婁成武 崔 野

海洋是高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略要地，對(duì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展和中華民族偉大復(fù)興具有重大意義。自黨的十八大首次提出“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略以來(lái)，海洋在國(guó)家政策議程中的地位明顯提升，受到黨和政府的更多關(guān)注。黨的十九大更進(jìn)一步要求“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”，為中國(guó)海洋事業(yè)發(fā)展指明了前進(jìn)方向。習(xí)近平總書(shū)記高度重視海洋工作，在參加中央政治局集體學(xué)習(xí)、出席重大會(huì)議、視察地方等多種場(chǎng)合中屢次重申加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的決心與信念。而海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施，需要以職責(zé)清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的機(jī)構(gòu)為載體和依托，改革與優(yōu)化海洋行政機(jī)構(gòu)由此成為新時(shí)代海洋工作的重要內(nèi)容。

一、問(wèn)題的提出

為落實(shí)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略部署，夯實(shí)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的組織保障，中國(guó)先后在2013年和2018年的政府機(jī)構(gòu)改革中對(duì)海洋管理體制與海洋行政機(jī)構(gòu)做出調(diào)整。就改革重心而言，前者聚焦于中央層面海上執(zhí)法力量的整合，對(duì)地方的影響相對(duì)較?。缓笳邉t著眼于海洋發(fā)展的全局，在根本上重塑了中國(guó)的海洋管理體制，是一次涵蓋多部門(mén)、多層級(jí)、多領(lǐng)域的系統(tǒng)性變革。通過(guò)這兩輪前后相繼、由點(diǎn)及面的改革，中國(guó)的海洋管理體制得到更大優(yōu)化，海洋治理體系的現(xiàn)代化水平顯著提高，海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)正在加速推進(jìn)。

近年來(lái)，學(xué)術(shù)界圍繞著海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的重點(diǎn)領(lǐng)域與具體任務(wù)，從海洋戰(zhàn)略規(guī)劃設(shè)計(jì)、全球海洋治理、海洋環(huán)境保護(hù)、藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展、海洋權(quán)益維護(hù)、海洋科技創(chuàng)新和海洋法制建設(shè)等諸多方向展開(kāi)了大量的研究，有力地推動(dòng)了海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)進(jìn)程。然而，作為海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施載體與組織保障，海洋行政機(jī)構(gòu)卻未引起學(xué)者們的足夠關(guān)注，相關(guān)研究數(shù)量偏少。而在有限的文獻(xiàn)中，學(xué)者們幾乎都是從較為宏觀的角度探討海洋行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立與改革問(wèn)題，如史春林等(2019)認(rèn)為應(yīng)強(qiáng)化國(guó)家海洋委員會(huì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能并拆分中國(guó)海事局的部分職能①；王剛等(2016)建議將國(guó)家海洋行政主管部門(mén)改設(shè)為中央派出機(jī)關(guān)并更名為“海洋特別區(qū)政府”②；王印紅等(2014)主張建立海洋職能部門(mén)、海洋執(zhí)法部門(mén)與海洋信息部門(mén)相互協(xié)調(diào)且相互監(jiān)督的海洋管理體制③，等等。將這些已有研究稍加整理便可發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們普遍是從國(guó)家或中央政府層面切入的，研究視角相對(duì)單一，專(zhuān)門(mén)探討地方海洋行政機(jī)構(gòu)的文獻(xiàn)十分稀少，未能與前者相互呼應(yīng)。

事實(shí)上，海洋強(qiáng)國(guó)這一目標(biāo)的達(dá)成，不僅需要中央政府的驅(qū)動(dòng)與引導(dǎo)，更離不開(kāi)地方政府將其付諸實(shí)踐。而在各級(jí)地方政府之中，省級(jí)政府的地位尤為特殊，起著承上啟下的關(guān)鍵作用，既要對(duì)上接受中央政府的領(lǐng)導(dǎo)，也要對(duì)下領(lǐng)導(dǎo)市縣政府。④海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略正是在省級(jí)政府的承接與落實(shí)下一步步向前推進(jìn)的，完善省級(jí)海洋行政管理機(jī)構(gòu)(下文簡(jiǎn)稱(chēng)省級(jí)海洋行政機(jī)構(gòu))的設(shè)置因此具有了更為迫切的必要性與現(xiàn)實(shí)性。

鑒于省級(jí)政府在海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略中的重要地位以及既有研究的不足，本文以中國(guó)11個(gè)沿海省級(jí)行政區(qū)(不含港、澳、臺(tái))的海洋行政機(jī)構(gòu)為研究對(duì)象，以2018年的新一輪政府機(jī)構(gòu)改革為研究背景，在回顧省級(jí)海洋行政機(jī)構(gòu)歷史變遷的基礎(chǔ)上探究幾個(gè)核心問(wèn)題，即當(dāng)前省級(jí)海洋行政機(jī)構(gòu)形成了哪些設(shè)置模式、呈現(xiàn)出哪些主要的改革特征、其背后的邏輯是什么、未來(lái)應(yīng)向何處發(fā)展等，以期填補(bǔ)學(xué)術(shù)研究的空白并為海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)提供參考和助益。

二、省級(jí)海洋行政機(jī)構(gòu)的歷史變遷軌跡

作為整體發(fā)展戰(zhàn)略的一部分，海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略經(jīng)歷了一個(gè)由初步認(rèn)識(shí)到高度重視的演變過(guò)程，這與中國(guó)海洋事業(yè)發(fā)展起步較晚、長(zhǎng)期的管理滯后有關(guān)。⑤中華人民共和國(guó)成立初期，面對(duì)百?gòu)U待興的經(jīng)濟(jì)社會(huì)局面和敵對(duì)勢(shì)力的嚴(yán)密封鎖，黨和政府將更多的注意力放在了國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與陸地邊界防衛(wèi)上，海洋更多地被視為一種消極的防御屏障，未能對(duì)其施以積極的管理。改革開(kāi)放后，中國(guó)打破了其與國(guó)際社會(huì)的藩籬，海洋成為連通中國(guó)與世界的橋梁，海洋行政機(jī)構(gòu)得到大范圍的設(shè)立與強(qiáng)化。自黨的十八大提出海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略以來(lái)，海洋行政機(jī)構(gòu)的調(diào)整成為政府機(jī)構(gòu)改革的中心議題之一，適應(yīng)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的海洋管理體制逐步建立并完善。與海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的發(fā)展歷程相類(lèi)似，中國(guó)的省級(jí)海洋行政機(jī)構(gòu)也經(jīng)歷了從無(wú)到有、由弱到強(qiáng)的過(guò)程。概括而言，在2018年的政府機(jī)構(gòu)改革之前，省級(jí)海洋行政機(jī)構(gòu)的歷史變遷可歸結(jié)為職能擴(kuò)展、機(jī)構(gòu)合并與自身變革三種軌跡。

