張超

【內(nèi)容提要】冷戰(zhàn)結(jié)束后，歐盟的人道主義援助事業(yè)發(fā)展駛?cè)肟燔嚨?，資金支出迅速增加，體制機制和法律基礎(chǔ)也逐漸完備。長期以來，盡管歐盟的人道主義援助取得了顯著效果，但也面臨著資金不足、分配不均以及相關(guān)領(lǐng)域政策存在協(xié)調(diào)困境等問題，且始終難以保持真正的獨立性。隨著2019年底新一屆歐盟領(lǐng)導(dǎo)人上臺，特別是新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，歐盟的人道主義援助政策進入了一個新的調(diào)整期。展望未來，人道主義援助在歐盟事務(wù)中的重要性將得到極大提升，與發(fā)展援助、安全和危機應(yīng)對等議題之間的協(xié)調(diào)將繼續(xù)加強，而人道主義援助的政治化趨勢也會愈發(fā)明顯，從而對其所堅持的人道、中立、公正、獨立原則構(gòu)成更大挑戰(zhàn)。

【關(guān)鍵詞】歐盟;人道主義援助;發(fā)展援助;新冠肺炎疫情

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2021.01.009

歐盟及其成員國提供的全球人道主義援助資金是世界之最，如果將歐盟視為一個獨立的行為體，其同樣是世界上最大的援助資金提供者之一。2018年，歐盟提供了22.4億美元的人道主義援助資金，排在美國和德國之后位居世界第三位。[1]歐盟本身不直接實施人道主義援助項目，而是將資金交給國際組織，特別是聯(lián)合國系統(tǒng)組織、紅十字會/紅新月會和非政府組織，由它們實際使用。歐盟在全球范圍內(nèi)部署了7個區(qū)域辦公室，在40多個國家有駐地辦公室，并擁有一個由155名國際人道主義專家組成的專家網(wǎng)絡(luò)，[2]從而能夠及時識別和快速應(yīng)對發(fā)生在全球各地的人道主義危機。憑借這些優(yōu)勢并根據(jù)人道主義援助形勢的發(fā)展不斷調(diào)整政策，歐盟在全球人道主義援助議程的設(shè)定上發(fā)揮著重要的領(lǐng)導(dǎo)作用。[3]2019年底歐盟新一屆領(lǐng)導(dǎo)人就職和2020年新冠肺炎疫情的發(fā)生，為歐盟人道主義援助事業(yè)的進一步發(fā)展帶來了新的窗口期。面對內(nèi)外環(huán)境的變化，歐盟人道主義援助政策正進入一個新的調(diào)整期。

歐盟人道主義援助政策的演變

人道主義援助在歐盟早期歷史上并不是一個重要的議題，1957年的《羅馬條約》也沒有涉及人道主義援助的規(guī)定。直到20世紀60年代末，人道主義援助才逐漸出現(xiàn)在歐盟的對外政策中。冷戰(zhàn)結(jié)束后，歐盟的人道主義援助事業(yè)發(fā)展駛?cè)肟燔嚨?，體制機制和法律基礎(chǔ)日趨完善，相應(yīng)用于人道主義援助的資金支出也快速增加。歐盟人道主義援助政策的演變大致經(jīng)歷了三個階段。

一、第一階段：規(guī)模較小且無單獨規(guī)范性文件（1969—1995年）

1969年，歐盟與18個非洲聯(lián)系國和馬達加斯加簽訂了第二份《雅溫得協(xié)定》。該協(xié)定的第20條規(guī)定了“例外援助”的條款，旨在為這些國家遭受特殊經(jīng)濟困難（如商品價格下跌）和自然災(zāi)害（如洪水和饑荒）的情況下提供援助。1971年，歐洲議會設(shè)立了單獨的人道主義援助預(yù)算項目，援助范圍也從法國等國的前殖民地國家擴展到了所有發(fā)展中國家，從而擴大了歐盟人道主義援助的地理范圍。1979年簽署的第二期《洛美協(xié)定》則進一步增加了歐盟人道主義援助的領(lǐng)域，除了經(jīng)濟原因和自然災(zāi)害之外，人為災(zāi)難（比如沖突和戰(zhàn)爭等）造成的危機也被納入援助范圍，且“例外援助”的概念被“緊急援助”所取代。此后十幾年，盡管歐盟開展了一些人道主義援助的活動，但這些活動規(guī)模較小，且歸口于歐盟不同的行政部門。

