盧偉 黃征學(xué)

城市同其他經(jīng)濟(jì)體系一樣，都有著復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)發(fā)展邏輯。為什么有的城市快速發(fā)展而有的城市走向衰?。吭诔鞘胁煌陌l(fā)展階段，主導(dǎo)因素可能不同，但這些因素共同作用決定著城市經(jīng)濟(jì)是否發(fā)展。傳統(tǒng)的、影響城市發(fā)展的因素包括土地、資本、勞動力、技術(shù)進(jìn)步、制度變遷等。隨后，基礎(chǔ)設(shè)施投資、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、FDI、區(qū)位因素、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、人力資源、區(qū)劃調(diào)整、專業(yè)化、空間作用、人口集聚、財(cái)政支出等因素對城市發(fā)展的影響也受到越來越多學(xué)者的關(guān)注。但是，目前的研究還很少能在綜合各個影響因素后，給出用于解釋城市發(fā)展的普適性框架來作為城市規(guī)劃的一般性分析方法。

本文試圖綜合理論界的研究，將影響城市發(fā)展的因素劃分為八種力量，這八種力量共同決定城市在成長生命周期內(nèi)的表現(xiàn)（見圖1）。這八種力量中，區(qū)位力、資源力、要素力、制造力、文化力可視為內(nèi)力，內(nèi)生于城市自身基礎(chǔ)條件，而空間力、治理力和政策力可視為外力，主要由城市之外的其他城市、城市執(zhí)政者治理能力、高于城市層面的行政機(jī)關(guān)給予的政策所決定。這八種力量在城市發(fā)展的不同時期發(fā)揮不同的主導(dǎo)作用，并且各種力量之間也在相互促進(jìn)或制約。通過分析這八種力量作用于城市發(fā)展的歷史規(guī)律和未來趨勢，能夠?yàn)橹贫ǔ鞘泻蛥^(qū)域規(guī)劃提供更好的技術(shù)和決策支持。

一、區(qū)位力：城市發(fā)展初期的重要因素

城市所在的區(qū)位決定了城市所擁有的自然地理?xiàng)l件、資源和要素稟賦，而自然地理?xiàng)l件、資源和要素稟賦又會影響城市的發(fā)展和人口集聚?？梢哉J(rèn)為，區(qū)位力是影響城市發(fā)展的重要因素。區(qū)位力在很大程度上直接決定了城市發(fā)展初期的資源力和要素力，而如果一座城市的資源和要素稟賦較強(qiáng)也會反過來推動國家和地方政府改善其交通條件，進(jìn)而提升其區(qū)位力。

圖1 城市發(fā)展規(guī)劃的八力分析模型

1.胡煥庸線不可破：區(qū)位對城市發(fā)展的長周期鎖定

自1935 年胡煥庸先生提出“愛輝—騰沖”人口分界線以來，80 多年的發(fā)展實(shí)踐證實(shí)，2010 年東南地區(qū)和西北地區(qū)國土所承載的人口比重與1933 年大致相同，僅有1.5 個百分點(diǎn)左右的變動（陳明星等，2016）。胡煥庸線作為中國地形地貌過渡帶、降水等氣候條件過渡帶、生態(tài)環(huán)境過渡帶鎖定了中國長周期、宏觀層面上的城市分布格局。從2018 年中國地級市GDP 與氣溫的關(guān)系可以看出，極端氣溫對城市發(fā)展存在影響。在2018年年平均氣溫低于10°C 的67 個地級市中，僅有榆林、鄂爾多斯、包頭、吉林和大慶5 個城市GDP 超過2000 億元。但隨著中國交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)技術(shù)、信息技術(shù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，制約西北地區(qū)城市發(fā)展的因素也被逐漸打破。

2.超越胡煥庸線的思考：交通成本的消長引致的區(qū)位力的變化

從超越胡煥庸線的視角上看，當(dāng)前的城市規(guī)劃更需要關(guān)注的是在中、短周期內(nèi)，東南地區(qū)城市因在城市競爭中交通成本的消長引致的區(qū)位力變化問題。傳統(tǒng)的區(qū)位理論和城市經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋了地理?xiàng)l件在經(jīng)濟(jì)集聚和城市形成過程中的作用。最初因地理優(yōu)勢或者歷史事件形成的大城市，由于規(guī)模效應(yīng)和外部性，其集聚力量存在著自我強(qiáng)化的效果（陸銘，2013）。而這種自我強(qiáng)化效果最重要的推手就是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推動的交通成本的降低和不同層次交通樞紐的形成。

交通成本降低通過集聚經(jīng)濟(jì)、規(guī)模效應(yīng)、競爭水平提升影響城市空間結(jié)構(gòu)、勞動力流動、要素生產(chǎn)率（Fujita，1989；Fujita，2013；Graham，2007），進(jìn)而使得城市的區(qū)位優(yōu)勢不斷鞏固，區(qū)位力對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動作用不斷增強(qiáng)。交通樞紐在城市區(qū)位中所起的主要作用是催化作用，交通樞紐的重要貢獻(xiàn)是在經(jīng)濟(jì)增長過程中使新城市的出現(xiàn)成為必然，使城市所在的區(qū)位相對于其他地方處于優(yōu)勢地位（藤田昌久，2013）?；仡櫺轮袊闪⒁詠碇袊煌ê统擎?zhèn)格局的變化，可以發(fā)現(xiàn)，在地理?xiàng)l件的影響下，東部沿海地區(qū)的交通成本迅速降低，以港口為核心的交通樞紐快速形成，使得中國交通和城鎮(zhèn)格局的演變遵循著一種因自我強(qiáng)化產(chǎn)生的鎖定效應(yīng)而進(jìn)行演變的規(guī)律，并且這種鎖定效應(yīng)在一輪又一輪的全國交通和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中不斷放大。

