吳碧波

(1.西北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，西安 710127； 2.內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，呼和浩特 010000)

提要：2020年后中國(guó)扶貧工作將轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困，對(duì)解決相對(duì)貧困問(wèn)題關(guān)鍵一環(huán)的產(chǎn)業(yè)扶貧亦提出更高要求，政策助推扶貧產(chǎn)業(yè)支撐民族地區(qū)發(fā)展亦面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。民族地區(qū)資源整合、開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)傳承是產(chǎn)業(yè)扶貧持續(xù)發(fā)展的根本，須構(gòu)建多元主體積極參與的“利益共同體”，創(chuàng)建對(duì)象、主體、載體、支撐“四位一體”綜合性理論系統(tǒng)。須關(guān)注多維返貧與老弱病殘?zhí)厥馊后w，探究致貧一般性和特殊性因素；以地方資源條件開(kāi)發(fā)利用尤其是農(nóng)業(yè)發(fā)展為起點(diǎn)，提升貧困戶和貧困區(qū)域人力資本、地理資本、生態(tài)資本；民族地區(qū)依然是未來(lái)相對(duì)貧困集中區(qū)，只有獲得強(qiáng)有力的外力支撐才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；在資源配置和利益分配的制度層面，要保障貧困者的主體地位。深刻剖析民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧的理論邏輯與實(shí)踐路徑，進(jìn)一步豐富相對(duì)貧困理論，促進(jìn)扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展，明晰未來(lái)政策導(dǎo)向，并有效緩解民族地區(qū)不平衡不充分的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、前言

貧困問(wèn)題是世界性難題，消除貧困是人類面臨的共同任務(wù)。中國(guó)減貧工作取得史無(wú)前例的成就，2020年中國(guó)將全面消除絕對(duì)貧困，扶貧工作重心轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記以創(chuàng)新思維和“精準(zhǔn)”理念提出一系列符合新時(shí)期扶貧開(kāi)發(fā)的新理論，為中國(guó)扶貧工作指明新的方向。而大規(guī)模政府投入可持續(xù)狀況存在不確定性且讓財(cái)政不堪重負(fù)，有效培育市場(chǎng)主體可以彌補(bǔ)政府財(cái)政資源供給的短缺，也可增強(qiáng)社會(huì)資源的整合能力。新中國(guó)成立后，我國(guó)逐步形成了具有中國(guó)特色的扶貧開(kāi)發(fā)路徑。產(chǎn)業(yè)扶貧自20世紀(jì)80年代開(kāi)始實(shí)施，20世紀(jì)90年代開(kāi)始推行“開(kāi)發(fā)式扶貧”，即通過(guò)市場(chǎng)培育貧困戶發(fā)展能力。產(chǎn)業(yè)扶貧在“五個(gè)一批”中發(fā)揮著主導(dǎo)性和根本性作用。2019年中央1號(hào)文件明確指出發(fā)展長(zhǎng)效扶貧產(chǎn)業(yè)。黨的十九屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”。2020年中央1號(hào)文件提出“發(fā)展富民鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)”。相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制的建立賦予富民產(chǎn)業(yè)特殊的使命和更高的要求，而富民產(chǎn)業(yè)如何更好助力扶貧亦面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。解決相對(duì)貧困是中國(guó)未來(lái)扶貧工作的重心，經(jīng)濟(jì)學(xué)者承擔(dān)理論和實(shí)踐研究并重的使命。民族地區(qū)的發(fā)展除依托自身力量外，還可以借助國(guó)家相關(guān)的政策，尋求更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。可持續(xù)減貧仍面臨新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，必須深入思考設(shè)計(jì)新型減貧體系，做好新舊政策體系銜接，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)減貧防貧常態(tài)化、制度化、規(guī)范化和國(guó)際化。