1992年，為應(yīng)對冷戰(zhàn)后全球特別是歐盟周邊地區(qū)人道主義援助需求的快速增加，歐盟設(shè)立了“歐共體人道主義辦公室”，將此前分屬于歐盟不同部門的人道主義援助職能整合在一起，從而在機制上為歐盟的人道主義援助提供了保障，邁出了歐盟人道主義援助向制度化、專業(yè)化方向發(fā)展的重要一步。1995年，歐盟首次指派了專門負責(zé)人道主義援助事務(wù)的委員。這一舉動不僅體現(xiàn)了歐盟對人道主義援助事務(wù)的重視，也表明歐盟力求介入全球主要危機地區(qū)的意愿。[4]在開展機構(gòu)調(diào)整的同時，歐盟大幅增加了人道主義援助的投入。1995年，歐盟用于人道主義援助的資金已經(jīng)達到了1991年援助資金的3.5倍之多。[5]

盡管冷戰(zhàn)后歐盟的人道主義援助在資金投入和機制設(shè)置上均有了很大的進展，但始終缺乏相應(yīng)的法律基礎(chǔ)。歐盟的主要法律，包括1992年生效的《歐洲聯(lián)盟條約》均沒有關(guān)于人道主義援助的規(guī)定，也沒有單獨的法律性文件對這一領(lǐng)域作出規(guī)范，這成為歐盟人道主義援助的一個重要缺陷。

二、第二階段：運作機制逐步成型，但法律基礎(chǔ)較為薄弱（1996—2006年）

1996年6月，歐盟理事會發(fā)布了《歐盟人道主義援助條例》。該條例以次要法的形式，首次明確了歐盟開展人道主義援助的目標(biāo)、使命和主要程序等，成為此后十年指導(dǎo)歐盟人道主義援助的關(guān)鍵法律文件。在這一條例的基礎(chǔ)上，歐盟對人道主義援助機制進行了一定調(diào)整，以適應(yīng)不斷變化的人道主義援助形勢。1996年，歐盟設(shè)立了人道主義援助委員會，為成員國參與歐盟人道主義援助政策的制定提供了渠道。2001年，歐盟建立了民事保護機制，通過信息監(jiān)測和共享以及知識交流等方式，提高歐盟和成員國應(yīng)對突發(fā)事件的能力。2004年，在人道主義援助辦公室的基礎(chǔ)上，歐盟組建了人道主義援助總司。

在這一階段，歐盟的人道主義援助在法律制定和機制建設(shè)上均取得了顯著進步，但法律基礎(chǔ)依然是困擾歐盟人道主義援助的一大隱憂。1996年出臺的《歐盟人道主義援助條例》盡管對歐盟的人道主義援助事務(wù)進行了較為清晰的界定，但它作為次要法是建立在《建立歐洲共同體條約》有關(guān)發(fā)展援助的條款之上的。1999年出臺的《阿姆斯特丹條約》未能為歐盟人道主義援助提供法律基礎(chǔ)，而2002年開始制定的《歐盟憲法條約》盡管包含了有關(guān)人道主義援助的內(nèi)容，但該條約由于最終未能通過法國和荷蘭的全民公投而沒有實施。

三、第三階段：法律基礎(chǔ)確定，援助機制進一步完善（2007年至今）

2007年，歐盟各成員國簽署了《里斯本條約》。該條約繼承了此前流產(chǎn)的《歐盟憲法條約》中關(guān)于人道主義援助的內(nèi)容，從而在歐盟實際開展人道主義援助近四十年后，終于以主要法的形式奠定了歐盟人道主義援助的法律基礎(chǔ)?！独锼贡緱l約》第214條將人道主義援助定義為“向受到自然和人為災(zāi)難影響的第三國民眾提供的臨時援助、救濟和保護”。[6]條約規(guī)定，歐盟開展人道主義援助行動需要尊重國際法原則，并堅持公正、中立和非歧視的原則。同年，歐盟及其成員國共同簽署了《歐洲人道主義援助共識》，對歐盟人道主義援助的目標(biāo)、原則和路徑以及人道主義援助與其他政策領(lǐng)域的關(guān)系等作出了更加詳細的闡述。共識明確提出，歐盟開展人道主義援助的目標(biāo)是“在任何有需要的地方，如果政府和當(dāng)?shù)夭块T不堪重負、不能或不愿作出反應(yīng)，提供基于需要的緊急響應(yīng)，以保護生命，預(yù)防和減輕人類苦難，并維護人類尊嚴”。歐盟的人道主義援助應(yīng)堅持四項原則，即人道、中立、公正和獨立。[7]