二、資源力：決定城市起步階段的發(fā)展勢頭

城市所擁有的水資源、土地資源和自然資源（主要是礦產(chǎn)資源，也包括生物資源）是城市經(jīng)濟(jì)賴以發(fā)展的基礎(chǔ)。資源是一把雙刃劍，既能夠推動城市經(jīng)濟(jì)增長，又約束城市發(fā)展。從一般情形來看，資源力決定城市起步階段的發(fā)展勢頭，自然資源匱乏的城市完成城市發(fā)展初期的原始資本積累的速度相對較慢，但這并不是決定性的，那些缺乏礦產(chǎn)資源的東部沿海地區(qū)憑借區(qū)位力和空間力同樣能夠完成城市起步階段的原始積累。

1.水資源稟賦引致的資源力：約束效應(yīng)大于拉動效應(yīng)

水資源承載力是城市和都市圈發(fā)展的首要制約因素。由于水土資源的損耗，中國經(jīng)濟(jì)的增長速度將年均降低1.45%（謝書玲等，2005）。同時，水資源與土地資源是互相影響的，而水資源對土地資源的影響更大。研究表明，城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)展受到水資源的明顯約束（趙亞莉，2016）。水資源對城市化的約束力已經(jīng)成為干旱缺水地區(qū)（如中國河西走廊）決定城市化發(fā)展速度，進(jìn)而決定城市化和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)模的重要外力之一（鮑超，2008）。水資源稟賦引致的資源力對城市經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用可能并不如土地資源和礦產(chǎn)資源，但其一旦對城市發(fā)展產(chǎn)生制約作用，這種作用必將成為限制城市人口集聚和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的硬約束。

2.礦產(chǎn)資源稟賦引致的資源力：資源型城市的轉(zhuǎn)型

資源力對礦產(chǎn)資源富集地區(qū)和城市發(fā)展初期的經(jīng)濟(jì)拉動作用非常明顯。在人口相對較少的西部地區(qū)的資源型城市，豐富的礦產(chǎn)資源形成了強(qiáng)大的資源力，拉動鄂爾多斯、榆林、克拉瑪依、阿拉善、海西等城市成功跨越了人均GDP10 萬元的發(fā)展階段。但對于所有國家或城市而言，豐裕資源都具有兩面性，既是“祝福”也是“詛咒”（周黎等，2019）。資源型城市雖在初期受益于“資源紅利”，但從長期來看，由于容易出現(xiàn)資源型產(chǎn)業(yè)依賴行為而對其他經(jīng)濟(jì)活動和資源依賴型產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，影響長期經(jīng)濟(jì)增長速度（斯日吉模楞等，2019）。解除這種資源詛咒的關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。然而資源型城市的資源稟賦并不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展，目前部分資源型城市已經(jīng)形成了對資源路徑依賴的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式（李虹等，2018）。其資源力隨著大宗商品價格波動和資源儲量減少在經(jīng)歷了一個上升期之后，將面臨瓶頸制約，甚至出現(xiàn)減弱的趨勢，而破解的關(guān)鍵在于在資源力由盛轉(zhuǎn)衰之前及時通過提高要素力，進(jìn)而提升制造力。

3.土地資源稟賦引致的資源力：土地資源對城市經(jīng)濟(jì)的“增長阻尼”

土地資源對中國的城市經(jīng)濟(jì)存在著“增長阻尼”。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這種增長尾效更為明顯。在長三角都市圈，土地的抑制作用導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)增長年均減少1.8%（趙蔡晶等，2018），高于全國城市的平均水平（1.34%）。土地資源對城市經(jīng)濟(jì)的“增長阻尼”依賴于規(guī)模報酬率、人口增長率以及土地在城市經(jīng)濟(jì)活動中的重要程度（曾偉，2014）。土地資源稟賦引致的資源力不僅取決于城市可供開發(fā)利用土地資源的總量變化，也取決于土地利用結(jié)構(gòu)和效率的變化。土地資源錯配同樣會對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量產(chǎn)生顯著的負(fù)向影響（李勇剛，2019）。

三、要素力：高級要素主導(dǎo)城市中后期發(fā)展

城市所擁有的生產(chǎn)要素是其發(fā)展的基礎(chǔ)。在城市發(fā)展的早期，勞動力、資本對城市的發(fā)展起著重要作用。在中國，許多城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展都經(jīng)歷了由勞動密集型產(chǎn)業(yè)向技術(shù)和資本密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的過程。在城市發(fā)展的初期，擁有大量廉價勞動力的城市能夠吸引勞動密集型產(chǎn)業(yè)聚集。在城市發(fā)展的中后期，人力資本、創(chuàng)新研發(fā)等高級要素投入主導(dǎo)城市的發(fā)展，特別是對城市的可持續(xù)發(fā)展而言，人力資本的積累更加重要。

