張惠遠

(中國環(huán)境科學研究院生態(tài)文明中心，北京 100012)

“綠水青山就是金山銀山”重要理念是習近平生態(tài)文明思想的重要組成部分，是在深入思考發(fā)展與保護關系的基礎上提出的重大理論創(chuàng)新，是馬克思主義理論中國化的重大理論成果，體現(xiàn)了發(fā)展理念與發(fā)展方式的重要轉折與變革，闡明了生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展之間辯證統(tǒng)一的關系，并旗幟鮮明地指明了兩者存在協(xié)同共贏的路徑，創(chuàng)造性地指出保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，是保護自然價值和增值自然資本，也是保護經(jīng)濟社會發(fā)展的潛力和后勁，為推進綠色發(fā)展、建設美麗中國提供了根本遵循和行動指南[1-3]。

“兩山”理念最早于2005年由時任浙江省委書記的習近平同志在調研浙江安吉余村時提出[4]。2013年9月，習近平總書記在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學發(fā)表演講時指出“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”[5]，對“兩山”理念進行了全面、系統(tǒng)的闡述。2015年“兩山”理念被列入《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，被正式寫入中央文件。2017年10月，“兩山”理念被寫入黨的十九大報告和黨章，逐步成為指導全國生態(tài)環(huán)境保護和社會經(jīng)濟發(fā)展的重要指南和推動全國生態(tài)文明建設的指導思想[6]。2020年以來，習近平總書記先后到浙江、陜西、陜西、吉林等地考察調研，強調要保護好“綠水青山”，走綠色發(fā)展之路，體現(xiàn)了習近平總書記對“兩山”理念一以貫之的高度重視。

當前，“兩山”理念已經(jīng)成為全黨全社會的共識和行動[7]，成為正確處理生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展關系，破解我國當前資源環(huán)境約束難題，協(xié)同推進高質量發(fā)展和高水平保護的重要指導思想[8]。但在實踐中，也存在著不會轉化、建設成效不明確、建設方向把握不準等問題。開展“兩山”實踐路徑模式總結、梳理和成效評估，對于推進全國“兩山”實踐探索具有重要意義。

1 “兩山”實踐主要進展

“兩山”實踐是各地積極踐行習近平生態(tài)文明思想，推動綠色發(fā)展的重要舉措[8-10]，其中以生態(tài)環(huán)境部推動各地開展的“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地建設工作最具典型性和代表性。

1.1 形成了以點帶面的“兩山”實踐新格局

自2017年起，生態(tài)環(huán)境部先后組織命名了3批52個“兩山”實踐創(chuàng)新基地，涵蓋山區(qū)、平原、林區(qū)、牧區(qū)、沿海、海島、少數(shù)民族地區(qū)等不同資源稟賦、區(qū)位條件、發(fā)展定位以及地市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村以及林場等不同主體，為全國“兩山”實踐提供了豐富多樣的參考樣本。

1.2 生態(tài)環(huán)境保護與社會經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同推進成效顯著

各地依托“兩山”基地建設，在夯實“綠水青山”本底、壯大綠色發(fā)展動能、探索“兩山”轉化機制、培育生態(tài)文化和推動綠色惠民方面取得積極進展。如山西右玉、浙江新昌等一批過去生態(tài)或環(huán)境質量較差地區(qū)實現(xiàn)由壞到好的轉變；安徽旌德、江西靖安等一批生態(tài)優(yōu)良、發(fā)展較為落后地區(qū)培育形成全域旅游、有機農業(yè)等綠色增長點；浙江省麗水市生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制入圍改革開放40年地方改革創(chuàng)新案例；塞罕壩、浙江“千村示范、萬村整治”獲得聯(lián)合國環(huán)境署的地球衛(wèi)士獎。

1.3 “兩山”建設更加規(guī)范，“兩山”理念指導作用更加凸顯

為規(guī)范“兩山”建設活動，生態(tài)環(huán)境部制定了“兩山”實踐創(chuàng)新基地管理規(guī)程，形成“兩山”實踐創(chuàng)新基地建設的頂層設計和總體部署。同時，把生態(tài)環(huán)保扶貧、鄉(xiāng)村生態(tài)振興、農村環(huán)境綜合整治等工作與“兩山”實踐結合，推動農村地區(qū)“兩山”實踐水平提升。已命名的“兩山”實踐創(chuàng)新基地中，國家扶貧開發(fā)工作重點縣占比約25%，為貧困地區(qū)探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向的高質量發(fā)展新路子積累了豐富經(jīng)驗，為貧困地區(qū)經(jīng)濟、社會、生態(tài)方面的良性互動提供了示范樣板。