在確定了歐盟的人道主義援助法律基礎(chǔ)后，根據(jù)全球人道主義援助形勢的發(fā)展，歐盟對人道主義援助的機制也進行了一些調(diào)整。2007年，糧食援助的權(quán)能從彼時的歐盟援助合作辦公室轉(zhuǎn)移到人道主義援助總司。2010年，民事保護機制從環(huán)境總司納入到人道主義援助總司，相應(yīng)的機構(gòu)名稱也改為“人道主義援助和民事保護總司”。同年，歐盟委任了新的“國際合作、人道主義援助和危機應(yīng)對”委員，從而“在歐盟內(nèi)部保護決策獨立性的同時，提高了人道主義援助的影響，并在外部增強了歐盟的聲音”。[8]2013年，歐盟建立了新的加強版的民事保護機制。新的機制有了更強大的應(yīng)急響應(yīng)協(xié)調(diào)中心，并在成員國自愿貢獻的基礎(chǔ)上建立了民事資源儲備庫，以應(yīng)對歐盟內(nèi)外的突發(fā)事件。

近些年來，歐盟對人道主義援助的資金投入總體呈上升趨勢。在大量資金的支持下，歐盟通過全球200多個國際組織組成的援助網(wǎng)絡(luò)，可以將援助物資送至全球主要危機地區(qū)，盡可能確保人道主義援助物資的充分利用，取得了良好效果。圖為2020年12月24日在比利時布魯塞爾拍攝的歐盟委員會總部大樓前的歐盟旗幟。

歐盟人道主義援助的主要挑戰(zhàn)

近些年來，歐盟對人道主義援助的資金投入總體呈上升趨勢。[9]在大量資金的支持下，歐盟通過全球200多個國際組織組成的援助網(wǎng)絡(luò)，可以將援助物資送至全球主要危機地區(qū)，盡可能確保人道主義援助物資的充分利用，取得了良好效果。針對2012—2016年間歐盟人道主義援助行動開展的一項評估發(fā)現(xiàn)，歐盟在人道主義援助領(lǐng)域的表現(xiàn)總體上“非常出色”，“歐盟被視作是一個有原則的、以需要為基礎(chǔ)的援助方，并擁有一些獨一無二的特點，比如伙伴關(guān)系路徑、現(xiàn)場網(wǎng)絡(luò)及其在塑造人道主義體系中的作用”。[10]但是，歐盟的人道主義援助也面臨一些長期的嚴峻挑戰(zhàn)，主要包括三個方面。

第一，歐盟人道主義援助的資金投入難以滿足實際需求且地區(qū)間分配不均衡。2014—2020年間，歐盟為其人道主義援助行動最初制定了71億歐元的預(yù)算，但由于敘利亞難民危機和烏克蘭危機等的開支，歐盟實際用于人道主義援助的支出常年超出預(yù)算。[11]在資金短缺的情況下，歐盟不得不在各種人道主義援助需要之間作出取舍。近年來，歐盟將大量援助資金用于中東地區(qū)，以應(yīng)對由于敘利亞危機造成的人道主義災(zāi)難。對2012—2016年歐盟人道主義援助的評估指出，在中東以外的一些地區(qū)，盡管人道主義援助需求不斷上升，但用于這些地區(qū)的資金在減少。[12]以歐盟對非洲大湖區(qū)的人道主義援助為例，針對歐盟在該地區(qū)的人道主義援助（2013—2017年）評估表明，歐盟的資金投入同該地區(qū)日益增長的需求“不相稱”：歐盟的人道主義援助資金從2013年的5400萬歐元下降到了2017年的3200萬歐元，而與此同時，該地區(qū)的人道主義援助需求卻不斷增加。盡管每年歐盟還會通過其他渠道補充用于這一地區(qū)的人道主義援助資金，但仍然難以匹配日益增長的需求。資金缺乏成為妨礙歐盟在該地區(qū)開展工作實現(xiàn)援助目標(biāo)的主要障礙。[13]在中部非洲地區(qū)，歐盟的人道主義援助也面臨類似的困境。針對歐盟在這一地區(qū)的人道主義援助的評估顯示，2014—2018年，歐盟提供了該地區(qū)人道主義援助資金總額的約五分之一，為緩解當(dāng)?shù)刈罹o迫的人道主義危機作出了重要貢獻。盡管如此，就具體國家而言，評估也發(fā)現(xiàn)歐盟的資金在各個國家之間分配嚴重不平衡，同各個國家的具體情況不匹配：歐盟用于乍得的援助資金，分別是中非共和國的2倍和喀麥隆的3倍。[14]