為了簡化國家競爭優(yōu)勢的關(guān)鍵要素，波特把生產(chǎn)要素劃分為：人力資源、天然資源、知識資源、資本資源、基礎(chǔ)設(shè)施，并將其按兩種方式分類：初級生產(chǎn)要素和高級生產(chǎn)要素，一般性生產(chǎn)要素和專業(yè)性生產(chǎn)要素（邁克爾·波特，2012）。這實(shí)際上把資源力（天然資源）、要素力、區(qū)位力（基礎(chǔ)設(shè)施）放到了一起。根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長理論，區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長依賴于資本、技術(shù)、人力資源和制度因素。其中，資本、技術(shù)、人力資源可視作區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展所依賴的要素，也就是波特所考慮的資本資源、知識資源和人力資源。相對于資源力而言，要素力對一個城市的競爭力更為重要，但要素力必須以資源力為基礎(chǔ)。正如按波特分類所述的高級生產(chǎn)要素對競爭優(yōu)勢的重要性遠(yuǎn)高于初級生產(chǎn)要素（天然資源、氣候、地理、非技術(shù)人工與半人工等），但高級生產(chǎn)要素仍必須有初級生產(chǎn)要素作為基礎(chǔ)。

依托主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)開展應(yīng)用創(chuàng)新和外來創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化是中國一般地級市提升城市制造力的必然路徑?！翱唆敻衤|(zhì)疑”引發(fā)了關(guān)于中國等東亞國家的經(jīng)濟(jì)增長更多是通過“靈感方式”還是“汗水方式”獲得的爭論?？傮w來看，中國東中部地區(qū)一些城市經(jīng)濟(jì)增長愈加依賴創(chuàng)新所支撐的“靈感方式”，而中西部地區(qū)、東北地區(qū)許多城市仍舊沒有走出對“汗水方式”的依賴（程名望等，2019）。研究表明，多樣化和高層次的創(chuàng)新人才、具有高研發(fā)能力的組織機(jī)構(gòu)、發(fā)達(dá)的科技中介機(jī)構(gòu)和科技服務(wù)能力、風(fēng)險投資和民間資本是創(chuàng)新型城市形成的關(guān)鍵（馬海濤等，2013），而這些也都是要素力的基本組成部分。要素稟賦、制度環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定了一個城市應(yīng)該采取什么樣的創(chuàng)新模式（余泳澤等，2015）。從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度來看，要素力在其中也發(fā)揮了重要作用。通過降低交通成本、消除制度障礙縮小區(qū)域間要素力差距是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的京津冀、粵港澳和長三角地區(qū)，創(chuàng)新性要素的空間集聚成為區(qū)域非均衡發(fā)展的核心動力。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)不僅需要關(guān)注資本、勞動力等生產(chǎn)性要素，還需要重視與創(chuàng)新能力相聯(lián)系的知識、關(guān)系、制度等創(chuàng)新性要素的積累（張逸群等，2020）。

四、制造力：城市核心競爭力的體現(xiàn)

制造力是城市利用自身或其他城市的要素將擁有的資源或其他城市的資源轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品的能力。在擁有相同資源、相似要素的兩座城市，擁有更長的資源精深加工鏈條和更高附加值的產(chǎn)品的城市其制造力更高。制造力是城市和國家的核心競爭力。國家和城市興衰的規(guī)律表明，缺乏制造力的國家和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁往往不足，而保存了制造力的國家和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在持續(xù)的動力。西方國家在邁入后工業(yè)化時代后，德國在大多數(shù)制造行業(yè)仍保持了較高的國際競爭力，其通過雙元制職業(yè)教育、加大研發(fā)投入著力提升要素力，進(jìn)而構(gòu)筑了制造優(yōu)勢，并提升了德國在制造環(huán)節(jié)的價值增值能力。

1.國家和城市競爭力的核心因素：制造力

制造業(yè)是帶動一個國家、地區(qū)和城市經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎，其競爭力的強(qiáng)弱對一個國家、地區(qū)和城市的經(jīng)濟(jì)增長有著深刻的影響。邁克爾·波特（2012）在《國家競爭優(yōu)勢》一書中將國家競爭優(yōu)勢聚焦到了產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢上，認(rèn)為國家生產(chǎn)力的提高取決于產(chǎn)業(yè)國際競爭力的提升，并提出了著名的“鉆石模型”。同樣，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家賴納特（2010）在《富國為什么富窮國為什么窮》中認(rèn)為，所有關(guān)于產(chǎn)權(quán)、民主以及地理位置、氣候等決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的解釋都沒有觸及最根本的問題，那就是一國如何選擇以及選擇怎樣的特定的經(jīng)濟(jì)活動，即工業(yè)和制造業(yè)。實(shí)施再工業(yè)化戰(zhàn)略以來，美國制造業(yè)的重新發(fā)展對美國大都會地區(qū)產(chǎn)生了積極影響，推動美國大都會地區(qū)繼續(xù)擴(kuò)張（張庭偉，2014）。

