申桂萍 胡偉 于暢

一、引言

沿邊地區(qū)歷來都具有“雙重身份”，既是中國地理版圖的“邊緣地帶”，又是中國與鄰近國家、地區(qū)進(jìn)行交流與合作的“前沿地帶”。沿邊開發(fā)開放，就是要利用沿邊地區(qū)特殊的人文地理優(yōu)勢（地緣相近、語言相通、文化相近、人緣相熟），突破傳統(tǒng)邊防特征，通過開展沿邊貿(mào)易、投資等活動促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步，并進(jìn)一步帶動周邊地區(qū)發(fā)展。沿邊地區(qū)由于獨特的地理位置和特殊條件下的邊防使命，其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與開發(fā)開放程度相較于東部沿海地區(qū)（甚至很多內(nèi)陸地區(qū)）仍有較大差距，位置偏遠(yuǎn)、基礎(chǔ)條件差、與內(nèi)陸腹地互動欠佳、易受雙邊關(guān)系影響等多方面因素所形成的疊加效應(yīng)制約著沿邊地區(qū)的發(fā)展。

隨著“一帶一路”建設(shè)的深入推進(jìn)和全方位對外開放格局的逐步形成，沿邊地區(qū)正由開放的末梢變?yōu)殚_放的前沿，正由邊陲之地變?yōu)槿轿粚ν忾_放格局的先手棋和排頭兵。推動沿邊地區(qū)進(jìn)一步向國際社會開放，不僅是新時期加速形成東西雙向開放格局、構(gòu)建國際國內(nèi)雙循環(huán)發(fā)展新格局的歷史使命，更是沿邊地區(qū)從“邊緣地帶”變?yōu)椤伴_放前沿”的戰(zhàn)略機(jī)遇。深入剖析沿邊地區(qū)發(fā)展特征及沿邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢，總結(jié)過去幾十年來沿邊地區(qū)發(fā)展與開放的經(jīng)驗和不足，深入推進(jìn)沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放事關(guān)全國改革發(fā)展大局，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支點，有利于進(jìn)一步推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，有利于構(gòu)筑繁榮穩(wěn)定的祖國邊疆，有利于構(gòu)建全方位開放新格局和推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。

二、中國沿邊開發(fā)開放的演進(jìn)歷程

學(xué)者們對中國沿邊開發(fā)開放進(jìn)程進(jìn)行了深入研究。其中，孫久文（2019）將新中國成立以來的沿邊開放歷程劃分為5個階段：啟動發(fā)展（1949—1959年）、相對封閉（1960—1978 年）、改革契機(jī)（1979—1998 年）、加速推進(jìn)（1999—2012 年）、全新格局（2013年至今）。黃志勇（2015）以改革開放為起點，將沿邊開放歷程劃分為3 個階段：1992—2007 年為沿邊開放起步階段；2007—2013年為沿邊開放提升階段；2013年至今為經(jīng)略周邊和共建“一帶一路”新階段?？v觀中國改革開放發(fā)展歷程，對外開放首先從東部沿海地區(qū)開始，繼而逐步推進(jìn)到沿江、沿邊地區(qū)。綜合兩位學(xué)者的觀點，本文以新中國成立為起點，將沿邊開發(fā)開放歷程劃分為5個階段。

1.第一階段（1949—1977年）：審慎開放階段

新國成立初期，由于以美國為首的帝國主義國家對新中國實行政治孤立、經(jīng)濟(jì)封鎖、軍事包圍等策略，以至于新中國在國際斗爭和對外交往中時刻面臨嚴(yán)峻考驗，作為邊陲重地的沿邊地區(qū)更多地發(fā)揮著“穩(wěn)大局”的作用，雖然與鄰國之間的口岸建設(shè)取得新進(jìn)展，但沿邊開發(fā)開放整體是受限制的。20 世紀(jì)四五十年代，中國與周邊鄰國（朝鮮、蘇聯(lián)、緬甸、越南等）簽訂了一系列通商協(xié)定，邊境貿(mào)易得到了一定程度的發(fā)展，但整體開發(fā)開放程度并不高。特別是20 世紀(jì)60 年代末至70 年代初，受國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢影響，沿邊地區(qū)對外開放處于相對封閉狀態(tài)（孫久文，2019），邊境貿(mào)易基本停滯，直到改革開放之后才逐漸恢復(fù)（李青，2015）。在這一時期，國家對沿邊地區(qū)的定位是以固土守邊為主，沿邊開發(fā)開放則較為審慎，特別是在沒有國家大政方針提供指引的前提下，沿邊地區(qū)的對外經(jīng)濟(jì)和文化交往時斷時續(xù)，加之沿邊地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施落后、自然條件較差等客觀原因，沿邊地區(qū)不僅開發(fā)建設(shè)投入少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也十分緩慢。

2.第二階段（1978—1991年）：開放探索階段

改革開放伊始，中國迎來歷史性轉(zhuǎn)折，對外開放率先在沿海地區(qū)展開，相比于沿海開放，真正意義的沿邊開發(fā)開放起步更晚。這一時期，以通商口岸開放為主要方式、邊境小額貿(mào)易為主要內(nèi)容的沿邊開放逐漸恢復(fù)推進(jìn)。該時期的開放主要是以當(dāng)?shù)剡吤竦拿耖g互動為主，國家政策層面的引導(dǎo)較少，將沿邊開放視為進(jìn)出口貿(mào)易的一種特殊形式，并未將其視為中國對外開放的普遍形式。