減貧認(rèn)識(shí)經(jīng)歷不斷演變和發(fā)展，扶貧實(shí)踐也隨之向前推進(jìn)。國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)相對(duì)貧困、扶貧產(chǎn)業(yè)、政策助推扶貧及民族區(qū)域扶貧等展開(kāi)了多角度、深層次研究。(1)相對(duì)貧困。英國(guó)學(xué)者Rowntree首提“物質(zhì)貧困”概念。自Sen提出“能力貧困”觀點(diǎn)后，貧困研究轉(zhuǎn)向多維。Atta等從健康、教育、住房等理解多維。生計(jì)概念由Chambers提出的能力、資本和活動(dòng)三模塊定義?！跋鄬?duì)剝奪”由Stouffer率先提出并定義，Runciman較早應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)學(xué)。Townsend是相對(duì)貧困研究的先驅(qū)，提出并闡述相對(duì)貧困理論。國(guó)內(nèi)早期對(duì)貧困認(rèn)識(shí)主要是從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，逐漸把能力、資本、權(quán)利納入貧困內(nèi)涵[1]。貧困不僅是收入不足，也包括健康、教育、生活等。“兩不愁三保障”及“五個(gè)一批”突出扶貧的多維特征，注重培育貧困人口內(nèi)生能力?；卮稹柏毨д呤钦l(shuí)”是首要任務(wù)[2]，且不同省域差異顯著[3]。很明顯，相對(duì)貧困不再是單純的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，而是集經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然等于一體，須從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、自然環(huán)境等多維度審視，主要原因是發(fā)展不平衡不充分，更多地用常態(tài)機(jī)制解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。(2)扶貧產(chǎn)業(yè)。Dollar等研究發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提高收入助推減貧，德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Thunnen提出農(nóng)業(yè)區(qū)位論。Balisacan認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)涓滴效應(yīng)受系列政策條件和環(huán)境影響。Lewis提出“二元經(jīng)濟(jì)模型理論”，認(rèn)為擺脫貧困須由城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換。Becker和Tomes最先將人力資本理論引入代際傳遞經(jīng)濟(jì)模型。心理學(xué)動(dòng)機(jī)理論及社會(huì)學(xué)“結(jié)構(gòu)洞”理論為如何激發(fā)貧困群眾脫貧的內(nèi)生動(dòng)力提供了指導(dǎo)。中國(guó)扶貧最早由傳統(tǒng)市場(chǎng)主導(dǎo)，依賴經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。人均蛋糕份額增加使絕對(duì)貧困人口減少，帶動(dòng)農(nóng)戶增加經(jīng)營(yíng)性收入[4]，新增就業(yè)崗位減少貧困[5]，促進(jìn)財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入增長(zhǎng)[6]。馬文武從時(shí)間動(dòng)態(tài)視角分析了產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)居民家庭生計(jì)福利的影響[7]。蘆千文從農(nóng)戶可持續(xù)生計(jì)視角全面評(píng)價(jià)了產(chǎn)業(yè)扶貧政策的實(shí)施效果[8]。帥傳敏等構(gòu)建了移民搬遷與產(chǎn)業(yè)扶貧互動(dòng)的嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚撃Ｐ蚚9]。事實(shí)上，致貧原因、剝奪特征是復(fù)雜多樣的，不同主體之間、不同主體內(nèi)部也存在迥異的利益訴求和行動(dòng)邏輯，不僅重視貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)，更重視引導(dǎo)新型經(jīng)營(yíng)主體將貧困戶納入產(chǎn)業(yè)發(fā)展，扶貧產(chǎn)業(yè)與相對(duì)貧困的匹配度急需破題。(3)政策助推扶貧。處理好政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系是貧困治理的基本要求。Smith把政府作用限定在國(guó)防、治安、公共政策等領(lǐng)域，1941年Beveridge的報(bào)告認(rèn)為福利是政府的責(zé)任。Keynes否定自由放任思想。政策演進(jìn)最早由Bewer G D等提出，并倡導(dǎo)聯(lián)盟框架、多源流理論、間斷均衡理論等模型。Hill等認(rèn)為政策與受眾互動(dòng)影響政策執(zhí)行效果。中國(guó)扶貧成效彰顯制度優(yōu)勢(shì)與政策有效性。支持政策與貧困地區(qū)內(nèi)生性基礎(chǔ)及動(dòng)能契合[10]，但“權(quán)力—利益結(jié)構(gòu)網(wǎng)”產(chǎn)生共謀行為[11]，精英攫取扶貧資源贏利[12]。貧困治理主要問(wèn)題不再是生存問(wèn)題，而是發(fā)展和成果共享問(wèn)題[13]。由此可知，地方政府、市場(chǎng)主體和社會(huì)主體分別發(fā)揮不同作用，未來(lái)經(jīng)過(guò)一段時(shí)期脫貧成果鞏固，將根據(jù)貧困形勢(shì)和扶貧戰(zhàn)略，逐步調(diào)整為常規(guī)性幫扶措施，并促進(jìn)長(zhǎng)效機(jī)制的建立。(4)民族區(qū)域扶貧?？臻g特征成為區(qū)域減貧政策制定的重要依據(jù)，貧困具有地理集中性。Hirschman不平衡增長(zhǎng)理論認(rèn)為發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)落后地區(qū)具有極化和溢出效應(yīng)。Okwi等進(jìn)行空間貧困測(cè)度。世界銀行20世紀(jì)90年代利用貧困地圖追蹤貧困空間變化。中國(guó)扶貧最早是以區(qū)域扶貧開(kāi)發(fā)為主戰(zhàn)場(chǎng)，1986年就開(kāi)始確定貧困縣，隨后開(kāi)始省際對(duì)口援建、西部大開(kāi)發(fā)等。14個(gè)集中連片特困區(qū)為扶貧攻堅(jiān)重點(diǎn)區(qū)域。民族地區(qū)是多因素貧困綜合體，多維特征明顯，涌現(xiàn)出“企業(yè)+”“金融+”“互聯(lián)網(wǎng)+”“特色旅游+”等模式[14]。

總之，國(guó)內(nèi)外學(xué)者已獲得大量富有啟迪性的結(jié)論與成果，豐富了相對(duì)貧困和區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論，為扶貧產(chǎn)業(yè)研究奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但西方理論無(wú)法充分解釋中國(guó)扶貧實(shí)踐，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)中國(guó)尤其是民族地區(qū)特殊制度、發(fā)展條件、差異路徑的認(rèn)識(shí)還不夠深入。因此，未來(lái)研究尚須補(bǔ)充和完善以下內(nèi)容：(1)加快相對(duì)貧困本土化特色研究，構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情和民族區(qū)情的解決相對(duì)貧困扶貧產(chǎn)業(yè)的理論或框架，并通過(guò)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析驗(yàn)證。(2)評(píng)判扶貧產(chǎn)業(yè)演進(jìn)特征和新時(shí)代新要求，促進(jìn)民族地區(qū)扶貧產(chǎn)業(yè)與幫扶對(duì)象的匹配，增強(qiáng)貧困戶和貧困地區(qū)的可行能力。(3)重視扶貧產(chǎn)業(yè)治理的內(nèi)在邏輯、不同模式干預(yù)措施及政策創(chuàng)新，加快長(zhǎng)效性政策體系建設(shè)，充分釋放民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策效應(yīng)。