制造力可以視作一個城市制造業(yè)的競爭力。要素力和制造力密切相關(guān)，將區(qū)位力和資源力轉(zhuǎn)化為制造力的轉(zhuǎn)化能力高低取決于要素力的強(qiáng)弱。整體而言，就業(yè)人數(shù)、城市工業(yè)用地、科技稟賦、物質(zhì)資本、高速公路里程數(shù)是工業(yè)行業(yè)最重要的投入要素，而影響先進(jìn)制造業(yè)最重要的投入要素是就業(yè)量、城市工業(yè)用地、科技稟賦、物質(zhì)資本、國內(nèi)專利申請授權(quán)數(shù)（歐陽志剛等，2020）。區(qū)位力的變化也會對制造力產(chǎn)生直接影響，如高速公路對非中心城市制造業(yè)具有顯著的生產(chǎn)率溢價效應(yīng)（李蘭冰等，2019）。之所以在城市規(guī)劃中重點(diǎn)考慮制造業(yè)形成的制造力而不是服務(wù)業(yè)產(chǎn)生的服務(wù)力，主要在于制造業(yè)是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展壯大的基礎(chǔ)和前提，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展依托于制造業(yè)（江小娟等，2004），城市制造業(yè)就業(yè)的擴(kuò)張會對本地的服務(wù)業(yè)就業(yè)產(chǎn)生促進(jìn)作用（袁志剛等，2015）。同時，全球和國內(nèi)城市中主要依托服務(wù)業(yè)發(fā)展而缺乏制造業(yè)的城市遠(yuǎn)少于主要依托制造業(yè)發(fā)展的城市。

2.城市制造力的演化：主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的更替

經(jīng)濟(jì)增長也是一個產(chǎn)業(yè)升級的過程。如果要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，就需要通過改變要素稟賦結(jié)構(gòu)來改變比較優(yōu)勢，進(jìn)而對過去的最優(yōu)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整（林毅夫，2012）。從1987—2007年的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)總效應(yīng)來看，中國經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)每5 年時間就會發(fā)生更替，如1992年食品工業(yè)被金屬制品業(yè)替代、1997年紡織業(yè)被水泥等建材業(yè)替代、2002年建材業(yè)和機(jī)械工業(yè)被計(jì)算機(jī)和汽車等替代（周金濤，2017）。2000—2010年，中國650多個行政城市中，180個城市的人口是減少的態(tài)勢，人口減少最主要的原因是資源枯竭和工業(yè)轉(zhuǎn)型，還有大城市的“虹吸效應(yīng)”，而前兩者實(shí)際上就是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)更替的失敗（龍瀛等，2015）。

主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇和培育對城市發(fā)展的影響是顯而易見的。中國許多城市都在積極推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。轉(zhuǎn)型升級步伐較慢的資源型城市和老工業(yè)基地領(lǐng)先在城市錦標(biāo)賽的起點(diǎn)，但卻在中途慢慢掉隊(duì)。這或許也能解釋為什么倚重鋼鐵、化工、機(jī)械、紡織、電解鋁等資源型產(chǎn)業(yè)的山東在新經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的競爭中與廣東和浙江的差距在不斷拉大。即便是2018 年GDP 超過2000 億元的西部地區(qū)城市，實(shí)現(xiàn)由1000 億元到2000 億元的跨越，并初步確立其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的時間在4—10 年（快的如柳州用了4 年時間、慢的如曲靖用了9年時間，東部沿海地區(qū)的地級市這一時間在3—5 年）。然后在未來的2000 億—3000 億元、3000 億—5000 億元的經(jīng)濟(jì)總量增長中它們將像東中部地區(qū)城市一樣逐步推動主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的更替。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，城市發(fā)展動力從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)能壓縮，如何推動城市制造能力提升，增強(qiáng)制造業(yè)的國際和國內(nèi)競爭力成為每個城市發(fā)展過程中需要考慮的重要問題。在城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)確立之后，提升制造業(yè)服務(wù)化程度（劉斌等，2016）和產(chǎn)品精深加工能力成為提升城市制造力的主要方向。

五、文化力：城市發(fā)展高級階段的重要驅(qū)動力

文化是城市的精神和靈魂，城市是文化的載體。從城市發(fā)展史來看，文化因素越來越成為城市競爭的重要領(lǐng)域。文化力具體體現(xiàn)在城市文化對城市發(fā)展的拉動能力。傳統(tǒng)歷史文化悠久的城市具有先天的文化力優(yōu)勢，但只有那些能將文化與經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合的城市才能更好地運(yùn)用傳統(tǒng)文化力的優(yōu)勢，一些新潮文化的培育和引進(jìn)也會形成新的促進(jìn)城市發(fā)展的文化力。

1.文化對城市發(fā)展的影響：引領(lǐng)城市復(fù)興

勞倫斯·哈里森（2002）認(rèn)同地理位置（包括天然資源）和氣候是影響國家窮富的重要因素。幾乎所有發(fā)達(dá)的民主國家都是在溫帶地區(qū)，而貧窮的國家大多是在熱帶地區(qū)。但他又指出存在很多例外，如新加坡在熱帶地區(qū)，說明儒學(xué)文化的作用勝過地理?xiàng)l件，而地理?xiàng)l件也無法解釋意大利南北方地區(qū)的差距。同時，塞繆爾·亨廷頓（2010）指出，只有在地理與文化一致時，區(qū)域才可能作為國家之間合作的基礎(chǔ)。離開文化，地理上的臨近不會產(chǎn)生共同性，而可能出現(xiàn)相反的情況。

在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的城市發(fā)展初期，一切生產(chǎn)要素和資源配置圍繞經(jīng)濟(jì)展開，文化僅作為相對次要的要素從屬于城市發(fā)展的整體目標(biāo)（馬晨吳煒等，2017），文化力在城市發(fā)展中的作用尚不十分明顯。但在城市發(fā)展的中后期，文化對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動作用開始凸顯。歐洲許多城市通過采取“文化引領(lǐng)復(fù)興模式”——即以文化資源和價值彰顯為核心引領(lǐng)城市其他要素的提升和轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的提升、轉(zhuǎn)型甚至全面復(fù)興。城市化程度和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化程度能夠改變城市的文化價值觀和社會制度。如果誰能創(chuàng)造出被廣泛接受的新的城市價值體系，那將會在城市軟實(shí)力上取得競爭優(yōu)勢（侯百鎮(zhèn)，2005）。