隨著改革開放進(jìn)程的逐步深入，中國邊境貿(mào)易逐步得到恢復(fù)。1982年，中蘇換文指定綏芬河為通商口岸，恢復(fù)新疆口岸同蘇聯(lián)開展貿(mào)易，國務(wù)院先后批準(zhǔn)新疆、黑龍江、內(nèi)蒙古開展對蘇邊境貿(mào)易，沿邊開放緩慢起步；1983年，中國黑龍江、內(nèi)蒙古和新疆等地逐步恢復(fù)與蘇聯(lián)的地方易貨貿(mào)易和邊境貿(mào)易（孫久文，2019）。隨后，一系列政策、文件的發(fā)布推動沿邊開發(fā)開放逐步走向制度化開放，如《邊境小額貿(mào)易暫行管理辦法》（1984 年），作為中國第一部專門針對沿邊開放制定的政策，為活躍邊境貿(mào)易提供了政策指引，推動沿邊地區(qū)邊境貿(mào)易額快速增長，成為邊境省份和自治區(qū)對外貿(mào)易的重要組成部分（胡超，2009），為進(jìn)一步促進(jìn)沿邊開放注入了制度動力。邊境貿(mào)易的恢復(fù)與發(fā)展為進(jìn)一步擴(kuò)大沿邊開放、設(shè)立邊境城市奠定了基礎(chǔ)。

3.第三階段（1992—2006年）：戰(zhàn)略起步階段

邊境貿(mào)易的快速擴(kuò)張推動了沿邊開發(fā)開放進(jìn)程，但中國大規(guī)模的沿邊開放自1992年才進(jìn)入政策推進(jìn)階段。1992年年初，中央政府正式實施沿邊開放戰(zhàn)略，國務(wù)院先后批準(zhǔn)設(shè)立14 個沿邊開放城市，中國第一個實質(zhì)性的沿邊開放政策《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步對外開放黑河等四個邊境城市的通知》正式出臺，明確對沿邊省/區(qū)的省會城市實行沿海開放城市同等優(yōu)惠政策，標(biāo)志著中國沿邊開放的序幕正式拉開，并進(jìn)入大規(guī)模的沿邊開發(fā)階段。至此，中國對外開放格局由沿海、沿江開放擴(kuò)大至沿邊開放，東西雙向互濟(jì)的開放格局逐漸形成。

這一階段，立足于邊境城市及沿邊省會城市的特殊政策，沿邊貿(mào)易的先導(dǎo)作用顯著發(fā)揮，沿邊地區(qū)與相鄰國家間的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作加速推進(jìn)，能源、原材料以及礦產(chǎn)資源合作開發(fā)持續(xù)深化。沿邊開放平臺加速完善，由邊境城市逐漸拓展至邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、邊民互市貿(mào)易區(qū)等；基于沿邊開放的次區(qū)域合作加速推進(jìn)，如大湄公河次區(qū)域合作、中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)以及圖們江區(qū)域合作開發(fā)等。與此同時，沿邊開放的指導(dǎo)理念發(fā)生了轉(zhuǎn)折性變化，1999 年，國家民族事務(wù)委員會聯(lián)合國家發(fā)展和改革委員會、財政部等部門倡議發(fā)起“興邊富民”行動，沿邊開放進(jìn)程中的邊民生活水平及民族團(tuán)結(jié)更加受到重視。

4.第四階段（2007—2012年）：深入推進(jìn)階段

黨的十七大提出“提升沿邊開放”，標(biāo)志著中國開始進(jìn)入沿邊開放提速增質(zhì)、深入推進(jìn)階段。這一階段，邊境小額貿(mào)易逐漸向周邊國家的特色產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)基地推進(jìn)，次區(qū)域合作進(jìn)一步深化和拓展，沿邊地區(qū)與鄰國的經(jīng)貿(mào)往來日益密切，合作方式與領(lǐng)域趨于多元。重點口岸、邊境城市、邊境（跨境）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)以及重點開發(fā)開放試驗區(qū)逐漸由“點”連成線，沿邊開放格局開啟由“點軸”轉(zhuǎn)向“點面”聯(lián)動發(fā)展的新局面，特別是沿邊省/區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略更多地借力沿邊開發(fā)開放的戰(zhàn)略機(jī)遇，沿邊地區(qū)逐漸成為中國開放型經(jīng)濟(jì)新格局形成的重要支點。

一方面，沿邊各省/區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略紛紛上升到黨中央和國務(wù)院層面，并更加倚重沿邊開發(fā)開放的新機(jī)遇。主要政策或文件有：《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)新疆經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的若干意見》（2007）、《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（2008）、《中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要——以長吉圖為開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)》（2009）、《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)廣西經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的若干意見》（2009）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步支持甘肅經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的若干意見》（2010）、《中共中央 國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)新疆跨越式發(fā)展和長治久安的若干意見》（2010）、《關(guān)于支持云南省加快建設(shè)面向西南開放重要橋頭堡的意見》（2011）、《關(guān)于促進(jìn)內(nèi)蒙古自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的若干意見》（2011）、《國務(wù)院關(guān)于支持喀什霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)的若干意見》（2011）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持中國圖們江區(qū)域（琿春）國際合作示范區(qū)建設(shè)的若干意見》（2012）等。

