梁 勇

自許大齡先生將清代捐納制度作為一種正式的國家制度加以研究以后，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對清代的捐納制度及由此產(chǎn)生的候補文官群體進行了卓有成效的研究，厘清了候補官員與捐納制度，候補官員在傳統(tǒng)州縣事務(wù)、新式事務(wù)中所扮演的作用以及候補冗官與晚清吏治的關(guān)系。①但對數(shù)量占主體的候補低級官員所擔任的州縣委員職責(zé)、委員與晚清州縣官員的關(guān)系、委員所體現(xiàn)的國家試圖對地方社會控制力加強的趨勢等諸多問題著筆較少，還有進一步討論的空間。

在清中后期的州縣行政體系中，這些候補低級官員多以委員之職負責(zé)某一具體的行政事務(wù)，如負責(zé)維持地方秩序的保甲委員、負責(zé)厘金征收的厘金委員等。相較于知縣、教諭、典史等體制內(nèi)的官員，委員在州縣行政體制中具有職位較多、任職時間較短、任職形式簡便等特點。本文主要依據(jù)清代四川《巴縣檔案》《南部檔案》，對候補官員群體的研究下沉到州縣一級，對州縣委員的任免及其與州縣行政體系的關(guān)系做一梳理，分析委員對清代州縣行政變革所具有的作用，以期探究清中后期州縣行政體系復(fù)雜的面相。

一 、委員與委員職位

有清一代，清政府往往通過差遣候補官員來辦理一些臨時性或特別的事務(wù)，如催征錢糧，運送軍需、糧餉等，此類官員即是本文要討論的清代特殊的官員群體——委員。如光緒七年(1881)，四川鹽茶道崧蕃差遣候補通判李奈為委員，前往南部、廣元、昭化三縣催征鹽茶課稅。②這一職務(wù)往往隨著事情的完成而裁撤，“事竣則裁”。咸同以后，隨著州縣公局和洋務(wù)企業(yè)的廣泛興起，委員的職位出現(xiàn)新的變化。這一時期，委員“是督撫派遣候補官去辦理從府州縣等地方衙門細分出來的司法、征稅和其他行政事務(wù)，以及清代中期以后陸續(xù)設(shè)立的各種‘局’負責(zé)的行政事務(wù)”③，部分委員的職位與知縣等地方行政官員一樣，出現(xiàn)了任期化的現(xiàn)象。

咸同以后委員的廣泛出現(xiàn)與捐例大開有密切關(guān)系。咸豐以前，清政府曾停捐納數(shù)十年，各省候補的道員、知府、知縣及佐貳雜職人數(shù)較少。以四川為例，“彼時候補道不過二三人，知府不過五六人”，候補同知、知州、知縣五六十人，佐貳、雜職不到百人。④而川省共有州縣缺140余個，候補官員“有依次輪委之希望”。咸豐以后，東南軍興，地方動亂不止，為籌措軍費，清政府捐例大開，通過捐納、軍功成為候補官員的人數(shù)激增，以致“官多如鯽”。⑤在候補官員群體中，捐納出身者占據(jù)主要部分，時人指出，四川“同治初，奉部牒來候補者千有余人，捐輸者十之六，軍功者十之三，由科甲十之一耳”。⑥至宣統(tǒng)年間，川省候補道員多至五十余人，候補知府增至二十余人，候補知州知縣達四百余人，候補的佐貳、雜職約有六七百人。而印官的官缺有限，當時四川州縣一百余缺，可以由捐納出身者充任者有六十余缺。⑦即便捐納出身的官員擔任全部的正印官缺，官缺的數(shù)量與候補官員的人數(shù)還是有較大的差距。就州縣委員的出身來說，大多來自捐資較少的佐貳雜職群體，“多下戶讀書未成之人與游幕無業(yè)之輩”。⑧

安插這些候補官員，清政府必須尋找新的門路，而各省包括州縣公局的局所，為解決候補官員的出路提供了路徑。如清末四川的公局，“較前增多二三十倍”，這讓道差增加了約三四十席，府差增加了約二十席，候補知州、知縣與佐貳、雜職，則各增加了約二三百席。這些候補道臺、知府，大多以各個局所的總辦、會辦充之。⑨具體到個別公局來說，也是盡量在局內(nèi)多設(shè)委員，以期提供更多的委員職位，局內(nèi)“既有總辦，又有坐辦，坐辦之外，復(fù)有正委，正委之外，又有副委，又有所謂額外”。⑩如四川發(fā)審局有委員三四人局內(nèi)辦公，為了安置更多的候補官員，又“令試用人員六七人輪流學(xué)習(xí)”，讓六七名候補官員有了“進身之階”，類似的情況同樣存在于清代四川防剿、捐輸、厘金、采訪各局。光緒中后期，曾有言官建議各省裁減公局，以節(jié)約開銷。但該建議遭到不少地方大員的反對，原因在于公局為候補官員提供了不少的職位，裁減公局意味著大量候補官員失去謀職的機會。光緒二十二年(1896)，直隸布政使王廉就分析了候補官員的安置與公局設(shè)置之間的關(guān)系，“綜計各省候補候差者多及千員，少亦數(shù)百員”，因此“各局不能撤也”。公局的設(shè)置，給大量候補的官員提供了位置。下面以巴縣為例，考察安置眾多委員的職位分布情況。

清代中期，巴縣委員職位的設(shè)置主要集中在厘金局和保甲局之中。厘金局和保甲局的職責(zé)是負責(zé)地方的厘金征收和治安的維護。在清代巴縣，厘金局與保甲局最初皆由局紳主導(dǎo)，行之不久，改由官方任命的厘金與保甲委員主導(dǎo)。巴縣的厘金系統(tǒng)的委員主要有老厘局委員、新厘局委員，唐家沱、香國寺、回龍石三個厘金卡的委員；保甲系統(tǒng)的委員除保甲局局內(nèi)的委員外，還有查城、查坊、查廂、查河等長差委員及春查、冬查等例差委員。厘金局、保甲局的委員有正副之分。