2.發(fā)揮文化力的拉動作用：培育城市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)

對于處在激烈的全球化競爭中的城市而言，利用文化驅(qū)動城市經(jīng)濟(jì)增長打造核心競爭力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)多元化，已成為政策制定者的共識（張文忠等，2019）。文化取決于城市的歷史和自然生態(tài)，事實(shí)上也是由其區(qū)位和資源決定的。可以說，城市的區(qū)位力和資源力決定了文化力的雛形。但要實(shí)現(xiàn)上述利用文化形成強(qiáng)大的文化力驅(qū)動城市經(jīng)濟(jì)增長，就必須充分運(yùn)用要素力培育文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，推動文化與經(jīng)濟(jì)的相互滲透。文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)屬于高素質(zhì)人才、資金和空間聯(lián)結(jié)而成的“活態(tài)產(chǎn)業(yè)”（仲利強(qiáng)等，2017）。

3.區(qū)域一體化和城市群培育：文化力的作用

由于城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展絕不是孤立的，而是與其他城市互相影響、互相作用，因此文化因素對于城市的發(fā)展也有重要的促進(jìn)作用。如果兩個城市同屬于一個文化環(huán)境，那么其經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和合作將更為緊密，文化力將推動兩個及以上的城市更好地融合，進(jìn)而形成區(qū)域一體化和城市群培育的內(nèi)在動力。這或許能從某種程度上解釋為什么長三角地區(qū)成為中國區(qū)域一體化程度較高的地區(qū)之一，同時也形成了中國較為成熟的城市群之一。雖然從空間和時間尺度來看，這一區(qū)域存在著以蘇州、無錫為代表的吳文化、以上海為代表的海派文化、以皖南地區(qū)為代表的徽州文化，并且這些文化在不同歷史時期相互更替和影響。但長三角地區(qū)的三省一市由于擁有共同的江南文化基因，因而在經(jīng)濟(jì)合作上能夠走得更深、更遠(yuǎn)。相比而言，北京的皇城文化、天津的漕運(yùn)文化和河北的燕趙/直隸文化的核心精神不同，內(nèi)涵和外延各異，在某種程度上也會阻礙京津冀協(xié)同發(fā)展的進(jìn)程。

六、空間力：與區(qū)位力密切相關(guān)

在開放的市場經(jīng)濟(jì)體系中，城市經(jīng)濟(jì)增長不只依靠其自身基礎(chǔ)，還受到其周邊城市的影響。相鄰城市之間的生產(chǎn)要素、經(jīng)濟(jì)活動在空間上的流動不斷增強(qiáng)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動的空間關(guān)聯(lián)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重要影響，這種影響即為溢出（別小娟等，2018）。地區(qū)間的擴(kuò)散（涓滴）作用為正溢出效應(yīng)，回流（極化）作用為負(fù)溢出效應(yīng)。經(jīng)濟(jì)溢出包括知識溢出、增長溢出等，具有可正可負(fù)的性質(zhì)（王錚等，2005）。溢出效應(yīng)推動形成了城市之間的空間力。對一個城市而言，空間力既可以來自周邊地區(qū)其他城市，也可以通過外貿(mào)聯(lián)系來自地理距離更加遙遠(yuǎn)的城市和國家?？臻g力與區(qū)位力密切相關(guān)，區(qū)位力的增強(qiáng)可以帶動空間力的增加，但其強(qiáng)弱取決于城市和城市之間的發(fā)展階段差距、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素。

1.毗鄰地區(qū)城市群內(nèi)空間力的表現(xiàn)：虹吸效應(yīng)vs擴(kuò)散效應(yīng)

繆爾達(dá)爾、赫希曼和弗里德曼等的理論都認(rèn)為，大城市對周邊小城市具有集聚和擴(kuò)散的雙重作用，且與發(fā)展階段有關(guān)。城市群形成初期，集聚作用占主導(dǎo)地位，大城市吸納周邊小城市要素，進(jìn)而抑制小城市發(fā)展；城市群形成的中后期，擴(kuò)散作用占主導(dǎo)地位，臨近大城市的小城市因得到正向的溢出效應(yīng)而獲得更強(qiáng)的增長動力。新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)則提出了大城市作用于周邊小城市的“集聚陰影”效應(yīng)，即大城市對其周邊地區(qū)的要素吸納會形成一個不利于小城市增長的陰影區(qū)，只有距離大城市的距離超過一定閾值的小城市才會避免大城市的虹吸負(fù)效應(yīng)（孫斌棟等，2016）。研究表明，都市化地區(qū)的溢出作用在45—60英里半徑內(nèi)最為顯著，在更遠(yuǎn)的距離就不再顯著（Feser and Isserman，2007）。