二、民族地區(qū)解決相對(duì)貧困產(chǎn)業(yè)扶貧的理論框架

貧困地區(qū)的資源整合、開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)傳承是農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本，也是關(guān)鍵所在，有關(guān)產(chǎn)業(yè)扶貧所有工作都要緊緊圍繞這一核心開(kāi)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展才有活的靈魂和生機(jī)。要高度重視貧困主體的各種利益表達(dá)，盡可能全面兼顧主體的利益，提高其參與的主動(dòng)性和積極性[15]。只有村民的積極參與，完成從利益“無(wú)關(guān)”到“相關(guān)”的轉(zhuǎn)變，其態(tài)度才會(huì)從“被動(dòng)”變?yōu)椤爸鲃?dòng)”，才會(huì)把民族文化傳承變?yōu)樽杂X(jué)行動(dòng)。因此，我們要基于“異質(zhì)、匹配和長(zhǎng)效”的視角，構(gòu)建民族地區(qū)多元主體的“利益共同體”，創(chuàng)建對(duì)象、主體、載體、支撐的產(chǎn)業(yè)扶貧“四位一體”的綜合性功能系統(tǒng)(詳見(jiàn)圖1)。“四位一體”框架主要內(nèi)容包括：首先回答扶貧的對(duì)象是什么，即重點(diǎn)關(guān)注多維返貧與老弱病殘等特殊群體，探究貧困致因的一般性和特殊性因素。其次回答扶貧的主體是什么，即以地方資源條件開(kāi)發(fā)利用尤其是農(nóng)業(yè)發(fā)展為起點(diǎn)，建立產(chǎn)業(yè)扶貧長(zhǎng)效機(jī)制，提升貧困戶和貧困區(qū)域的人力資本、地理資本、生態(tài)資本等內(nèi)生能力。再次回答扶貧的主要載體是什么，即由于特殊的區(qū)位、資源、民族、文化、歷史等原因，民族地區(qū)依然是未來(lái)相對(duì)貧困集中區(qū)，只有獲得強(qiáng)有力的外力支撐，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。最后扶貧的支撐是什么，即以貧困戶為中心的要素配置和參與—分享的利益分配機(jī)制，從資源配置和利益分配層面保障主體地位。

圖1 民族地區(qū)解決相對(duì)貧困產(chǎn)業(yè)扶貧“四位一體”框架圖

(一)激發(fā)貧困戶內(nèi)生能力

以貧困戶脫貧為中心的各種資源要素配置是產(chǎn)業(yè)扶貧開(kāi)發(fā)利用的前提。特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須突出貧困戶的核心地位，對(duì)各種資源要素的配置要以產(chǎn)權(quán)為中心，這樣才能激發(fā)各種資源要素，體現(xiàn)資源產(chǎn)權(quán)的重要性和必要性。貧困鄉(xiāng)村的農(nóng)民是貧困地區(qū)乃至中國(guó)整個(gè)農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的最廣大主體和最基本力量。為滿足新時(shí)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新要求，須厘定對(duì)象內(nèi)涵，構(gòu)建精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制，探究民族地區(qū)相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的異質(zhì)性，包括新中國(guó)成立以來(lái)民族地區(qū)減貧歷程和歷史性解釋，分析不同時(shí)期扶貧理念演變軌跡；系統(tǒng)預(yù)測(cè)民族地區(qū)貧困人口變動(dòng)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，明確扶貧開(kāi)發(fā)新時(shí)代的定位及要求；以人均可支配收入比例界定相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建民族地區(qū)“相對(duì)貧困線+致貧原因”的精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制。

(二)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

地方資源條件是產(chǎn)業(yè)發(fā)展場(chǎng)域的一個(gè)要素，充分利用資源條件，促進(jìn)民族文化保護(hù)傳承，既要注重內(nèi)部體制機(jī)制建設(shè)，又要注重與該要素相關(guān)的外部運(yùn)行環(huán)境的建設(shè)。市場(chǎng)資源配置效率低、成本高，資源要素難以資本化，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金極為短缺，基本上是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主導(dǎo)，且多為種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，這是大多數(shù)民族地區(qū)扶貧產(chǎn)業(yè)所面臨的共同問(wèn)題。扶貧產(chǎn)業(yè)是解決相對(duì)貧困的關(guān)鍵，主要研究包括明確主體權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，構(gòu)建分工合理、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)產(chǎn)業(yè)利益共享理想模型；圍繞產(chǎn)業(yè)直接(收入增加、就業(yè)穩(wěn)定、人力資本提升)和間接影響(經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施完善、制度建設(shè)等)，構(gòu)建效應(yīng)評(píng)價(jià)體系和測(cè)度模型；加快新動(dòng)能和新業(yè)態(tài)的培育，深入分析三次產(chǎn)業(yè)融合的機(jī)制機(jī)理。

(三)利用民族地區(qū)的特色

以扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展為契機(jī)，把經(jīng)濟(jì)利益、民族利益、社會(huì)利益、文化利益及生態(tài)利益向周邊擴(kuò)散，形成新的功能區(qū)后反過(guò)來(lái)支撐特色產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。大量的能量、要素輸入，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，并不斷發(fā)展壯大，帶動(dòng)本村整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而周邊經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又必將形成很強(qiáng)的回波效應(yīng)[15]。根據(jù)民族地區(qū)資源稟賦、歷史文化等特性，選擇不同發(fā)展路徑，具體研究包括遵循鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)律和演變趨勢(shì)，構(gòu)建類型識(shí)別多維方法體系；基于稟賦分區(qū)和田野調(diào)查，探討戶—村—縣—區(qū)域等尺度及平原、丘陵、山地等尺度差異；對(duì)不同模式運(yùn)行條件、影響差異、適應(yīng)范圍、融資成本等進(jìn)行比較。

(四)維持制度保障的長(zhǎng)效性

沒(méi)有貧困戶的參與，貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展就失去了主體。因此要保障村民從參與中帶來(lái)的各種收益，進(jìn)一步提升貧困戶參與的積極性[16]，進(jìn)而找準(zhǔn)有為政府與有效市場(chǎng)的黃金結(jié)合點(diǎn)，促進(jìn)政府、市場(chǎng)、農(nóng)民三方以及各種要素實(shí)現(xiàn)配置最優(yōu)化，通過(guò)龍頭企業(yè)促進(jìn)扶貧產(chǎn)業(yè)集聚。分類施策長(zhǎng)效助推發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化，穩(wěn)定性制度安排促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、制度公平和相對(duì)貧困有機(jī)銜接，具體研究包括綜合分析新中國(guó)成立以來(lái)扶貧政策文件，按照“數(shù)量—結(jié)構(gòu)—主體—內(nèi)容—體系”思路揭示演進(jìn)特征；客觀評(píng)價(jià)政策效果區(qū)域差異和特征，并進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)；建立政府、企業(yè)與農(nóng)戶博弈模型，分析補(bǔ)貼、貸款、培訓(xùn)等影響；分類設(shè)計(jì)有效性指標(biāo)和長(zhǎng)效性政策體系，強(qiáng)調(diào)縣域尺度的差異性，重視農(nóng)戶及村域微觀特征。