與省城的各總局委員由督撫任免不同，清代巴縣老厘局、新厘局、保甲局三局的委員皆由川東道任免，后行文告知重慶府和巴縣。渝城保甲委員，“向蒙道憲委員，由局會同府縣歷辦在案”。從檔案資料來看，巴縣新厘局、老厘局、保甲局委員一般由候補知縣、候補知州、候補通判、候補巡檢、試用知縣、試用典史等八品、九品的佐貳雜職充任。

下面以清代巴縣保甲委員職位為例，通過具體的委員人事任免，考察委員與委員職位之間的關(guān)系。渝城各坊廂的治安，按制由各坊廂的坊差負責(zé)。咸豐以后，保甲委員逐漸參與到坊廂治安的管理之中。保甲局除局內(nèi)的正副委員之外，渝城各坊廂，大江(長江)、小江(嘉陵江)都設(shè)有委員，負責(zé)地方的治安。同治年間，負責(zé)巴縣治城治安的委員稱為渝城九門委員，人數(shù)一人，總查街道事務(wù)。同治六年(1867)十月，川東道任命試用同知丁壽臻接任渝城總查九門委員。光緒三年(1877)，渝城九門委員候補知縣李光烈任期屆滿，川東道委任候補知縣曾令邦接任。光緒中期，負責(zé)治城治安的保甲委員人數(shù)增加，在一些坊廂設(shè)置巡查委員，并開始對城區(qū)分區(qū)分段，由委員分區(qū)負責(zé)地方治安。光緒二十三年(1897)補用知縣潘澤普充任渝中、太善二坊的巡查委員、試用縣丞張經(jīng)充任下七廂巡查委員、試用未入流凌濟瀛任金紫門委員、候補府經(jīng)歷劉夢弼任南紀門委員、補用典史張紀欽任東水門委員、道庫大使駱秉堃任太平門委員。第三段保甲委員為補用巡檢葉保和、第八段保甲委員為試用未入流繼志、第九段保甲委員為補用府經(jīng)歷李文。但原來的坊差體制仍然存在。光緒二十七年(1901)，巴縣地方當局對此制度進行了改革，各坊廂將原來的坊差裁撤。該年十月，巴縣縣令在給川東道的稟文中稱，“渝城外人日眾，交涉日繁，所賴查坊諳練各員，隨時留意彈壓，消患無形，請將最繁之第三、第四、第五、第六、第八、第九，六段坊差提出，改歸酌委，庶可因地擇人”。此一變化意味著保甲委員代替衙門差役，成為坊廂治安的管理者。

從清代巴縣保甲局委員的設(shè)置來看，呈現(xiàn)出取代衙門坊差、職位不斷增加的趨勢。當然，這一過程給更多的候補佐雜提供了職位。

光緒中后期，在地方行政體系中存在著“強督撫、弱州縣”的趨勢，省在州縣的影響加大，厘金、保甲委員由道改為由省城厘金總局、保甲總局任免。光緒二十九年(1903)，渝城老厘局香國寺分卡、唐家沱分卡、回龍石分卡的委任權(quán)由川東道轉(zhuǎn)交給四川通省厘金總局。光緒三十四年(1908)，四川通省經(jīng)征總局成立，各地厘金局及厘卡委員的任免權(quán)轉(zhuǎn)交經(jīng)征總局。如宣統(tǒng)二年(1910)正月，巴縣香國寺厘金委員候補知縣陸良照因病辭差，由四川通省經(jīng)征總局另行委派試用直隸州周渾清充任，十個月后又由候補知縣孔昭成接任。

除了上述厘金、保甲兩大系統(tǒng)的委員，巴縣還有其他各類專業(yè)性的公局委員，如四川鹽務(wù)總局委派的鹽厘分局委員、四川通省厘金總局任免的土稅分局委員等。相對于保甲局和厘金局，這些公局的委員人數(shù)較少。

為了加強巴縣治城的治安防控，川東道在巴縣設(shè)立九門盤查委員的同時，還給各委員配備書差多名，協(xié)助委員開展工作。具體來說，在巴縣的朝天門、南紀門、太平門三處各派書一名、差三名；千廝門、通遠門、臨江門、金紫門、儲奇門、東水門每門派書一名、差二名。每日給每名書吏工食錢六十文，差役每名給五十，經(jīng)費則來自保甲局。

委員的任期一般是一年，期滿應(yīng)另行更換。但后來由于候補人數(shù)太多，渝城委員改為半年一換。與使用正方形金屬印的知縣不同，委員的印為木質(zhì)長方形，上刻篆文“四川巴縣×××××委員”，作為日常辦公的憑據(jù)。光緒二十三年，重慶開埠，日本在王家沱設(shè)立租界，川東道在王家沱添設(shè)保甲委員，給篆文木質(zhì)鈐記一顆，其文曰“四川巴縣王家沱保甲委員”。同年，川東道給予唐家沱厘卡委員 “重慶船貨行商厘金委員”關(guān)防，以備日常辦公之用。

二、州縣委員的差遣及其規(guī)則

雖然同為候補官員群體，候補道員、候補知府與其他佐貳雜職等待差委或署職的時間和候補期間的待遇還是有較大差別。光緒中后期，省城新設(shè)的各總局“總、會辦皆以道員充之”，職位較多，以致候補道有“萬能”之戲稱。同時，由于候補道員捐資較多，捐者個人家境較好，“道員到省后，督撫以其官大本大，無論何人均有一差，每月薪水銀百兩，或五十兩……知府二三年中，亦必有差遣”。相較而言，候補佐貳雜職群體由于人數(shù)較多，職位稀缺，獲得署職或委員的機率就要小很多，一些候補官員甚至數(shù)十年未獲得一差委任，“各省候補州縣佐雜，動數(shù)千百，安得有如許署缺，如許差委？……于是有數(shù)十年，十數(shù)年未得一差委，未得一署事者”。

