■王 靜

閔行區(qū)作為“全國農(nóng)村改革試驗區(qū)”“全國三資管理示范縣”，在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、“三資”管理及經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面一直勇于實踐探索。新形勢下，針對集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展粗放、經(jīng)營管理機(jī)制滯后等難題，經(jīng)過調(diào)研分析，梳理存在的瓶頸難點，從拓寬發(fā)展路徑、規(guī)范支出管理等方面提出解決的思路和建議。

一、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革背景及意義

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯(lián)合實現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要形式。推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，不斷深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)治理體系，探索農(nóng)村集體所有制有效實現(xiàn)形式，形成既體現(xiàn)集體優(yōu)越性又調(diào)動個人積極性的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運行新機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，增強(qiáng)村級自我保障和服務(wù)群眾的能力，引領(lǐng)農(nóng)民逐步實現(xiàn)共同富裕。這對于堅持中國特色社會主義道路，鞏固和完善中國特色社會主義制度，提升農(nóng)村基層黨組織的組織力，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，全面建成小康社會具有深遠(yuǎn)重要的歷史意義。

2011年起，閔行區(qū)作為全國第一批農(nóng)村改革試驗區(qū)24個試點之一，承擔(dān)了“多種形式推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革”的試驗任務(wù)。2014年又獲批承擔(dān)“積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點”的任務(wù)，2019年再次承擔(dān)“探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實現(xiàn)形式和運行機(jī)制”的拓展試驗。通過研究農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制、創(chuàng)新監(jiān)管手段和探索多種發(fā)展形式，著力解決城市化進(jìn)程中長期制約農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵性、根本性問題，努力補(bǔ)好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短板，夯實鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

二、閔行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革現(xiàn)狀及分析

（一）集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

2019年底，閔行區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)總量約為1345億元、凈資產(chǎn)307億元、經(jīng)營性資產(chǎn)824億元，三項指標(biāo)占比均位于上海市涉農(nóng)區(qū)前列。農(nóng)村集體總收入約為89億元，總支出約為77億元。有82個農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織(包括虹橋、七寶、莘莊3個鎮(zhèn)經(jīng)聯(lián)社、79個村經(jīng)組織)實現(xiàn)收益分配，分配總額7.7億元，受益成員20.52萬人，人均分配3526.8元（最高的人均3.8萬元，最低的人均200元），人均分配水平位居全市涉農(nóng)區(qū)前列。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程分析

2015年起，閔行區(qū)開始“五違四必”拆違整治工作，農(nóng)村集體資產(chǎn)累計拆除近660萬平方米。但隨著生態(tài)環(huán)境改善及產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，集體資產(chǎn)租金水平有所提高，到2018年底集體收益基本恢復(fù)到拆違前水平。與此同時，閔行創(chuàng)新了農(nóng)村集體資產(chǎn)管理方式，建立以村級資產(chǎn)委托街鎮(zhèn)經(jīng)營管理為核心，以構(gòu)建資產(chǎn)智能化監(jiān)管系統(tǒng)為保障的“村財鎮(zhèn)管、村資托管”新機(jī)制。制度實施后共委托經(jīng)營集體建設(shè)用地近2萬畝，房屋及建筑物772.57萬平方米。如虹橋鎮(zhèn)實現(xiàn)資產(chǎn)出租單價增長率7%左右、租金收繳率100%。2020年，受宏觀經(jīng)濟(jì)與“新冠”疫情的影響，集體資產(chǎn)租賃共減免租金3億多元，惠及承租企業(yè)近萬家。

三、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革做法及經(jīng)驗

（一）開發(fā)留房型

如華漕鎮(zhèn)，從動遷小區(qū)配套中按照成本價回購部分商業(yè)配套；以附條件出讓土地方式，在開發(fā)成本價以內(nèi)為集體回購約19000平方米。利用企業(yè)進(jìn)行項目開發(fā)，須讓渡開發(fā)總面積10%的公益性建設(shè)用地或15%的地上經(jīng)營性物業(yè)的相關(guān)政策優(yōu)惠，通過大項目撬動，增加集體經(jīng)濟(jì)性物業(yè)面積15146平方米。顓橋鎮(zhèn)在劍川路商務(wù)區(qū)一期減量化地塊出讓中，由鎮(zhèn)資產(chǎn)公司和10個村以成本價回購近3萬平方米的物業(yè)，著力培育集體“造血”功能。

（二）存量改造型

如華漕鎮(zhèn)，利用“五違四必”整治后續(xù)資源開發(fā)，遴選18個符合條件的項目通過區(qū)會議決議后開展二次改造。物業(yè)建筑面積由改造前2.4萬平方米增加到10.32萬平方米，并明確大健康產(chǎn)業(yè)定位，吸引一批優(yōu)質(zhì)醫(yī)療領(lǐng)域獨角獸企業(yè)落戶，實現(xiàn)物業(yè)租金單價增長1.9倍。再如莘莊鎮(zhèn)，結(jié)合“美麗園區(qū)”建設(shè)，以友東路兩側(cè)為重點，啟動莘東偉昊園、莘瀝海天園、南馬安娜奧園、東吳工業(yè)園、黎安1366號園等園區(qū)成片式改造，預(yù)計年產(chǎn)稅利1.3億元。