另一方面，沿邊開放平臺建設(shè)取得跨越式進(jìn)展。一是設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)。2010年5月，中央新疆工作會議上中央正式批準(zhǔn)霍爾果斯、喀什設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)?！秶鴦?wù)院關(guān)于支持喀什霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)的若干意見》（2011），明確指出把喀什、霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)成為中國向西開放的重要窗口，推動形成中國“陸上開放”與“海上開放”并重的對外開放新格局。二是設(shè)立國家級重點開發(fā)開放試驗區(qū)。2010 年，中央明確提出“積極建設(shè)廣西壯族自治區(qū)東興、云南瑞麗、內(nèi)蒙古滿洲里等重點開發(fā)開放試驗區(qū)”。三是跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)由探索轉(zhuǎn)入實質(zhì)性開發(fā)階段。中哈霍爾果斯國際邊境合作中心作為中國與其他國家建立的首個跨境經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)，于2006 年開工建設(shè)，2012 年4 月正式封關(guān)運營。2007年，廣西和越南相關(guān)省份簽署地方政府間相關(guān)框架協(xié)議（備忘錄），規(guī)劃建立中國憑祥—越南同登、中國東興—越南芒街和中國龍邦—越南茶嶺三大跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。2012年，云南省人民政府批準(zhǔn)磨憨——磨丁經(jīng)濟(jì)合作區(qū)為省級邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。

5.第五階段（2013年至今）：經(jīng)略周邊階段

“一帶一路”倡議、周邊外交工作座談會以及黨的十八屆三中全會的召開共同標(biāo)志著沿邊地區(qū)新一輪開發(fā)開放全面展開。黨的十八屆三中全會提出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“加快沿邊開放步伐，允許重點口岸、邊境城市等重點地區(qū)實行特殊方式和政策”?！耙粠б宦贰背h將沿邊地區(qū)提升至事關(guān)國家開放戰(zhàn)略的重要前沿，賦予沿邊地區(qū)前所未有的新使命、新機(jī)遇，沿邊地區(qū)成為重要“內(nèi)”“外”對接區(qū)域，成為中國向西開放的前沿陣地。隨著2015 年《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21 世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》的發(fā)布，“一帶一路”建設(shè)進(jìn)入務(wù)實推進(jìn)階段，為沿邊地區(qū)開發(fā)開放提供新的戰(zhàn)略支持。2013 年周邊外交工作座談會對周邊外交進(jìn)行了全面規(guī)劃，明確了周邊外交工作的戰(zhàn)略目標(biāo)、基本方針、總體布局以及具體的工作思路和實施方案，并明確提出“要加快沿邊地區(qū)開放，深化沿邊省區(qū)同周邊國家的互利合作”。2013 年12 月國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加快沿邊地區(qū)開發(fā)開放的若干意見》，將促進(jìn)沿邊地區(qū)繁榮穩(wěn)定，深化與周邊國家的睦鄰友好合作提上戰(zhàn)略新高度，為進(jìn)一步加快沿邊地區(qū)開放發(fā)展提供新思路。

在共建“一帶一路”逐年取得突破性進(jìn)展的背景下，沿邊開發(fā)開放的重要性加速凸顯，成為中國形成東西雙向互濟(jì)開放格局的關(guān)鍵一環(huán)，同時也為周邊各國共享中國改革開放發(fā)展成果提供了新的機(jī)遇。中國促進(jìn)沿邊開發(fā)開放的理念進(jìn)一步升華，由注重國內(nèi)地區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)向更加重視統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，更加重視與周邊鄰國共同繁榮發(fā)展，并致力于與周邊國家共同打造命運共同體。從具體開放思路來看，“一帶一路”倡議在一定程度上指引了沿邊開放的戰(zhàn)略思路，“五通”（政策溝通、道路聯(lián)通、貿(mào)易暢通、貨幣流通、民心相通）成為沿邊開發(fā)開放的新思路，沿邊開放與沿海沿江開放互動共促漸趨高頻。

在這一階段，沿邊開發(fā)開放呈現(xiàn)出一個新的顯著特征——逐步由“邊貿(mào)型”轉(zhuǎn)向“發(fā)展型”，沿邊地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)培育不斷邁上新臺階，特別是進(jìn)出口加工業(yè)呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢，為進(jìn)一步深化沿邊地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作奠定了堅實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