第二，人道主義援助與歐盟發(fā)展援助、安全和危機應(yīng)對等其他政策領(lǐng)域的協(xié)調(diào)問題始終難以解決。以歐盟人道主義援助同發(fā)展援助的協(xié)調(diào)為例，盡管歐盟一直強調(diào)人道主義援助與發(fā)展援助在目標(biāo)、原則和實施程序上的區(qū)別，并從20世紀90年代開始就從法律和制度層面上力求將人道主義援助同發(fā)展援助相分離，但歐盟也認識到，人道主義援助和發(fā)展援助分別作為短期和長期的援助手段，在幫助受援國實現(xiàn)穩(wěn)定、復(fù)蘇和繁榮的過程中起到互相補充、互相促進的作用。為加強兩者之間的協(xié)調(diào)，早在1996年歐盟就發(fā)布了題為《聯(lián)系救濟、復(fù)蘇和發(fā)展》的通訊文件，試圖填補短期的人道主義援助和長期的發(fā)展援助之間的“灰色地帶”。在通訊文件中，歐盟闡述了人道主義援助、復(fù)蘇和發(fā)展援助三者之間的關(guān)系，認為“更好的‘發(fā)展可以減少對緊急援助的需要，更好的‘援助可以促進發(fā)展，而更好的‘復(fù)蘇則可以緩和兩者之間的過渡”。[15]該通訊文件開啟了歐盟人道主義援助與發(fā)展援助等領(lǐng)域的協(xié)調(diào)進程，為此后歐盟一系列協(xié)調(diào)措施的推出打下了基礎(chǔ)。

近年來，歐盟更加重視人道主義援助與發(fā)展援助的協(xié)調(diào)。2012年，歐盟明確闡述了復(fù)原力（resilience）的概念，將復(fù)原力定義為“個體、家庭、社區(qū)、國家或地區(qū)承受、適應(yīng)或從壓力和沖擊中快速恢復(fù)的能力”。[16]歐盟認識到，復(fù)原力建設(shè)是“發(fā)展過程的一部分，且真正的可持續(xù)發(fā)展需要應(yīng)對反復(fù)出現(xiàn)的危機的根源，而非僅僅是它們的后果。同脆弱群體一起開展復(fù)原力建設(shè)也是實現(xiàn)歐盟發(fā)展政策的最終目標(biāo)，即減少貧困的根本組成部分”。[17] “增強復(fù)原力取決于人道主義援助和發(fā)展援助的結(jié)合?！盵18]為進一步在實踐層面推動人道主義援助和發(fā)展援助的協(xié)調(diào)，2017年5月歐盟理事會發(fā)布了《關(guān)于實施“人道主義—發(fā)展聯(lián)結(jié)”》的結(jié)論文件，鼓勵歐盟委員會和成員國在一些試點國家推動人道主義援助和發(fā)展援助的聯(lián)系進程。在此基礎(chǔ)上，歐盟及其成員國最終選定尼日利亞、乍得、烏干達、蘇丹、緬甸和伊拉克等六個國家作為首批試點國家。2017年6月歐盟委員會同歐盟外交和安全政策高級代表共同發(fā)布了題為《通向歐盟對外行動中復(fù)原力的戰(zhàn)略路徑》的通訊，11月歐盟理事會通過了相同題目的結(jié)論文件，在進一步推動人道主義援助同發(fā)展援助等其他部門政策領(lǐng)域相協(xié)調(diào)的同時，促進復(fù)原力建設(shè)更好地服務(wù)于歐盟的對外行動目標(biāo)。

盡管歐盟不斷試圖加強人道主義援助和發(fā)展援助之間的協(xié)調(diào)，但實際效果始終不夠理想。針對非洲大湖地區(qū)的評估表明，雖然歐盟負責(zé)人道主義援助和發(fā)展援助的部門在這一地區(qū)都十分活躍，但兩者之間的協(xié)調(diào)較為有限。[19]而針對中非地區(qū)的評估也表明，盡管歐盟人道主義援助和民事保護總司努力同國際合作和發(fā)展總司以及歐盟對外行動署加強協(xié)調(diào)，但三者之間在共同識別問題、共同規(guī)劃項目以及共同監(jiān)管上仍然是一種理想而非現(xiàn)實，而由于缺乏戰(zhàn)略層面上的長期協(xié)調(diào)，該地區(qū)的人道主義需求也難以真正減少。[20]事實上，2015—2018年，中非地區(qū)需要人道主義援助的人口數(shù)量不降反增，從700萬人增加至1020萬人。[21]