（三）優(yōu)化管理型

如莘莊鎮(zhèn)，積極探索租稅聯(lián)動。通過構(gòu)建樓宇、地塊基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，邀請第三方研究建立“租稅聯(lián)動數(shù)據(jù)庫模型”，對資產(chǎn)租賃單價、年度產(chǎn)出等要素綜合評估，給出租金和稅收基準(zhǔn)價格。莘吳村黎安路1187號項目開展試點，租金由1.04元/平方·天增長至2.3元/平方米·天，稅收從零提升至1500萬元。再如梅隴鎮(zhèn)，在鎮(zhèn)級監(jiān)管平臺中建立資產(chǎn)臺賬、資產(chǎn)立項、合同管理、履約管理、供需服務(wù)等“五本”電子臺賬，開展線上招商招租和實時會審。又如虹橋鎮(zhèn)，強(qiáng)化集體樓宇租賃標(biāo)后管理，優(yōu)化資產(chǎn)風(fēng)險監(jiān)控平臺，2019年集體收益約17億元。還有七寶鎮(zhèn)對資產(chǎn)招租項目開展線上全生命周期監(jiān)管，為集體資產(chǎn)監(jiān)管提供了新鮮經(jīng)驗。

（四）三產(chǎn)融合型

如吳涇鎮(zhèn)，通過環(huán)境整治及減量化生態(tài)復(fù)墾，將放鶴路北側(cè)208畝拆違地塊建設(shè)成集農(nóng)業(yè)科技、家庭園藝和休閑觀光于一體的“放鶴谷景觀生態(tài)園”，引入“線上+線下”的園藝新商業(yè)模式，打造“上海國際家庭園藝生產(chǎn)展示基地”。再如浦錦街道，以豐收村為試點，將村民空置房屋租賃給專業(yè)團(tuán)隊，通過提前安置就業(yè)、房屋免費改建、老人安置補(bǔ)貼等手段完成收儲，幫助村民實現(xiàn)“不動遷也能改善生活”的“豐收夢”。分批實施閑置存量物業(yè)的改造升級，以出租方式，引入啟客集團(tuán)、歸園居文化發(fā)展公司等社會資本，打造“文化藝術(shù)集”和“海派藝術(shù)長廊”。

四、閔行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革瓶頸及難點

從面上看，閔行區(qū)集體經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展趨勢較平穩(wěn)，但是也存在地區(qū)間發(fā)展不平衡、發(fā)展高度依賴土地資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力較大、收支不平衡等情況。

（一）地區(qū)間發(fā)展不平衡

城市化地區(qū)如七寶、莘莊、虹橋、梅隴等區(qū)域，村級組織利用自身區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)展不動產(chǎn)物業(yè)經(jīng)營，村級經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，2019年村均總收入7121萬元。城市化進(jìn)程地區(qū)如華漕、顓橋、吳涇，近幾年發(fā)展資源較為充足，發(fā)展勢頭良好。2019年華漕鎮(zhèn)的村均總收入2487萬元、顓橋鎮(zhèn)村均總收入1564萬元、吳涇鎮(zhèn)村均總收入1512萬元。農(nóng)業(yè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限，如浦江鎮(zhèn)2019年村均總收入只有580萬元，村級組織基本運行需要依托財政扶持。

（二）發(fā)展高度依賴土地資源

目前，許多街鎮(zhèn)已接近規(guī)劃建設(shè)用地的“天花板”，而且存量土地再開發(fā)、提高容積率受規(guī)劃控制，尤其是集建區(qū)外的農(nóng)村集體廠房、倉庫等二次改造，缺乏有效路徑。如華漕鎮(zhèn)已經(jīng)完成二次改造的村級項目，新建廠房與原有房產(chǎn)證不符，承租企業(yè)無法辦理注冊登記，為資產(chǎn)出租帶來不便。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力較大

全區(qū)村級2015年凈收益16.84億元，因“五違四必”整治2016年凈收益降至8.32億元。2017年緩慢增長到9.44億元。2018年達(dá)到14.89億元，基本恢復(fù)到“五違四必”整治前水平。2019年又下降到9.71億元。整體來看，村級凈收益增長緩慢，究其原因主要為收入來源單一，規(guī)模與質(zhì)量存在矛盾。體現(xiàn)在物業(yè)回購、項目開發(fā)的投資回報期較長，其次為環(huán)境整治、垃圾分類等治理支出逐步增加，因疫情影響集體資產(chǎn)租賃出現(xiàn)物業(yè)空置率上升的情況，村級凈收益增長不明顯。

（四）剛性支出增長較快收支不平衡

通過對51個村的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)村級組織剛性支出增速超過了收入增速。這主要體現(xiàn)為工作人員隊伍龐大，支出占比25%，除村“兩委”班子人員外其他工作人員村均59人，村均人員經(jīng)費約342萬元；外購服務(wù)支出較多，占比13%，村均約287萬元；福利等支出負(fù)擔(dān)較重，占比12%，村均約265萬元，而且成員對于收益分配的預(yù)期每年都在增長。撤隊后生產(chǎn)隊長仍按原有人數(shù)及工作報酬標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)發(fā)放，運行成本未能有效控制。