三、中國沿邊開發(fā)開放的現(xiàn)狀與新特征

隨著改革開放進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，中國在沿邊地區(qū)推行了一系列旨在促進(jìn)開放、推動發(fā)展的政策措施，如確定14個沿邊開放城市、推動沿邊口岸建設(shè)、設(shè)立開發(fā)開放試驗區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)以及設(shè)立喀什霍爾果斯沿邊經(jīng)濟(jì)開放特區(qū)等，顯著推動了沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及與接壤國家間的雙邊經(jīng)貿(mào)合作，同時也催生了一批極具發(fā)展特征的邊境城市，如二連浩特、滿洲里、丹東、霍爾果斯、東興、憑祥、畹町等。然而，相比于沿海地區(qū)和部分內(nèi)陸地區(qū)在改革開放進(jìn)程中所取得的發(fā)展成就，沿邊地區(qū)的開發(fā)開放呈現(xiàn)出明顯的不足，其中一個極為顯著的特征就是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，甚至在部分邊境地區(qū)，“口岸經(jīng)濟(jì)”是其主要經(jīng)濟(jì)形態(tài)，更多地表現(xiàn)為“人緣、地緣”經(jīng)濟(jì)，從而缺少內(nèi)生發(fā)展動力，僅有極個別邊境城市保留了一定比例的第二產(chǎn)業(yè)（如丹東）。

為便于立體分析沿邊開發(fā)開放的發(fā)展現(xiàn)狀與新特征，本文從沿邊省/區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀與特征、沿邊開放城市發(fā)展現(xiàn)狀與特征以及新時期沿邊開發(fā)開放新特征3個方面進(jìn)行分析。

1.沿邊省/區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀與特征

第一，沿邊省/區(qū)進(jìn)出口總額全國占比呈現(xiàn)波動下滑態(tài)勢①。1996 年，沿邊9 ?。▍^(qū)）進(jìn)出口總額占全國外貿(mào)總額的9.65%，在隨后的幾年里逐年下滑，直至2006年下行至最低點（僅為6.26%），并基本穩(wěn)定在6.26%—7.26%的區(qū)間（見圖1）。由此表明，在過去的20多年間，沿邊地區(qū)外貿(mào)整體處于滯后全國平均發(fā)展水平的狀態(tài)。

圖1 1996—2017年沿邊9?。▍^(qū)）進(jìn)出口總額全國占比

第二，沿邊省/區(qū)進(jìn)出口增速與全國基本能保持同頻共振。如圖2 所示，從沿邊9 省（區(qū)）進(jìn)出口增速來看，與全國基本能保持同頻共振，不過在進(jìn)出口下行的年份，沿邊9 ?。▍^(qū)）的進(jìn)出口總額受影響更為明顯，特別是1998年、2009年、2015年等年份，沿邊省/區(qū)的外貿(mào)呈現(xiàn)顯著下滑態(tài)勢，相比全國平均水平下滑更顯著，由此也表明，沿邊省區(qū)外貿(mào)（進(jìn)出口總額）對國際經(jīng)濟(jì)走向更為敏感，比如在1998 年亞洲金融危機(jī)、2008年國際金融危機(jī)這兩個時間節(jié)點上，沿邊9?。▍^(qū)）的對外貿(mào)易增速下行十分顯著。

圖2 1997—2017年沿邊9?。▍^(qū)）與全國進(jìn)出口總額增速

第三，沿邊省/區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量呈現(xiàn)穩(wěn)定向好發(fā)展態(tài)勢。整體來看，新國成立以來沿邊9 ?。▍^(qū)）的經(jīng)濟(jì)總量呈現(xiàn)穩(wěn)定向好發(fā)展態(tài)勢，在此期間增長了900 多倍。1952 年，沿邊9 ?。▍^(qū)）的經(jīng)濟(jì)總量僅為137億元，占全國經(jīng)濟(jì)總量的20%左右。1960年，得益于東北三省對全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大貢獻(xiàn)，沿邊9?。▍^(qū)）的經(jīng)濟(jì)總量占到全國的26.79%。伴隨著中蘇關(guān)系持續(xù)惡化以及“大躍進(jìn)”之后的調(diào)整，沿邊9?。▍^(qū)）的經(jīng)濟(jì)總量全國占比在1961年出現(xiàn)大滑坡，隨后雖有起伏，但再也沒有回到“一五”時期的狀態(tài)。與全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本同步，進(jìn)入20 世紀(jì)80 年代以來，沿邊9 省（區(qū)）也迎來了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的黃金時期。1980年，沿邊9?。▍^(qū)）的經(jīng)濟(jì)總量不足千億元（僅為949 億元），到1995 年便已突破萬億元，達(dá)到10288 億元，2013 年突破10 萬億元，達(dá)到107637 億元，2018 年已達(dá)到126457 億元。與此形成鮮明對比的是，1980 年以來，沿邊9 ?。▍^(qū)）經(jīng)濟(jì)總量的全國占比由20%以上下滑至14%左右。

圖3 1952—2018年沿邊9?。▍^(qū)）經(jīng)濟(jì)總量變化情況

第四，沿邊省（區(qū)）經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力處于持續(xù)增強(qiáng)態(tài)勢。從沿邊9?。▍^(qū)）人口占全國比重變化情況來看，沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力處于持續(xù)增強(qiáng)態(tài)勢。新國成立以來，沿邊9 ?。▍^(qū)）的人口占比由18%上升至20%以上，而其全國經(jīng)濟(jì)份額卻由1952年的22%下降至2018 年的略高于14%（見圖4）。由此反映出，在過去近70年間，沿邊省區(qū)的人均GDP相比于沿海和內(nèi)地有明顯落差，且這種差距自改革開放以來呈現(xiàn)一種加速擴(kuò)大的態(tài)勢。

