現(xiàn)歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。

1.2 聯(lián)合國GEP評估框架簡介

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布的綠色發(fā)展報告（The Green Economy Progress Measurement Framework，GEP）中指出，跨越“地球邊界”、持續(xù)的貧困問題和不公平的分配越發(fā)影響人類生活。包容性綠色經(jīng)濟(jì)（Inclusive Green Economy) 是當(dāng)前一代人應(yīng)對以上三大主要挑戰(zhàn)給出的綜合性解決對策，是實現(xiàn)《2030可持續(xù)發(fā)展議程》這一總體目標(biāo)下消除貧困，避免突破生態(tài)閾值，保證人類的健康、幸福和發(fā)展三大挑戰(zhàn)的主要途徑。

為了評估綠色經(jīng)濟(jì)，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署提出了一套與聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）密切相關(guān)的GEP評估框架（圖2），用19個涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境三個維度的指標(biāo)對區(qū)域綠色發(fā)展水平展開評估。其中，綠色貿(mào)易、綠色技術(shù)創(chuàng)新、可再生能源供給、能源利用、資源足跡5個指標(biāo)屬于經(jīng)濟(jì)維度；帕爾瑪比率、性別平等、社會保障、教育、預(yù)期壽命、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)6個指標(biāo)屬于社會維度；環(huán)境維度則包括空氣污染、自然保護(hù)區(qū)、取水量、土地利用、生態(tài)足跡、溫室氣體排放、氮排放、包容性財富指數(shù)8個指標(biāo)。

GEP指標(biāo)框架還從“衡量現(xiàn)狀”和“預(yù)測未來潛力”的兩個角度出發(fā)評估綠色發(fā)展，用以衡量現(xiàn)狀的指標(biāo)歸為綠色經(jīng)濟(jì)指標(biāo)框架內(nèi)，包括綠色貿(mào)易、綠色創(chuàng)新等13個指標(biāo)；預(yù)測未來潛力的指標(biāo)框架則包含了能夠表征可持續(xù)發(fā)展性的指標(biāo)，包括溫室氣體排放、包容性財富指數(shù)、氮排放、土地利用、生態(tài)足跡和取水量6個指標(biāo)。在指數(shù)計算方法上，該框架更加重視評估

圖2 UNEP綠色發(fā)展評估框架

2. 2015-2017年綠色發(fā)展評估結(jié)果

本指標(biāo)體系中，得分以0和1兩個分值為分界。大于1分為超額完成目標(biāo)，等于1分為恰好完成目標(biāo)，0-1分為存在進(jìn)步但尚未完成目標(biāo)，等于0分為維持不變；小于0分為存在退步。該分界既可用于GEP總分，也可用于單項指標(biāo)GEP得分的分析。

2.1 2015-2017年江蘇省省級綠色發(fā)展得分情況

圖3展示了2015-2017年三年江蘇省綠色經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)發(fā)展和GEP+的得分情況。從圖中可以看出，2015年和2017年江蘇省綠色經(jīng)濟(jì)和GEP+指標(biāo)框架得分均超過1分，超額完成目標(biāo)；2016年江蘇省在綠色經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)發(fā)展和GEP+中都取得了進(jìn)步但并沒有完成目標(biāo)。其中只有2016年可持續(xù)發(fā)展得分情況優(yōu)于綠色經(jīng)濟(jì)和GEP+，同時只有可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)框架三年內(nèi)得分先增加后減少，綠色經(jīng)濟(jì)和GEP+的情況均與其相反，為先減少后增加。

圖 3 2015-2017年江蘇省指標(biāo)框架得分情況

在2017年江蘇省單項指標(biāo)得分情況中，除去土地利用指標(biāo)得分為負(fù)，視為退步，其他指標(biāo)得分均為正，并且綠色創(chuàng)新、可再生能源供給、能源利用、收入、社會保障、溫室氣體排放和取水量得分均超過1分，提前完成目標(biāo)。

圖4為2017年江蘇省單項指標(biāo)得分在GEP+得分中的貢獻(xiàn)占比，其中貢獻(xiàn)最大的是可再生能源供給占比，貢獻(xiàn)率達(dá)到了22%。通過圖5可以發(fā)現(xiàn)，江蘇省可再生能源供給占比呈現(xiàn)逐年上升態(tài)勢，尤其2017年較2016年增長速度加快，達(dá)到8.2%。根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會可再生能源中期發(fā)展規(guī)劃中提出的國家層面2020年可再生能源供給占比達(dá)到16%的目標(biāo)，江蘇省可再生能源供給還有很大的發(fā)展進(jìn)步空間。