三、民族地區(qū)解決相對(duì)貧困扶貧產(chǎn)業(yè)的助推機(jī)制

產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)現(xiàn)了貧困地區(qū)多數(shù)人的脫貧，但沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的要求，民族地區(qū)與非民族地區(qū)、西部地區(qū)與東部地區(qū)、農(nóng)村與城市的差距依舊突出。因此，需要重塑扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展機(jī)制，從產(chǎn)業(yè)選擇、發(fā)展壯大、轉(zhuǎn)型升級(jí)、新動(dòng)能創(chuàng)新等方面來(lái)提高扶貧產(chǎn)業(yè)的益貧效應(yīng)，加快建立解決相對(duì)貧困問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制。

(一)健全特色扶貧產(chǎn)業(yè)選擇機(jī)制

民族地區(qū)幅員遼闊，區(qū)域異質(zhì)性較大，在資源稟賦、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、人才儲(chǔ)備、資金和技術(shù)等方面存在較大差別，而這些差異將決定扶貧產(chǎn)業(yè)的益貧性。一是扶貧產(chǎn)業(yè)選擇基準(zhǔn)。資源稟賦基準(zhǔn)是扶貧產(chǎn)業(yè)選擇的重要依據(jù)，只有根據(jù)民族地區(qū)具體的資源稟賦選擇產(chǎn)業(yè)，才能夠發(fā)展適宜的扶貧產(chǎn)業(yè)，才能夠促使產(chǎn)業(yè)可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)聯(lián)度基準(zhǔn)是扶貧產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要條件，選擇扶貧產(chǎn)業(yè)時(shí)需要考慮產(chǎn)業(yè)的區(qū)域協(xié)同發(fā)展優(yōu)勢(shì)，合理的村域扶貧產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈中與其他村域的前向或者后向產(chǎn)業(yè)具有較高的關(guān)聯(lián)度。比較優(yōu)勢(shì)基準(zhǔn)是避免扶貧產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象的重要方法，選擇民族地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)明顯的產(chǎn)業(yè)或資源作為扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。二是扶貧產(chǎn)業(yè)選擇的評(píng)價(jià)體系。在扶貧產(chǎn)業(yè)選擇指標(biāo)體系的綜合評(píng)價(jià)下，產(chǎn)生扶貧產(chǎn)業(yè)備選庫(kù)。經(jīng)過(guò)扶貧產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)選擇機(jī)制的初步篩選(這一過(guò)程由政府、貧困村、貧困戶共同協(xié)商討論，確定符合民族地區(qū)的扶貧產(chǎn)業(yè))，并通過(guò)第三方結(jié)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)性的評(píng)估，以及貧困戶的反饋意見(jiàn)，再由政府部門進(jìn)行審核，最終擬定扶貧產(chǎn)業(yè)。三是在民族地區(qū)的貧困村進(jìn)行短期試行，并由政府、貧困戶和第三方機(jī)構(gòu)共同對(duì)扶貧產(chǎn)業(yè)進(jìn)行驗(yàn)收，如果驗(yàn)收合格則確定為扶貧產(chǎn)業(yè)，如果不合格則進(jìn)行針對(duì)性調(diào)整，繼而進(jìn)行周期性的復(fù)審機(jī)制或直接淘汰。

(二)增強(qiáng)扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大機(jī)制

目前，民族地區(qū)的扶貧產(chǎn)業(yè)通常處于產(chǎn)業(yè)分工鏈條的中低端，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，一定程度上影響了產(chǎn)業(yè)益貧效應(yīng)，扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大需要以完善產(chǎn)業(yè)鏈為突破口推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。一是選準(zhǔn)符合民族地區(qū)發(fā)展實(shí)際的扶貧產(chǎn)業(yè)和扶貧模式。產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大必須選對(duì)符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的產(chǎn)業(yè)內(nèi)容和模式，找到突破口，形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈，打造現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，才能夠?qū)a(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)。二是踐行“抱團(tuán)謀發(fā)展”的思路。主動(dòng)尋求產(chǎn)業(yè)鏈上下游的企業(yè)進(jìn)行合作，謀求整體的發(fā)展。三是加大科技對(duì)扶貧產(chǎn)業(yè)的支撐力度。以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、數(shù)字化、智能化為重點(diǎn)，推進(jìn)三次產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，拓展扶貧產(chǎn)業(yè)鏈。四是依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣域打造農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)集群，將產(chǎn)業(yè)鏈留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣域，并強(qiáng)化支持力度和配套服務(wù)，打造完整的扶貧產(chǎn)業(yè)鏈。只有充分發(fā)揮扶貧產(chǎn)業(yè)的主體作用，發(fā)揮政府的引導(dǎo)、激勵(lì)和監(jiān)管作用，企業(yè)的主動(dòng)作為作用，貧困人口的積極參與作用，才能多措并舉持續(xù)發(fā)展壯大扶貧產(chǎn)業(yè)，不斷提升扶貧產(chǎn)業(yè)的益貧效應(yīng)。