雖然從全國層面來看，沿邊省區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀并不十分理想，且發(fā)展壓力持續(xù)加劇，但從沿邊省區(qū)的縱向（時間）對比來看，沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了顯著成效，特別是1992 年以后，沿邊開發(fā)開放逐步成為國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分以來，沿邊地區(qū)在口岸建設(shè)、通關(guān)便利化、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、國際人員往來等成效顯著，沿邊開放格局明顯形成，沿邊城市與內(nèi)地城市互動逐漸頻繁，沿邊開放城市的區(qū)域性支點作用逐漸凸顯，并逐步形成了東西雙向互濟(jì)開放格局。

2.沿邊開放城市發(fā)展現(xiàn)狀與特征

1992 年，國家實施沿邊開放戰(zhàn)略，國務(wù)院發(fā)布了一系列文件，陸續(xù)批準(zhǔn)黑河、綏芬河、琿春、滿洲里、二連浩特、伊寧、博樂、塔城、畹町、瑞麗、河口、憑祥、東興、丹東等14個城市為沿邊開放城市。②14個沿邊開放城市，僅黑河與丹東為地級市，其中丹東是中國最大的沿邊開放城市；滿洲里作為由呼倫貝爾市代管的內(nèi)蒙古自治區(qū)直轄縣級市和內(nèi)蒙古自治區(qū)計劃單列市，具有準(zhǔn)地級市特征，是中國最大的陸運口岸城市。

圖4 1952—2018年沿邊9省（區(qū)）GDP與人口變化情況

第一，大部分沿邊開放城市經(jīng)濟(jì)增勢超過全國水平。進(jìn)入21 世紀(jì)以來，14 個沿邊開放城市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了顯著成效。2002年，14個沿邊開放城市的經(jīng)濟(jì)總量不及450 億元（僅為434 億元），到2017 年已超過2500 億元，達(dá)到2622 億元。如圖5所示，2002—2013 年，沿邊開放城市的經(jīng)濟(jì)總量整體保持良好增長態(tài)勢；進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)以來，14 個沿邊開放城市的經(jīng)濟(jì)總量增速明顯下行，2016年一度出現(xiàn)小幅下滑態(tài)勢，由2015 年的2722 億元下降至2557億元。

圖5 2002—2017年14個沿邊開放城市經(jīng)濟(jì)總量變化情況

從沿邊14個沿邊開放城市的經(jīng)濟(jì)增幅來看，大部分城市的經(jīng)濟(jì)增速明顯超過平均水平。如圖6所示，2017年，全國經(jīng)濟(jì)總量是2002年的6.8倍，在14沿邊開放城市中，僅丹東、黑河、憑祥、塔城等4個城市的經(jīng)濟(jì)增長幅度低于全國平均水平，二連浩特、綏芬河、瑞麗等沿邊開放城市則以顯著增幅超過全國水平，其在2017 年的經(jīng)濟(jì)總量分別是2002 年的17.86 倍、12.31 倍和12.25 倍?？梢姡谶^去的十多年間，沿邊開放城市進(jìn)入了一個相對較快發(fā)展時期，后發(fā)優(yōu)勢得到了一定程度的凸顯。

從單個城市來看，遼寧丹東的經(jīng)濟(jì)總量常年穩(wěn)居14個沿邊開放城市之首，是名副其實的最大沿邊開放城市，縱使近年來丹東在14城中的經(jīng)濟(jì)總量占比顯著下滑（由2002 年的近50%下滑至2017 年30%），丹東的經(jīng)濟(jì)總量依然是其他沿邊開放城市所望塵莫及的。位居第二的黑河，其經(jīng)濟(jì)總量已接近500 億元（2017 年為489 億元）。整體而言，沿邊開放城市的經(jīng)濟(jì)體量依然較小，經(jīng)濟(jì)總量（地區(qū)生產(chǎn)總值，GDP）達(dá)到500 億元的僅丹東1 市，大部分城市的經(jīng)濟(jì)總量仍處于100 億—200 億元，如綏芬河、滿洲里、二連浩特、琿春、東興、瑞麗、博樂等，尚有憑祥、河口、塔城等3個城市的經(jīng)濟(jì)體量不足100億元（2017年數(shù)據(jù)）（見圖7）。

圖6 2002—2017年沿邊開放城市經(jīng)濟(jì)增幅

第二，不足一半的沿邊開放城市人均GDP達(dá)到全國水平。從人均GDP來看，2002年，沿邊14個開放城市中僅有綏芬河、滿洲里、二連浩特、東興、憑祥等5 個城市的人均GDP超過全國平均水平（9506元）。2017年，綏芬河、滿洲里、二連浩特、琿春、東興、憑祥等6個城市的人均GDP超過全國平均水平（59660元），③其中二連浩特和綏芬河的人均GDP超過14萬元，分別為152543元、145313元，超過北京（128994元）和上海（126634元）。然而，高企的人均GDP并未給當(dāng)?shù)鼐用駧盹@著的財富增長，從可支配收入占GDP比重來看，沿邊開放城市與北京、上海存在巨大差距，以二連浩特和綏芬河為例，兩者的人均GDP雖已超過北京和上海，但人均可支配收入?yún)s遠(yuǎn)低于北京和上海。2017年，二連浩特人均可支配收入為41786元，綏芬河城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入僅為34973元，農(nóng)村常住居民人均可支配收入更是低至19393元，兩者的可支配收入占GDP比重僅為27.39%和24.07%④，遠(yuǎn)低于北京和上海的44.37%、46.58%（見圖8）。