按照吏部則例，官員不得在本省為官，父子不得同時在某省為官，丁憂時必須辭官回家守孝。但對候補官員這一特殊的群體來說，因獲授實缺或差委的競爭激烈，這些具有儒家教化思想的則例似乎并沒有得到嚴格遵守。同治十一年(1872)，在川已候補六年之久的江西安福人劉愚給四川總督上《稟四川候補人員太多擬呈十條變通章程》一文，這樣寫到：

一本省刑名不得仍官原省，此定例也?，F(xiàn)在四川候補中，不遵此例者甚多，似宜照例辦理，或分別改省。

一本省人不得仍官原省，此定例也?，F(xiàn)在四川候補中，不遵此例者甚多，似宜照例辦理，或分別改省。

一父子兄弟叔侄不同官一省，及姻親應(yīng)回避，此定例也。現(xiàn)在四川候補中，不遵此例者甚多。而佐貳雜職中，往往改易三代，同氣異籍。似宜照例辦理，或分別改省。

一實缺人員，聞訃先告病開缺，然后報丁，希圖異日坐補原缺，不孝不忠，莫此為極。應(yīng)請嚴行禁止。

上述言詞，不排除有意氣成分在內(nèi)。但表明，相較于知縣等印官，委員的差遣在制度上存在較多的缺失。進一步來說，對州縣委員來說，其獲得委任的機會掌握在督撫之手，基于人情世故，存在著督撫濫保下屬、任人唯親的可能。清政府亦為此多次對各省將軍、督撫提出告誡。光緒十九年(1893)九月，清廷下發(fā)的一份文件中說“近來間有因勞績保請引見者”，所查經(jīng)歷并不屬實。光緒二十八年(1902)，吏部轉(zhuǎn)發(fā)的一份關(guān)于加強吏員考核的上諭稱，“現(xiàn)在捐納保舉人員日見增多，倍形擁擠，巧□之流，紛紛□緣奔競，即中材亦相率效尤，吏治之壞，胥由于此，極應(yīng)痛除積習(xí)，以肅官方。嗣后各該督撫務(wù)當破除情面，嚴加考核，自道府以至州縣，凡初到省者必躬親面試，其鄙俚輕浮者即行咨回原籍，其尚堪造就酌予差委以視其才識……即選授實缺之捐納保舉各員，亦應(yīng)一律考語查看，分別辦理”。地方大員也注意到這些泛濫的候補官員在自身素質(zhì)方面可能存在的問題，光緒二十一年(1895)，四川總督鹿傳霖的一份札文稱：“川省丞倅正佐雜職數(shù)逾千員，訪聞多有身家不清等類，又有以土著冒籍而捐指本省，以市井鄙賤而濫列仕途?！?/p>

劉愚因此建議督撫大員“宜將候補人員清冊，逐一查明，另立章程……以到省先后為次序，一切薦條，破除情面，概不錄用”，并樂觀估計“此章一行，有四善焉：息奔競之風(fēng)，一也；明示大公，人無怨言，二也；達官貴人，縱有請托，知已定輪流差委章程，無所用其謀，三也；虧空者不充當，知公項之當重，四也”，有利于官風(fēng)的轉(zhuǎn)變，讓候補官員盡快獲得差委。

劉愚的上述建議流露出一位外省來川、候補多年而未獲得委缺的官員的無奈甚至不滿，他所期待的無非是當?shù)滥軌驍M定出相對合理的輪委規(guī)則。事實上，光緒以后，各省需要安置的候補官員人數(shù)更多，獲得差委變成了候補官員之間的“暗戰(zhàn)”。不得已，各地方先后出臺候補官員的輪差條例，試圖規(guī)范候補官員的輪差秩序，避免矛盾激化。光緒十三年(1887)，四川布政使擬定了州縣輪委章程。同時，四川地方當局加強對候補官員信息的管理，定期更新輪委官冊，對各候補官員的履歷進行重新核對，要求各州縣的委員們上報“所得保案、升案、捐案”。光緒三十四年，四川布政司甚至要求各候補官員詳細填寫個人履歷及捐納的班次，作為候補當差的參考依據(jù)。

前已談及，巴縣委員職位較其他州縣更多，來此候補的官員也多，且委員之位有優(yōu)劣之分，川東道所委各員，以厘金局的新老厘金委員及所屬三卡為最優(yōu)，保甲局委員次之。光緒二十三年，川東道擬定了《巴縣渝城差員委用章程》，試圖規(guī)范委員的承充秩序，該章程共八條，現(xiàn)引如下(序號為引者所加)。

一 渝城各項差使，以府委之查坊、查城、查廂、查河為長差，以春查、冬查為例差，以查案、提案等類為雜差，以代辦各缺及科歲考巡捕為優(yōu)差，分為四類，俾清眉目至憲轅所委各項差使……

二 府委各差，仍循舊章，年滿更換。按前輪銷差月日，先后挨次輪委，凡輪委三員，另擇有勞績□插委一員。另于秉公委用之中，仍寓激勵人材之意。

三 曾充優(yōu)差人員，以銷差之日起，扣滿六個月，方準輪委巡查城、坊、河、廂等項□差，以示公道。

四 渝城差員中，有捐免驗看，未經(jīng)奉部核準□，本不能委充差使，但該員等在渝年久□□一□，為贍養(yǎng)身家之計，舍此別無生路，是以前任府專以例差委效□走之勞，俾資糊口。查此項人員無多，□屆時不敷委用，應(yīng)以商經(jīng)流渝新到各員，酌量添委以示體恤。

五 委辦保甲及巡查城、坊、河、廂各員，以能查獲著名會匪、命盜重犯，準照異常勞績，稟詳院司，從優(yōu)給獎。

六 查坊、查廂各員，以能勤奮將事，三個月內(nèi)本管坊廂無竊案記大功一次，積至三次提列名次，以待酌量優(yōu)差；以三個月內(nèi)迭出竊案至十起以上，記大過一次，積至三次即行撤差，以有大功，準其抵消。