第三，歐盟的人道主義援助難以擺脫其對外政策的影響。歐盟宣稱在人道主義援助中堅持人道、中立、公正和獨立的原則，其中“獨立”就是指“人道主義目標(biāo)不受政治、經(jīng)濟、軍事和其他目標(biāo)的影響，確保人道主義援助的唯一目的是解除和預(yù)防人道主義危機受害者的苦難”。[22]對于這種超脫于對外政策的獨立性，2010—2014年擔(dān)任歐盟國際合作、人道主義援助和危機應(yīng)對委員的克里斯塔利娜·格奧爾基耶娃（Kristalina Georgieva）曾闡述道：“我的職員處于歐盟對外行動署之外，我提供人道主義援助的決定只受到兩個因素的影響：需要和達到需要幫助的人的能力，除此之外別無其他。我們不管政治的、宗教的或者任何其他的考量?！盵23]盡管如此，歐盟人道主義援助機構(gòu)并不排斥同對外行動署等進行對話和協(xié)調(diào)。2014—2019年間擔(dān)任歐盟人道主義援助和民事保護委員的克里斯托斯·蒂利亞尼德斯（Christos Stylianides）在解釋歐盟人道主義援助機構(gòu)同對外行動署之間的關(guān)系時表示，“歐盟人道主義援助部門作為建設(shè)性伙伴‘入場參與脆弱性分析、項目設(shè)計以改善復(fù)原力和應(yīng)對不穩(wěn)定和貧困的根源、參與‘無害的軍事行動對話以及民事領(lǐng)導(dǎo)下的資產(chǎn)使用等等。但歐盟的人道主義援助部門在涉及追求外交政策和安全目標(biāo)的時候則‘出場，因為它們此時正在從災(zāi)難和沖突中拯救生命。”[24]

歐盟試圖在人道主義援助和對外政策之間劃定一條清晰的界線，在同歐盟對外政策目標(biāo)相協(xié)調(diào)的同時，保證其作出決定和開展行動的獨立性。但在實踐中，歐盟的人道主義援助難以完全脫離其對外政策的影響，兩者之間的界線隨著歐盟不斷推進人道主義援助與其他政策領(lǐng)域的協(xié)調(diào)而變得愈發(fā)模糊，從而引發(fā)人們對歐盟人道主義援助政治化的擔(dān)憂。[25]而這一點在2013年歐盟提出應(yīng)對外部沖突和危機的“綜合路徑”的概念后變得更加突出。2013年，歐盟委員會同歐盟外交和安全政策高級代表共同發(fā)布的題為《歐盟應(yīng)對外部沖突和危機的綜合路徑》通訊指出，“可持續(xù)發(fā)展和消除貧困需要和平和安全，反之亦然。脆弱的和受沖突影響的國家距離實現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)仍然十分遙遠。因此，安全和發(fā)展的聯(lián)系是實施歐盟綜合路徑的關(guān)鍵原則?！盵26]通訊進一步指出，“綜合”一方面是指歐盟層面不同部門和成員國之間的責(zé)任分擔(dān)，另一方面指的是歐盟各種不同政策工具和資源的聯(lián)合運用，其中就包括從外交、安全、防務(wù)到財政、貿(mào)易、發(fā)展和人道主義援助的各種工具。[27]“綜合路徑”致力于運用包括人道主義援助在內(nèi)的歐盟各類政策工具，實現(xiàn)其對外政策目標(biāo)。對此，有學(xué)者指出，“歐盟對外行動的一致性可能導(dǎo)致對人道主義原則的侵害和人道主義援助的政治化。此外，同其他政治、軍事、安全和發(fā)展部門開展日常合作而不導(dǎo)致人道主義原則從屬于其他外交政策目標(biāo)，這一點非常具有挑戰(zhàn)性。”[28]

歐盟人道主義援助的前景展望

2019年12月，歐盟新一屆領(lǐng)導(dǎo)人正式就職，其對外政策呈現(xiàn)出了新的特點。而新冠肺炎疫情發(fā)生后，全球人道主義援助需求激增，給歐盟的人道主義援助帶來很大壓力，促使歐盟總結(jié)和反思其人道主義援助政策與實踐。展望未來，歐盟的人道主義援助將呈現(xiàn)三個主要趨勢。