圖7 2002年和2017年沿邊開放城市地區(qū)生產(chǎn)總值

圖8 2002年和2017年沿邊開放城市人均GDP

將2002 年、2017 年各沿邊開放城市人均GDP與全國人均GDP 進(jìn)行比較，如表1 所示，在過去的十多年間，沿邊開放城市的人均GDP與全國水平相比，半數(shù)呈現(xiàn)下滑態(tài)勢，如丹東、黑河、綏芬河、二連浩特、東興、憑祥、塔城等7城市人均GDP與全國人均GDP 比值表現(xiàn)為下降態(tài)勢，丹東、黑河、塔城等3城市不僅人均GDP低于全國水平，且與全國水平的差距呈現(xiàn)明顯擴(kuò)大態(tài)勢。特別是丹東與黑河，雖然其經(jīng)濟(jì)總量在14個沿邊開放城市中數(shù)一數(shù)二，兩者的人均GDP 卻是14 個城市中最低的，僅相當(dāng)于全國水平的一半左右。但是從兩者的人均可支配收入來看，丹東與黑河2 市城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入比全國水平低1 萬元左右（2017 年，全國城鎮(zhèn)居民可支配收入為36396 元，而黑河市城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入僅26138 元，丹東市城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入僅27944元），農(nóng)村常住居民人均可支配收入相比于全國水平略高（2017 年，全國農(nóng)村常住居民人均可支配收入為13432 元，黑河市農(nóng)村常住居民人均可支配收入14007 元，丹東市農(nóng)村常住居民人均可支配收入為14469元）。

表1 2002年和2017年沿邊開放城市人均GDP與全國人均GDP比值變化情況

第三，大部分沿邊開放城市中第三產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用顯著。第三產(chǎn)業(yè)是沿邊開放城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要動力，近一半的沿邊開放城市第三產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)在60%以上，綏芬河、滿洲里、伊寧等地的第三產(chǎn)業(yè)占比超過70%，綏芬河更是高達(dá)87.92%，接近90%（見圖9）。由此可見，在邊境開放城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程中，第二產(chǎn)業(yè)比重較低，且未獲得應(yīng)有的發(fā)展機(jī)會，直接跨入了“后工業(yè)化社會”，這些地區(qū)的工業(yè)實業(yè)基礎(chǔ)極為薄弱。

與此同時，占比極高的第三產(chǎn)業(yè)并未帶動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，邊境城市第三產(chǎn)業(yè)更多地集中在商貿(mào)、餐飲、住宿、零售、運輸?shù)取Ｔ谘剡吙诎兜默F(xiàn)代服務(wù)業(yè)中，金融服務(wù)滯后現(xiàn)象較為普遍，金融機(jī)構(gòu)缺位、金融服務(wù)不到位、金融支持乏力等問題普遍存在。隨著中國與周邊國家人民幣賬戶關(guān)系的逐步建立以及現(xiàn)金交易不再享受退稅政策的實施，沿邊口岸金融服務(wù)滯后的問題將更加嚴(yán)重，其對口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約也將更顯著（劉建利，2011）。

圖9 2017年沿邊開放城市第三產(chǎn)業(yè)占地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值比重

第四，超過一半的沿邊開放城市具有典型的工業(yè)空心化特征。截至2017 年年底，在14 個沿邊開放城市中，第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重超過40%的僅有琿春、東興2個城市，其中琿春的第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP 比重最高，達(dá)到66.88%，工業(yè)增加值是其第二產(chǎn)業(yè)增加值的主要組成部分；第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重位于30%—40%的也僅有丹東、二連浩特和博樂3 個城市，其余各市如黑河、綏芬河、滿洲里、憑祥、瑞麗、河口、伊寧和塔城等的第二產(chǎn)業(yè)增加值在GDP中的比重不足30%，特別是黑河和綏芬河2 個城市第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP 比重僅略高于10%，分別為12.28%和11.02%（見圖10）。

圖10 2017年沿邊開放城市第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重

從各市第二產(chǎn)業(yè)增加值的絕對值來看，14個沿邊開放城市的第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不理想，14個城市的第二產(chǎn)業(yè)增加值總和僅為698 億元，由于工業(yè)只是第二產(chǎn)業(yè)的一個組成部分，可見其工業(yè)增加值更低。比如新疆塔城，2017 年，全市第二產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值14.7 億元，其中工業(yè)增加值僅1.9 億元。盡管并不是所有沿邊開放城市都與塔城類似——工業(yè)增加值僅占第二產(chǎn)業(yè)增加值的不足20%，⑤但較低的第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP 比重已足以表明沿邊開放城市具有典型的工業(yè)空心化特征。