七 各項優(yōu)差、雜差擇人而任，應(yīng)量材器，使歸于酌委不在輪項之列。

八 本年以前到渝城為額內(nèi)，在本年新到者為額外，其額外各員名列額內(nèi)之末，擬派委押運賑糧賑米，有勞績面敘后插委長差，以示鼓勵。

以上八條理合登明。

由于此一時期，厘金局系統(tǒng)的委員已經(jīng)改由四川通省厘金總局委任，上述八條章程反映了渝城保甲系統(tǒng)委員的輪委現(xiàn)狀，試做如下分析。首先，候補官員到渝報到后，以年為單位，按先后次序，按次輪充，以免后來者插隊引發(fā)矛盾。其次，渝城委缺分長差、例差、雜差、優(yōu)差四大類別。其中長差和例差是輪委，雜差和優(yōu)差由川東道遴委。輪委各差，輪委三員過后，可插一勞績卓著的候補官員。充任過優(yōu)差的委員，卸任六個月之后才準再次排隊候任。再次，允許個別未經(jīng)戶部捐納房查驗的候補官員參與例差的輪委。最后，對工作較為辛苦的查坊、查廂委員，制定了明確的獎懲措施。對新來候補的官員也制定了明確的安置辦法。

在一些油水較多的公局，出現(xiàn)了“高職低配”的現(xiàn)象。如各厘金局委員，最初“皆委候補州縣或佐雜充局員”，后來捐職太多，“夔府、合州，皆改委候補道員；資州、敘府、重慶、趙家渡、中壩皆改委候補知府或直隸州”。

三、州縣委員的承充、卸任與收入

從制度上說，清政府設(shè)立候補制度的本意是讓取得任官資格的科舉及第者和報捐者在任職之前經(jīng)歷一段時間的學(xué)習(xí)和歷練，以便任職后能更快地適應(yīng)工作。巴縣檔案中有大量的委員、典史、巡檢、知縣的履歷表，對其進行分析，能夠在一定程度上勾畫出這群報捐者在候補期間的生活。下面以重慶老厘局委員黃興遽的經(jīng)歷為例進行分析。

光緒十六年(1890)二月三十日，時年59歲的候補通判、重慶老厘局委員黃興遽病死于任上。黃興邃的家丁陳順在給時任巴縣縣令的稟文中詳細介紹了黃的個人情況：黃興邃，生于道光十一年(1831)，江蘇蘇州府吳興縣人，祖籍福建晉江縣，“由監(jiān)生遵甘肅捐輸四次番案經(jīng)費，按司獄發(fā)四川試用”。咸豐五年(1855)七月到成都候補輪差，咸豐八年(1858)再次捐納縣丞，該年十月再次到成都輪差，曾委代辦四川珙縣、隆昌等縣知縣，委署射洪縣知縣兼攝教諭、訓(xùn)導(dǎo)，委署潼川府鹽捕通判。同治五年(1866)再次捐納，“在貴州捐輸軍米，捐升通判并加鹽提舉銜，指發(fā)四川”。同治六年五月，因父親在甘肅肅州陣亡，丁憂回籍。同治八年(1869)八月服滿，呈報起服。同治十年(1871)十月到成都候補，同治十二年(1873)三月，被委派運解西征軍餉，赴駐陜西征糧臺(其間給軍功二次，給予盡先委署一次)，該年七月被委派運解振武軍餉，赴敘州府交收。光緒十四年(1888)接任重慶老厘局委員，兩年后病故于任上。

從黃興遽的履歷看，其二十四歲就捐納外出候補為官，二十七歲獲得署理縣令的機會，自此以后仕途較為順利，曾多次被委任為署理知縣、鹽捕通判等職，但卻從未被授予實任。雖然期間因丁憂曾回籍守孝三年，但返回后，很快被委任運解軍餉。有意思的是，不知道是什么原因，黃興遽從同治十二年到光緒十四年，中間長達十五年的時間沒有獲得任何職務(wù)。等到他再次被委任為重慶老厘局委員時，已經(jīng)時年四十七歲了。另外我們也看到，黃興遽在從政的過程中，也在不斷地捐納，希望能有更好的出仕機會。下面結(jié)合其他報捐者的履歷對候補官員的候補經(jīng)歷做一分析。

姓名籍貫報捐時年齡初次任職時距報捐時的時間候補經(jīng)歷資料出處黃毓麟浙江紹興府27歲4年署理城口廳照磨、補巴縣木洞鎮(zhèn)巡檢6-5-34“重慶府札巴縣木洞鎮(zhèn)巡檢黃毓麟六年俸滿速起文由縣驗看加具考語親賫來府查考及巴縣遵札辦理卷”蔣履泰順天府大興縣22歲18年四川讞局正委、坐辦,署奉節(jié)縣令,采辦石料修理北路委員,署萬縣縣令,署巴縣知縣6-6-196“豐都縣知縣蔣履泰奉札接署巴縣及稟到任日期地方大概情形和患病退請委員按署卷”郭東森陜西同州府蒲城縣19歲16年幫辦溫江、簡州、南充、巴縣保甲,署巴縣木洞鎮(zhèn)巡檢6-6-224“督憲藩司等札委調(diào)署巴縣木洞鎮(zhèn)經(jīng)手未完巡檢及巴縣申報年貫履歷到任日期以及前任內(nèi)有無捕務(wù)事件卷”張拱辰浙江湖州府歸安縣33歲13年補洪雅縣典史、署什邡縣典史、署漢州吏目、補巴縣典史、署成都縣典史、署江北廳照磨、璧山典史、巴縣典史6-7-62“巴縣典吏張拱辰因病請假稟法委員代理卷”費 融江蘇常州府武進縣36歲2年署富順縣典史,幫辦宜賓、巴縣、江北、涪州、綿州、永川、瀘州、江津等廳州縣保甲及詞訟,墊江縣新場土稅差,續(xù)備中軍左營管帶,東鄉(xiāng)縣土稅分卡委員6-7-28“四川布政使司札飭巴縣申復(fù)宣統(tǒng)元年各項實缺人員卸任調(diào)署統(tǒng)計表各項候補人員差委入學(xué)統(tǒng)計表全年所冗員缺及請補人員統(tǒng)計表卷”