2 “兩山”實踐的典型模式

結合生態(tài)環(huán)境部命名的3批52個“兩山”實踐創(chuàng)新基地的實踐探索和典型經(jīng)驗，歸納形成六種典型模式。

2.1 以實現(xiàn)保護者受益為根本的“生態(tài)補償”型

生態(tài)功能極為重要、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱的地區(qū)，借助國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付等各級財政資金及各方生態(tài)補償政策，協(xié)調推進生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展，確?！罢l保護、誰受益”。如，西藏工布江達、貴州赤水等地，對因保護生態(tài)環(huán)境損失發(fā)展機會的社區(qū)不斷提高補償標準，同時設置生態(tài)公益崗位，拓寬就業(yè)渠道和增收方式，實現(xiàn)農牧民脫貧增收與生態(tài)環(huán)境保護共贏，生態(tài)效益與經(jīng)濟效益統(tǒng)一。

2.2 以夯實“綠水青山”根基為重點的“綠色銀行”型

生態(tài)環(huán)境脆弱、本底較差的地區(qū)，按照優(yōu)先實施生態(tài)治理修復的思路，堅持不懈改善生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境復綠增綠與生態(tài)資產(chǎn)儲值增值。如，塞罕壩機械林場、山西右玉縣、內蒙古庫布其沙漠等地區(qū)，幾代人發(fā)揚久久為功精神，推動黃沙變綠洲、貧川變良田，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境歷史性轉變的同時，依托林木資源發(fā)展林下經(jīng)濟、苗木產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游等，推動保護與發(fā)展雙贏。

2.3 以探索靠山吃山、靠水吃水新路徑為主導的“山歌水經(jīng)”型

生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、資源特色突出的地區(qū)，圍繞自身環(huán)境特點和資源優(yōu)勢，因地制宜發(fā)展特色農業(yè)、生態(tài)旅游，探索生態(tài)優(yōu)勢向發(fā)展優(yōu)勢轉變的新路徑。如，云南元陽哈尼梯田遺產(chǎn)保護區(qū)依托梯田文化探索發(fā)展“稻魚鴨綜合種養(yǎng)+旅游”模式，內蒙古阿爾山依托優(yōu)美林草景觀資源、江西婺源和四川稻城依托獨特山川人文風光，實現(xiàn)一方水土“富養(yǎng)”一方人。

2.4 以打造生態(tài)品牌提質增效為主導的“品牌引領”型

以農業(yè)為主導功能的地區(qū)，按照借力生態(tài)、品牌賦能的思路，推動生態(tài)種養(yǎng)業(yè)規(guī)?；?、品牌化、高端化，不斷擴大綠色、有機、無公害、地理標志產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)模，培育打造特色生態(tài)品牌，提高產(chǎn)品附加值，實現(xiàn)生態(tài)與發(fā)展協(xié)同互促。如，安徽岳西、河南欒川等地，發(fā)展“三品一標”產(chǎn)品生產(chǎn)基地，打造生態(tài)農場、田園綜合體，促進經(jīng)濟與生態(tài)效益雙提升。

2.5 以“生態(tài)+”多業(yè)態(tài)融合為主體的“復合業(yè)態(tài)”型

生態(tài)資源稟賦與產(chǎn)業(yè)基礎較好的地區(qū)、資源開發(fā)強度較大或資源利用枯竭的地區(qū)，以產(chǎn)業(yè)鏈條縱向延伸和“生態(tài)+”業(yè)態(tài)橫向拓展為目標，通過培育資源節(jié)約、環(huán)境友好的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)新業(yè)態(tài)多元融合發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)合力效應。如，吉林集安圍繞特色人參資源，打造集種植、生產(chǎn)、加工、物流、研發(fā)、示范、服務、旅游為一體的人參全產(chǎn)業(yè)鏈；貴陽烏當以生態(tài)大數(shù)據(jù)為基礎，協(xié)同推動都市農業(yè)、休閑旅游、康養(yǎng)運動、健康養(yǎng)生發(fā)展。