(三)提升扶貧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)機(jī)制

扶貧產(chǎn)業(yè)是民族地區(qū)構(gòu)建解決相對(duì)貧困問(wèn)題長(zhǎng)效機(jī)制的重要途徑，也是貧困戶增收的重要渠道，但是目前扶貧產(chǎn)業(yè)大多為低端產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)化程度不高、自主化不強(qiáng)、產(chǎn)品附加值較低、產(chǎn)業(yè)益貧效應(yīng)較弱，亟待轉(zhuǎn)型升級(jí)。因此，需要構(gòu)建扶貧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)機(jī)制，通過(guò)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)實(shí)現(xiàn)由粗放型增長(zhǎng)向集約型發(fā)展轉(zhuǎn)變，提高扶貧產(chǎn)業(yè)的益貧效應(yīng)。扶貧產(chǎn)業(yè)可以通過(guò)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、構(gòu)建創(chuàng)新體系、營(yíng)造轉(zhuǎn)型升級(jí)的體制環(huán)境來(lái)推動(dòng)扶貧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。一是強(qiáng)化企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中的主體地位。鼓勵(lì)企業(yè)加大研發(fā)投入，增強(qiáng)企業(yè)的自主研發(fā)能力，以創(chuàng)新產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。不斷完善龍頭企業(yè)、大集團(tuán)的技術(shù)創(chuàng)新體系，建立大型企業(yè)(龍頭企業(yè))與小微企業(yè)、農(nóng)村合作社的技術(shù)指導(dǎo)機(jī)制，提高小微企業(yè)和農(nóng)村合作社的種養(yǎng)技術(shù)和管理水平，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。二是引導(dǎo)各類生產(chǎn)要素向益貧效應(yīng)最大的扶貧產(chǎn)業(yè)集中，推動(dòng)優(yōu)勢(shì)扶貧產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新力大幅提升，從而輻射帶動(dòng)周邊扶貧產(chǎn)業(yè)。三是把扶貧產(chǎn)業(yè)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來(lái)，改變傳統(tǒng)生產(chǎn)模式，通過(guò)先進(jìn)技術(shù)、先進(jìn)理念調(diào)整扶貧模式，并進(jìn)行企業(yè)內(nèi)、企業(yè)間及區(qū)域間的資源整合，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條。

(四)完善扶貧產(chǎn)業(yè)新動(dòng)能創(chuàng)新機(jī)制

建立扶貧產(chǎn)業(yè)新動(dòng)能創(chuàng)新機(jī)制是扶貧產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急，也是提高扶貧產(chǎn)業(yè)益貧效應(yīng)、改善貧困戶生計(jì)策略的重要舉措，因此建立富有活力的創(chuàng)新生態(tài)，加快創(chuàng)新體制改革，破解創(chuàng)新體制的壁壘和障礙，才能實(shí)現(xiàn)新動(dòng)能的創(chuàng)新和新舊動(dòng)能的轉(zhuǎn)換。一是強(qiáng)化要素供給保障。以新技術(shù)為主導(dǎo)，市場(chǎng)為導(dǎo)向，以體制機(jī)制革新為保障，提升扶貧產(chǎn)業(yè)在技術(shù)、人才、資金和土地等方面的支撐力度。通過(guò)對(duì)生產(chǎn)要素的重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向資本密集型、技術(shù)密集型轉(zhuǎn)變。深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，逐步減少政府對(duì)扶貧產(chǎn)業(yè)的直接資金補(bǔ)助，采取技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)和人才補(bǔ)貼，激發(fā)扶貧產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新，加速新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。二是優(yōu)化要素組合。以培育壯大技術(shù)創(chuàng)新為引領(lǐng)，以新知識(shí)、新技術(shù)等要素為支撐，實(shí)現(xiàn)要素結(jié)構(gòu)優(yōu)化。利用扶貧產(chǎn)業(yè)的要素優(yōu)勢(shì)，結(jié)合現(xiàn)代先進(jìn)技術(shù)，開(kāi)發(fā)出新模式、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。三是加快推進(jìn)農(nóng)村三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。加快推動(dòng)農(nóng)業(yè)與旅游、文化、養(yǎng)老醫(yī)療、教育等產(chǎn)業(yè)深度融合，催生新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。四是改善扶貧產(chǎn)業(yè)的投融資環(huán)境，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)扶貧產(chǎn)業(yè)的融資力度，助推扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大、轉(zhuǎn)型發(fā)展，完善促進(jìn)扶貧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)政策法規(guī)體系，財(cái)稅金融、企業(yè)信用體系，為扶貧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

四、民族地區(qū)解決相對(duì)貧困產(chǎn)業(yè)扶貧的治理路徑

加快建立相對(duì)貧困人口動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，設(shè)立差異化扶貧標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)把收入超出貧困線標(biāo)準(zhǔn)不同比例區(qū)間的“邊緣人群”納入減貧范疇，而只有依靠鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的增收模式，才能實(shí)現(xiàn)由過(guò)去城市導(dǎo)向型向農(nóng)業(yè)農(nóng)村導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變。

(一)精準(zhǔn)界定相對(duì)貧困對(duì)象，充分認(rèn)識(shí)幫扶標(biāo)準(zhǔn)的異質(zhì)性

貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的目的是為了識(shí)別貧困，回答“貧困者是誰(shuí)”的問(wèn)題。一是相對(duì)貧困是對(duì)特定參照群體而言，即同一時(shí)期不同地區(qū)或不同成員之間由于主觀認(rèn)定的可維持生存水準(zhǔn)的差別而產(chǎn)生的貧困，而發(fā)展不平衡、不充分及社會(huì)保障體系不完善等因素是產(chǎn)生相對(duì)貧困的主要原因。真正徹底解決貧困問(wèn)題還是要從產(chǎn)業(yè)下手，通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展使民族地區(qū)建立自我發(fā)展的造血系統(tǒng)，增加經(jīng)營(yíng)收入、勞務(wù)收入，進(jìn)而幫助貧困人口脫貧。二是貧困人群的認(rèn)定不再以基本生存條件作為基準(zhǔn)，而是以社會(huì)整體平均發(fā)展水平作為基準(zhǔn)，相對(duì)貧困對(duì)象范圍更廣。隨著貧困線動(dòng)態(tài)提高，處于收入低端的人群將成為新的減貧對(duì)象，減貧內(nèi)容也不僅僅是追求溫飽與生存，而是追求更高層次的發(fā)展與共享。不再滿足于“兩不愁、三保障”基本要求，而是著力增強(qiáng)自我發(fā)展能力、拓寬發(fā)展空間，關(guān)注低收入人群發(fā)展機(jī)會(huì)的鞏固和生活品質(zhì)的提升。三是受宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和個(gè)人收入穩(wěn)定性較差的影響，相對(duì)貧困群體比絕對(duì)貧困群體的動(dòng)態(tài)性更強(qiáng)，管理難度更大，對(duì)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)、反貧困政策制定和實(shí)施都帶來(lái)更大挑戰(zhàn)。農(nóng)民工群體的貧困問(wèn)題也更加凸顯，這些群體都需要被納入減貧對(duì)象范圍，且亟須盡快建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的扶貧信息系統(tǒng)、社會(huì)救助體系和公共服務(wù)體系，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合的減貧開(kāi)發(fā)格局。四是科學(xué)設(shè)定貧困識(shí)別方法與減貧標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建自上而下和自下而上相結(jié)合的貧困認(rèn)定程序，更多引入可視化和民主化原則甄別貧困人口。貧困脆弱性考慮家庭或個(gè)人未來(lái)福利水平，貧困線以上的非貧困者也可能在未來(lái)某一時(shí)刻因?yàn)槟承┦录萑胴毨е小?/p>