以京津冀為例觀察其空間力的變化。2000 年以來，京津冀產(chǎn)業(yè)空間關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的密度和關(guān)系數(shù)總體呈現(xiàn)上升趨勢，天津在京津冀產(chǎn)業(yè)空間關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)中的中心地位逐步確立（溫科等，2019 年），而北京科技、資本密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展襲奪了外圍地區(qū)的生產(chǎn)要素，引致負(fù)面的回流效應(yīng)（毛琦梁等，2014年）。2013 年之前，京津冀縣域地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在顯著的空間溢出效應(yīng)，但仍以負(fù)向溢出為主（張學(xué)波等，2016 年）。隨著交通等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的不斷健全，京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的虹吸效應(yīng)距離從20世紀(jì)90 年代的95 千米外延至21 世紀(jì)初的115 千米，經(jīng)濟(jì)冷點(diǎn)的負(fù)向溢出最遠(yuǎn)距離約為130千米，而經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)在120千米距離內(nèi)更多趨于明顯的虹吸效應(yīng)（劉浩等，2016 年）。在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部，2000年以來各城市經(jīng)濟(jì)增長的空間關(guān)聯(lián)度逐年上升，相互依賴的程度逐年增強(qiáng)（徐芳燕，2019 年），而香港→深圳→珠三角其他城市→粵東西北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)梯度溢出效應(yīng)正在推動大灣區(qū)形成新的經(jīng)濟(jì)增長極點(diǎn)。

2.不同國家城市間空間力的表現(xiàn)：貿(mào)易的作用

20 世紀(jì)90 年代以來，中國東部沿海地區(qū)的城市在強(qiáng)大的區(qū)位力作用下，通過吸收國外直接投資和接受國外企業(yè)的代工合同等方式，大力發(fā)展加工貿(mào)易，通過融入全球經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了城市自身的快速發(fā)展。而從外部空間力的地理分布來看，中國東部沿海地區(qū)城市從1992 年之前主要受亞洲地區(qū)城市空間力拉動作用，轉(zhuǎn)換為1993—2007 年同時受到亞洲、美國和歐洲地區(qū)城市空間力的共同拉動，再轉(zhuǎn)換為2008年以來受到亞洲、歐美和“一帶一路”沿線國家空間力的共同拉動（殷為華等，2017）。從“一帶一路”沿線國家對中國不同地區(qū)城市產(chǎn)生的空間力來看，東部沿海地區(qū)、中部地區(qū)及西部地區(qū)非邊境省份城市主要受到東南亞、西亞及中東地區(qū)兩大板塊空間力拉動，西部地區(qū)及北部地區(qū)邊境省份城市主要受到中亞、南亞、蒙俄等板塊空間力拉動（公丕萍，2015）。

七、政策力：促進(jìn)城市發(fā)展的重要推手

政策力可以視作國家和省級層面針對城市發(fā)展出臺的各項(xiàng)政策對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動力。改革開放以來，中國政府針對不同時期的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段實(shí)施了不同的區(qū)域政策，包括以經(jīng)濟(jì)特區(qū)和沿海開放城市為重點(diǎn)的東部沿海地區(qū)率先發(fā)展政策、以浦東開發(fā)為龍頭的沿江開發(fā)政策、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)政策、西部大開發(fā)政策、資源型城市和老工業(yè)基地支持政策、老少邊窮地區(qū)支持政策、沿邊地區(qū)開發(fā)開放政策、主體功能區(qū)政策、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和自由貿(mào)易港政策等。通過稅收減免、貸款貼息、轉(zhuǎn)移支付、資金配套等政策推動了特定地區(qū)城市制度環(huán)境的改善和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而提升了城市的競爭力。

1.城市為什么會失?。俊贫葲Q定論

德隆·阿西莫格魯和詹姆斯·羅賓遜（2015）認(rèn)為，國家在包容性制度體系下，通過創(chuàng)新、投資和培育積極進(jìn)取的社會氛圍，整體社會效率將會提高，于是走向經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的正向循環(huán)。而在攫取型制度體系下，精英階層不肯放棄權(quán)利，任意剝奪普通大眾的產(chǎn)權(quán)，阻礙創(chuàng)新進(jìn)而導(dǎo)致貧富分化嚴(yán)重，最后引發(fā)社會動蕩和革命。兩位作者也曾經(jīng)以計(jì)量手段論證：制度是經(jīng)濟(jì)績效的根本性決定因素，而緯度、氣候、資源等則影響甚微，這就直接否定了認(rèn)為地理等因素對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要作用的觀點(diǎn)（Acemoglu Daron，2001）。雖然阿西莫格魯和羅賓遜“制度決定論”的觀點(diǎn)遭到了弗朗西斯·福山、Edward Glaeser 等（2004）學(xué)者的批判，但選擇什么樣的制度和體制機(jī)制的確是影響城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素之一。制度是城市發(fā)展內(nèi)在的“隱秩序”，城市興亡過程中的“物競天擇”很大程度上取決于制度的優(yōu)劣（趙燕菁，2009）。城市轉(zhuǎn)型效應(yīng)與制度轉(zhuǎn)型結(jié)果相關(guān)性顯著，也就是說，制度因素是城市發(fā)展的核心動力（楊永春等，2016）。

2.城市層面：政策引致的發(fā)展差距

法律上正式的政治制度廣泛影響投資水平、創(chuàng)新以及對市場發(fā)揮作用的方式，非正式制度涉及公共機(jī)構(gòu)、私人團(tuán)體以及個人如何形成并運(yùn)用自己的規(guī)則（邁克爾·斯托帕爾，2020）。在對中國城市進(jìn)行規(guī)劃中，城市層面的制度差異并不明顯，但政策的差異是較大的，差別化的政策力對不同城市產(chǎn)生了差別化的拉動效應(yīng)。