2.6 以推動生態(tài)產(chǎn)品市場交易為牽引的“市場帶動”型

生態(tài)資源豐富、制度建設完備的地區(qū)，以構建生態(tài)產(chǎn)品及其價值實現(xiàn)的市場化運作和市場交易體系為重點，探索運用股權化、證券化、債券化、基金化等金融化、資本化手段以及排污權等環(huán)境權益交易平臺，變生態(tài)資產(chǎn)為真金白銀。如，浙江麗水探索建立生態(tài)信用制度體系，推動綠色債券、農產(chǎn)品收益保險和綠色企業(yè)貸款保證保險。

3 “兩山”建設成效評估體系構建

典型模式總結研究解決了地方“兩山”實踐中不會建設、不會轉化的問題。構建“兩山”建設成效評估體系則有助于解決建設成效不明、建設方向把握不準的問題，為定量評價地方“兩山”建設水平，引導地方明確“兩山”建設目標、方向和重點任務，推動實現(xiàn)綠色發(fā)展提供重要依據(jù)。

3.1 構建“兩山”建設成效評估體系的基本考慮

評估體系要立足于“兩山”理念內涵?！熬G水青山就是金山銀山”是包括生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟、社會、人等多個方面的復雜綜合系統(tǒng)，構成要素之間相互聯(lián)系、相互作用。單一指標的變化并不能反映生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟的整體狀況，評估體系要綜合考慮多要素、多任務、多層級，緊緊抓住能夠反映整體狀況的關鍵性指標，全面體現(xiàn)了山水林田湖草生命共同體的系統(tǒng)性思維。

評估體系要著重考慮區(qū)域差異和動態(tài)變化。一方面要考慮不同地區(qū)生態(tài)本底特征、資源環(huán)境承載力、社會經(jīng)濟發(fā)展等方面的差異，提高評估方法的適用性，保障評估結果的客觀性和公正性；另一方面要重點關注建設過程中的努力程度，避免由于基礎差異而導致的“輸在起跑線”和“躺贏”等情況的發(fā)生。

評估體系要能夠評估、診斷、校準、引導地方“兩山”實踐。一方面可用于橫向分析比較建設成效，客觀反映地區(qū)間差異，以評估結果為依據(jù)，剖析建設水平，總結轉化路徑和經(jīng)驗模式等；另一方面要能夠用于縱向診斷把脈建設進程，分析年際變化情況，及時發(fā)現(xiàn)問題和不足，動態(tài)優(yōu)化調整“兩山”建設任務，引導“兩山”建設不斷向好。

3.2 “兩山指數(shù)”及其構成

結合“兩山”實踐創(chuàng)新基地建設和管理實際，在參考國內外相關研究的基礎上，從構筑“綠水青山”、推動“兩山轉化”、建立長效機制3個維度構建了“兩山指數(shù)”。

“兩山指數(shù)”(“Lucid Waters and Lush Mountains are Invaluable Assets” Evaluate Index，簡稱LLEI)是反映區(qū)域生態(tài)環(huán)境質量與生態(tài)資產(chǎn)狀況、“綠水青山”向“金山銀山”的轉化程度、“兩山”保障程度以及“兩山”轉化路徑，量化表征“兩山”建設水平和成效，引導推動綠色發(fā)展的綜合性指數(shù)，又進一步分為“綠水青山”指數(shù)、“兩山轉化”指數(shù)和“兩山保障”指數(shù)，共包含環(huán)境質量、生態(tài)狀況、民生福祉、生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)補償、社會效益、制度創(chuàng)新和資金保障8項任務20個具體指標，其中：

“綠水青山”指數(shù)著重考慮區(qū)域生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢和生態(tài)資產(chǎn)情況，對應守護“綠水青山”，提高生態(tài)產(chǎn)品供給，保值增值自然資本等方面內容。

“兩山轉化”指數(shù)著重考慮“綠水青山”向“金山銀山”轉化的路徑、效益及轉化程度，對應綠色發(fā)展水平和不同主體福祉的提升。主要包括民生福祉、生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)補償、社會效益4項任務。