(二)扶貧和經(jīng)濟(jì)顯著正相關(guān)，賦予扶貧產(chǎn)業(yè)更高的要求

發(fā)展扶貧的關(guān)鍵是發(fā)展產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)之一，但產(chǎn)業(yè)能否達(dá)到扶貧的效果與資金投入規(guī)模、項(xiàng)目安排指向有著直接的相關(guān)性，因此需要重視對(duì)不同支出減貧貢獻(xiàn)率的測(cè)度與績(jī)效的評(píng)估。一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)通過(guò)促進(jìn)資本形成、增加就業(yè)、提升公共服務(wù)保障等夯實(shí)微觀收入增長(zhǎng)基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是減貧的主要影響變量和重要推動(dòng)力。實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與減貧之間的變化方向可能趨同也可能相背，這取決于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式選擇及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)量與質(zhì)量的權(quán)衡。二是減貧并不一定產(chǎn)生預(yù)期家庭(個(gè)體)減貧成效，每個(gè)貧困家庭(個(gè)體)致貧原因及其對(duì)減貧需求存在著差異，且財(cái)政政策福利效應(yīng)受不同類型支出制約，包括名義受益和實(shí)際受益偏離、累進(jìn)效應(yīng)和累退效應(yīng)、短期效應(yīng)與長(zhǎng)期效應(yīng)等。增加貧困人口人力資本適用于緩解長(zhǎng)期貧困，也是防止返貧治本和消除貧困根源的關(guān)鍵所在。三是民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)正從高速度增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，這就需要扭轉(zhuǎn)生產(chǎn)要素行業(yè)和區(qū)域之間錯(cuò)配，信息科技、知識(shí)、高技能勞動(dòng)力在空間上呈現(xiàn)群分，人才近距離交流和知識(shí)碰撞推動(dòng)技術(shù)變革。而只有加大對(duì)民族地區(qū)教育幫扶力度，把提高人的素質(zhì)作為脫貧減貧、防止返貧的治本之策，才能培育貧困人口脫貧內(nèi)生動(dòng)力，才能立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、“扶智”優(yōu)先。

(三)不同資源稟賦和產(chǎn)業(yè)條件，選擇差異化治理路徑

當(dāng)前個(gè)性化致貧因素影響更加重要，只有正確處理好區(qū)域?qū)用嫦麥p貧困脆弱性與家庭(個(gè)體)層面消解貧困關(guān)系，才能適時(shí)調(diào)整減貧治理的戰(zhàn)略方向。一是民族地區(qū)未來(lái)發(fā)展關(guān)系扶貧成果能否穩(wěn)固及減貧長(zhǎng)效機(jī)制的建立，即便貧困縣逐步“摘帽”，多數(shù)貧困縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與全國(guó)平均水平的差距仍然沒(méi)有改變，大多片區(qū)仍然是相對(duì)貧困地區(qū)。未來(lái)這些地區(qū)的發(fā)展仍然需要國(guó)家扶持，實(shí)施緩解相對(duì)貧困的扶助政策，建立扶持相對(duì)貧困地區(qū)發(fā)展的機(jī)制勢(shì)在必行。二是致貧原因的多樣性導(dǎo)致民族貧困地區(qū)貧困問(wèn)題的復(fù)雜性，減貧難度和成本不斷增加，而經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)推動(dòng)減貧的邊際效應(yīng)呈遞減趨勢(shì)，貧困人口減少的速度明顯放緩。新形勢(shì)下依靠傳統(tǒng)扶貧政策和減貧措施來(lái)消除貧困的扶貧模式面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)構(gòu)、規(guī)模也必然會(huì)發(fā)生變化。三是由于自然地理、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、區(qū)位條件、資源稟賦等差異，各貧困地區(qū)面臨的主要致貧因素存在明顯差別，但整體而言，貧困戶最需要的幫扶類型存在明顯多樣性，不同地區(qū)對(duì)同一幫扶方式需求程度也存在差別。四是收入來(lái)源單一、患重病或殘疾是貧困戶致貧范圍最廣、程度最高的致貧原因，這是當(dāng)前各貧困地區(qū)面臨的共性問(wèn)題。國(guó)家在考慮多維因素確定貧困線的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)省(區(qū)、市)結(jié)合自身財(cái)力，適當(dāng)提高貧困標(biāo)準(zhǔn)，制定差異化的貧困標(biāo)準(zhǔn)體系。

(四)設(shè)計(jì)新型減貧體系，建立長(zhǎng)效性的政策支撐

減貧治理主體需要從單一政府向多元的政府、市場(chǎng)和社會(huì)轉(zhuǎn)變，形成規(guī)范的多元主體責(zé)任共擔(dān)體系。一是地方政府在扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展中扮演著重要角色，融合政策執(zhí)行研究中的自上而下和自下而上等多種途徑，要從微觀角度觀察和理解宏觀層面國(guó)家建構(gòu)的治理體系與治理能力，更需要重視農(nóng)戶及村域尺度的微觀特征，完善農(nóng)戶需求導(dǎo)向的減貧政策體系，提升減貧政策實(shí)施成效。二是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、要素稟賦結(jié)構(gòu)以及地理和行政特征等因素的差異，使政府政策對(duì)于不同尺度空間的針對(duì)性、實(shí)用性和作用效應(yīng)各異。新階段農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程中，政府相關(guān)部門應(yīng)該對(duì)不同模式進(jìn)行分類指導(dǎo)，進(jìn)一步提高民族地區(qū)農(nóng)村扶貧項(xiàng)目的管理水平。三是設(shè)計(jì)新型減貧體系，做好新舊政策體系銜接，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)減貧防貧常態(tài)化、制度化、規(guī)范化和國(guó)際化，建立解決相對(duì)貧困的監(jiān)督與考核評(píng)價(jià)機(jī)制。政策特征和主體互動(dòng)是影響政策執(zhí)行過(guò)程和效果的重要因素，只有在政策制定和執(zhí)行過(guò)程中吸納基層行動(dòng)者參與，才能維護(hù)基層行動(dòng)者之間的均衡互惠。