20 世紀(jì)90 年代以來，中國從中央到地方層面對不同類型城市施加的政策力始終圍繞著改革、開放、綠色、創(chuàng)新領(lǐng)域展開。如果以制度學(xué)派的視角看中國城市競爭，同樣可以發(fā)現(xiàn)中國的城市增長錦標(biāo)賽已逐漸由過去的項(xiàng)目和資金競爭、政策優(yōu)勢競爭轉(zhuǎn)向制度優(yōu)勢競爭。在中國中西部地區(qū)很多城市還局限在過去爭取項(xiàng)目和資金的舊思維時，東部沿海地區(qū)以及中西部地區(qū)的部分城市所設(shè)立的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已不再考慮爭取財(cái)稅優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付等做“加法”的政策，而是積極爭取做“減法”的權(quán)力——自己設(shè)計(jì)新制度和不再執(zhí)行各部委制定的“舊制度”。中周期視角下的城市競爭將是制度的競爭，誰在制度設(shè)計(jì)上取得優(yōu)勢，誰就能在城市經(jīng)濟(jì)增長錦標(biāo)賽中獲得持續(xù)的動力。

3.制度融合：區(qū)域一體化發(fā)展的更高階段

從當(dāng)前的粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角區(qū)域一體化發(fā)展、京津冀協(xié)同發(fā)展等國家重大區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施上看，制度融合相比設(shè)施聯(lián)通、產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新鏈構(gòu)建而言是區(qū)域一體化發(fā)展的更高階段?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)的難點(diǎn)在于港澳和珠三角地區(qū)兩種制度下的各種分歧，而不在于修路、架橋和貿(mào)易投資，其成功的前提也在于尋找兩種制度的“最大公約數(shù)”。如何深化珠三角地區(qū)與港澳之間的密切往來和合作，使制度張力得以產(chǎn)生并轉(zhuǎn)化為制度改革的動力促使治理機(jī)制發(fā)生動態(tài)轉(zhuǎn)變（李芝蘭等，2020 年），是下一步粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的重要命題。同時，珠三角地區(qū)內(nèi)部各城市所享受和實(shí)施的政策差異也形成了一定的“制度鴻溝”。作為中國特色社會主義先行示范區(qū)的深圳在營商環(huán)境、開放、創(chuàng)新、要素改革領(lǐng)域集聚的政策力遠(yuǎn)大于珠三角地區(qū)其他城市，形成了珠三角地區(qū)的“制度高地”。

八、治理力：統(tǒng)籌調(diào)配城市建設(shè)資源

治理力衡量了城市管理者們根據(jù)城市定位、目標(biāo)和規(guī)劃對城市發(fā)展所需的資源、要素投入在空間和時間上統(tǒng)籌安排調(diào)配以提供地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，進(jìn)而提升城市競爭力的能力。城市所在政府對城市的治理能力是國家治理能力在地方的延伸。隨著中國城市經(jīng)濟(jì)競爭的日趨激烈，資源供給的相對有限性和治理需求的無限性對地方政府的治理能力的結(jié)構(gòu)分布及重點(diǎn)內(nèi)容提出了新的要求。在過去中國城市發(fā)展中出現(xiàn)的常住人口城鎮(zhèn)化率高于戶籍人口城鎮(zhèn)化率、城市土地粗放供應(yīng)、產(chǎn)城分離、產(chǎn)業(yè)圍城、城市債務(wù)風(fēng)險累積等問題都反映出部分城市管理者的治理力較低。在中國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的背景下，地方政府如何提升城市治理能力就成為中國推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要命題。

1.從企業(yè)管理到城市治理：定位、目標(biāo)與戰(zhàn)略

約翰·劉易斯·加迪斯（2019）指出：如果把刺猬式思維理解為對戰(zhàn)略目標(biāo)和愿景的規(guī)劃，把狐貍式思維理解為對自身能力的評估和調(diào)控，那么目標(biāo)與能力的平衡即為戰(zhàn)略，戰(zhàn)略即為無限遠(yuǎn)大的抱負(fù)與必然有限的能力之間的結(jié)合。這與邁克爾·波特（2014）的思想一脈相承：企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略是“定位的選擇”，但企業(yè)若要成功，只有“優(yōu)秀的定位”是不夠的，為實(shí)現(xiàn)這個定位，還需要“優(yōu)秀的企業(yè)能力”。一個企業(yè)和公司的發(fā)展離不開一個好的戰(zhàn)略的制定。德魯克（2006）指出，企業(yè)制定經(jīng)營戰(zhàn)略首先要確定企業(yè)使命，搞清企業(yè)擔(dān)負(fù)何種社會責(zé)任，是何種性質(zhì)企業(yè)，應(yīng)從事何種事業(yè)，然后把企業(yè)使命轉(zhuǎn)化為企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。在中國特色的政績考核、財(cái)稅構(gòu)架和責(zé)權(quán)體系下，“官場+市場”雙重競爭機(jī)制所形成的政經(jīng)互動模式使得中國的城市培育和治理更像在經(jīng)營一家“城市公司”。城市主政官員需要根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境變化制定和動態(tài)調(diào)整這家“公司”的定位、戰(zhàn)略、目標(biāo)，實(shí)施提升自身能力的舉措，并評估實(shí)施這一戰(zhàn)略所需要付出的機(jī)會成本和損失，最終提升本“公司”較其他“公司”的競爭力，以不斷贏得一輪又一輪的城市競爭錦標(biāo)賽。這也是中國城市規(guī)劃的基礎(chǔ)和內(nèi)核。