首先，這些報捐者報捐時的年齡，大致在二十至四十歲期間，此一階段他們精力充沛，已成家立業(yè)，家庭生活有一定的壓力。其次，對于報捐者來說，初次獲得差委或署職的時間往往都在十年以后，對他們來說，這長達十余年的候補時間是較難的挑戰(zhàn)。第三，從報捐者所獲職位來看，集中在署理縣令、典史、巡檢、保甲委員、厘卡委員等負責(zé)州縣具體行政事務(wù)的職務(wù)，職務(wù)上升的機會渺茫。署理縣令、典史、巡檢、保甲委員這些職務(wù)均由督撫任免。第四，這些報捐者在獲得候補官員資格之后，為了增加獲差的機率，往往會多次捐納。如前文談到的黃興遽，表中的巴縣木洞鎮(zhèn)巡檢黃毓麟同樣如是。咸豐年間，“由監(jiān)生遵籌餉例報捐巡檢，指發(fā)四川”，后“遵新例捐足四成，請以新班遇缺即補”。

前已談及，州縣委員都有一年或半年的任期限制，任期結(jié)束之后，委員的出路如何？一般有這樣幾條出路。一是回省城，繼續(xù)候補，等待督撫下一次安排差委，這可能是大多數(shù)委員在卸任后不得不面臨的問題。光緒后期，由于新政陸續(xù)展開，急需人才，清政府注重對候補官員進行與新政有關(guān)的培訓(xùn)。光緒二十八年正月，清政府下令各省開辦課吏館，要求各省的候補官員入館學(xué)習(xí)，“按照章程認真考課，以經(jīng)世之學(xué)為宗主，以內(nèi)政、外交為分端。舉凡朝章掌故、律例、約條、公法以及時務(wù)諸書，悉令觀摩；山川風(fēng)土、物產(chǎn)民情，以及地方利弊，咸資考鏡，鉤元以提其要，博覽以會其通。每課以公牘實事，發(fā)為問題，藉文字以昭才識；考學(xué)業(yè)以判勤惰；察言行以知賢否；按等第以定去留。”此一時期，委員任職的職位越來越多地與新政有關(guān)，如州縣的詞訟幫審委員、洋務(wù)委員等。

其次是平調(diào)到其他公局繼續(xù)擔任委員。光緒二十三年，巴縣保甲局委員、候補同知劉恩慈調(diào)任老厘局委員，其職由候補知縣徐敬武接任。光緒二十六年(1900)，新厘局委員黃兆麟委署江安縣令，其職位由老厘局委員和庚接任，老厘局位置由汪承第接任。汪后來也接任了新厘局委員。光緒二十八年第八段保甲委員為試用從九品胡滋生，一年零三個月任期滿后，由試用巡檢竇釗接任；光緒三十年(1904)第九段保甲委員試用鹽茶大使龔肇梅調(diào)任萬縣子口驗卡委員，其職位由試用巡檢竇釗接任。光緒二十九年十一月，香國寺委員胡鴻業(yè)調(diào)任，其職由老厘局委員候補知縣張彪接任，張彪職位由回龍石委員候補知縣傅兆容接任，傅的職位則由“在渝聽差”的候補知縣廖振聲接任。光緒二十七年保甲局總辦李祐升任川東土藥稅厘總局委員。

某些情況之下，委員還有可能調(diào)任某縣的詞訟幫審，從事司法審判工作。光緒二十三年，巴縣老厘局委員候補知縣王熾令兼巴縣幫審。光緒十四年十一月，渝城保甲局委員錢慶升被札委赴涪州幫同審案。

有時，委員可能兼任多個職務(wù)。光緒十二年(1886)，渝城保甲局委員由正副委員兩人充任。正委員同時兼渝城新厘局委員。清代渝城有九個城門，原來設(shè)有總查城門委員，后因事裁撤。光緒二十三年，“老厘局經(jīng)征百貨落地厘金欲稽貨物入城總數(shù)，亦須在各城門細加查察”，以老厘局委員兼充總查城門委員，所有各分查委員由重慶府選任后歸其督率。

再次，署理或獲授實缺。光緒十七年(1891)的川東道張華奎，安徽合肥人，光緒十五年(1889)進士及第后，分發(fā)四川為候補道員，主管貴州云南等地的鹽務(wù)。光緒十七年，時任川督劉秉章認為“華奎悉心厘剔，事治而商不擾，遂署川東道”。又如光緒二十四年(1898)，渝城保甲局總辦劉承恩調(diào)任銅梁縣縣令。光緒二十六年保甲局委員候補直隸州余維岳調(diào)任敘永直隸州知州。光緒二十六年，新厘局委員黃兆麟委署江安縣令。光緒二十七年，老厘局委員霍勤煒經(jīng)重慶府代令長壽縣知縣后署理江北廳，其職位由補用巡檢李壽祺接任。光緒三十四年，瀘州經(jīng)征局委員霍勤煒因辦理得法，經(jīng)征局征收各費民間繳納踴躍，“甚至城鄉(xiāng)分局領(lǐng)契有不敷用之勢”，被四川布政使通報表揚后，擢升為巴縣縣令。有的委員由于參與新政，卸任后還被授予出國考察的重任。光緒二十九年正月，巴縣新厘局香國寺厘卡委員廷丞夔，由于熟知新政事務(wù)，隨成都府知府去日本辦理博覽會。