(一)水產(chǎn)(漁業(yè))機(jī)構(gòu)的職能擴(kuò)展軌跡

中華人民共和國(guó)成立后，為提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)能、解決人民群眾的吃飯問(wèn)題，黨和政府大力發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)中的水產(chǎn)與捕撈業(yè)，并在全國(guó)沿海省份設(shè)立了若干水產(chǎn)行政機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)在“文革”中和改革開(kāi)放后幾經(jīng)變動(dòng)，逐漸吸納海洋管理職能，最終演變?yōu)楹Ｑ笈c漁業(yè)廳(局)。

水產(chǎn)機(jī)構(gòu)的職能擴(kuò)展軌跡以廣東省為代表。1950年2月，廣東省農(nóng)林廳水產(chǎn)局成立，1955年6月更名為廣東省水產(chǎn)局，負(fù)責(zé)管理全省的水產(chǎn)工作。1980年4月，廣東省水產(chǎn)局革命委員會(huì)改名為廣東省水產(chǎn)廳，1983年11月再次改名為廣東省水產(chǎn)局。1994年5月，廣東省以省水產(chǎn)局為基礎(chǔ)組建廣東省海洋與水產(chǎn)廳，在全國(guó)率先建立“海洋+水產(chǎn)”的綜合管理模式。2000年，廣東省海洋與水產(chǎn)廳更名為廣東省海洋與漁業(yè)局，并改設(shè)為省政府直屬機(jī)構(gòu)。2016年，升格為廣東省海洋與漁業(yè)廳，并調(diào)整為省政府組成部門(mén)。

在這一變遷軌跡中，水產(chǎn)(漁業(yè))管理一直都是水產(chǎn)機(jī)構(gòu)的主體職能，后經(jīng)時(shí)代變化而逐漸擴(kuò)展職能范圍，最終發(fā)展為由同一機(jī)構(gòu)同時(shí)行使海洋管理與漁業(yè)管理兩大職能。除廣東省之外，山東省、福建省和江蘇省也沿襲了這一演進(jìn)脈絡(luò)。

(二)海洋機(jī)構(gòu)與漁業(yè)機(jī)構(gòu)的合并軌跡

機(jī)構(gòu)合并軌跡與職能擴(kuò)展軌跡相似，最終也發(fā)展為“海洋+漁業(yè)”的綜合管理模式。不同之處在于，海洋管理與漁業(yè)管理這兩種職能在實(shí)現(xiàn)整合之前，是由兩個(gè)相互獨(dú)立的機(jī)構(gòu)分別行使，而非如職能擴(kuò)展軌跡那樣是由漁業(yè)管理職能逐漸吸納海洋管理職能。

廣西壯族自治區(qū)是機(jī)構(gòu)合并軌跡的新近代表。2009年，廣西壯族自治區(qū)相繼組建了由國(guó)土資源廳管理的副廳級(jí)機(jī)構(gòu)海洋局和由農(nóng)業(yè)廳管理的副廳級(jí)機(jī)構(gòu)水產(chǎn)畜牧獸醫(yī)局，分別履行海洋管理職責(zé)與漁業(yè)管理職責(zé)。2017年，廣西壯族自治區(qū)將這兩種職能合并，設(shè)立正廳級(jí)機(jī)構(gòu)自治區(qū)海洋與漁業(yè)廳，作為自治區(qū)政府的組成部門(mén)。而在之前更早的20世紀(jì)末，遼寧省、浙江省和海南省等便啟動(dòng)了機(jī)構(gòu)合并工作。遼寧省于1996年撤銷(xiāo)省水產(chǎn)局和省海洋局，組建省海洋水產(chǎn)廳，并于2000年更名為遼寧省海洋與漁業(yè)廳；浙江省于2000年合并省水產(chǎn)局與省海洋局，組建了浙江省海洋與漁業(yè)局；同年，海南省也整合了省國(guó)土海洋資源環(huán)境廳的海洋管理職能與省水產(chǎn)局的漁業(yè)管理職能，合并組建海南省海洋與漁業(yè)廳。

(三)海洋行政機(jī)構(gòu)的自身變革軌跡

除職能擴(kuò)展與機(jī)構(gòu)合并這兩條主要的變遷脈絡(luò)之外，河北省、天津市和上海市結(jié)合地方實(shí)際，形成了海洋行政機(jī)構(gòu)的自身變革軌跡。

天津市為單設(shè)海洋行政機(jī)構(gòu)的單一演進(jìn)軌跡，即該市自始至終都是單獨(dú)設(shè)立海洋局這一實(shí)體機(jī)構(gòu)，而未與其他部門(mén)有所合并。天津市于1996年成立市海洋局，起初作為天津市規(guī)劃和國(guó)土資源局(后改名為國(guó)土資源和房屋管理局)的部門(mén)管理機(jī)構(gòu)，后于2009年改設(shè)為市政府直屬機(jī)構(gòu)，并一直延續(xù)至此次政府機(jī)構(gòu)改革之前。

河北省的海洋行政機(jī)構(gòu)則由實(shí)體機(jī)構(gòu)演變?yōu)榉菍?shí)體機(jī)構(gòu)。1982年，河北省設(shè)立海岸帶資源綜合調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(海岸辦)。1987年，海岸辦成建制移交至省科委并更名為河北省海洋及海涂資源研究開(kāi)發(fā)保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(海洋辦)，職能范圍有所擴(kuò)大。在海岸辦和海洋辦的基礎(chǔ)上，河北省于1990年設(shè)立河北省海洋局，但僅為處級(jí)單位。⑥2000年，河北省成立省國(guó)土資源廳并加掛省海洋局的牌子，該省海洋行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置方式得以固定。概言之，河北省的海洋行政機(jī)構(gòu)由一個(gè)級(jí)別雖低但相對(duì)獨(dú)立的實(shí)體組織發(fā)展為由高級(jí)別政府組成部門(mén)加掛牌子的非實(shí)體組織，這在當(dāng)時(shí)全國(guó)范圍內(nèi)也是獨(dú)一無(wú)二的。

上海市海洋行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置方式更為特殊，經(jīng)歷了由掛靠至合署辦公的獨(dú)特歷程。1990年，國(guó)家海洋局東海分局增掛上海市海洋局的牌子，實(shí)行“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”的管理體制，履行東海區(qū)和上海市海洋管理的雙重職能。⑦2009年，上海市海洋局不再掛靠國(guó)家海洋局東海分局，調(diào)整為與上海市水務(wù)局合署辦公的市政府組成部門(mén)。至此，海洋與水務(wù)這兩類(lèi)性質(zhì)不同的海陸管理職能在上海市實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合。

(四)對(duì)三種變遷軌跡的簡(jiǎn)要總結(jié)