五、民族地區(qū)解決相對(duì)貧困產(chǎn)業(yè)扶貧的政策建議

政府財(cái)政在減貧中承擔(dān)主要職責(zé)，但過(guò)于倚重財(cái)政單方面減貧面臨政府預(yù)算約束、財(cái)政制度性缺陷、減貧行為短期化、減貧資源配置不合理和激勵(lì)不充分的困境。貧困地區(qū)存在人才、技術(shù)、資金等要素短缺及產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、改革相對(duì)滯后、城鄉(xiāng)居民收入水平低、外源性增收模式缺乏可持續(xù)性等問(wèn)題，因此未來(lái)減貧有必要在繼續(xù)加大貧困地區(qū)幫扶力度的基礎(chǔ)上，把加強(qiáng)對(duì)貧困地區(qū)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的培育擺在突出位置，將外界“輸血”和本地“造血”結(jié)合起來(lái)。

(一)建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村導(dǎo)向型發(fā)展模式

一是民族地區(qū)人口眾多，城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)有限難以吸納眾多農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，未來(lái)的城鎮(zhèn)化主要靠提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，也就是說(shuō)還要有一定數(shù)量的人口居住在農(nóng)村。就業(yè)市場(chǎng)對(duì)低技術(shù)含量、低準(zhǔn)入門檻的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的需求在不斷下降，貧困人口由于其自身人力資本水平和就業(yè)能力很難適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求的變化，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的空間正在不斷收窄。二是扶貧投入持續(xù)增長(zhǎng)是中國(guó)取得巨大減貧成就的重要原因之一，各部門落實(shí)扶貧政策目標(biāo)的全面程度和強(qiáng)度仍存在較大差異，但大規(guī)模政府投入可持續(xù)狀況存在不確定性，且農(nóng)村扶貧投入可能對(duì)其他低收入群體的利貧性產(chǎn)生擠出效應(yīng)。因此，財(cái)政公益性崗位供給對(duì)貧困人口整體性生計(jì)改善作用較為有限，公益性托底安置崗位并未產(chǎn)生顯著作用，不利于貧困人口整體性生計(jì)改善[17]。三是滯留在農(nóng)業(yè)農(nóng)村的人口還有很多，小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶占絕大多數(shù)，農(nóng)村缺乏堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)支撐。沒(méi)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)，貧困地區(qū)很難脫貧；缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的脫貧，其可持續(xù)性也難以為繼。農(nóng)民增收最根本的應(yīng)該來(lái)源于農(nóng)業(yè)，來(lái)源于農(nóng)村，而不是農(nóng)業(yè)農(nóng)村之外的城市產(chǎn)業(yè)支撐，而當(dāng)前農(nóng)民增收主要依賴于工資性收入和轉(zhuǎn)移性收入的增長(zhǎng)。四是農(nóng)業(yè)集技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、政治和國(guó)家安全于一體，是一個(gè)隨社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步越來(lái)越表現(xiàn)為多功能的、永恒的魅力產(chǎn)業(yè)[18]，但依靠傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的扶貧動(dòng)力逐漸降低、效果逐漸減弱，對(duì)開(kāi)發(fā)新的產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)從而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和推動(dòng)扶貧提出更高要求[19]。這就需要全面激活農(nóng)村資源要素和市場(chǎng)，以新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)、新模式為核心，構(gòu)建“扶貧+”“+扶貧”新模式，構(gòu)建持續(xù)減貧的新動(dòng)力。

(二)強(qiáng)化農(nóng)村人力資本積累和支撐

一是加大人力資源培養(yǎng)培訓(xùn)力度。當(dāng)前產(chǎn)業(yè)扶貧的帶動(dòng)效應(yīng)弱，很大程度上缺少人力資源的支撐，很多農(nóng)民由于知識(shí)和技能的匱乏，導(dǎo)致內(nèi)生動(dòng)力不足，也導(dǎo)致扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。在產(chǎn)業(yè)扶貧過(guò)程中，要注重加大人力資源的培養(yǎng)培訓(xùn)力度，培養(yǎng)一批技術(shù)過(guò)硬、懂經(jīng)營(yíng)管理的新型農(nóng)民。加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的教育投入，強(qiáng)化農(nóng)民的技術(shù)武裝，有針對(duì)性地開(kāi)展產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的技術(shù)培訓(xùn)。二是加強(qiáng)貧困人口的職業(yè)技能培訓(xùn)。培養(yǎng)實(shí)用型人才、產(chǎn)業(yè)急需人才，提高貧困人口的就業(yè)水平。以各種職業(yè)技能培訓(xùn)為主要途徑，讓貧困人口能夠免費(fèi)或低成本地享受到技能培訓(xùn)，提高貧困人口的干事創(chuàng)業(yè)能力，提高貧困人口的創(chuàng)業(yè)就業(yè)，促進(jìn)貧困人口的減貧脫貧。三是創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式。建立“政、產(chǎn)、學(xué)、用”協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，將政府、高校、科研院所和企業(yè)創(chuàng)新要素深度融合，培養(yǎng)和輸出農(nóng)業(yè)科研人才、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣人才、農(nóng)業(yè)工程人才、農(nóng)村生產(chǎn)能手、農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人等農(nóng)業(yè)科研、工程、推廣、經(jīng)營(yíng)人才。