第一，歐盟的人道主義援助規(guī)模顯著擴大。全球人道主義援助需求在過去幾年中快速增加，需要援助的人口從2012年的6200萬增加到了2020年的1.68億。歐盟為2014—2020年人道主義援助事務(wù)設(shè)置的每年約10億歐元的預(yù)算，最終證明無法滿足快速增加的人道主義需要。因此，在2018年5月歐盟提出的第一份多年期預(yù)算框架建議案中，就曾建議將2021—2027年的人道主義援助資金總量增加至98億歐元。新冠肺炎疫情發(fā)生后，人道主義援助需求激增，同歐盟有限的人道主義援助能力之間的矛盾愈發(fā)尖銳。在這一背景下，2020年4月，新任歐盟危機管理委員亞內(nèi)茲·萊納契奇（Janez Lenar?i?）呼吁重新思考并大幅修改下一個七年的預(yù)算框架，增加用于人道主義援助的資金。[29]5月，歐盟推出了總額為7500億歐元的新歐盟復(fù)蘇工具（“下一代歐洲”），在同時提交的新的預(yù)算建議案中，人道主義援助分得了其中的50億歐元。盡管只占總額微不足道的一部分，但得益于此，歐盟用于2021—2027年的人道主義援助資金被提高到了約148億歐元，比2014—2020年的實際支出還增加了36%。[30]11月，歐洲議會與歐洲理事會成員國經(jīng)過多輪談判重新達成一致，將歐盟人道主義援助支出修正為約103億歐元。目前，歐盟關(guān)于多年期預(yù)算框架談判尚在進行中，如果這一數(shù)字得到最終確認，將較大幅度地提高歐盟用于人道主義援助的資金規(guī)模。

第二，歐盟將繼續(xù)強化人道主義援助與發(fā)展援助、安全和危機應(yīng)對等領(lǐng)域的協(xié)作。過去二十多年，歐盟一直試圖推進人道主義援助與其他相關(guān)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)進程。除發(fā)展和安全外，近年來歐盟對危機應(yīng)對的重視程度逐漸加大。新一屆歐盟領(lǐng)導(dǎo)人就職后，特別是新冠肺炎疫情發(fā)生以來，歐盟投入大量資源用于危機應(yīng)對能力的建設(shè)。2019年，歐盟撥款5000萬歐元，建立了“拯救歐洲”戰(zhàn)略資源儲備庫，主要用于滅火飛機和直升機等的儲備。在此基礎(chǔ)上，2020年3月，為更好地應(yīng)對新冠肺炎疫情，歐盟決定撥款5000萬歐元專門用于增加呼吸機、防護服和口罩等醫(yī)療物資的儲備。6月，歐盟委員會提出在2021—2027年多年期預(yù)算框架中增加20億歐元用于進一步充實該儲備庫，以大幅強化歐盟應(yīng)對公共衛(wèi)生、森林火災(zāi)以及化學(xué)、生物、放射性和核事故等突發(fā)事件的物資儲備和能力。主要由于“拯救歐洲”資源儲備庫的大幅擴容，歐盟2021—2027年的民事保護機制預(yù)算將可能達到31億歐元。[31]此外，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人繼續(xù)強調(diào)人道主義援助同包括危機應(yīng)對在內(nèi)的其他領(lǐng)域協(xié)調(diào)的重要性。此前歐盟中負責(zé)人道主義事務(wù)的“國際合作、人道主義援助和危機應(yīng)對”委員在新一屆歐盟領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)中改為“危機管理”委員。據(jù)報道，新任歐盟委員會主席馮德萊恩更傾向于這一新的稱號，因為這一稱號更好地反映了歐盟將安全要素融入危機處理中，而不是通常的民事保護方式。[32]新任危機管理委員萊納契奇在回答歐洲議會的質(zhì)詢時，也表示其任期內(nèi)希望實現(xiàn)的第一個目標(biāo)就是同歐盟的對外政策、發(fā)展和安全等領(lǐng)域部門積極合作，通過一種融合的路徑，更好地將緊急救援和長期發(fā)展聯(lián)系起來，并更加有效地應(yīng)對危機。[33]