縱觀中國(guó)地方海洋行政管理體制，在20世紀(jì)90年代中期以前，海洋行政事務(wù)一直沒(méi)有地方政府參與管理⑧，而是由國(guó)家海洋局的三個(gè)海區(qū)分局集中行使中國(guó)近岸海域的海洋行政管理職能。國(guó)務(wù)院于1995年頒布的《國(guó)家海洋局北海、東海、南海分局機(jī)構(gòu)改革方案》成為這一體制的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。該方案要求“在轉(zhuǎn)變職能的基礎(chǔ)上，理順?lè)志峙c地方海洋機(jī)構(gòu)的關(guān)系，將海島、海岸帶及其近海海域的海洋工作下放給地方政府。”自此之后，各沿海省級(jí)行政區(qū)的海洋行政機(jī)構(gòu)陸續(xù)建立或完善，并隨海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的提出而日益強(qiáng)化，形成了路徑各異的多種變遷軌跡，并呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。

1.“海洋+漁業(yè)”的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式被廣泛應(yīng)用

在機(jī)構(gòu)的職能范圍上，無(wú)論是職能擴(kuò)展軌跡，還是機(jī)構(gòu)合并軌跡，其最終的發(fā)展結(jié)果都是相似的，即由一個(gè)綜合的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使海洋管理與漁業(yè)管理這兩類(lèi)相近的職能。這種“海洋+漁業(yè)”的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式在八個(gè)省級(jí)行政區(qū)內(nèi)得到應(yīng)用，并進(jìn)而影響了市縣等基層政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置方式，成為過(guò)去一段時(shí)期內(nèi)的主流模式。相比之下，自身變革軌跡下津冀滬三地的海洋行政機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限則小得多，僅承擔(dān)了海洋管理職能。并且，即便就海洋管理職能而言，三地海洋行政機(jī)構(gòu)的職能范圍也不如其他地區(qū)那么充分。之所以如此，一個(gè)可能的原因是上海市和天津市均為直轄市，管轄海域的面積很小，海洋事務(wù)也相對(duì)較少；而河北省瀕臨的渤海是中國(guó)的內(nèi)海，通常不涉及國(guó)際交往或?qū)ν饩S權(quán)等職能。因而，津冀滬三地的海洋行政機(jī)構(gòu)的職能種類(lèi)與數(shù)量遠(yuǎn)少于其他沿海省區(qū)。

2.海洋行政機(jī)構(gòu)的級(jí)別與地位普遍較高

在機(jī)構(gòu)的級(jí)別與地位上，各沿海省級(jí)行政區(qū)的海洋行政機(jī)構(gòu)均發(fā)展為正廳級(jí)單位，處于省級(jí)行政機(jī)構(gòu)序列中的最高位。而除河北省之外，其他地區(qū)的海洋行政機(jī)構(gòu)均為實(shí)體組織，但有的為政府組成部門(mén)，有的為政府直屬機(jī)構(gòu)。例如，在采用“海洋+漁業(yè)”機(jī)構(gòu)設(shè)置模式的八個(gè)省級(jí)行政區(qū)中，廣東省、山東省、福建省、遼寧省、廣西壯族自治區(qū)和海南省的海洋行政機(jī)構(gòu)為海洋與漁業(yè)廳，而江蘇省和浙江省則為海洋與漁業(yè)局。名稱(chēng)上的一字之差暗含著機(jī)構(gòu)性質(zhì)的不同，即前者為政府組成部門(mén)，后者為政府直屬機(jī)構(gòu)，排序位列政府組成部門(mén)之后，由此導(dǎo)致后者面臨著更大的部門(mén)間協(xié)調(diào)統(tǒng)籌難度，不能承擔(dān)海洋開(kāi)發(fā)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)⑨，而這或許是廣東省在2016年將原海洋與漁業(yè)局升格為海洋與漁業(yè)廳的原因之一。

3.海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施強(qiáng)化了海洋管理

在機(jī)構(gòu)的變革動(dòng)力上，海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略具有最為重大的推動(dòng)作用。黨的十八大以來(lái)，各沿海省級(jí)行政區(qū)在海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略這一頂層設(shè)計(jì)的高位驅(qū)動(dòng)下，對(duì)本地區(qū)的海洋事業(yè)投入了更多的資源與關(guān)注，進(jìn)而帶動(dòng)了海洋管理的強(qiáng)化。具體而言，這種強(qiáng)化體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略推動(dòng)了海洋行政機(jī)構(gòu)的升級(jí)。如前所述，廣東省于2016年將海洋行政機(jī)構(gòu)由政府直屬機(jī)構(gòu)升格為政府組成部門(mén)，廣西壯族自治區(qū)于2017年將副廳級(jí)的海洋局和水產(chǎn)畜牧獸醫(yī)局合并并升級(jí)為正廳級(jí)的海洋與漁業(yè)廳。正如廣東省海洋與漁業(yè)廳負(fù)責(zé)人所言，“省委、省政府決定將省海洋漁業(yè)局升格為廳，彰顯了廣東省扎實(shí)推進(jìn)海洋強(qiáng)省建設(shè)的決心，充分體現(xiàn)省委、省政府對(duì)海洋強(qiáng)省工作的高度重視?！绷硪环矫?，海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略推動(dòng)了海洋管理職能的合理配置。如遼寧省在2017年重點(diǎn)強(qiáng)化了省海洋與漁業(yè)廳的海洋經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)、海洋與漁業(yè)綜合執(zhí)法、海洋與漁業(yè)權(quán)益維護(hù)等職能，而這些職能正是海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重中之重。

三、當(dāng)前省級(jí)海洋行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式與主要特征

2018年的政府機(jī)構(gòu)改革是對(duì)中國(guó)各級(jí)政府組織架構(gòu)的一次大幅度調(diào)整，其中省級(jí)層面的機(jī)構(gòu)改革任務(wù)已在當(dāng)年年底基本完成。綜合各沿海省級(jí)行政區(qū)的機(jī)構(gòu)改革方案與措施，可將改革后的省級(jí)海洋行政機(jī)構(gòu)設(shè)置模式加以分類(lèi)，并歸納其主要特征。

(一)中央海洋管理體制改革歷程概述

在討論省級(jí)海洋行政機(jī)構(gòu)改革之前，有必要對(duì)中央層面海洋管理體制與海洋行政機(jī)構(gòu)的改革歷程做一概述。長(zhǎng)久以來(lái)，國(guó)家海洋局一直是國(guó)務(wù)院海洋行政主管部門(mén)，為副部級(jí)的國(guó)家局，集中行使海域使用審批、海洋功能區(qū)劃編制、海洋環(huán)境保護(hù)、海島保護(hù)和海洋科考等多種職能，其他有關(guān)部門(mén)則在各自業(yè)務(wù)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的涉海管理職能。