2.2 2015-2017年江蘇省市級綠色發(fā)展得分情況

在2015-2017年江蘇省13個地級市綠色經(jīng)濟(jì)指標(biāo)框架得分情況中，各市的綠色經(jīng)濟(jì)得分均為正，表明江蘇省13個市在綠色經(jīng)濟(jì)層面都有進(jìn)步，并且蘇州市2016-2017年連續(xù)兩年得分超過1分，表示其超額完成目標(biāo)。13個市中南京、無錫、徐州、連云港和鎮(zhèn)江連續(xù)三年指標(biāo)得分持續(xù)增加，進(jìn)步速度穩(wěn)步提升；南通、淮安、鹽城、揚州和泰州則在2016年進(jìn)步較快；評價期內(nèi)蘇州連續(xù)三年綠色經(jīng)濟(jì)得分為全省最高。

在可持續(xù)發(fā)展框架得分情況中，南京、無錫、徐州、蘇州、鹽城、鎮(zhèn)江、泰州和宿遷2015-2017年三年的指標(biāo)框架得分均為正向，但進(jìn)步程度差別較大。其中淮安2015年得分超過1分，蘇州2016-2017年兩年內(nèi)可持續(xù)發(fā)展得分超過1分，徐州和連云港2017年得分超過1分，視為超額完成目標(biāo)；常州、南通、連云港、淮安和揚州2015年可持續(xù)發(fā)展框架指標(biāo)得分為負(fù)，以南通的-0.23分退步最大；淮安則是經(jīng)歷了2015-2016年兩年內(nèi)較大的得分下降之后在2017年轉(zhuǎn)為-0.17分；徐州、無錫和鎮(zhèn)江2015年和2017年的得分都高于2016年，且2017年出現(xiàn)明顯快速進(jìn)步；南京、蘇州、鹽城、揚州和泰州則相反，這四個城市的可持續(xù)發(fā)展得分在2016年為最高。

在江蘇省13個市的GEP+得分情況中，除常州市2015年存在退步現(xiàn)象外，其余12個市在評價期內(nèi)得分均為正，進(jìn)步狀態(tài)存在差異。部分城市GEP+指標(biāo)框架得分總體趨勢與綠色經(jīng)濟(jì)指標(biāo)框架得分趨勢類似，無錫、徐州、常州、連云港和鎮(zhèn)江連續(xù)三年得分上升，進(jìn)步速度加快；南京、蘇州、南通、鹽城、揚州、泰州和宿遷三年之中2016年得分相對較高；淮安2015-2017年進(jìn)步速度略有減慢。其中蘇州2016-2017年兩年得分均超過1分且為全省最高，徐州2017年得分也超過1分，超額完成目標(biāo)。

在江蘇省13個地級市中選取南京市的單項指標(biāo)得分情況進(jìn)行市級指標(biāo)結(jié)果簡單介紹。2015-2017年三年中，南京市大部分指標(biāo)得分為正，視為進(jìn)步，但是進(jìn)步的情況相差很大，個別指標(biāo)得分超過1分，超額完成了目標(biāo)。得分存在負(fù)分情況的指標(biāo)中，播種面積占比和人均耗水量連續(xù)三年均在退步，以2016年退步為最大；養(yǎng)老保險覆蓋率和規(guī)模以上企業(yè)R&D經(jīng)費支出兩項得分在2015年得分為負(fù)，在2016年轉(zhuǎn)負(fù)為正；平均每萬人擁有公交車輛指標(biāo)得分在2017年則是轉(zhuǎn)正為負(fù)，存在退步的情況。

圖4 2017年江蘇省單項指標(biāo)得分在GEP+得分中的貢獻(xiàn)率

值得注意的是，在2016年，江蘇省大部分城市在二氧化硫排放量、化學(xué)需氧量排放量和氨氮排放量指標(biāo)得分中均表現(xiàn)良好。以南京為例，南京2016年二氧化硫排放量、化學(xué)需氧量排放量和氨氮排放量得分比2015年得分高出很多，取得了非?？斓倪M(jìn)步，并且2016年和2017年兩年的得分均超過了1分，超額完成目標(biāo)，尤其2016年二氧化硫排放量得分為三年內(nèi)所有指標(biāo)中最高。