對這些候補佐貳雜職來說，獲得差委的機會十分難得，一旦獲得差委的機會，“前十數(shù)載需次之費，皆在此一年中補償，后十數(shù)載需次之費，皆在此一年中儲積”。這導(dǎo)致一些委員卸任之后，不愿立即移交工作。宣統(tǒng)元年(1909)，四川總督在一份札文提到，各局所委員工作交接時，卸任委員“藉口結(jié)賬拘定朔望交接”，不愿立刻移交賬簿、關(guān)防，甚至在此期間如厘金、經(jīng)征委員，采取“減厘減課”等方式來抓緊征收，以期借此營私。

下面來看委員的收入情況。清代巴縣委員的薪水主要來自公局，如保甲委員的經(jīng)費來自保甲局。光緒三十二年(1906)十一月初六日，重慶府給巴縣的札中稱：“照得郡城下七廂地方，街道沖繁，人民囂雜，當此冬令防范吃緊之時，若不嚴密清查，誠恐不逞滋事，宵小公行。查該局委員一人晝夜梭巡，勢難周遍，亟應(yīng)添員幫查，以免疏懈?，F(xiàn)經(jīng)本府札委試用未入流繼志幫查下七廂保甲，所有薪水一切即照該局章程一律開支。”可以說，公局經(jīng)費為候補官員主要的收入來源，包括兩大類別。首先是臨時派差出省催提田賦、津貼、捐輸?shù)榷愂者^程中的夫馬費和地方官員饋送的禮金。清政府每年都會委派在省城候補的官員“赴各廳州縣，催提地丁、津貼、捐輸，春秋兩季，例各一次”，此外還有一些如“催提鹽課、雜稅及察積谷”等短差。這些候補官員們每到一處，各地夫馬局除報銷夫馬費外，“尚須饋程儀數(shù)十金，多者或百金”，甚至仆從都有犒賞。

其次是委員的薪資。委員的薪資一般在10-100兩之間。周詢曾稱，厘金委員月薪，“視局務(wù)繁簡為等差。多者一百兩，少則五十兩”。就巴縣來說，光緒三十四年，巴縣保甲委員每月薪水30兩，另有夫馬費6兩，副委員每月薪水20兩。渝城九門查坊委員共有九名，每名每月薪水銀14兩。另外因處理一些特別的事務(wù)，委員還有“加班費”。光緒二十九年十月十四，大小兩河上下七廂委員月加薪水銀4兩，每夜各給油燭錢一百文，均在新厘下開銷。至于厘金委員的薪水，應(yīng)該比保甲委員高。

公局委員特別是厘金局這樣的公局委員，有很多機會從中漁利?！坝盟臼卵惨勖棵麇X十數(shù)串，委局正、局付每名索銀數(shù)十兩，皆入委員私囊。”同治二年(1863)六月，候補知縣重慶厘金局委員王言銓任內(nèi)由于“盤驗搜羅過于瑣屑”，“以致輿論沸騰，幾致別生事端”，被交部議處。

總的來說，由于委員任職的時間較短，候補的時間過長，對部分委員來說，家庭經(jīng)濟壓力很大。光緒二十四年十二月，因“現(xiàn)值年關(guān)”，川東道給巴縣的一份札文要求巴縣縣令將縣內(nèi)各委員的經(jīng)濟情況進行摸底，分極貧、次貧、又次貧三個等級上報，為年前發(fā)放補貼做準備。

四、州縣行政事務(wù)中的委員

前已談及，咸同以后，委員是督撫或道臺臨時差遣辦理州縣新增的稅收、治安、司法、新政和其他行政事務(wù)的人員。委員不屬于“印官”，“無地方之責(zé)”，卻“辦地方之事”，履行原有的以知縣領(lǐng)銜的州縣衙門體制不能履行的新增事務(wù)。我們以保甲委員、厘金委員的職責(zé)為例進行討論。

費孝通先生提出的傳統(tǒng)中國社會結(jié)構(gòu)“雙軌制”的觀點認為，“中央所派遣的官員到知縣為止”，此一觀點后被概括為“皇權(quán)不下縣”?？h以下意味著國家政權(quán)空虛，存在著“自治化”趨勢。而打破此一格局的便是咸豐以后，由督撫或道臺任免的委員。

按照既有的州縣行政體制，地方治安的維護主要由知縣領(lǐng)導(dǎo)下的衙門書差負責(zé)。咸豐以后，各州縣普設(shè)保甲局，保甲委員對維持地方安危具有責(zé)任。這可以從三個方面來看，一是委員參與地方臨時性的軍事行動。如咸豐四年(1854)十月，楊漋喜之亂期間，巴縣保甲委員多次到巴縣與綦江交界的接龍場，和地方團首、紳糧一起籌劃防堵事宜。二是參與一些年度的或例行的維持地方秩序活動。光緒十二年，巴縣舉行科舉府試，同時“各街坊時有匿名揭帖，混言打教安民”，地方秩序緊張，川東道令巴縣白市驛縣丞兼充保甲局委員，“以期周密”。每年的冬防都是地方治安的重點，光緒三十二年十一月初六日，重慶府給巴縣“札”文稱，“照得郡城下七廂地方，街道沖繁，人民囂雜，當此冬令防范吃緊之時，若不嚴密清查，誠恐不逞滋事，宵小公行”，要求“該局委員一人晝夜梭巡”。三是委員直接參與州縣以下層級社會治安的管理。光緒二十七年，巴縣改革縣城的治安管理體制，廢除坊差及與之適應(yīng)的坊廂，將縣城分為若干區(qū)，由委員分區(qū)負責(zé)，要求委員“每夜自上燈起在坊廂幫查至一點鐘止，以后時刻仍責(zé)成本坊委員經(jīng)理”。這為后來警察分區(qū)辦理警政奠定了基礎(chǔ)。