海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的提出對(duì)海洋管理體制與海洋權(quán)益維護(hù)設(shè)定了更高的要求。為順應(yīng)這一政策需求，2013年的政府機(jī)構(gòu)改革重組了國(guó)家海洋局，整合了海監(jiān)、漁政、邊防海警、海上緝私等多支海上執(zhí)法隊(duì)伍，強(qiáng)化了海上維權(quán)執(zhí)法職能。然而，彼時(shí)的海洋管理體制仍未能完全消除陸海分割、職責(zé)不清等弊端，與“陸海統(tǒng)籌”這一海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的根本原則不相適應(yīng)。因此，2018年的政府機(jī)構(gòu)改革再次對(duì)中央層面的海洋行政機(jī)構(gòu)做出調(diào)整，其主要內(nèi)容有兩項(xiàng)：一是撤銷(xiāo)國(guó)家海洋局，由新組建的自然資源部承擔(dān)原國(guó)家海洋局的主體職責(zé)，對(duì)外保留國(guó)家海洋局這一牌子；二是組建生態(tài)環(huán)境部，承擔(dān)原國(guó)家海洋局的海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)。從這一改革路徑可以看出，中央海洋管理體制大致沿著由“機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)立、職能相對(duì)集中”向“機(jī)構(gòu)取消單設(shè)、職能分散配置”的脈絡(luò)演進(jìn)。

(二)新一輪改革后省級(jí)海洋行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式

黨的十九大對(duì)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)做出新的部署，“加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”中的“加快”二字更是凸顯出黨中央的堅(jiān)定態(tài)度與殷切期待。為回應(yīng)這一時(shí)代呼喚，各沿海省級(jí)行政區(qū)在新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革中靈活運(yùn)用中央賦予的機(jī)構(gòu)設(shè)置自主權(quán)，形成了多樣化的海洋行政機(jī)構(gòu)設(shè)置模式(如表1所示)。

表1 當(dāng)前省級(jí)海洋行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式

1.加掛牌子模式

所謂加掛牌子，是指不再保留單設(shè)的海洋行政機(jī)構(gòu)，而是將主要的海洋管理職能整合到自然資源部門(mén)，同時(shí)加掛海洋局的牌子。不難發(fā)現(xiàn)，這種模式與中央層面的改革思路高度相似，得到了最為廣泛的應(yīng)用，海南省、浙江省、廣東省、天津市、河北省和上海市⑩等均采用了這種模式。加掛牌子模式具有顯而易見(jiàn)的優(yōu)點(diǎn)，不僅實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)數(shù)量與人員編制的精簡(jiǎn)，而且強(qiáng)化了海洋的自然資源屬性，有助于山水林田湖草海等資源要素的整體保護(hù)和綜合治理。但另一方面，這種模式下的海洋行政機(jī)構(gòu)并非實(shí)體組織，不具備獨(dú)立的行政主體資格，致使其在政策的制定與執(zhí)行上可能遭遇諸多限制。換言之，如何有效應(yīng)對(duì)因機(jī)構(gòu)虛設(shè)所帶來(lái)的權(quán)威不足困境，是加掛牌子模式面臨的一大難題。

2.部門(mén)管理機(jī)構(gòu)模式

部門(mén)管理機(jī)構(gòu)模式是指保留單設(shè)的省級(jí)海洋行政機(jī)構(gòu)，但降低其行政級(jí)別，由政府組成部門(mén)(正廳級(jí))降為由自然資源廳管理的部門(mén)機(jī)構(gòu)(副廳級(jí))，接受自然資源廳的領(lǐng)導(dǎo)。山東省和廣西壯族自治區(qū)是采用該模式的兩個(gè)地區(qū)。這一模式雖然降低了省級(jí)海洋行政機(jī)構(gòu)的級(jí)別，但與加掛牌子模式相比，該模式畢竟保留了單設(shè)的海洋行政機(jī)構(gòu)并賦予其獨(dú)立的實(shí)體組織地位，這是其優(yōu)勢(shì)所在。此外，從山東省和廣西壯族自治區(qū)的自身角度看，過(guò)去是將海洋管理與漁業(yè)管理這兩種職能加以整合而設(shè)立機(jī)構(gòu)，具有漁業(yè)管理的行業(yè)特征，削弱了其綜合管理的權(quán)威，且需要接受?chē)?guó)家海洋局和農(nóng)業(yè)部的雙重指導(dǎo)，管理體制相對(duì)復(fù)雜。改革后的新模式則聚焦于海洋管理職能，一定程度上克服了原有體制的弊端。

3.政府直屬機(jī)構(gòu)模式

省級(jí)政府直屬機(jī)構(gòu)指省級(jí)政府為了管理某項(xiàng)專(zhuān)門(mén)或特定的事務(wù)而設(shè)置的一類(lèi)機(jī)構(gòu)，具有獨(dú)立的行政管理職能，機(jī)構(gòu)規(guī)格一般為正廳級(jí)。福建省是采用這一模式的唯一地區(qū)，設(shè)立了省海洋與漁業(yè)局，接受省政府的直接領(lǐng)導(dǎo)。與加掛牌子模式和部門(mén)管理機(jī)構(gòu)模式相比，政府直屬機(jī)構(gòu)模式的突出特點(diǎn)是其擁有最為完整而獨(dú)立的管理權(quán)限，即海洋行政機(jī)構(gòu)與自然資源部門(mén)之間并不存在層級(jí)上的隸屬與領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是同為正廳級(jí)機(jī)構(gòu)，在各自的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)獨(dú)立地開(kāi)展工作。盡管在地位與權(quán)限上距離政府組成部門(mén)仍有一定差距，但在嚴(yán)格的制度約束下，政府直屬機(jī)構(gòu)模式已經(jīng)是各沿海省級(jí)行政區(qū)在此次機(jī)構(gòu)改革中所能做出的最大努力。

4.撤銷(xiāo)海洋行政機(jī)構(gòu)模式

與上述三種模式在實(shí)質(zhì)上或名義上保留了各自省級(jí)海洋行政機(jī)構(gòu)有所不同，這種模式將原海洋行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)的所有職能拆分到若干其他部門(mén)之中，而不再保留或設(shè)立任何海洋行政機(jī)構(gòu)。江蘇省和遼寧省是這一模式的應(yīng)用者。相較而言，撤銷(xiāo)海洋行政機(jī)構(gòu)模式是一種比較劇烈的變革，之前從未在中央和省級(jí)政府層面推行過(guò)，尚無(wú)治理經(jīng)驗(yàn)可循，因而可能會(huì)面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)，需要接受時(shí)間和實(shí)踐的檢驗(yàn)。

(三)新一輪省級(jí)海洋行政機(jī)構(gòu)改革的主要特征

綜合審視新一輪機(jī)構(gòu)改革中各沿海省級(jí)行政區(qū)海洋行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式并將其與中央層面的改革方案相對(duì)照，可以總結(jié)出以下四個(gè)主要特征。

1.央地職責(zé)同構(gòu)的趨勢(shì)顯著增強(qiáng)