PM2.5年平均濃度是代表大氣污染的指標(biāo)之一，屬于綠色經(jīng)濟(jì)指標(biāo)框架。2015年江蘇省13個市的指標(biāo)得分均超過1分，全部超額完成目標(biāo)；2016年只有鹽城、南通和蘇州的得分超過1分，其他10個城市均取得進(jìn)步；2017年鎮(zhèn)江、鹽城和徐州的得分為負(fù)，這三個城市PM2.5年平均濃度相較上一年均有增長，視為退步。

根據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的GEP指標(biāo)框架，生態(tài)足跡是能夠表征可持續(xù)發(fā)展性的指標(biāo)之一。連云港和泰州在2015年的生態(tài)足跡得分為負(fù)，而在2016年轉(zhuǎn)負(fù)為正，并且在2017年繼續(xù)取得了更高的得分；宿遷則是在2016年得分為負(fù)，出現(xiàn)了退步的現(xiàn)象。無錫是唯一一個指標(biāo)得分超過1分且是連續(xù)三年得分均高于1分的城市，表示無錫在生態(tài)足跡方面表現(xiàn)良好，指標(biāo)評估的三年內(nèi)都超額完成目標(biāo)。

圖5 2011-2017年江蘇省可再生能源供給占比情況

3. 討論與建議

2015-2017年江蘇省綠色發(fā)展評估結(jié)論與政策建議如下：

（1）江蘇省綠色發(fā)展水平在評價期內(nèi)（2015-2017年） 持續(xù)進(jìn)步。2017年，“綠色發(fā)展綜合指數(shù)”（GEP+）得分超過1分（超額完成目標(biāo)），“綠色經(jīng)濟(jì)”（GEP）得分（超過1分）和“可持續(xù)發(fā)展”得分（接近1分），表明江蘇省綠色發(fā)展整體情況達(dá)到或超過國家和地方要求，這佐證了當(dāng)?shù)赝苿泳G色發(fā)展的持續(xù)努力。

（2）評價期內(nèi)江蘇省大部分單項評價指標(biāo)進(jìn)步較快。其中，2017年“可再生能源供給”得分最高，這得益于江蘇各市對可再生能源領(lǐng)域的關(guān)注和扶持：蘇州、無錫、徐州、常州、鹽城、鎮(zhèn)江、揚州、南通和連云港近年來大力推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，實施節(jié)能改造和清潔能源替代，積極探索新能源綜合利用，持續(xù)推動當(dāng)?shù)厍鍧嵞茉窗l(fā)展。其他進(jìn)步較快的指標(biāo)包括：“綠色創(chuàng)新”“能源利用”“收入”“社會保障”“溫室氣體排放”和“取水量”等。這與江蘇省在綠色發(fā)展全方位的努力密不可分。2016年江蘇省印發(fā) 《江蘇省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要的通知》，提出在“十三五”期間“強(qiáng)化科技創(chuàng)新引領(lǐng)，深入實施科技創(chuàng)新工程；扎實推進(jìn)居民收入倍增計劃，切實轉(zhuǎn)變增收方式；著力提高社會保障和住房保障水平；堅持適度超前、綜合發(fā)展、提升效率的原則，完善現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施體系；構(gòu)建清潔低碳安全高效現(xiàn)代能源體系等”。如切實落實好以上要求，預(yù)期未來三年大部分指標(biāo)會持續(xù)向好。

（3）江蘇省2017年“氮排放”和“大氣污染”兩項指標(biāo)較2016年有所進(jìn)步，但未達(dá)預(yù)期。江蘇省對于控制大氣污染和水污染相當(dāng)重視，已經(jīng)做出大量努力。例如，2016年印發(fā)了省政府《關(guān)于深入推進(jìn)全省化工行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的實施意見》，意見中明確指出：“要堅持綠色發(fā)展、嚴(yán)格廢水處理與排放、強(qiáng)化廢氣排放控制以及持續(xù)推進(jìn)節(jié)能節(jié)水降耗工作”。2017年，印發(fā)了省政府辦公廳《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)保護(hù)引領(lǐng)區(qū)和生態(tài)保護(hù)特區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，表明要扎實推進(jìn)大氣、水、土壤污染防治行動計劃，有效解決PM2.5超標(biāo)等復(fù)合型大氣污染問題。如未來加強(qiáng)大氣與水污染減排控制力度，確保政策的連續(xù)性和持久性，同時大力推動區(qū)域間的環(huán)境合作和共同治理，加強(qiáng)空氣污染聯(lián)防聯(lián)治，則這兩個指標(biāo)有望在下一評估期獲得更大進(jìn)步。