再來看厘金委員。清代厘金的征收方式，一般認為有兩種方式：一是商人包征，一是官征。這兩種征收方式在清代的巴縣同時存在，即老厘局征收的老厘和新厘局征收的新厘，“老厘于貨厘進關(guān)報數(shù)銷售后認繳，新厘則專征過道，設(shè)局派員經(jīng)征，并于唐家沱、回龍石、香國寺三處各設(shè)查驗分卡”。老厘局最初由巴縣的八省客長負責(zé)，后改歸委員經(jīng)管，而新厘局則一開始便由委員負責(zé)。老厘局年征厘金約在4-6萬兩之間，大致四成留在巴縣供保甲局開銷，六成運解省城作為全省籌辦軍餉之用；新厘金則全部作為巴縣保甲團練局的經(jīng)費。

光緒十七年，重慶開埠，海關(guān)開關(guān)，厘金局委員開始兼辦洋務(wù)，“查商人領(lǐng)有子口單照貨物運入內(nèi)地或由內(nèi)地運至重慶，每每與應(yīng)完常關(guān)厘金貨物夾雜裝運。自應(yīng)由回龍石香國寺子口卡員與貨厘卡員互相稽查，分別辦理……是以新厘局員候補知縣胡牧良生亦應(yīng)令其兼查重慶關(guān)子口事務(wù)”。光緒十九年，重慶老厘局委員秦承恩亦曾經(jīng)奉令兼辦洋務(wù)。

我們可以發(fā)現(xiàn)，渝城保甲局委員最初是以州縣官員的協(xié)助者的形象出現(xiàn)的，和知縣一道處理地方治安問題。隨著光緒二十七年巴縣廢除坊廂體制，保甲委員分割了知縣對坊廂治安管理的權(quán)力。厘金是咸豐以后地方軍事化后出現(xiàn)的新稅種，不在中央政府認可的賦稅之列。當然，厘金委員的職責(zé)是原來州縣官員未有的職責(zé)，并沒有分割州縣官員既有的賦稅征收職責(zé)。但由于厘金征收數(shù)量的龐大，一定程度上弱化了州縣官員在賦稅征收方面的權(quán)力。

作為國家官僚體系的一部分，與知縣等印官一樣，政府十分注重對委員工作的考核和檢查。對于厘金局委員來說，考核標準便是每年或每月的厘金征收數(shù)量。光緒二十六年巴縣三個厘卡厘金征收數(shù)量，香國寺最多，回龍石次之，香國寺厘卡委員何德平獲得“酌委優(yōu)缺”的獎勵。宣統(tǒng)時期，四川地方當局每月都要發(fā)布一次全省委員的考核情況，如宣統(tǒng)元年八月，四川總督趙爾巽開具的一份停委名單中，有五名委員因種種原因被停職，其中有四名為厘金委員，名單如下。

補用通判九章，卸署重慶新老厘局，短收，停委一年，記大過二次、常過五次。宣統(tǒng)元年五月初六日奉文。

候補知縣景方晟，卸署瀘州土稅分局，短收，停委一年，記大過四次。宣統(tǒng)元年五月初八日奉文。

另補知縣丁惠徵，卸署江漳厘局，短收，停委一年。宣統(tǒng)元年五月初八日奉文。

補用巡檢胡恩鎬，卸署資陽土稅分卡，短收，停委二年，記大過四次。宣統(tǒng)元年五月初十日奉文。

對保甲委員來說，則主要看其任職期間當?shù)氐纳鐣伟矤顩r。光緒二十四年，重慶保甲總局保甲分查委員嚴澤因“辦事不妥”被記大過三次。光緒二十六年閏八月，大河委員沈步曾的家丁傅益廷“糾集會匪，設(shè)筵斂資”，沈委員“管束不嚴，咎已難辭，更敢扶同徇隱，尤屬非是”，被“撤差記過停委二年，用示懲儆”。在前面由總督趙爾巽開具的停委名單中，也有一名保甲委員通判毛鶴年因事被“停委三年，記大過二次?！?/p>

委員上司還十分注重對委員日常工作的檢查。光緒二十九年十二月廿日晚，川東道派人夜訪，所有渝城內(nèi)僅有黌學(xué)碼頭八省公所一處有委員在巡查，其余各地如翠微、永平、太安、金紫等門均沒有委員在現(xiàn)場。川東道給黌學(xué)碼頭的委員記大功三次，并獎勵白銀二兩；對不在崗的委員給予記大過三次并罰銀二兩的懲罰。

考核結(jié)果對這些候補官員獲得下一次差委有著重要影響。宣統(tǒng)二年七月十八日，四川總督在一份札文中稱，對“停委”的候補官員，“省內(nèi)外各署局，不得任意委用”；“凡有撤任、撤差及在差缺上曾記大過兩次以上之員，由原請懲處之署局開列事由，與停委各員一并按月詳報本督部堂察核”，“撤任撤差者，一年以內(nèi)不準另派差缺，記大過兩次以上者，半年內(nèi)不準另派差缺。如果有特別苦差，委之效力抵過，或人地實屬相需，亦須一面商明原請懲處之署局，一面聲敘案由，詳由本督部堂核準，方能下委?！?/p>

檔案材料中記載了大量因辦理不善而被撤職的委員的案例。同治二年二月，四川總督駱秉章將候補知縣、重慶厘金局委員王言銓以“盤驗搜羅過于瑣屑，以致輿論沸騰，致別事端，實屬辦理不善”，交部議處。光緒十四年，渝城保甲局總辦徐寶成、“萎靡不振”的幫辦陸惠疇因辦事貽誤被撤，“聽候查辦”。

委員由督撫或道臺委任，這表明他們與衙門書差不同，并不屬于知縣的屬吏。委員上任之前，委任的機構(gòu)會向州縣發(fā)一札文告知，如同治六年，川東道委任張?zhí)N華為渝城總查九門委員，特向巴縣發(fā)去札文告知。而委員有時也會向知縣發(fā)一移文，報知上任之事，希望以后能與知縣合作共事。如宣統(tǒng)元年八月初一，渝城鹽厘局兼土稅厘局委員，補用縣正堂王李給時任巴縣正堂周慶壬的移文，“照得敝委員案奉督憲趙檄，委辦理渝城鹽厘局務(wù)等因，奉此。茲于宣統(tǒng)元年八月二十九日到局接管，除通報外，相應(yīng)備文移知。為此合移貴縣，請煩知照”。