職責(zé)同構(gòu)是指在政府之間的關(guān)系中，不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一。以這一視角觀察中央和省級(jí)海洋行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況，可以發(fā)現(xiàn)職責(zé)同構(gòu)的趨勢(shì)明顯增強(qiáng)。進(jìn)一步而言，在2018年的政府機(jī)構(gòu)改革之前，中央層面的海洋管理職能與漁業(yè)管理職能分別由國(guó)家海洋局和農(nóng)業(yè)部承擔(dān)；而在地方層面，則有八個(gè)省級(jí)行政區(qū)采用了“海洋+漁業(yè)”的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，余下的河北省與上海市的海洋行政機(jī)構(gòu)設(shè)置方式也與中央不同，因而職責(zé)異構(gòu)的比例在彼時(shí)很高。在此次政府機(jī)構(gòu)改革之后，中央政府采取的是由自然資源部加掛國(guó)家海洋局牌子的做法；地方上的海南省、廣東省、天津市等五個(gè)省級(jí)行政區(qū)也對(duì)應(yīng)使用了相同方式，余下的山東省、廣西壯族自治區(qū)的海洋局也要接受自然資源廳的領(lǐng)導(dǎo)，使得央地機(jī)構(gòu)設(shè)置的同質(zhì)性較改革之前有大幅度上升。

2.省級(jí)海洋行政機(jī)構(gòu)的普遍弱化

從海洋行政機(jī)構(gòu)的自身視角觀察，盡管各地采用了多樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，但有一個(gè)共同的特點(diǎn)，即省級(jí)海洋行政機(jī)構(gòu)的地位和級(jí)別在普遍弱化。這一弱化趨勢(shì)用數(shù)字表示會(huì)更加直觀：在此次改革之前，共有十個(gè)省級(jí)行政區(qū)的海洋行政機(jī)構(gòu)為正廳級(jí)的實(shí)體組織，其中有七個(gè)是政府組成部門(mén)，三個(gè)是政府直屬機(jī)構(gòu)。而在改革之后，僅有山東省、廣西壯族自治區(qū)和福建省繼續(xù)設(shè)立了具有獨(dú)立權(quán)限的海洋行政機(jī)構(gòu)，但其地位和級(jí)別均有所下降；天津市、浙江省等六個(gè)省級(jí)行政區(qū)為加掛牌子；遼寧省和江蘇省甚至不再保留任何形式上的海洋行政機(jī)構(gòu)。通過(guò)改革前后的對(duì)比可以清楚地看出省級(jí)海洋行政機(jī)構(gòu)在屬性、地位和級(jí)別上的弱化態(tài)勢(shì)。

3.海洋管理職責(zé)體系進(jìn)一步優(yōu)化

隨著海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的深入，各地對(duì)海洋行政機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)識(shí)也在不斷加深，從單純聚焦于機(jī)構(gòu)的有無(wú)或級(jí)別的高低發(fā)展為更加關(guān)注海洋管理職責(zé)體系科學(xué)與否，強(qiáng)調(diào)以職責(zé)的優(yōu)化配置帶動(dòng)機(jī)構(gòu)的合理調(diào)整，這是此次省級(jí)海洋行政機(jī)構(gòu)改革的突出特征與邏輯起點(diǎn)。具體而言，絕大多數(shù)的沿海省級(jí)行政區(qū)在此次改革中均對(duì)海洋管理職能進(jìn)行了拆分。如將海洋環(huán)境保護(hù)職能劃轉(zhuǎn)到生態(tài)環(huán)境部門(mén)，將海洋資源管理和海洋空間規(guī)劃職能劃轉(zhuǎn)到自然資源部門(mén)，將海洋保護(hù)地管理職能劃轉(zhuǎn)到林草部門(mén)，將漁業(yè)管理職能劃轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)等，基本實(shí)現(xiàn)了“一類(lèi)事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌”，各類(lèi)海洋管理職能得到極大的優(yōu)化配置，海洋管理職責(zé)體系更加清晰、健全與科學(xué)。

4.涉海協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)得到一定程度的強(qiáng)化

海洋管理職能的拆分打破了以往相對(duì)集中的海洋綜合管理模式，但海洋事務(wù)是一個(gè)復(fù)雜的集合體，需要眾多機(jī)構(gòu)的共同參與。為加強(qiáng)涉海機(jī)構(gòu)之間的統(tǒng)籌，部分省級(jí)行政區(qū)設(shè)立了涉海協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這也成為此次改革中的一大亮點(diǎn)。例如，山東省為加強(qiáng)省委對(duì)海洋工作的全面領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，組建了省委海洋發(fā)展委員會(huì)；廣西壯族自治區(qū)成立了北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理辦公室，以便更好地對(duì)接粵港澳大灣區(qū)發(fā)展，打造沿海發(fā)展經(jīng)濟(jì)帶；海南省由省委全面深化改革委員會(huì)加掛省委自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(自由貿(mào)易港)工作委員會(huì)的牌子，負(fù)責(zé)海南自貿(mào)港建設(shè)中的綜合改革及對(duì)外開(kāi)放等重大事項(xiàng)；廣東省也組建了省推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，在省級(jí)海洋行政機(jī)構(gòu)普遍弱化的情況下，涉海協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的作用將愈發(fā)重要。

四、新一輪省級(jí)海洋行政機(jī)構(gòu)改革的邏輯理路

通過(guò)上文的回顧與總結(jié)，可以看到，無(wú)論是在廣度上，還是在深度上，新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革都對(duì)省級(jí)海洋行政機(jī)構(gòu)做了重大調(diào)整，形成了多樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式和典型的階段性特征。那么，接下來(lái)需要探討的問(wèn)題便是為何會(huì)在此次機(jī)構(gòu)改革中出現(xiàn)這種變化，各沿海省級(jí)行政區(qū)在制定改革方案時(shí)是出于怎樣的考量，這些改革措施受到哪些深層邏輯的影響。下文將就這些問(wèn)題給出一些初步的思考。

(一)制度約束邏輯

制度約束邏輯是歷次政府機(jī)構(gòu)改革的主導(dǎo)邏輯，是指地方機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐思路首先以強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)性的“對(duì)標(biāo)中央機(jī)構(gòu)”為原則，需以中央層面為參照，遵循中央政府的統(tǒng)一要求。在這一邏輯的影響下，省級(jí)海洋行政機(jī)構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)在上下一致與限額管理的框架內(nèi)進(jìn)行。

上下一致主要針對(duì)的是政府組成部門(mén)，特別是省級(jí)政府組成部門(mén)要與國(guó)務(wù)院組成部門(mén)嚴(yán)格對(duì)應(yīng)。在此次機(jī)構(gòu)改革中，各省級(jí)政府均嚴(yán)格落實(shí)中央的“規(guī)定動(dòng)作”，確保其組成部門(mén)在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置上與中央保持基本對(duì)應(yīng)。既然原國(guó)家海洋局無(wú)論是在歷史上還是在此次改革后，都未曾成為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，那么根據(jù)上下一致原則，各省級(jí)政府也不應(yīng)再將海洋行政機(jī)構(gòu)作為其組成部門(mén)。而限額管理是此次機(jī)構(gòu)改革的一項(xiàng)硬性要求，即地方機(jī)構(gòu)實(shí)行總量控制，省級(jí)黨政機(jī)構(gòu)一般不超過(guò)60個(gè)。即便是省級(jí)政府因地制宜設(shè)置的政府直屬機(jī)構(gòu)或部門(mén)管理機(jī)構(gòu)，也要統(tǒng)一納入機(jī)構(gòu)限額管理，不能超過(guò)限額設(shè)定。這一規(guī)定使省級(jí)政府在機(jī)構(gòu)的取舍上會(huì)更加謹(jǐn)慎，對(duì)職責(zé)特性和管理邊界并不十分明顯的海洋行政機(jī)構(gòu)而言，省級(jí)政府會(huì)更加傾向于采用加掛牌子的做法而非設(shè)立實(shí)體機(jī)構(gòu)。