(三)加快城鄉(xiāng)資源要素的整合

一是隨著中國(guó)扶貧工作由農(nóng)村扶貧為重點(diǎn)轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)扶貧共治，產(chǎn)業(yè)扶貧模式也需要統(tǒng)籌城鎮(zhèn)扶貧系統(tǒng)和農(nóng)村扶貧系統(tǒng)。讓農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)居民同樣的文明和實(shí)惠，使整個(gè)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。扶貧事業(yè)由農(nóng)村扶貧為主向城鄉(xiāng)扶貧共治轉(zhuǎn)變是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是扶貧事業(yè)的必然選擇。二是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高，城市與農(nóng)村的互動(dòng)、互補(bǔ)關(guān)系凸顯，城市與農(nóng)村間的要素交流日漸增多，進(jìn)而帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)扶貧所涉及的主體較多，其關(guān)鍵就是如何整合城鎮(zhèn)與農(nóng)村的資源，有效鏈接、整合城鎮(zhèn)、農(nóng)村多層面的社會(huì)資源。產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須依據(jù)區(qū)域特色資源稟賦，形成區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)。三是政府通過(guò)制定城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制，整合城鎮(zhèn)資源(大中型企業(yè)、先進(jìn)技術(shù)、管理理念、人力資源和廣闊市場(chǎng))和農(nóng)村資源(特色農(nóng)業(yè)、自然風(fēng)光、人文景觀、廉價(jià)土地和其他特色資源)，扶持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式將更加多樣化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)度更強(qiáng)。四是利用政府補(bǔ)貼、稅收折扣和用地優(yōu)惠等政策招商引資，以吸引生產(chǎn)要素向轄區(qū)內(nèi)集中。開(kāi)發(fā)區(qū)、特色小城鎮(zhèn)、田園綜合體等成為地方政府開(kāi)展轄區(qū)競(jìng)爭(zhēng)和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策最重要的空間載體，使人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)呈現(xiàn)出不同于市場(chǎng)主導(dǎo)下自然演進(jìn)的集聚形式。

(四)因地制宜發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)

一是立足當(dāng)?shù)靥厣Y源，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。發(fā)展產(chǎn)業(yè)是扶貧開(kāi)發(fā)的根本之策，要立足當(dāng)?shù)靥厣Y源，整合城鄉(xiāng)資源，發(fā)展城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)，激發(fā)脫貧動(dòng)力。民族地區(qū)大多處于山區(qū)、革命老區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)，具有豐富的特色資源，具有發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、農(nóng)林產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游、紅色旅游、地方文化產(chǎn)業(yè)等優(yōu)勢(shì)，因此要因地制宜地整合城鎮(zhèn)、農(nóng)村的資源，打造獨(dú)具區(qū)域特色的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。二是推動(dòng)三次產(chǎn)業(yè)的融合，提升產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈。以新發(fā)展理念為指導(dǎo)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，鼓勵(lì)龍頭企業(yè)、大中型企業(yè)到農(nóng)村投資設(shè)廠，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品深加工和旅游業(yè)，形成農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、貿(mào)易、物流和品牌推廣等從田間到餐桌多個(gè)環(huán)節(jié)的農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈。大力發(fā)展農(nóng)村生態(tài)旅游、田園體驗(yàn)、養(yǎng)老休閑等，不斷豐富農(nóng)村業(yè)態(tài)。三是做好“特色”文章。把城鄉(xiāng)扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、城鎮(zhèn)化發(fā)展緊密結(jié)合，立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，選擇特色扶貧產(chǎn)業(yè)，保證扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?jié)摿褪袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。種植特色農(nóng)作物也不能夠一擁而上，而是要對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行深度調(diào)研和分析，由企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)信息動(dòng)態(tài)調(diào)整種植品種、規(guī)模等。擁有民族地區(qū)豐富的特色自然資源和人文資源，充分利用和開(kāi)發(fā)這些特色資源，形成特色優(yōu)勢(shì)，打造高品質(zhì)的特色品牌。

(五)構(gòu)建科學(xué)合理的公平利益共享機(jī)制

一是扶貧可持續(xù)性根本在于能否激發(fā)貧困民眾脫貧的內(nèi)在意愿，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶貧的時(shí)候要尊重貧困農(nóng)戶自身的發(fā)展意愿，遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律和地方民情，尤其要防止以打造“亮點(diǎn)”為目的的政績(jī)工程和區(qū)域之間盲目開(kāi)展的產(chǎn)業(yè)競(jìng)賽。二是以規(guī)劃作引領(lǐng)，夯實(shí)長(zhǎng)效脫貧基礎(chǔ)。構(gòu)建脫貧和防范返貧的長(zhǎng)效機(jī)制，綜合運(yùn)用產(chǎn)業(yè)、教育、健康、職業(yè)技能培訓(xùn)、整村推進(jìn)、易地搬遷、保障兜底等各類脫貧舉措，培育貧困地區(qū)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。繼續(xù)鼓勵(lì)和支持對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金進(jìn)行整合，做好財(cái)政支農(nóng)資金支持的扶貧工作，形成鞏固減貧成果的長(zhǎng)期動(dòng)力。三是在現(xiàn)代信息社會(huì)背景下，以業(yè)緣、信息和網(wǎng)絡(luò)為紐帶建立起來(lái)的現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)已成為人們?nèi)粘＝涣鞯闹饕问?。進(jìn)一步加大政策扶持力度、資金投入力度，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，形成產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧、技術(shù)扶貧、信息扶貧、教育扶貧、就業(yè)扶貧、文化扶貧、減災(zāi)扶貧、醫(yī)療扶貧等解決相對(duì)貧困的多層次資源支撐和保障。四是進(jìn)一步引導(dǎo)相對(duì)貧困人口、相對(duì)貧困家庭參加各類互助組織、非營(yíng)利組織，積極幫助擴(kuò)展獲得各類信息和資源的途徑與方式。重視引導(dǎo)新型經(jīng)營(yíng)主體將貧困戶納入產(chǎn)業(yè)鏈中，讓貧困戶最大限度地參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與收入分配公平的相互作用和共同驅(qū)動(dòng)有利于推進(jìn)減貧的良性循環(huán)。