五、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革思路及建議

（一）拓寬發(fā)展路徑

一要轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式。根據(jù)市場環(huán)境和發(fā)展實際，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)要由單一的租賃模式向靈活多樣的經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變，逐步拓展和延伸租賃經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈，提供物業(yè)、保潔、食堂等配套服務(wù)，逐步提高非租賃收入比重，提升租賃經(jīng)濟(jì)附加值。二要引入有品牌、有實力、有資金的社會投資方共同開發(fā)，通過合作共建、代建代管等多種形式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。三要鼓勵與引導(dǎo)國有、民營企業(yè)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)開展投資，以項目方式給予扶持。四要積極探索產(chǎn)業(yè)園區(qū)二次開發(fā)轉(zhuǎn)型，打造科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化基地或以招商入駐形式開展經(jīng)營。五要鼓勵村級組織將閑置宅基地房屋改造成鄉(xiāng)村人才公寓，為承租企業(yè)提供員工居住服務(wù)。六要提倡村級組織回購或改造優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新活力。

（二）規(guī)范支出管理

一是全面推行村級預(yù)算管理。涉農(nóng)街鎮(zhèn)制定村級預(yù)算管理制度，村級組織按照“實事求是、統(tǒng)籌兼顧、增收節(jié)支、量入為出、留有余地”原則，合理編制村級財務(wù)收支預(yù)算，確保收支有結(jié)余，預(yù)算編制情況錄入“三資”監(jiān)管平臺。二是嚴(yán)格控制村級組織外購服務(wù)行為，除專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)難度大而且依靠村級力量無法完成的項目外，原則上不得外購服務(wù)。三是街鎮(zhèn)制定福利發(fā)放范圍及要求，福利發(fā)放納入村級預(yù)算管理。村級組織按照“以收定支，總量控制”原則，制定福利發(fā)放方案，報街鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門審核。四是堅持效益決定分配原則，建立以豐補(bǔ)歉機(jī)制，在提取公積金、公益金后進(jìn)行成員收益分配。提倡鎮(zhèn)級集體資產(chǎn)收益向村級分配。在按股（份）分配基礎(chǔ)上，探索將收益分配與鄉(xiāng)村治理工作相銜接。五是涉農(nóng)街鎮(zhèn)應(yīng)明確村級組織工作人員的配備標(biāo)準(zhǔn)及工作報酬，除村“兩委”班子成員以外，原則上只出不進(jìn)。

（三）提高工作要求

一是將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配、集體資產(chǎn)監(jiān)管平臺建設(shè)及管理等工作納入對街鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的年度政績考核。二是實行資產(chǎn)租賃指導(dǎo)價制度，涉農(nóng)街鎮(zhèn)要建立租金定價及調(diào)整機(jī)制。每年將租金指導(dǎo)價格在鎮(zhèn)級資產(chǎn)管理平臺上發(fā)布，對超過20年租期、租金價格過低或顯失公平的租賃合同開展清理，分類整改。三是建立資產(chǎn)租賃合同履行誠信評估制度，加強(qiáng)對債務(wù)方跟蹤了解與債權(quán)清收。四要加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)營型人才的教育培養(yǎng)和任用，拓寬經(jīng)營型人才交流的渠道，構(gòu)建經(jīng)營型人才考核獎懲的機(jī)制。街鎮(zhèn)要充實穩(wěn)定農(nóng)經(jīng)管理隊伍，建立委派會計“公開考選、動態(tài)考核、定期輪崗”管理制度，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村財務(wù)人員管理和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

（四）完善保障措施

一要建立各級黨組織書記為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展第一責(zé)任人的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，創(chuàng)造條件發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。二是推動資金、項目、政策進(jìn)一步向農(nóng)業(yè)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對困難村傾斜，街鎮(zhèn)要切實統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)發(fā)展資源，推動鎮(zhèn)村、村村、村企抱團(tuán)發(fā)展。三要深化“村財鎮(zhèn)管、村資托管、村購鎮(zhèn)管”工作機(jī)制，加強(qiáng)轉(zhuǎn)租審批備案管理、合同履行跟蹤管理、經(jīng)營場所網(wǎng)格化管理等措施，加強(qiáng)轉(zhuǎn)租行為管控。四要完善區(qū)、街鎮(zhèn)兩級農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管平臺，落實專項經(jīng)費、專人負(fù)責(zé)，對合同、租金等開展監(jiān)控預(yù)警，及時防范風(fēng)險。五是對涉農(nóng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織回購、改造或開發(fā)經(jīng)營物業(yè)的銀行貸款，給予一定比例的貼息補(bǔ)貼。對基本農(nóng)田地區(qū)實施生態(tài)補(bǔ)償，鼓勵補(bǔ)償資金用于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。落實美麗鄉(xiāng)村長效管理等惠農(nóng)政策，減輕村級組織社會治理等支出壓力，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。