總之，上下一致的原則要求和限額管理的操作規(guī)范，決定了省級(jí)海洋行政機(jī)構(gòu)必然會(huì)在級(jí)別與地位上弱化，這解釋了為何多地的海洋與漁業(yè)廳無(wú)法在此次機(jī)構(gòu)改革后繼續(xù)保留。

(二)地方自主邏輯

盡管地方機(jī)構(gòu)改革要以制度約束邏輯為前置條件，但其也享有一定的自主權(quán)限?！渡罨h和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中明確提及“賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，突出不同層級(jí)職責(zé)特點(diǎn)，允許地方根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，在規(guī)定限額內(nèi)因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能。”這為地方自主邏輯的生成提供了上位依據(jù)。在中央的許可與賦權(quán)下，各沿海省級(jí)行政區(qū)結(jié)合自身實(shí)際情況，形成了多種海洋行政機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。除此之外，地方的自主邏輯還體現(xiàn)在海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)上，即各沿海省級(jí)行政區(qū)對(duì)其原有的多支海上執(zhí)法隊(duì)伍做了不同程度的調(diào)整或整合，地區(qū)間的異構(gòu)特征極為顯著，如廣東省組建了省海洋綜合執(zhí)法總隊(duì)、天津市成立了市海監(jiān)總隊(duì)等。

地方的自主邏輯是此次機(jī)構(gòu)改革中的一大理念創(chuàng)新，對(duì)發(fā)揮地方的積極性和創(chuàng)造性、滿(mǎn)足地方現(xiàn)實(shí)需求、提高行政效率等大有裨益。“扎根地區(qū)特色”的靈活性思路是地方機(jī)構(gòu)創(chuàng)新的理念源泉，目的在于利用改革設(shè)置的彈性空間，在“對(duì)標(biāo)中央機(jī)構(gòu)”的標(biāo)準(zhǔn)性基礎(chǔ)上，結(jié)合發(fā)展實(shí)情回應(yīng)本體的個(gè)性化需求，打造充滿(mǎn)活力的治理體系。特別是各沿海地區(qū)的海洋資源稟賦、發(fā)展目標(biāo)、執(zhí)法形勢(shì)、階段性任務(wù)等存在著較大差異，地方的自主邏輯推動(dòng)著各地積極探尋符合自身實(shí)際的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，避免了千篇一律的僵化管理。

(三)職責(zé)配置邏輯

機(jī)構(gòu)設(shè)置是以職責(zé)權(quán)力為依據(jù)，職責(zé)配置與機(jī)構(gòu)設(shè)置之間存在前因后果的邏輯聯(lián)系?；蛘哒f(shuō)，決定某一機(jī)構(gòu)在改革中是取消還是保留，主要取決于職責(zé)配置的狀況。如若某個(gè)機(jī)構(gòu)在改革后仍承擔(dān)一定數(shù)量的職責(zé)，則該機(jī)構(gòu)就很有可能繼續(xù)保留。如果某個(gè)機(jī)構(gòu)不再承擔(dān)主要職責(zé)或僅承擔(dān)少量的次要職責(zé)，其被取消的可能性就較大。

職責(zé)配置邏輯可以解釋為何有些沿海省級(jí)行政區(qū)繼續(xù)單設(shè)了實(shí)體性的、相對(duì)獨(dú)立的海洋行政機(jī)構(gòu)，有些地區(qū)則采用虛化設(shè)置甚至取消設(shè)置的模式。具體來(lái)看，在此次機(jī)構(gòu)改革中，幾乎所有的沿海省級(jí)行政區(qū)都對(duì)各自海洋行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職責(zé)做了拆分，但拆分程度并不一致，有的進(jìn)行了劇烈調(diào)整，有的只做了微調(diào)。福建省便是職責(zé)拆分程度最小的一個(gè)省級(jí)行政區(qū)。對(duì)比福建省新舊海洋行政機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，可以發(fā)現(xiàn)，其在改革之后僅少了擬定海洋功能區(qū)劃、保護(hù)海洋環(huán)境和管理海洋自然保護(hù)地三項(xiàng)職責(zé)，而海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、漁業(yè)漁港管理及海上綜合執(zhí)法等重要職能得以保留。山東省和廣西壯族自治區(qū)也與之相似，其新組建的海洋局保留了五項(xiàng)主要的海洋管理職責(zé)。簡(jiǎn)言之，雖然福建省、山東省和廣西壯族自治區(qū)的海洋行政機(jī)構(gòu)同樣經(jīng)歷了職責(zé)分解，但依舊保持著數(shù)量可觀的主體職責(zé)，這是其得以繼續(xù)單獨(dú)設(shè)立的依據(jù)。

(四)任務(wù)驅(qū)動(dòng)邏輯

除因地制宜調(diào)整海洋行政機(jī)構(gòu)之外，組建涉海協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也成為一些沿海省級(jí)行政區(qū)的共同選擇。之所以如此，主要是出于對(duì)現(xiàn)實(shí)情境的考量，受到特殊任務(wù)的驅(qū)動(dòng)，其中尤以國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的政策指示最為重要。

近年來(lái)，黨和國(guó)家制定了一系列重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，其中以海洋為特色的當(dāng)屬粵港澳大灣區(qū)和海南自貿(mào)港建設(shè)，如《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中著重提出“構(gòu)建現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系”。為加快實(shí)施這兩大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和貫徹中央的政策要求，廣東省和海南省分別建立了推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和省委自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(自由貿(mào)易港)工作委員會(huì)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌海洋發(fā)展事項(xiàng)。

