田春秀

(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京 100029)

要打贏打好污染防治攻堅戰(zhàn)就要嚴格控制好常規(guī)污染物排放，要應對好全球氣候變化就要嚴格控制溫室氣體排放，常規(guī)污染物與溫室氣體可以協(xié)同控制。協(xié)同控制、協(xié)同治理已經(jīng)成為全社會共識，也是當務之急。協(xié)同控制好了，則能以有效的方式，既解決好國內(nèi)的環(huán)境問題，同時又能應對好全球氣候變化，實現(xiàn)共贏。

1 共贏全球觀是習近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)涵

習近平總書記強調(diào)，人類是命運共同體，保護生態(tài)環(huán)境是全球面臨的共同挑戰(zhàn)和共同責任[1]。生態(tài)危機、環(huán)境危機成為全球挑戰(zhàn)，沒有哪個國家可以置身事外、獨善其身。國際社會應該攜手同行，構筑尊崇自然、綠色發(fā)展的生態(tài)體系，共謀全球生態(tài)文明建設之路，保護好人類賴以生存的地球家園。

從國際層面看，2030年可持續(xù)發(fā)展議程強調(diào)5P理念(見圖1)，即以人為本(People)，確保全球環(huán)境安全(Planet)，經(jīng)濟增長與繁榮(Prosperity)，社會公正和諧(Peace)和提升伙伴關系、合作共贏(Partnership)，強調(diào)了全球合作共贏的理念。對應5P愿景，有17項目標。促進各層次應對氣候變化的行動是重要目標之一。

圖1 2030年可持續(xù)發(fā)展議程的5P理念框架

應對氣候變化是全球生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容。中國政府始終高度重視應對氣候變化工作，積極采取強有力的政策行動，有效控制溫室氣體排放，增強適應氣候變化能力，推動應對氣候變化各項工作取得了重大進展，彰顯了我國以實際行動應對全球氣候變化的決心。習近平總書記多次強調(diào)，應對氣候變化不是別人要我們做，而是我們自己要做，是中國可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需要，也是推動構建人類命運共同體的責任擔當。習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上明確提出，要實施積極應對氣候變化國家戰(zhàn)略，推動和引導建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系。

2 全球氣候變化是人類面臨的嚴峻挑戰(zhàn)

氣候變化是21世紀人類面臨的最嚴峻挑戰(zhàn)之一，事關人類生存和各國發(fā)展。氣候風險對水安全、糧食安全、生態(tài)安全、人居和社會經(jīng)濟安全等帶來嚴峻挑戰(zhàn)，已成為新型安全觀的重要組成部分，需要國際社會攜手努力、共同應對。

世界氣象組織最新發(fā)布的全球氣候狀況報告顯示，2018年全球大氣溫室氣體濃度又創(chuàng)新高，CO2達到407.8ppm；2019年的全球平均溫度高于工業(yè)化前水平1.1℃左右，2019年很可能是有儀器記錄以來第二熱的一年；海平面一直在上升，近期的海平面上升速度更快，2019年全球平均海平面達到了有高精度測高記錄以來(1993年1月)的最高值；2019年，北極和南極海冰范圍均較小。由此看來，全球氣候變化形勢仍然非常嚴峻。

我國也是受氣候變化影響非常明顯的國家之一，主要表現(xiàn)在溫度升高、降水變化明顯、海平面上升(2019年，中國沿海海平面比常年高出72毫米，為1980年以來的第三高)、草地退化加劇、沙漠化和荒漠化速度加快、災害性氣候事件增加等。溫升、降水變化和氣象災害是氣候變化最明顯的特征和影響。國家氣候中心的相關研究和觀測結果表明：近50年我國大部分地區(qū)呈增溫趨勢，以北方增溫最為明顯。近50年我國平均年降水量變化不大，但區(qū)域差異明顯。青藏地區(qū)降水呈顯著增多趨勢，西南地區(qū)降水呈減少趨勢；21世紀初以來西北、東北和華北地區(qū)平均年降水量波動上升，華東和東北地區(qū)降水量年際波動幅度增大、易澇易旱；氣象災害影響嚴重，我國氣象災害占自然災害直接經(jīng)濟損失的70%多(見圖2)。