第五，超過一半的沿邊開放城市具有高開放性特征。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，沿邊地區(qū)的對外開放程度得到顯著提升，其對外貿(mào)易路徑也從邊民“以物易物”的互市貿(mào)易逐漸轉(zhuǎn)向貨物貿(mào)易為主、服務(wù)為輔，基本實現(xiàn)了從貿(mào)易形式到貿(mào)易內(nèi)容的更新?lián)Q代（田春生，2015）。2017年，憑祥、瑞麗、東興、二連浩特、滿洲里、河口、綏芬河等7 個城市的進(jìn)出口總額超過當(dāng)?shù)谿DP，也即其外貿(mào)依存度超過100%。其中，以憑祥為最，進(jìn)出口總額為824 億元，而其GDP僅為76 億元，外貿(mào)依存度接近1100%?？梢姡瑢ν赓Q(mào)易已成為沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要經(jīng)濟(jì)形態(tài)，成為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要動力之源。

3.新時期沿邊開發(fā)開放新特征

第一，沿邊開發(fā)開放的著力點發(fā)生顯著變化。在“一帶一路”倡議的指引下，境內(nèi)外國際通道建設(shè)受到空前重視，加強(qiáng)與鄰國的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)擺到更加突出的戰(zhàn)略位置，更加注重與鄰國的互聯(lián)互通。隨著邊境地區(qū)產(chǎn)業(yè)園和境外產(chǎn)業(yè)園建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式也加速發(fā)生轉(zhuǎn)變，外向型特色產(chǎn)業(yè)體系逐步形成，沿邊產(chǎn)業(yè)層次與核心競爭力顯著提升；跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)與國際合作示范區(qū)建設(shè)工作穩(wěn)步推進(jìn)，為沿邊地區(qū)爭取與鄰接地區(qū)進(jìn)行深度政策溝通創(chuàng)造條件，雙邊政策探索不斷取得突破性進(jìn)展，政策趨同態(tài)勢漸濃。

第二，以經(jīng)貿(mào)合作促動的科教合作與人文交流呈現(xiàn)穩(wěn)定增長態(tài)勢。雙邊物流、人流持續(xù)穩(wěn)定增長，以邊貿(mào)本幣結(jié)算為主要特征的金融合作取得顯著成效。其中云南和廣西率先啟動金融改革創(chuàng)新，2013年11月，國務(wù)院批準(zhǔn)同意《云南省廣西壯族自治區(qū)沿邊金融綜合改革試驗區(qū)的總體方案》，明確云南和廣西要在促進(jìn)沿邊金融、跨境金融以及地方金融改革先行先試，對沿邊地區(qū)在對外開放、對外金融合作、跨境金融創(chuàng)新、金融綜合改革中發(fā)揮重要作用提出了新的歷史使命和重要任務(wù)，同時也賦予了新的政策機(jī)遇。

第三，“小沿邊”轉(zhuǎn)向“大沿邊”凸顯地緣優(yōu)勢。沿邊開放由邊境城市進(jìn)一步拓展到沿邊省區(qū)，沿邊省區(qū)全省開放成為沿邊開放發(fā)展新特征。比如《黑龍江和內(nèi)蒙古東北部地區(qū)沿邊開發(fā)開放規(guī)劃》明確將黑龍江全省范圍面向俄羅斯開放。伴隨著沿邊省區(qū)開發(fā)開放持續(xù)向縱深發(fā)展，以沿邊口岸和邊境城市為主要支點的“小沿邊”逐步向“大沿邊”轉(zhuǎn)變，沿邊地緣戰(zhàn)略價值逐漸凸顯，新疆、內(nèi)蒙古、黑龍江、廣西、云南、西藏等沿邊省區(qū)將分別打造成面向鄰國區(qū)域的開放窗口與輻射中心（見表2）。

表2 “大沿邊”開放的戰(zhàn)略定位

四、中國沿邊開發(fā)開放新趨勢

近年來，伴隨著“一帶一路”倡議的深入推進(jìn)和全方位對外開放格局的加速形成，沿邊地區(qū)成為深化睦鄰合作的前沿陣地，沿邊開發(fā)開放與邊境合作成為推動沿邊地區(qū)發(fā)展和區(qū)域一體化發(fā)展的重要動力，并將呈現(xiàn)以下3點明顯趨勢。

1.沿邊口岸建設(shè)與開放步伐加快

一是邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)逐漸發(fā)展成為沿邊開發(fā)開放的前沿陣地。經(jīng)過20多年的發(fā)展，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)在促進(jìn)沿邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展和深化毗鄰地區(qū)合作方面發(fā)揮了良好的“地緣優(yōu)勢”作用。二是沿邊開放城市及口岸城鎮(zhèn)再次迎來政策機(jī)遇，夯實沿邊開放基礎(chǔ)。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出加大陸路邊境口岸城鎮(zhèn)建設(shè)，建設(shè)國際貿(mào)易物流節(jié)點和加工基地，并將丹東、集安等16 個邊境口岸城鎮(zhèn)作為面向東北亞的重點口岸城鎮(zhèn)。三是沿邊開放通道建設(shè)不斷取得突破性進(jìn)展，沿邊開放的樞紐特征逐步彰顯。例如，2017 年，中歐班列烏魯木齊集結(jié)中心開行首趟由新疆始發(fā)的公鐵海聯(lián)運班列（烏魯木齊—連云港—新德里），首次在國內(nèi)實現(xiàn)了“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21 世紀(jì)海上絲綢之路”的貫通；2019 年3 月，中俄首座跨江鐵路大橋——中俄同江—下列寧斯闊耶鐵路橋全線貫通；2019 年4月，內(nèi)蒙古兩口岸（二連浩特、滿洲里）開通“一帶一路”專用口岸。