國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的政策指示更是直接上升為地方政府的工作重心。2017年4月，習(xí)近平總書(shū)記在廣西壯族自治區(qū)調(diào)研時(shí)指出“向海之路是一個(gè)國(guó)家發(fā)展的重要途徑”，要求廣西釋放“?！钡臐摿?，打造向海經(jīng)濟(jì)，寫(xiě)好海上絲綢之路新篇章。韓正副總理在2018年9月也重申廣西壯族自治區(qū)要做好北部灣區(qū)域港口的銜接，做好向海經(jīng)濟(jì)大文章。習(xí)近平總書(shū)記對(duì)山東省海洋事業(yè)的發(fā)展更是寄予了殷切期望。2018年全國(guó)“兩會(huì)”期間，習(xí)近平總書(shū)記在參加山東省代表團(tuán)審議時(shí)指出，“海洋是高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略要地。要加快建設(shè)世界一流的海洋港口、完善的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系、綠色可持續(xù)的海洋生態(tài)環(huán)境，為海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)做出貢獻(xiàn)?！蓖?月，習(xí)近平總書(shū)記在視察青島市時(shí)再次指出山東省有海洋資源的天然優(yōu)勢(shì)，也有發(fā)展海洋的傳統(tǒng)和基礎(chǔ)，要推動(dòng)海洋強(qiáng)省建設(shè)。無(wú)論是廣西壯族自治區(qū)重點(diǎn)發(fā)展向海經(jīng)濟(jì)，還是山東省著力建設(shè)海洋強(qiáng)省，都受到黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人政策指示的強(qiáng)力驅(qū)動(dòng)，廣西壯族自治區(qū)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理辦公室和山東省委海洋發(fā)展委員會(huì)的成立便與這一因素不無(wú)關(guān)系。實(shí)際上，在山東省和廣西壯族自治區(qū)的官方表述中，就暗含了任務(wù)驅(qū)動(dòng)邏輯下的工作重心調(diào)整。

當(dāng)然，機(jī)構(gòu)的設(shè)立方式從來(lái)都不是由單一因素所決定的，而是要綜合考慮各方面的復(fù)雜關(guān)系。當(dāng)前各沿海省級(jí)行政區(qū)所采用的多種機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，既受到中央“規(guī)定動(dòng)作”的硬性約束，也是地方“自選動(dòng)作”的實(shí)踐，是多種邏輯交互作用的共同結(jié)果。

五、省級(jí)海洋行政機(jī)構(gòu)改革的未來(lái)展望

隨著海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的加快推進(jìn)，海洋在國(guó)家政策議程中的地位顯著提升，海洋管理體制也在新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革中得到極大優(yōu)化，以往的陸海分割、職責(zé)交叉和多頭管理等弊病在很大程度上有所緩解，這些都將對(duì)中國(guó)的海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)產(chǎn)生正面而深遠(yuǎn)的影響。特別是各沿海省級(jí)行政區(qū)在此次改革中所形成的多樣化的海洋行政機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，雖各具特色且不盡相同，但在總體上都契合了各地的實(shí)際情況，體現(xiàn)了因地制宜的治理智慧，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一與自主、共性與特性的有機(jī)結(jié)合。與此同時(shí)，也要意識(shí)到目前的省級(jí)海洋行政機(jī)構(gòu)設(shè)置與職責(zé)配置仍有若干不足，距離海洋強(qiáng)國(guó)和海洋治理現(xiàn)代化的目標(biāo)要求還有一定距離，需要在未來(lái)的改革中持續(xù)地改進(jìn)與完善。

(一)明晰地方管理機(jī)構(gòu)與中央派駐機(jī)構(gòu)的職責(zé)邊界

2018年的機(jī)構(gòu)改革在省級(jí)政府內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了海洋管理職責(zé)的重新配置，優(yōu)化了省級(jí)海洋管理職責(zé)體系。但需注意的是，在沿海省級(jí)行政區(qū)內(nèi)除了設(shè)立由屬地政府管理的涉海職能部門(mén)外，還存在著中央有關(guān)部委的派駐機(jī)構(gòu)，如自然資源部的三大海區(qū)局、生態(tài)環(huán)境部的三大海域監(jiān)管局。這些中央派駐機(jī)構(gòu)在職責(zé)范圍上與地方涉海職能部門(mén)有所交叉，如自然資源部的海區(qū)局承擔(dān)著海洋自然資源管理、海岸帶綜合保護(hù)利用、海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)、海洋自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)等職責(zé)，這與地方上的諸如自然資源、生態(tài)環(huán)境等屬地管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)不易區(qū)分，如何科學(xué)劃分二者之間的職責(zé)邊界和事權(quán)范圍將是下一步改革中的重點(diǎn)。

從更為宏觀的視角看，這一問(wèn)題實(shí)質(zhì)上反映了垂直管理體制與地方分級(jí)管理體制的關(guān)系問(wèn)題，相應(yīng)的改革思路應(yīng)當(dāng)是根據(jù)央地事權(quán)劃分來(lái)理順關(guān)系：屬于中央事權(quán)并由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)，由中央設(shè)立垂直機(jī)構(gòu)實(shí)行管理并健全與地方的協(xié)作配合機(jī)制；屬于中央和地方共同事權(quán)并需地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，實(shí)行分級(jí)管理，中央政府部門(mén)加強(qiáng)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督；屬于地方事權(quán)并由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，由地方政府管理，形成職責(zé)明確、權(quán)責(zé)一致、協(xié)同配合的政府治理體系。參照這一思路并將其引入海洋管理領(lǐng)域，建議由省級(jí)海洋行政主管機(jī)構(gòu)牽頭，聯(lián)合各個(gè)涉海職能部門(mén)共同與管轄當(dāng)?shù)氐闹醒肱神v機(jī)構(gòu)簽訂合作協(xié)議，明晰雙方實(shí)施海洋管理職責(zé)的地理界線(xiàn)與事項(xiàng)劃分，建立屬地管理機(jī)構(gòu)與垂直管理機(jī)構(gòu)間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，以減少雙方在職責(zé)權(quán)限上的沖突、爭(zhēng)議或矛盾，形成治理合力。

(二)推進(jìn)海上綜合執(zhí)法體制改革

行政管理與行政執(zhí)法是相互配合、相輔相成的兩大環(huán)節(jié)，同為政府治理體系的重要構(gòu)成要素。此次機(jī)構(gòu)改革對(duì)省級(jí)海洋管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了較大調(diào)整，但對(duì)于海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)則涉及不多，導(dǎo)致各地海上執(zhí)法體制的相對(duì)滯后與混亂。如有一線(xiàn)工作者坦言，“在機(jī)構(gòu)改革中，海域使用海島保護(hù)職責(zé)雖然劃轉(zhuǎn)自然資源主管部門(mén)，但很多地方?jīng)]有將海洋執(zhí)法隊(duì)伍相應(yīng)地全部或部分劃轉(zhuǎn)。編未隨事走、人未隨編走，出現(xiàn)了‘有事沒(méi)有人做、有事做不了’的被動(dòng)局面?！贝送?，各沿海省級(jí)行政區(qū)在海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置上差異顯著，有的將多支執(zhí)法隊(duì)伍合為一體以集中設(shè)置，有的則是按照行業(yè)分別設(shè)置，且各支隊(duì)伍的行政級(jí)別和管理體制也不盡相同，這些都嚴(yán)重制約了省際海上執(zhí)法的協(xié)作配合與效能提升。