2.城市治理力的影響因素：高級官員的任命

斯蒂格利茨、尤素福等（2013）在《東亞奇跡的反思》一書中總結(jié)了世界銀行等機(jī)構(gòu)研究的東亞經(jīng)濟(jì)增長模式的4 個方面因素，其中一個即為強(qiáng)調(diào)發(fā)展一套官僚體系的策略，它需要一批有能力的、高薪的行政人員，他們能在一定程度上獨(dú)立于政治壓力，獲準(zhǔn)授權(quán)以推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的制定，進(jìn)而促進(jìn)最大的產(chǎn)出和就業(yè)。但尤素福又發(fā)現(xiàn)，只有少部分國家能夠有效地建立和使用經(jīng)濟(jì)官僚，在大多數(shù)情況下，官僚是很難獨(dú)立于政治和企業(yè)壓力之外的，短期政治考慮的嚴(yán)苛要求開始超越長期的戰(zhàn)略性考慮。高級官員任命對城市發(fā)展而言是政治考量，但卻對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)營治理能力影響重大（周黎安，2007；徐現(xiàn)祥，2010；姚洋，2013）。高級官員通過影響政治生態(tài)、改變城市經(jīng)營策略、改變資源投向和要素分配進(jìn)而對城市的制度構(gòu)建、區(qū)域均衡、營商文化、價值觀念、社會風(fēng)氣形成影響。

3.城市治理力的評價標(biāo)準(zhǔn)：以人為本的規(guī)劃制定與實(shí)施

當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為全面深化改革的總目標(biāo)。從城市治理的角度來看，城市治理理論是城市戰(zhàn)略規(guī)劃的核心理論，而城市戰(zhàn)略規(guī)劃是城市治理的重要工具（鄭國，2016）?？v觀中國諸多城市制定的戰(zhàn)略和規(guī)劃，有多少能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和能力的平衡，為實(shí)施這些戰(zhàn)略又付出了多大的代價和成本，就可以看出“城市公司”“經(jīng)營者”管理和經(jīng)營的能力和水平。與城市高質(zhì)量發(fā)展階段相匹配的城市規(guī)劃的價值導(dǎo)向應(yīng)該是社會公平和以人為本，其服務(wù)對象應(yīng)包括弱勢群體在內(nèi)的整個社會群體（康艷紅等，2006），而不是成為城市主政者隨意決策和服務(wù)“精英主義”的附庸與背書。在當(dāng)前城市發(fā)展的邏輯由聚資轉(zhuǎn)向聚人、城市發(fā)展的訴求從追求人口規(guī)模到注重人口質(zhì)量、城市發(fā)展理念從輕人本到重人本的階段（于濤等，2018），從人本角度評估城市規(guī)劃的實(shí)施成效就成為評價城市治理能力的重要手段。

九、總結(jié)

本研究在總結(jié)對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響因素的各類研究基礎(chǔ)上，提出了一個解釋城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素分析框架，以便更好地支持和推動中國城市規(guī)劃的開展。城市是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，在城市生命周期的不同階段，不同的因素在主導(dǎo)著城市的發(fā)展，本研究總結(jié)的八種力量在城市成長的過程既存在自身的演變，又在對其他力量產(chǎn)生影響。八力分析模型是一個互動的體系，內(nèi)部的每個因素都會強(qiáng)化或改變其他因素的表現(xiàn)。區(qū)位力、資源力和要素力是一個城市的基礎(chǔ)性力量，決定了城市發(fā)展初期的勢頭，制造力、文化力、空間力、政策力、治理力則在城市發(fā)展的中后期發(fā)揮越來越重要的作用。城市發(fā)展初期的資源力、要素力對城市生命周期的成長并不是決定性的，中國東北地區(qū)、西部地區(qū)和中部地區(qū)許多資源型城市雖然贏在了城市錦標(biāo)賽的起點(diǎn)，但卻在資源力驅(qū)動減弱而制造力驅(qū)動不足中逐漸掉隊(duì)。相比而言，從東部沿海地區(qū)城市的發(fā)展軌跡來看，區(qū)位力以及由此形成的空間力在城市生命周期成長中扮演了更為重要的角色，在政策力的外部沖擊下，區(qū)位力、空間力推動城市制造力的快速形成，并實(shí)現(xiàn)要素力和制造力互相促進(jìn)的正向循環(huán)。而缺乏政策力沖擊的城市區(qū)位力和空間力提升緩慢，難以有效推動形成快速增長的制造力，只能依靠自身的資源力推動制造力的形成，而其要素力也遲遲得不到改善。在城市發(fā)展的高級階段，文化力的作用開始顯現(xiàn)，并作為制造力之外拉動城市發(fā)展的重要補(bǔ)充。治理力對城市發(fā)展的影響貫穿城市生命周期，并且其影響具有較大的不確定性。需要指出的是，這一研究尚有一些需要進(jìn)一步探討和深化的問題，如八種力量在城市生命周期的不同階段的相互作用關(guān)系、分析區(qū)域?qū)用媾c分析城市層面考慮的因素是否需要進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整、如何進(jìn)一步從短周期、中周期、長周期中識別主導(dǎo)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域協(xié)同發(fā)展的力量等，這些問題都將在后續(xù)研究中進(jìn)一步厘清和探討。