“兩山保障”指數(shù)著重考慮制度創(chuàng)新和資金投入對“綠水青山”保護和“兩山轉化”的保障程度。

圖1 “兩山指數(shù)”評估體系

3.3 “兩山指數(shù)”的應用

“兩山指數(shù)”作為評估、診斷、校準、引導“兩山”實踐的綜合分析工具和“兩山”實踐創(chuàng)新基地后評估管理的重要參考依據(jù)，其應用主要體現(xiàn)在以下三個方面：

一是橫向比較分析建設成效。根據(jù)“兩山指數(shù)”及三個分指數(shù)評估結果，開展不同地方橫向間差異、趨同和成效比較分析，客觀反映“兩山”建設成效，并以評估結果為依據(jù)，按照相近原則開展歸類研究，梳理剖析建設水平、轉化路徑和經(jīng)驗模式等。同時可選取評分較高的地方作為典型案例、樣板案例，進一步凝練“兩山”轉化的路徑模式，分析總結適用范圍、轉化條件和經(jīng)驗啟示等。

二是縱向診斷把脈建設進程。地方可逐年或按照“兩山”管理規(guī)程以三年為周期開展“兩山”建設成效自評估，全面分析“兩山指數(shù)”及各分指數(shù)的年際變化情況，及時發(fā)現(xiàn)“兩山”實踐過程中存在的問題和不足，深入剖析變化機制與發(fā)展趨勢，以評估結果作為動態(tài)優(yōu)化調整“兩山”建設的重要依據(jù)，引導“兩山”建設不斷向好。

三是科學指導地方實踐應用。地方在開展“兩山”實踐探索，推進“兩山”實踐創(chuàng)新基地建設以及具體制定實施方案、行動計劃、年度工作計劃等過程中，可參考“兩山指數(shù)”設定特色目標指標，明確“綠水青山”保護、“金山銀山”轉化、長效機制保障、綠色惠民共享等方面任務，引導地方處理好保護與發(fā)展的關系，保護經(jīng)濟社會發(fā)展?jié)摿秃髣?，推動形成綠色發(fā)展方式，探索綠色高質量發(fā)展道路。

4 對策與建議

“兩山”理念是推進我國生態(tài)文明建設的重要理念。加快推進“兩山”實踐要堅持以習近平生態(tài)文明思想為指引，保持戰(zhàn)略定力，推動我國生態(tài)環(huán)境保護與社會經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同推進，主要建議如下：

4.1 進一步發(fā)揮“兩山”實踐創(chuàng)新基地的示范引領作用，強化美麗中國支撐

持續(xù)開展“兩山”實踐創(chuàng)新基地建設，穩(wěn)步提高示范建設數(shù)量規(guī)模，進一步以示范建設筑牢美麗中國基礎。針對我國幅員遼闊、自然條件復雜多樣、區(qū)域差異大等特點，進一步優(yōu)化兩山實踐創(chuàng)新基地建設布局，提高差異化探索力度，豐富“兩山”建設的區(qū)域模式。進一步加強鄉(xiāng)村生態(tài)振興和“兩山”實踐的政策銜接，推動鄉(xiāng)村振興、農村環(huán)境整治與“兩山”實踐良性互動。

4.2 加強經(jīng)驗模式的推廣完善，全方位推動我國“兩山”實踐進程

以地方“兩山”實踐經(jīng)驗為基礎，不斷總結梳理，持續(xù)凝練和完善“兩山”實踐典型模式，對其適用范圍、條件、成效等方面開展評估，并積極利用典型案例匯編、新聞媒體專題報道、制作專題紀錄片、引導公眾走進“兩山”建設地區(qū)等多種形式，加大對“兩山”建設成功經(jīng)驗、有效模式的宣傳推廣，為其他地方“兩山”實踐提供借鑒與示范。

4.3 推動“兩山指數(shù)”的規(guī)范化與實踐應用，定量指導“兩山”實踐探索

研究制定“兩山指數(shù)”評估技術導則，進一步明確規(guī)范性引用文件、涉及的術語定義、評估原則、工作程序、評估方法以及技術要求等，規(guī)范引導評估管理。同時，加強“兩山指數(shù)”應用，靶向推動“兩山”建設。適時開展成效評估和動態(tài)管理，查找問題和不足、橫向比較差異、縱向比較進程，動態(tài)調整優(yōu)化建設任務，補足建設短板，共同提升“兩山”實踐水平。