為消除當(dāng)前省級(jí)海上執(zhí)法體制的缺陷，應(yīng)將海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步整合作為后續(xù)改革的重點(diǎn)工作，加快建立海上綜合執(zhí)法體制。簡(jiǎn)言之，海上綜合執(zhí)法是指由一個(gè)海上執(zhí)法主體集中行使原本由多個(gè)機(jī)構(gòu)分別享有的執(zhí)法職責(zé)，這種新型的執(zhí)法體制具有提高效率、節(jié)約資源、減少?zèng)_突等優(yōu)勢(shì)，得到學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的廣泛推崇，被視為海上執(zhí)法體制改革的未來(lái)方向。在此次機(jī)構(gòu)改革之后，廣東省頒布了《關(guān)于開(kāi)展海洋綜合執(zhí)法工作的公告》，率先建立起省級(jí)海上綜合執(zhí)法體制，而其他沿海省級(jí)行政區(qū)的改革進(jìn)度則相對(duì)緩慢，仍舊維持著分散執(zhí)法的局面。為此，各地應(yīng)加大海上執(zhí)法體制改革的力度，通過(guò)省級(jí)政府的正式授權(quán)或部門(mén)間的委托執(zhí)法等方式，有序地整合諸如自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門(mén)的執(zhí)法隊(duì)伍和執(zhí)法職責(zé)，推動(dòng)建立省際相對(duì)一致、規(guī)范和穩(wěn)定的海上綜合執(zhí)法體制。

(三)適時(shí)組建涉海綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

為匹配國(guó)家的海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，幾乎所有的沿海省級(jí)行政區(qū)都提出了各自的海洋強(qiáng)省建設(shè)目標(biāo)。海洋強(qiáng)省建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涵蓋經(jīng)濟(jì)、科技、生態(tài)環(huán)境、資源和執(zhí)法等多個(gè)領(lǐng)域，而此次機(jī)構(gòu)改革中海洋管理職能的分散化配置，使得更多的部門(mén)加入海洋管理“共同體”之中。由此，妥善處理好這些部門(mén)之間的關(guān)系，加強(qiáng)彼此的協(xié)調(diào)與配合，便成為海洋強(qiáng)省建設(shè)中的重大課題，而適時(shí)組建涉海綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)正是一種可行的政策選擇。

涉海綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立有兩種備選方案：一種方案是參照山東省、廣西壯族自治區(qū)等地的做法，在黨委或政府工作序列中組建實(shí)體性的常設(shè)機(jī)構(gòu)，并賦予其較高級(jí)別與充分職責(zé)，配備專(zhuān)職工作人員，這應(yīng)當(dāng)成為各沿海省級(jí)區(qū)的首選目標(biāo)。這一方案的優(yōu)點(diǎn)十分突出，即涉海協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)限較高、議事范圍較廣、權(quán)威性與約束力也更強(qiáng)，有助于更好地發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功效，但其也面臨著機(jī)構(gòu)編制約束、成立程序復(fù)雜的限制。目前，福建省等沿海省級(jí)行政區(qū)正在謀劃這一方案，其他地區(qū)也應(yīng)在時(shí)機(jī)成熟時(shí)盡快組建相應(yīng)的海洋議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。另一種方案則是在實(shí)施條件尚不具備的情況下，可以先行成立不設(shè)實(shí)體、不占編制、不配備專(zhuān)職人員的海洋工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)對(duì)本地區(qū)的海洋事業(yè)發(fā)展與海洋強(qiáng)省建設(shè)“定方向、制政策、化矛盾、促合力，”并在條件允許時(shí)重組且改設(shè)為實(shí)體性涉海綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。山東省在此次機(jī)構(gòu)改革之前成立了海洋發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組，并在此次機(jī)構(gòu)改革中無(wú)縫且順暢地轉(zhuǎn)化為省委海洋發(fā)展委員會(huì)，這為其他地區(qū)提供了可資參考的范例。

總之，無(wú)論采用何種方案，重要的是各沿海省級(jí)行政區(qū)應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況加快組建涉海綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，尤其是在某些地區(qū)不再保留任何海洋行政機(jī)構(gòu)的改革背景下，設(shè)立海洋協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的意義更為凸顯，將有力推動(dòng)各地的海洋強(qiáng)省建設(shè)，并助推海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施進(jìn)程。

六、結(jié)語(yǔ)

海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的提出極大地提升了海洋管理在國(guó)家政策議程中的地位，海洋行政機(jī)構(gòu)作為實(shí)施海洋管理的基本載體，在近兩輪的政府機(jī)構(gòu)改革中得到了優(yōu)化。鑒于省級(jí)政府在中國(guó)政府體系中居于承上啟下的關(guān)鍵地位，本文以省級(jí)海洋行政機(jī)構(gòu)為研究對(duì)象，系統(tǒng)梳理了各沿海省級(jí)行政區(qū)海洋行政機(jī)構(gòu)的歷史變遷軌跡，歸納了此次機(jī)構(gòu)改革中各地形成的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式及其邏輯理路，并討論了后續(xù)改革中的一些重點(diǎn)與難點(diǎn)問(wèn)題，以期拓展海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的研究視域，填補(bǔ)既有研究的空白。同時(shí)，省級(jí)海洋行政機(jī)構(gòu)的改革與完善是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，不會(huì)一蹴而就，也不會(huì)一勞永逸，必須隨著主客觀環(huán)境的變化而漸次推進(jìn)，從而不斷將改革引向深入，為海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略奠定堅(jiān)實(shí)的組織和體制保障，促進(jìn)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

① 史春林、馬文婷：《1978年以來(lái)中國(guó)海洋管理體制改革：回顧與展望》，《中國(guó)軟科學(xué)》2019年第6期。

② 王剛、袁曉樂(lè)：《我國(guó)海洋行政管理體制及其改革——兼論海洋行政主管部門(mén)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)》，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2016年第4期。

③ 王印紅、王琪：《海洋強(qiáng)國(guó)背景下海洋行政管理體制改革的思考與重構(gòu)》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第5期。

④ 張克：《省級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置自主權(quán)的實(shí)踐路徑與理論邏輯——以新一輪地方機(jī)構(gòu)改革為中心的考察》，《中國(guó)行政管理》2019年第10期。

⑤ 于思浩：《海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略背景下我國(guó)海洋管理體制改革》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2013年第6期。

⑥ 鄭樹(shù)桓、杜成波：《河北省海洋綜合開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略與管理》，《河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(自然科學(xué)版)1992年第2期。

⑦ 張惠榮：《揚(yáng)帆東海四十五載 繼往開(kāi)來(lái)再創(chuàng)輝煌(上)》，《海洋開(kāi)發(fā)與管理》2010年第10期。

⑧ 滕祖文、朱賢姬：《加強(qiáng)海區(qū)分局海洋行政管理的思考》，《海洋開(kāi)發(fā)與管理》2008年第2期。

⑨ 浙江省編委辦課題組：《我省海洋行政管理體制現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策》，《政策瞭望》2012年第3期。

⑩ 上海市的情況稍有特殊，是由上海市水務(wù)局加掛上海市海洋局牌子，而非自然資源部門(mén)。另需指出的是，雖然上海市海洋行政機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)在此次改革前后并未更改，但其機(jī)構(gòu)性質(zhì)發(fā)生了變化，即由“合署辦公”變?yōu)椤凹訏炫谱印薄?/p>