圖2 我國氣象災害占自然災害直接經(jīng)濟損失比例

3 協(xié)同控制是解決國內(nèi)污染問題和應對全球氣候變化的重要途徑

污染物和溫室氣體主要源于化石燃料的燃燒，具有一定的同源性，有利于污染物管控的相關政策措施與應對氣候變化和發(fā)展低碳經(jīng)濟的相關要求在本質(zhì)上是一致的。污染物與溫室氣體需協(xié)同控制，這樣可以以低成本實現(xiàn)高綜合減排效果。因此，截至目前，污染物與溫室氣體協(xié)同控制已經(jīng)取得了一系列進展。

3.1 從受關注度看

國際上對于協(xié)同控制的關注度越來越高，政府間氣候變化專門委員會(IPCC)評估報告中協(xié)同效應和協(xié)同控制相關內(nèi)容越來越多；聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展議程(UN SDG)越來越關注協(xié)同的問題；很多國家和國際機構越來越關注此領域相關研究與實踐。從國內(nèi)看，協(xié)同控制的理念已被廣為接受，國家層面、地方層面正在不斷推進相關工作。

3.2 從研究層面看

“十一五”以來，針對污染物與溫室氣體協(xié)同控制的作用機理、政策模擬、效益分析等方面的科學研究和成果發(fā)表日益增多，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心等國內(nèi)外相關機構以重點行業(yè)、典型城市、重大工程、政策行動等為案例開展了協(xié)同控制方面的大量分析研究。目前，各有關單位正從政策和制度層面開展相關研究，選擇重點行業(yè)(如水泥行業(yè))和代表性城市(如成都、淄博等)開展協(xié)同控制試點研究；研究范圍在不斷拓展，從“常規(guī)大氣污染物與溫室氣體”協(xié)同控制到 “能源—氣候—環(huán)境大協(xié)同”；從研究方法來講，目前的協(xié)同效應和協(xié)同控制評估方法方面還有待進一步完善，目前還沒有統(tǒng)一的評估方法。

3.3 從體制機制看

2018年機構改革，氣候變化職能劃入生態(tài)環(huán)境部，職能上進行了優(yōu)化調(diào)整，為打通CO與CO2協(xié)同管理，實現(xiàn)污染物與溫室氣體協(xié)同控制提供了體制機制保障。

3.4 從政策法規(guī)和實踐層面看

一是協(xié)同控制已明確寫入相關政策法規(guī)，如《大氣污染防治法》第二條明確規(guī)定對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制；《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》提出了“大幅減少主要大氣污染物排放總量，協(xié)同減少溫室氣體排放”目標；2019 年印發(fā)的《重點行業(yè)揮發(fā)性有機物綜合治理方案》《工業(yè)爐窯大氣污染綜合治理方案》等也都明確規(guī)定在推進大氣污染治理的同時，協(xié)同控制溫室氣體排放。二是將“年均PM2.5濃度下降”納入低碳試點工作績效評估體系；依托低碳城市試點，積極推進相關城市開展空氣質(zhì)量達標和碳排放達峰“雙達標”工作。三是在重慶開展了工業(yè)企業(yè)污染治理設施污染物去除協(xié)同控制溫室氣體核算的試點工作，試點涉及當?shù)氐?7個行業(yè)90多家企業(yè)。四是我國自“十一五”以來采取的諸多節(jié)能減碳、能效提高以及污染治理措施，在實踐中已經(jīng)產(chǎn)生了很好的污染物與溫室氣體協(xié)同減排效果。五是國家層面從法規(guī)、政策、規(guī)劃、制度等各方面正在著力推進，地方層面也逐漸重視并付諸行動。但從目前整體情況看，應對氣候變化與污染防治工作如何更好地協(xié)同、溫室氣體與污染物協(xié)同控制如何更好地落地，相關研究和實踐還需加快推進。

3.5 從未來走勢看

國際上，如歐盟推出綠色新政，主要目標之一是立即采取行動應對氣候危機，提出2050年實現(xiàn)碳中和的宏偉目標，并為實現(xiàn)目標提出了一系列政策措施，包括考慮征收碳邊境調(diào)節(jié)稅等，碳排放較高的行業(yè)可能會面臨一些風險，我國相關行業(yè)要提前做好應對。同時，碳減排對綠色轉(zhuǎn)型、對污染減排有促進作用。從國內(nèi)看，近年來污染防治工作力度大、效果顯著，有些地方污染治理措施邊際減排效益遞減，下一步要考慮以減碳促減污，減污與減碳二者怎么更好地協(xié)同的問題。為此，實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型、進行協(xié)同控制，將是減污減碳，打贏打好污染防治攻堅戰(zhàn)、減緩全球氣候變化、促進民生福祉的重要途徑。