2.沿邊開發(fā)開放題材不斷豐富

一是沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)上升為國家戰(zhàn)略。2010年以來，沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)建設(shè)作為新時期沿邊開發(fā)開放題材逐漸上升為國家戰(zhàn)略，為深化沿邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大內(nèi)陸沿邊開放提供新探索。二是沿邊經(jīng)濟(jì)開放特區(qū)在新疆設(shè)立。2010年5月，中央新疆工作會議上中央正式批準(zhǔn)霍爾果斯、喀什設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，已初步成為中國向西開放的重要窗口，加速推動形成“陸上開放”與“海上開放”合力。三是跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)步伐加快。自2010年中哈霍爾果斯國際邊境合作中心首批商業(yè)項目開工奠基以來，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)在沿邊地區(qū)快速推進(jìn)，如中老磨憨—磨丁經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、憑祥（中國）—同登（越南）跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、二連浩特—扎門烏德跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等。

3.沿邊次區(qū)域合作持續(xù)向縱深推進(jìn)

一是次區(qū)域合作逐漸取得新突破。中蒙俄三國協(xié)商在中國海拉爾、俄羅斯赤塔、蒙古國喬巴山建立次區(qū)域合作機(jī)制；孟中印緬經(jīng)濟(jì)次區(qū)域合作進(jìn)入實質(zhì)性推進(jìn)階段。二是次區(qū)域合作機(jī)制日益成熟。由中國、老撾、泰國、緬甸、柬埔寨和越南等6國共同參與的瀾滄江—湄公河國際次區(qū)域合作穩(wěn)步推進(jìn)；由中國、朝鮮、蒙古、韓國和俄羅斯共同參與的圖們江國際次區(qū)域合作逐年取得突破性進(jìn)展。

注釋

①沿邊9?。▍^(qū)）指：廣西壯族自治區(qū)、云南省、西藏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、甘肅省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、黑龍江省、吉林省、遼寧省。由于甘肅省邊境線較短且沿邊口岸（馬鬃山口岸）長期處于關(guān)閉狀態(tài)，有學(xué)者認(rèn)為甘肅并非沿邊地區(qū)，在論及沿邊地區(qū)時常表述為沿邊8 省（區(qū)）（不包含甘肅），如《沿邊地區(qū)對外開放70 年的回顧與展望》；從地理空間格局來看，盡管甘肅的沿邊開放處于停滯狀態(tài)，但并不能改變甘肅作為沿邊省份的事實，隨著“一帶一路”建設(shè)的深入推進(jìn)，復(fù)通馬鬃山口岸顯得更為迫切，與此同時，G215 線馬鬃山口岸至馬鬃山鎮(zhèn)公路于2018 年全線貫通，為馬鬃山口岸復(fù)關(guān)創(chuàng)造了新的條件，甘肅的沿邊特征將更加凸顯。②1999年1月1日國務(wù)院批準(zhǔn)撤銷畹町市，將其行政區(qū)域并入瑞麗市；2005年10月，云南省政府正式批復(fù)同意瑞麗市行政區(qū)劃調(diào)整方案，撤銷芒棒鄉(xiāng)和混板鄉(xiāng)，其行政區(qū)域并入城關(guān)鎮(zhèn)，并將行政區(qū)劃調(diào)整后的城關(guān)鎮(zhèn)更名為畹町鎮(zhèn)，新設(shè)立的畹町鎮(zhèn)為副縣級鎮(zhèn)，管轄原城關(guān)鎮(zhèn)、芒棒鄉(xiāng)和混板鄉(xiāng)管轄的行政區(qū)域范圍，鎮(zhèn)政府駐原城關(guān)鎮(zhèn)政府駐地。因此自1999年以后，14個沿邊開放城市實際上變?yōu)?3個。③由于統(tǒng)計口徑的差異，依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)與社會統(tǒng)計公報，部分沿邊開放城市的人均GDP是高于全國平均水平的，比如博樂市，根據(jù)《博樂市2017 年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，其人均GDP為69650 元，高于全國水平，但此處統(tǒng)一采用萬得數(shù)據(jù)，所以由于統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源不一，分析結(jié)果也會形成一定差異。④該數(shù)據(jù)以城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入計算。⑤比如吉林琿春，在其多年（2015/2016 年等）統(tǒng)計公報中均顯示規(guī)模以上工業(yè)增加值大于第二產(chǎn)業(yè)增加值，雖然從數(shù)據(jù)層面來看有些矛盾之處，但也能從另一個側(cè)面說明其工業(yè)增加值在第二產(chǎn)業(yè)增加值所占比重很高。