在具體的政令執(zhí)行中，印官與委官都具有相同的職責(zé)。宣統(tǒng)二年十二月，為了密查革命黨人利用長江水道偷運軍火入川，四川總督給“嘉定厘局黃守、敘州宜賓厘局葉令、瀘州澄溪口傅丞、草鞋沱孫令、重慶朱道、厘局張道、萬縣厘局趙令、夔州厘局冷道”發(fā)去了湖廣總督轉(zhuǎn)來的密電，稱革命黨人從上海通過武漢密運了一批軍火到四川，均藏在藥材內(nèi)，要求上述各官留心細查。

委員只負責(zé)具體行政事務(wù)的辦理，涉及政令宣告、犯罪嫌疑人的逮捕，委員則必須向縣令發(fā)文，請求其協(xié)助辦理。同治八年二月巴縣太善坊發(fā)生火災(zāi)，燒毀房屋數(shù)間，燒死居民一人?；馂?zāi)發(fā)生以后，太善坊保正嚴洪興與駐防總役張彪并沒有立即上報并組織人員滅火，保甲團練局丁姓委員建議巴縣縣令提訊二人并嚴加責(zé)革。光緒二十四年初，巴縣辦理水會，征收房捐，但“各坊監(jiān)保紛紛藉口收取維艱，仍然觀望”，重慶保甲局劉、吳二委員給巴縣縣令發(fā)去移文，希望縣令能飭令各坊監(jiān)正按章辦理，征收房捐。

有的委員，如經(jīng)征局委員，由于掌握了地方的稅收大權(quán)，連地方知縣都不得不對其敬畏三分。光緒三十四年，四川劍州士紳因該州經(jīng)征委員蔣中袒護家人，在該地“設(shè)立公案”“窮搜濫罰”，向該州知州提告，未想“州牧畏其挾勢排擠，不敢主張公道”。

光緒中后期，委員與知縣等印官的關(guān)系逐漸緊張。光緒三十四年，四川總督發(fā)布了有關(guān)吏治的三十條，其中就專條談到了委員與地方官員的關(guān)系，希望“印委和衷共濟”。該條例說，新政以后，地方公事越來越多，委派委員辦事是不得已之事，委員的工作“非地方官照料幫助，萬不能呼應(yīng)靈通”，但實際工作中，有的印官“恐礙自己利權(quán)，或明知當辦而□其不出于己意，一經(jīng)他人稟請，或經(jīng)上司委辦，即以委員為多事，非多方阻梗，裝聾作啞，不聞不問，甚至故出違言，啟愚民之哄鬧，以坐委員辦理不善之咎，如此掣肘委員，何事能辦？”要求印官配合委員完成新政事務(wù)，“如委員果有不是，準其密稟撤換，若釀至打局傷人，地方官總不能辭咎”。

五、結(jié)論

咸同以后，清代委員官制從最初因事設(shè)置的臨時性差遣演變?yōu)橛腥纹谙拗?、主?dǎo)某一州縣公局事務(wù)和臨時性差遣并存的局面。委員制度的演變與捐納的泛濫、州縣公局的廣泛興起有著密切關(guān)系，時人有此描述，“于是各省捐局書辦，各衙門幕友官親，甚至長隨門印，皆就地捐輸。一邀恩敘，即作委員?！备髦菘h的公局，特別是保甲局和厘金局為委員提供了大量的工作職位。

這些通過捐納出身的候補官員，他們的官僚生涯往往從最下層的職位開始，雖然有的候補官員通過不斷地捐輸，希望能夠早日獲得“正印官”的職位，但我們發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)捐納者終其一生都未能獲授印官之職。而各類公局的委員則提供了安置候補官員的職位。

從州縣行政的角度看，保甲委員從咸同時期協(xié)助州縣維護地方安危，到光緒后期成為州縣坊廂治安管控的責(zé)任者。厘金委員則分割了州縣對地方賦稅征收的壟斷權(quán)。委員將國家權(quán)力在地方社會上的觸角延伸到州縣以下，實現(xiàn)了“皇權(quán)下縣”，客觀上加強了政府對地方社會的控制，強化了國家對地方資源的動員和掌控能力。更為重要的是，委員不是州縣官員的下屬，而是同僚，這打破了州縣官員在地方的權(quán)力壟斷地位，他們共同對地方的安危、賦稅負責(zé)，也為新政時期的州縣行政改革打下了一定的基礎(chǔ)。

① 參見許大齡：《明清史論集》，北京：北京大學(xué)出版社，2000年；伍躍：《中國的捐納制度與社會》，南京：江蘇人民出版社，2013年；肖宗志：《候補文官群體與晚清政治》，成都：四川出版集團、巴蜀書社，2007年。

② 《南部縣正堂張鹽房呈為簽役速傳茶商張鐘興應(yīng)先光緒七年分茶課稅羨截票息銀兩隨簽赴縣以憑面諭的簽》，《南部檔案》1-8-54-514，南充市檔案館藏。類似的差遣候補官員進行催征、解糧、督辦軍火的事件在清代巴縣、南部檔案中大量記載，如《南部檔案》1-9-49-486卷記載了署四川布政使司游智開按照一府一名委員的方式，差遣候補官員前往各府稽查倉政之事。不一一贅述。

③ 伍躍：《中國的捐納制度與社會》，第225頁。

⑤ 陳夔龍：《夢蕉亭雜記》卷2，北京：中華書局，2007年，第99頁。

⑥ 《庚辰李君聽齋壽序》，劉愚：《醒予山房文存》卷11，第40頁下，同治四年續(xù)刻本。

⑦ 《大清十朝圣訓(xùn)·穆宗毅皇帝圣訓(xùn)》(一)，卷28，用人，第3頁上，臺北：文海出版社影印本，1965年。