■陳 俊

推進(jìn)農(nóng)民相對集中居住作為《上海市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》《上海市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施方案（2018－2022年）》明確的六大行動計(jì)劃之一，是上海實(shí)施鄉(xiāng)村振興工作的“牛鼻子”，也是上海改善農(nóng)民居住條件、提升鄉(xiāng)村風(fēng)貌、補(bǔ)好農(nóng)村短板的關(guān)鍵舉措和重要抓手。2019年5月，上海市政府制定《關(guān)于切實(shí)改善本市農(nóng)民生活居住條件和鄉(xiāng)村風(fēng)貌進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)民相對集中居住的若干意見》，明確要求走出一條具有中國特色、上海特點(diǎn)的超大城市鄉(xiāng)村振興道路，計(jì)劃到2022年約5萬戶農(nóng)民實(shí)現(xiàn)相對集中居住。

奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)漁瀝村處于市、區(qū)兩級規(guī)劃中奉賢農(nóng)藝公園、莊行郊野公園“雙園建設(shè)”的核心區(qū)域，是莊行鎮(zhèn)農(nóng)民相對集中居住工作的重點(diǎn)推進(jìn)區(qū)域。自2019年11月至2020年8月，漁瀝村共完成兩批村民相對集中居住工作，累計(jì)簽約264戶。

一、推進(jìn)農(nóng)民相對集中居住的基本情況

漁瀝村位于莊行鎮(zhèn)最北端。村域面積4.54平方公里，共有27個村民小組，戶籍1239戶、人口3973人，北枕黃浦江1.3公里江岸線，耕地面積3188畝，涵養(yǎng)林面積650畝。水系縱橫發(fā)達(dá)，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美。

漁瀝村宅基地戶數(shù)857戶，用地面積19萬平方米，建筑面積18.1萬平方米。宅基住房大部分建造時間在上世紀(jì)的70、80年代，依河、依路、依林建設(shè)，相對統(tǒng)一規(guī)整。但多數(shù)為泥磚結(jié)構(gòu)，建筑質(zhì)量不高，老舊破敗、失養(yǎng)失修等問題逐漸顯現(xiàn)。隨著城市化發(fā)展，農(nóng)村人口逐步向城鎮(zhèn)集中居住。據(jù)統(tǒng)計(jì)，漁瀝村戶籍常住人口913人，其中60歲以上老人接近七成，而外來租住人口近2700人。人口老齡化、鄉(xiāng)村空心化、宅基公寓化等特點(diǎn)日益凸顯，給鄉(xiāng)村治理帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

漁瀝村現(xiàn)有集中建房點(diǎn)2處，主要以分戶、無房戶、動遷異地建房對象為主，其中漁瀝2組1處，安置29戶（2008年19戶、2017年19戶）、耀光2組1處，安置16戶（2006年）。根據(jù)《關(guān)于嚴(yán)格控制奉賢濱江地區(qū)范圍內(nèi)土地使用和項(xiàng)目建設(shè)的通知》文件要求，除動遷等原因外，2015年以后漁瀝村范圍內(nèi)村民新建房屋審批受到嚴(yán)格控制。

二、推進(jìn)農(nóng)民相對集中居住的相關(guān)政策

根據(jù)《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》（市政府第16號令）《關(guān)于切實(shí)改善本市農(nóng)民生活居住條件和鄉(xiāng)村風(fēng)貌進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)民相對集中居住的若干意見》（滬府規(guī)〔2019〕21號）等文件精神，莊行鎮(zhèn)經(jīng)多輪征詢意見和研究討論，確定了漁瀝村農(nóng)民相對集中工作方案。

（一）安置原則

以宅基地核準(zhǔn)面積等量置換產(chǎn)權(quán)房，實(shí)物（產(chǎn)權(quán)房）置換面積上限不得超過200平方米，超過部分采用貨幣安置或股權(quán)安置。

（二）安置地塊

奉賢新城大居區(qū)域（已建成），鄔橋社區(qū)11-01地塊（在建中）。

（三）安置面積核定

以原宅基地合法有效面積與有效人口核算面積進(jìn)行比較，以就高的原則確定最后置換面積。其中宅基地合法有效面積，以宅基地使用證記載的審批核定面積為準(zhǔn)；有效人口核算面積，按照《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》（市政府第16號令）相關(guān)要求，并結(jié)合莊行鎮(zhèn)實(shí)際執(zhí)行。

（四）安置方式

一是實(shí)物（產(chǎn)權(quán)房）安置。可在核準(zhǔn)面積范圍選取一套大居產(chǎn)權(quán)房和一套鄔橋產(chǎn)權(quán)房，或選取兩套鄔橋產(chǎn)權(quán)房。其中大居產(chǎn)權(quán)房戶按照2265元/平方米的安置價均價購買，鄔橋產(chǎn)權(quán)房按1753元/平方米的安置價均價購買。超出200平方米的面積，按照產(chǎn)權(quán)房市場均價購買。

二是貨幣安置。自愿放棄實(shí)物（產(chǎn)權(quán)房）安置（包括置換產(chǎn)權(quán)房后剩余面積）的，按照13300元/平方米的單價進(jìn)行貨幣安置。