（4）江蘇省及大部分地級市“土地利用”指標(biāo)有所退步，未達(dá)預(yù)期。該指標(biāo)衡量了農(nóng)田被其他用地取代的情況。由于江蘇省是中國高度工業(yè)化和城市化地區(qū)，大多數(shù)地級市農(nóng)業(yè)用地面積逐年減少。鑒于此，江蘇省已于2018年印發(fā)了《江蘇省國家級生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃的通知》，指出，“要把生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)目標(biāo)、任務(wù)和要求層層分解，落到實處；各相關(guān)部門要依據(jù)職責(zé)分工，加強(qiáng)監(jiān)督管理”。建議未來江蘇省及省內(nèi)地級市落實生態(tài)保護(hù)紅線空間管控要求，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)資源利用與城市化過程中建設(shè)用地擴(kuò)張之間的關(guān)系，并且加大力度完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理體系，健全加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治保障，從而控制農(nóng)地面積流失，促進(jìn)該指標(biāo)在下一個評估期有所好轉(zhuǎn)。

（5）江蘇省部分城市部分年份“取水量”指標(biāo)退步，未達(dá)預(yù)期。該指標(biāo)表征了評估區(qū)域?qū)λY源利用的總體情況。數(shù)據(jù)顯示，南京、無錫、常州、蘇州、南通、連云港在2015-2016年兩年中“取水量”指標(biāo)出現(xiàn)退步，2017年指標(biāo)得分取得一定進(jìn)步但尚未達(dá)到目標(biāo)。評估期內(nèi)，江蘇省對于水資源利用效率給予較高的關(guān)注。例如，2015年，江蘇省政府辦公廳印發(fā)《省政府2015年立法工作計劃的通知》，制定了《江蘇省節(jié)約用水條例》。2016年，江蘇省環(huán)保廳對省政協(xié)十一屆四次會議第0046號提案答復(fù)（《關(guān)于加強(qiáng)水環(huán)境綜合治理建設(shè)美麗宜居江蘇的提案》）中明確表示：“要牢固樹立綠色發(fā)展理念，以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心，堅持‘節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力’，推動全省水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善”。建議未來各市進(jìn)一步關(guān)注當(dāng)?shù)厮Y源利用效率，繼續(xù)完善節(jié)水技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，在促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)過程中大力倡導(dǎo)工業(yè)、農(nóng)業(yè)節(jié)約用水和居民日常生活節(jié)約用水，深入推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)，則該項指標(biāo)有望在未來評價期繼續(xù)向好。

（6）江蘇省各市綠色發(fā)展水平整體有所進(jìn)步，綠色發(fā)展水平存在差異但尚不懸殊，其中，蘇州市表現(xiàn)最為突出。蘇州市連續(xù)三年“綠色經(jīng)濟(jì)”得分為全省最高，2016-2017年兩年可持續(xù)發(fā)展與GEP+得分超過1分，綠色發(fā)展整體情況超過地方要求。從評估結(jié)果來看，全省各市2016-2017年綠色發(fā)展進(jìn)步速度較2015年有很大程度的提升，南京、無錫、徐州、蘇州、南通和泰州得分相對較高。2017年無錫、徐州、常州、連云港和鎮(zhèn)江的綠色發(fā)展水平較2016年取得較大進(jìn)步，其中徐州市GEP+得分超過1分，超額完成目標(biāo)。未來，江蘇省各市綠色發(fā)展既要形成特色也應(yīng)加強(qiáng)合作。建議積極推動省內(nèi)區(qū)域間綠色發(fā)展聯(lián)動，優(yōu)化生態(tài)資源配置，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染防治工作，對尚未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的指標(biāo)給予更多關(guān)注，推動全省及各市綠色發(fā)展穩(wěn)步向前。