第三，歐盟對外政策對人道主義援助的影響將更加明顯。歐盟強調(diào)人道主義援助同其他領(lǐng)域特別是危機應(yīng)對等領(lǐng)域的協(xié)調(diào)，加劇了人道主義援助原則和歐盟對外政策利益之間的緊張關(guān)系。[34]有歐洲學(xué)者曾尖銳地指出，“盡管人道主義援助總司將繼續(xù)堅持其獨立性并作為一個有原則的援助者行動，但它也完全認識到，作為更廣泛的歐盟行動的一部分，它很難且往往不可能實現(xiàn)這種獨立和中立，特別是在歐盟清晰選邊站的沖突中，比如烏克蘭、索馬里和阿富汗?！盵35]近年來，受經(jīng)濟壓力、難民危機、民粹主義和恐怖主義等因素的影響，歐盟對外關(guān)系中的世界主義情懷有所抑制，價值觀色彩有所淡化，“務(wù)實”和“利益”成為歐盟對外政策中新的關(guān)鍵詞。[36]新一屆歐盟領(lǐng)導(dǎo)人上臺后，繼續(xù)鼓吹“主權(quán)歐洲”概念，將“地緣政治”作為其對外政策的標(biāo)簽之一，力圖打造一個地緣政治的歐盟委員會，以更好地拓展歐盟的影響力，維護歐盟的自身利益，歐盟對外政策的現(xiàn)實主義取向更加清晰。[37]歐盟這種對外政策的轉(zhuǎn)變，不可避免地會使得人道主義援助更加帶有歐盟利益的痕跡，從而給歐盟所強調(diào)的人道、中立、公正和獨立原則帶來更大壓力。

結(jié)語

經(jīng)過四十多年的發(fā)展，歐盟已成為全球人道主義援助領(lǐng)域的重要行為體，資金投入逐漸增加，體制機制和法律基礎(chǔ)也逐漸完備。2019年12月，歐盟新一屆領(lǐng)導(dǎo)人就職后，歐盟的對外政策和人道主義援助政策出現(xiàn)了一些新的變化。而新冠肺炎疫情的暴發(fā)，凸顯了歐盟人道主義援助的重要性，也激化了其長期面臨的一些困難，從而為歐盟人道主義援助政策的調(diào)整提供了新的窗口期。展望未來，歐盟的人道主義援助規(guī)模將得到前所未有的擴大，同時其與發(fā)展援助、安全和危機應(yīng)對等領(lǐng)域的關(guān)系也將變得更加緊密。在這種情況下，受歐盟總體對外政策更趨務(wù)實的影響，歐盟人道主義援助所堅持的人道、中立、公正、獨立原則將不得不承受更大壓力。

通過大幅增加援助預(yù)算，歐盟將有更充足的資源實現(xiàn)其援助目標(biāo)，其在全球主要危機地區(qū)的可見度將進一步提升。但即使歐盟的人道主義援助資金實現(xiàn)大幅增加，面對由于新冠肺炎疫情而嚴重惡化的全球人道主義形勢，歐盟人道主義援助所能起到的作用還是較為有限。而新一屆歐盟領(lǐng)導(dǎo)人就職以來，繼續(xù)強調(diào)人道主義援助與其他對外政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)，從而更加凸顯了人道主義援助的工具屬性，這可能會使人道主義援助成為歐盟追求自身利益和地緣政治目標(biāo)的手段之一。對于一直高舉人道、中立、公正和獨立原則的歐盟來說，這種政策的轉(zhuǎn)向?qū)⒂袚p其長期以來建立的良好聲譽，進而損害其在全球人道主義援助事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)地位。在當(dāng)前全球人道主義危機惡化的背景下，歐盟的這種政策取向也可能對全球團結(jié)一致應(yīng)對人道主義挑戰(zhàn)帶來不利影響。

（作者單位：中國社會科學(xué)院歐洲研究所）

（責(zé)任編輯：魏丹丹）

[1] Angus Urquhart， “Global Humanitarian Assistance Report 2019，” Development Initiatives， September 2019.

[2] European Civil Protection and Humanitarian Aid Operation， “Field Network，” October 2020， https：//ec.europa.eu/echo/who/about-echo/field-network_en.

[3] OECD， OECD Development Cooperation Peer Reviews： European Union 2018， Paris： OECD Publishing， 2018， p.105.

[4] Emery Brusset and Christine Tiberghien， “Trends And Risks in EU Humanitarian Action，” in Joanna Macrae （eds.）， The New Humanitarianisms： A Review of Trends in Global Humanitarian Action， HPG Report Ⅱ， Overseas Development Institute， April 2002， p.55.

[5] 同[4]， p.57。

[6] “Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union，” Official Journal of the European Union， October 26， 2012， C 326/143.

[7] European Union， “The European Consensus on Humanitarian Aid，” Official Journal of the European Union， January 30， 2008， C 25/2.

[8] OECD， OECD Development Cooperation Peer Reviews： European Union 2012， Paris： OECD Publishing， 2013， p.85.