4 如何更好地統(tǒng)籌污染物與溫室氣體協(xié)同控制

4.1 促進綠色轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)綠色低碳循環(huán)高質(zhì)量發(fā)展

在習近平生態(tài)文明思想的指引下，綠色發(fā)展、綠色轉(zhuǎn)型已成為我國發(fā)展的方向，也是世界發(fā)展的方向。要通過綠色轉(zhuǎn)型來平衡經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾，將綠色振興與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展有機結合起來，堅定地走綠色低碳發(fā)展道路，建立健全綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展體系，實現(xiàn)減污減碳和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的多贏。

4.2 更好地統(tǒng)籌污染物和溫室氣體協(xié)同控制的相關政策法規(guī)制度

一是要統(tǒng)籌考慮應對氣候變化相關的政策措施與生態(tài)環(huán)境保護相關政策、規(guī)劃、標準、監(jiān)測、執(zhí)法、考核等的高度融合。要從多方面考慮，循序漸進，不可能齊頭并進。二是要找好切入點，研究更好的融合途徑。比如現(xiàn)階段要考慮排污許可制度和碳交易制度如何更好地銜接的問題、“十四五”規(guī)劃中減污減碳目標任務怎么確定的問題，以及在“無廢”城市建設中同時要考慮綠色低碳的問題等等，實現(xiàn)真正的協(xié)同。

4.3 做好污染物與溫室氣體協(xié)同控制研究與實踐有機結合

一是要進一步研究確定最佳的協(xié)同效應評價方法，提升評估結果的科學性、準確性。二是開展重大政策措施的預評估和后評估，特別要注重政策措施出臺前的協(xié)同減排效果評估，以選定最優(yōu)的協(xié)同控制措施，即投入少，減污減碳綜合減排效果好，避免有些政策措施投入大，雖然減污效果比較好，但是增排了很多碳，或有些可能是減碳效果好，但是增排了很多污染物的情況。三是要加強新的協(xié)同控制技術的研發(fā)和應用。現(xiàn)在很多應用技術不是基于協(xié)同控制去研究的，一些技術是在實施過程中實現(xiàn)了減污，同時也減了碳。今后，在技術研發(fā)過程中，從開始階段就要把協(xié)同控制的理念融入其中，這樣才能真正實現(xiàn)成本低、綜合減排效果好。

4.4 在地方層面和行業(yè)層面大力推進污染物和溫室氣體協(xié)同控制

一是加強地方協(xié)同控制相關能力建設。調(diào)研了解到，很多地方應對氣候變化機構和人員安排等2019年下半年才剛剛落定，相關人員應對氣候變化方面的知識儲備和經(jīng)驗不足，對協(xié)同控制在地方層面如何落地思考還不夠，能力建設亟須加強。二是提高地方和行業(yè)各利益相關方對一體化協(xié)同管控重要性的認識，相關政策、規(guī)劃、標準等的制定要充分考慮協(xié)同，從源頭上對污染物與溫室氣體進行協(xié)同管控。三是地方和行業(yè)層面一定要高度重視協(xié)同控制相關政策法規(guī)等的有效實施，比如《重點行業(yè)揮發(fā)性有機物綜合治理方案》《工業(yè)爐窯大氣污染綜合治理方案》等政策中都明確提出了要協(xié)同控制溫室氣體排放，但從調(diào)研中了解到，很多地方在政策實施過程中根本沒注意到有協(xié)同控制這條規(guī)定，更別提真正付諸實施。四是推廣應用已有的協(xié)同控制效果好的技術。對現(xiàn)有的協(xié)同控制效果好的技術，在行業(yè)、企業(yè)要進行大力推廣應用。五是在地方和行業(yè)層面積極開展協(xié)同控制的試點和示范。選擇有代表性和積極性高的地方和企業(yè)開展協(xié)同控制試點示范。通過試點，形成一系列的規(guī)范和經(jīng)驗，為進一步的大范圍推廣做好準備。