三是股權(quán)安置。設(shè)立鎮(zhèn)級股權(quán)運(yùn)營平臺，對自愿放棄實(shí)物（產(chǎn)權(quán)房）安置和貨幣安置（包括農(nóng)戶置換產(chǎn)權(quán)房后剩余面積）的農(nóng)戶按13300元/平方米的單價計(jì)算價值入股平臺，年收益按照稅前保底6.5%計(jì)算。收益超過6.5%的，以實(shí)際為準(zhǔn)分紅。

（五）安置獎勵

原宅基地使用證的建筑面積經(jīng)第三方評估公司評估后給予房屋重置價補(bǔ)償，宅基地范圍內(nèi)的附屬物納入評估范圍。簽署安置協(xié)議后，按照相關(guān)規(guī)定計(jì)算農(nóng)戶過渡費(fèi)、搬家補(bǔ)助費(fèi)、家用設(shè)施移裝費(fèi)、簽約獎勵費(fèi)等費(fèi)用。

三、推進(jìn)農(nóng)民相對集中居住的主要問題

（一）農(nóng)戶安置意愿無法兼顧

充分尊重農(nóng)民意愿是農(nóng)民集中居住的前提條件。從現(xiàn)行漁瀝村農(nóng)民集中居住政策來看：一是集中安置方式相對單一。主要以上樓、貨幣、股權(quán)安置為主，缺少平移安置的方式。有相當(dāng)一部分村民傾向于平移安置，等待上級進(jìn)一步明確平移規(guī)劃政策，導(dǎo)致在具體實(shí)施過程中出現(xiàn)同一排宅基地房屋因有的農(nóng)戶參加、有的農(nóng)戶不參加而最終無法整體拆除。二是特殊人群安置政策尚未明確。《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》（市政府2019年第16號令）頒布后，奉賢區(qū)相關(guān)實(shí)施細(xì)則尚未以政策文件的形式進(jìn)行明確，導(dǎo)致鎮(zhèn)級層面在具體操作缺乏依據(jù)。如對小城鎮(zhèn)戶籍、自理口糧及因征地轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶的人員等三類人員認(rèn)定未具體涉及，還有分戶意愿的農(nóng)戶無法列入此次莊行鎮(zhèn)集中居住名單等問題。三是相對集中居住規(guī)劃不夠明晰。推進(jìn)農(nóng)民集中居住不是一蹴而就的，需區(qū)分對象、區(qū)分重點(diǎn)、區(qū)分步驟依次開展。面對部分農(nóng)戶“何時能參加”的迫切愿望，目前難以做出明確答復(fù)，客觀上增加了基層工作的難度。

（二）項(xiàng)目建設(shè)資金難以平衡

對于財(cái)力相對薄弱的純農(nóng)地區(qū)，資金平衡壓力較大，導(dǎo)致每批次集中居住指標(biāo)相對有限，無法滿足村民日益高漲的意愿，對農(nóng)民相對集中居住的后續(xù)推進(jìn)造成難度。

（三）后續(xù)保障機(jī)制有待深入

農(nóng)村養(yǎng)老：受故土難離和不愿意改變多年來生活環(huán)境等因素影響，據(jù)了解，漁瀝村近三分之二參加農(nóng)民相對集中居住的60歲以上老人，仍租住在本村和鄰近地區(qū)。宅基地置換后，子女基本選擇進(jìn)城鎮(zhèn)居住，老人多獨(dú)自在家，日常生活缺人照料，心理、生理需求不容忽視，農(nóng)村養(yǎng)老問題逐漸凸顯。

社區(qū)治理：對于農(nóng)民集中居住后的社區(qū)管理的關(guān)注度還不夠。農(nóng)民遷入城鎮(zhèn)社區(qū)居住后，在居住環(huán)境、居住條件完成了農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)變，但在生活習(xí)慣、價值觀念、文化傳統(tǒng)等方面的改變適應(yīng)還需經(jīng)歷較長的過程，鎮(zhèn)、村如何在社區(qū)管理定位自身的地位、職能，也值得探討和研究。

人員管理：離開農(nóng)村的村民和黨員進(jìn)城鎮(zhèn)集中居住，農(nóng)民、黨員的身份沒有發(fā)生變化，但原有村－村組的地域網(wǎng)格化管理模式發(fā)生變化。日常管理制度落實(shí)、參與村級事務(wù)的權(quán)利發(fā)揮等方面都面臨新的情況、新的特點(diǎn)，也要求我們必須做出相應(yīng)的改進(jìn)。

四、推進(jìn)農(nóng)民相對集中居住的對策建議

（一）突出規(guī)劃引領(lǐng)