[9] 同[3]， pp.106-107。

[10] Jerome Kisielewicz et al.， Comprehensive Evaluation of the European Union Humanitarian Aid， 2012-2016， Final Report， Luxembourg： Publications Office of the European Union， 2018， p.8.

[11] 同[3]， pp.106-107。

[12] 同[10]， p.41。

[13] Petra van Nierop et al.， Evaluation of the EU Humanitarian Aid Intervention in the African Great Lakes Region， 2013-2017 Final Report， Luxembourg： Publications Office of the European Union， 2018， p.31.

[14] Andrew Lawday et al.， Evaluation of the European Unions Humanitarian Assistance in the Central Africa Region， including Humanitarian Coordination， 2014-2018， Final Report， Luxembourg： Publications Office of the European Union， 2019， p.17.

[15] European Commission， “Linking Relief， Rehabilitation and Development （LRRD），” COM（96） 153 final， Brussels， April 30， 1996， p. iii.

[16] European Commission， “The EU Approach to Resilience： Learning from Food Security Crises，” COM （2012） 586 final， Brussels， 13 October 2012， p.5.

[17] 同[16]， p.2。

[18] 同[16]。

[19] 同[13]， p.5。

[20] 同[14]， p.92。

[21] 同[14]， p.91。

[22] 同[7]。

[23] Kristalina Georgieva and Jakob Kellenberger， “Discussion： What Are the Future Challenges for Humanitarian Action？” International Review of the Red Cross， Vol.93， No.884， December 2011， p.10.

[24] “Answers to the European Parliament Questionnaire to the Commissioner-Designate Christos Stylianides，” 2014， https：//ec.europa.eu/commission/sites/cwt/files/commissioner_ep_hearings/stylianides-reply_en.pdf， p.4.

[25] Ed Schenkenberg et al.， “The European Consensus on Humanitarian Aid： an NGO Perspective，” Voluntary Organizations in Cooperation in Emergencies， May 2014; Charlotte Dany， “Beyond Principles vs. Politics Humanitarian Aid in the European Union，” ARENA Centre for European Studies Working Paper 11， November 2014.

[26] “The EUs Comprehensive Approach to External Conflict and Crises，” JOIN（2013） 30 final， Brussels， December 11， 2013， p.4.

[27] 同[26]， p.3。

[28] Goran Bandov and Gabrijela Go?ovi?， “Humanitarian Aid Policies within the European Union External Action，”?Journal of Liberty and International Affairs， Vol. 4， No.2， 2018， p.37.

[29] Vince Chadwick， “EU Humanitarian Boss Says COVID-19 Warrants Aid Budget ‘Rethink，” April 2020， https：//www.devex.com/news/eu-humanitarian-boss-says-covid-19-warrants-aid-budget-rethink-97059.

[30] “EU Budget for the Future： EU Humanitarian Aid，” May 2020， https：//ec.europa.eu/echo/files/aid/countries/factsheets/ thematic/mff_ha_en.pdf.

[31] “EU Budget for Recovery： rescEU - Giving the EU Direct Crisis Response Tools，” June 2020， https：//ec.europa.eu/ commission/presscorner/detail/en/mex_20_987.

[32] Nicolas Gros-Verheyde， “Coronavirus Crisis： The von der Leyen Commission Lacks Audacity. Congenital Weakness？” March 2020， http：//www.bruxelles2.eu/2020/03/coronavirus-crisis-the-von-der-leyen-commission-lacks-audacity-congenital-weakness/？lang=en.

[33] “Answers to the European Parliament Questionnaire to the Commissioner-designate JanezLenar?i?，” 2019， https：//ec.europa.eu/commission/commissioners/sites/comm-cwt2019/files/commissioner_ep_hearings/answers-ep-questionnaire-lenarcic.pdf， p.7.

[34] Ina Friesen， Pauline Veron， and Vera Mazzara， “EU Humanitarian Aid： Caught between Nexus and Independence，” European Think Tanks Group， April 2020.

[35] Peter van Elsuwege， Jan Orbie， and Fabienne Bossuyt， “Humanitarian Aid Policy in the EUs External Relations： the Post-Lisbon Framework，” Swedish Institute for European Policy Studies， April 2016， p.46.

[36]王明進：《多重危機沖擊下歐盟對外政策的調(diào)整》，載《國際論壇》2018年第6期，第30-37頁。

[37] 金玲：《“主權(quán)歐洲”：歐盟向“硬實力”轉(zhuǎn)型？》，載《國際問題研究》2020年第1期，第67-88頁。