鄭金剛

所謂“吃空餉”，本意是指軍隊虛報名額、冒支軍餉的行為。在古代，由于軍隊員額總數(shù)龐大，而且因戰(zhàn)爭、逃亡等原因時常變動，再加上軍權(quán)相對獨立，難以監(jiān)管，很容易形成“吃空餉”的溫床。隨著時間推移，“吃空餉”現(xiàn)象從軍隊蔓延到地方，成為中國歷史上的一大痼疾。

始自秦漢，盛于唐宋

先秦時代，軍官由世襲貴族擔(dān)任，并不領(lǐng)取“俸祿”，而且士卒當(dāng)兵只是服勞役，也沒有軍餉，因而不會有“吃空餉”的問題。到了秦漢大一統(tǒng)之后，俸祿代替了封地，“吃空餉”才有了存在的可能。1975年在湖北云夢出土的《睡虎地秦簡》中，首次出現(xiàn)針對冒領(lǐng)軍糧的處罰，說明到了秦代軍中已經(jīng)出現(xiàn)了虛報名額的現(xiàn)象，可謂中國古代“吃空餉”最早源頭。

中國古代軍隊出現(xiàn)大規(guī)模“吃空餉”弊端，是中唐以后的事情。隋唐時期一直實行的府兵制到了唐代中期已經(jīng)名存實亡，不得不改為募兵制，士卒載于軍籍并由朝廷按冊支付軍餉、供給，由此給統(tǒng)兵將領(lǐng)打開了冒領(lǐng)軍餉物資的方便之門，軍隊“吃空餉”現(xiàn)象也就十分普遍。白居易形容當(dāng)時軍隊“吃空餉”的亂象時說：真正實存的兵數(shù)不到十之六七，如果出現(xiàn)戰(zhàn)死、逃亡情況，則十年之內(nèi)實際兵數(shù)又將減少十之二三。

延至宋代，軍隊“吃空餉”的現(xiàn)象更是激增，甚至連中央禁軍虛報兵額都超過半數(shù)。一直困擾北宋始終的“三冗”之弊中，因“吃空餉”而起的就有“冗兵”“冗費”兩項，三占其二。“吃空餉”泛濫，軍隊虛空，最終也導(dǎo)致了北宋國防虛弱不堪。

明清時期變本加厲

明朝肇建之初，明太祖朱元璋推行“兵農(nóng)合一”的“軍戶”制度，“軍戶”戰(zhàn)時出征，平時務(wù)農(nóng)，不支取糧餉，因此一度杜絕了“吃空餉”的可能。但是，由于軍戶兵弱不堪用，明代后期又重行募兵制，“吃空餉”的問題也就如影隨形地出現(xiàn)。

袁崇煥誅殺毛文龍后，向朝廷報告毛文龍的罪狀書中寫道：毛文龍所轄東江（皮島）加上老幼平民總數(shù)不過四萬七千余人，實際士兵數(shù)額不足兩萬，但是虛報朝廷其兵數(shù)為“十萬”，私設(shè)領(lǐng)兵將領(lǐng)多達千人。將近八萬人的“空餉”，自然是落入了毛文龍的私囊。

清兵入關(guān)之后，軍隊編制有八旗與綠營之分，兩者差別很大，但都普遍存在有“吃空餉”的嚴(yán)重問題。八旗軍屬于職業(yè)兵，旗人除了當(dāng)兵吃糧之外被禁止從事其他各業(yè)，因此未當(dāng)兵的旗人實際上可以合法地“吃空餉”。而綠營上下“吃空餉”早已是不成文的規(guī)矩，有營官甚至將自己不滿十歲的親屬編入冊籍支領(lǐng)錢糧。嘉慶、道光之后，清代各地八旗、綠營駐軍“吃空餉”蔚然成風(fēng)且花樣翻新，還出現(xiàn)了軍隊里的空餉名額不僅可花錢賄買，還可以父子相傳，“吃空餉”儼然已經(jīng)走向了公開化、合法化。

地方行政相對較少

隨著時間推移，“吃空餉”逐漸開始從軍隊向地方行政系統(tǒng)滋蔓，最后成為軍、政兩界均存的一大痼疾。

明清之后，地方行政“吃空餉”現(xiàn)象才開始變得日漸多了起來。明末崇禎年間，京城各衙的衙役多半“竄籍”三大營，兩邊冒名領(lǐng)取糧銀，已是十分普遍的現(xiàn)象。清代雖然對地方衙門的吏役人數(shù)有嚴(yán)格限定，但其中到底有多少只是“掛名”，到了清中后期實際早已無法計算。

當(dāng)然，與軍隊“吃空餉”相比，中國古代地方行政“吃空餉”現(xiàn)象一直要少得多，問題也遠(yuǎn)沒有軍隊那么嚴(yán)重。個中原因，最重要一點就是，中國歷代多是由地方官全權(quán)負(fù)責(zé)的“代理人”制度，地方稅賦收入除了按規(guī)定數(shù)額上繳中央以外，剩下的由地方官全權(quán)處理，因而“吃空餉”對于官員并無太大意義。而對于差、吏，由于薪俸微薄，“吃空餉”反而不如弄權(quán)謀私、敲索鄉(xiāng)里來得“劃算”。

由此而論，無論是軍隊里“吃空餉”泛濫，還是地方行政“吃空餉”相對較少，都是權(quán)力監(jiān)管缺失、濫用造成的結(jié)果，要想根治痼疾，就需從權(quán)力監(jiān)管著手。

（摘自《決策探索》）