進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃是推進(jìn)農(nóng)民集中居住的重要前提條件。應(yīng)盡可能集中人員、集中時間，提前開展調(diào)查摸底工作，既摸清現(xiàn)有宅基地規(guī)模、房屋面積和質(zhì)量、房屋使用情況、人口構(gòu)成等基本情況，也可以全面掌握農(nóng)民需求、充分尊重農(nóng)民意愿，并積極運(yùn)用信息科技等管理手段，建立動態(tài)管理和更新機(jī)制，為政策研究制定提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)保障。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合村莊布局規(guī)劃和郊野單元（村莊）規(guī)劃，因村制宜、因宅制宜，分層規(guī)劃、分步推進(jìn)、分類引導(dǎo)。統(tǒng)籌明確時間節(jié)點(diǎn)和工作方法，針對進(jìn)城鎮(zhèn)集中居住、平移、翻建、流轉(zhuǎn)等不同現(xiàn)實(shí)需求，細(xì)化制定一村組一方案、一宅基一方案，既積極維護(hù)農(nóng)戶個體利益訴求，也注重提升整體工作效能。盡量避免出現(xiàn)同一處宅基地房屋因農(nóng)戶意愿不一致而最終無法拆除等問題，確保農(nóng)民集中居住推進(jìn)的科學(xué)有序。

（二）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)

強(qiáng)化農(nóng)村集中居住的政策宣傳，健全完善信息交流反饋機(jī)制。既要積極借助電視廣播、報(bào)紙、微信公眾號、宣傳冊、短視頻等新媒體手段拓展宣傳渠道，也要立足農(nóng)村實(shí)際，充分發(fā)揮村民小組長、黨員、鄉(xiāng)賢等鄉(xiāng)村骨干作用加強(qiáng)日常引導(dǎo)?？山Y(jié)合現(xiàn)場參觀或云上看房平臺演示集中居住示范點(diǎn)、專人介紹計(jì)劃安置區(qū)域現(xiàn)狀和建設(shè)愿景等方式，將農(nóng)戶主觀認(rèn)識變成切身感受，通過多角度、全方位開展政策宣講答疑，使農(nóng)戶清晰了解政策全貌和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要求。同時，及時回應(yīng)疑惑和衍生問題，持續(xù)完善工作機(jī)制和工作方法，減少農(nóng)戶抵觸和防備心理，激發(fā)農(nóng)戶參與的積極主動性。

（三）完善政策供給

關(guān)于資金保障：一是在深入調(diào)研和細(xì)致測算基礎(chǔ)上，適度提高有關(guān)農(nóng)民集中居住項(xiàng)目市、區(qū)級補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，緩解鎮(zhèn)級建設(shè)資金壓力。二是充分整合土地綜合整治、區(qū)域環(huán)境綜合整治等各條線涉農(nóng)資金進(jìn)行整合利用。三是適度引入社會資本。借鑒蘇浙地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)，鼓勵有實(shí)力有鄉(xiāng)土情懷的企業(yè)加入，依托其成熟運(yùn)營方式、先進(jìn)市場理念等，進(jìn)一步提升建設(shè)品質(zhì)、有效減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

關(guān)于政策完善：區(qū)級層面在加強(qiáng)調(diào)研基礎(chǔ)上，適度考慮新老政策細(xì)則的延續(xù)性。譬如參與對象的認(rèn)定、相關(guān)住房標(biāo)準(zhǔn)等，盡快制定出臺本區(qū)農(nóng)村村民住房建設(shè)管理細(xì)則，使農(nóng)民集中居住推進(jìn)工作做到有法可依、農(nóng)戶相關(guān)訴求有據(jù)可答。

（四）創(chuàng)新制度保障

關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老：推進(jìn)農(nóng)民集中居住項(xiàng)目過程中，在依托現(xiàn)有政策鼓勵農(nóng)戶居家養(yǎng)老以及拓展村居睦鄰點(diǎn)、老年活動中心養(yǎng)老服務(wù)功能等基礎(chǔ)上，應(yīng)充分考慮農(nóng)村養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)需求。在條件允許的情況下，利用村域內(nèi)存量建設(shè)用地或相對成片的閑置宅基地等進(jìn)行改造，建設(shè)農(nóng)村集中養(yǎng)老住房，形成多樣式的托老所、長者照護(hù)之家、綜合為老服務(wù)中心。以此緩解高齡老人養(yǎng)老問題，相關(guān)建設(shè)維護(hù)資金應(yīng)提前統(tǒng)籌考慮，做到老人住得進(jìn)、住得起、住得慣。

關(guān)于社區(qū)治理：進(jìn)城鎮(zhèn)集中居住的農(nóng)戶面臨村委會和社區(qū)居委雙重管理，應(yīng)創(chuàng)新社區(qū)治理模式，村委會主動將服務(wù)職能延伸到社區(qū)。建立以社區(qū)居委會為主、村委會參與的共治模式，結(jié)合成立社區(qū)農(nóng)戶黨小組等多種方式，關(guān)注農(nóng)戶日常生活保障、精神文化需求等各個方面，做好本村農(nóng)戶的“代言人”“協(xié)調(diào)人”“貼心人”，及時通過共治平臺溝通協(xié)調(diào)相關(guān)事項(xiàng)，共同推進(jìn)社區(qū)民主治理，為社區(qū)農(nóng)戶有序生活提供堅(jiān)實(shí)保障。